O C E N A S K U T K Ó W R E G U L A C J I

Transkrypt

1 O C E N A S K U T K Ó W R E G U L A C J I 1. Podmioty, na które będzie oddziaływał akt normatywny. Projektowana ustawa będzie oddziaływała na banki krajowe, oddziały banków zagranicznych, firmy inwestycyjne, spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe (dalej: kasy), ministra właściwego do spraw instytucji finansowych, Narodowy Bank Polski, Komisję Nadzoru Finansowego, Bankowy Fundusz Gwarancyjny, Komitet Stabilności Finansowej oraz właścicieli, klientów, deponentów, inwestorów i innych wierzycieli ww. instytucji, a także na Skarb Państwa. Ponadto, regulacja może wpłynąć także na sądy upadłościowe i osoby pełniące funkcję syndyka poprzez potencjalne zmniejszenie obciążeń dla tych podmiotów w zakresie ewentualnie prowadzonych postępowań upadłościowych wobec banków (firm inwestycyjnych, kas) oraz dodatkowe zadania w zakresie wyznaczania funduszy ich masy upadłości. Wynikałoby to z faktu, iż w ramach prowadzenia postępowania przymusowej restrukturyzacji i przy zastosowaniu narzędzi zaproponowanych w projektowanej ustawie, podmiotami zaangażowanymi na tym etapie w tego rodzaju postępowanie byłyby podmioty wskazane w projekcie ustawy. Skutki prowadzonego postępowania przymusowej restrukturyzacji będą potencjalnie szerokie ze względu na jego cele tj.: utrzymanie stabilności finansowej, w szczególności przez ochronę zaufania do sektora finansowego i zapewnienie dyscypliny rynkowej; ograniczenie zaangażowania funduszy publicznych lub prawdopodobieństwa ich zaangażowania wobec sektora finansowego lub jego poszczególnych podmiotów; zapewnienie kontynuacji realizowanych przez podmioty funkcji krytycznych; ochronę deponentów i inwestorów objętych systemem rekompensat; ochronę środków powierzonych podmiotowi przez jego klientów. oraz znaczenie ww. podmiotów dla gospodarki realnej (zakres klientów, udział w rynku finansowym). 2. Konsultacje społeczne. Projekt ustawy równocześnie z uzgodnieniami międzyresortowymi został przekazany do zaopiniowania do organizacji reprezentujących sektor bankowy i środowisko usług finansowych takich jak: Związek Banków Polskich, Krajowy Związek Banków Spółdzielczych a także do związków zawodowych i organizacji zrzeszających pracodawców, w tym m.in. Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan (obecnie: Konfederacja Lewiatan), Konferencji Przedsiębiorstw Finansowych w Polsce oraz Pracodawców Rzeczypospolitej Polskiej. Projekt ustawy został również przekazany do zaopiniowania Narodowemu Bankowi Polskiemu, Komisji Nadzoru Finansowego oraz Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu. Uwagi do projektu zgłosiły następujące instytucje i organy: Bankowy Fundusz Gwarancyjny, Bank Gospodarstwa Krajowego, Federacja Konsumentów, Fundacja na rzecz Kredytu Hipotecznego, Kasa Krajowa SKOK, KDPW S.A., Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa, Sąd Najwyższy, Komisja Kodyfikacyjna Prawa Cywilnego, Komisja Nadzoru Finansowego, Konfederacja Lewiatan, Narodowy Bank Polski, Sąd Najwyższy, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Związek Banków Polskich, BRE Bank Hipoteczny S.A., PEKAO Bank Hipoteczny S.A., Generalny Inspektor Danych Osobowych, Minister Spraw Zagranicznych, Rządowe Centrum Legislacji, Minister Spraw Wewnętrznych. Uwagi 1

2 zgłaszane przez ww. instytucje dotyczyły projektu przekazanego do konsultacji w kwietniu 2013 r. i były przedmiotem konferencji uzgodnieniowych w dniach: r. I konferencja uzgodnieniowa; r. II konferencja uzgodnieniowa; r. III konferencja uzgodnieniowa; r. IV konferencja uzgodnieniowa. Zastrzeżenia do projektu ustawy zostały zgłoszone przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Cywilnego i Rządowe Centrum Legislacji, jak również przez Konfederację Lewiatan. Wśród zastrzeżeń zgłoszonych do projektu należy wymienić m.in.: brak odpowiedniej kontroli sądowej działań Funduszu w ramach procesu resolution (w aktualnym projekcie: postępowanie przymusowej restrukturyzacji), niewystarczający nadzór nad działalnością Funduszu jako organu resolution, brak należytej ochrony praw akcjonariuszy i wierzycieli. Konfederacja Lewiatan kwestionuje także brak możliwości zaskarżenia decyzji o wszczęciu postępowania przymusowej restrukturyzacji w administracyjnym toku instancji, natychmiastową jej wykonalność oraz krótkie terminy na zaskarżenie decyzji o wszczęciu postępowania przymusowej restrukturyzacji do sądu administracyjnego. W odniesieniu do formuły nadzoru nad Funduszem oraz koniecznością zapewnienia natychmiastowej wykonalności decyzji organu resolution, o której mowa w art. 85 ust. 4 dyrektywy BRR, w obecnie procedowanym projekcie pozostawiono dotychczasowe rozwiązania. Podobnie, jeżeli chodzi o koncepcję, zgodnie z którą sąd administracyjny nie może uchylić ani stwierdzić nieważności decyzji o wszczęciu procedury resolution, jej wprowadzenie wynika z konieczności prawidłowej implementacji art. 85 dyrektywy BRR. W trakcie konsultacji nie zostały wypracowane inne konstruktywne rozwiązania określające nową formułę nadzoru nad Funduszem w związku ze zwiększeniem jego zadań i uprawnień, dlatego w obecnym projekcie pozostawiono rozwiązania dotychczasowe, tj. nadzór pod kątem legalności ze strony Ministra Finansów. W odniesieniu do uwag zgłaszanych przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Cywilnego, dotyczących braku należytej ochrony praw akcjonariuszy i wierzycieli, w szczególności w przypadku zastosowania przymusowej konwersji lub umorzenia zobowiązań (bail-in) - projektowane przepisy stanowią w tym zakresie propozycję prawidłowej implementacji art. 43 i następnych dyrektywy BRR. Z uwagi na brak alternatywnych rozwiązań zostały utrzymane w obecnym projekcie. W związku z wejściem w życie w lipcu 2014 r. dyrektyw BRR i DGS wystąpiła konieczność przeredagowania pierwotnego projektu oraz uzupełnienia go o szereg kwestii nieuwzględnionych w dotychczasowym projekcie. Projekt został uzupełniony o przepisy dotyczące: roli Funduszu w restrukturyzacji kas; włączenia do projektu przepisów dotyczących środków wczesnej interwencji i wsparcia grupowego; relacji z Europejskim Urzędem Nadzoru Bankowego i Europejskim Bankiem Centralnym; objęcia projektem firm inwestycyjnych; ustalenia organu, który ma wydawać decyzję o wszczęciu postępowania przymusowej restrukturyzacji oraz procedury wydawania tej decyzji; implementacji przepisów dyrektywy DGS; rządowych instrumentów stabilizacji finansowej. Wątpliwości wynikające z konieczności prawidłowej implementacji dyrektywy BRR pozostają aktualne odnośnie do tej wersji projektu ustawy. W związku z powyższym 2

3 konieczne staje się wypracowanie kompromisowych rozwiązań ze wszystkimi partnerami społecznymi i instytucjami. 3. Wpływ aktu normatywnego na dochody i wydatki sektora finansów publicznych. Bankowy Fundusz Gwarancyjny został powołany na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym i funkcjonuje od maja 1995 r. Dotychczas podstawowym celem działania Funduszu była ochrona środków pieniężnych zgromadzonych przez deponentów w bankach. W tym zakresie projekt ustawy nie zmieniając obecnego stanu prawnego, nie będzie wpływał bezpośrednio na stan finansów publicznych poprzez ewentualne zmniejszenie poziomu dochodów lub zwiększenie poziomu wydatków jednostek sektora finansów publicznych, w tym budżetu państwa. Mając na uwadze powyższe, należy wskazać, że jednym z celów przymusowej restrukturyzacji banków (firm inwestycyjnych, kas) jest ograniczenie zaangażowania funduszy publicznych lub prawdopodobieństwa ich zaangażowania wobec sektora finansowego lub jego pojedynczych podmiotów w sytuacji realizacji zadań przymusowej restrukturyzacji. Ponadto, celem projektowanej ustawy jest stworzenie warunków, w których wraz z zapewnieniem funkcjonowania obecnego systemu gwarantowania depozytów, możliwe będzie także podejmowanie przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny skutecznych działań w zakresie przymusowej restrukturyzacji banków (firm inwestycyjnych, kas). Działania te mają służyć ochronie stabilności finansowej w tym zachowaniu ciągłości funkcji krytycznych, istotnych dla finansowania gospodarki realnej oraz ochronie deponentów (klientów, inwestorów). Z perspektywy bezpieczeństwa sektora bankowego i stabilności całego systemu finansowego, nowe przepisy będą funkcjonować proaktywnie. Zadaniem Funduszu, jako organu przymusowej restrukturyzacji będzie nie tylko zapobieganie negatywnym skutkom upadłości banku (firm inwestycyjnych, kas), lecz przede wszystkim podejmowanie odpowiednich działań, które ograniczą negatywne skutki potencjalnej upadłości tych podmiotów. Rozwiązania w zakresie przymusowej restrukturyzacji zmierzają także poprzez jasne określenie zasad ponoszenia strat banku (firm inwestycyjnych, kas) do ograniczenia pokusy nadużycia w postaci podejmowania nadmiernego ryzyka z zamiarem uzyskania ewentualnego wsparcia publiczne w sytuacji zagrożenia. Projektowana ustawa, w istotnym stopniu zwiększy znaczenie Funduszu, który dotychczas (w zakresie ochrony wkładów pieniężnych) koncentrował się jedynie na wspomaganiu procesów naprawczych realizowanych w bankach i procesów restrukturyzacyjnych realizowanych w kasach, zagrożonych upadłością. W tym kontekście podkreślenia wymaga, iż wykonywanie powyższych zadań z zakresu gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji banków, (firm inwestycyjnych, kas) odbywać się będzie z częściowym zastosowaniem dotychczasowych ram prawnych. Tym samym wykorzystane zostaną istniejąca infrastruktura oraz zaplecze kadrowe Funduszu, które w okresie obowiązywania przepisów uchylanej ustawy o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym nie powodowały bezpośrednich obciążeń po stronie finansów publicznych. Przyjęta koncepcja rozwiązań z założenia ukierunkowana jest na uniknięcie konieczności przeprowadzania interwencji z wykorzystaniem środków budżetowych, w sytuacjach kryzysowych. Podkreślić należy, iż np. plany przymusowej restrukturyzacji, o których mowa w art projektu będą opracowywane w sposób, uniemożliwiający zakładanie uzyskania pomocy państwa ani nadzwyczajnego wsparcia płynności z Narodowego Banku Polskiego. 3

4 W ocenie projektodawcy w wyniku wdrożenia zaproponowanych w projekcie ustawy rozwiązań w okresie 10 lat budżetowych od dnia wejścia w życie ustawy nie dojdzie jednak do zmniejszenia poziomu dochodów lub zwiększenia poziomu wydatków jednostek sektora finansów publicznych, w tym budżetu państwa, w stosunku do wielkości wynikających z obowiązujących przepisów. Nie ma zatem konieczności zamieszczania w projekcie reguły wydatkowej, określającej maksymalny limit tych wydatków. Skutkiem wejścia w życie projektowanej ustawy może być zwiększenie poziomu środków znajdujących się w dyspozycji Funduszu, który nie jest jednostką sektora finansów publicznych. 4. Wpływ aktu normatywnego na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym na funkcjonowanie przedsiębiorstw. Projekt ustawy może pozytywnie oddziaływać na sektor przedsiębiorstw i gospodarstw domowych. Podkreślić bowiem należy, iż w odniesieniu do wskazanych kategorii podmiotów banki odgrywają szczególną rolę w systemach gospodarczych wynikającą przede wszystkim z rozległego zakresu usług świadczonych na rzecz klientów indywidualnych i podmiotów gospodarczych. Podobny charakter świadczonych usług oferują spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe, których rola w ostatnich latach rośnie wraz ze wzrostem ich skali działalności. Ponadto, na wszystkich państwach członkowskich UE spoczywa konieczność implementacji dyrektyw BRR i DGS, a co za tym idzie wprowadzenie analogicznych rozwiązań do swoich porządków prawnych. W związku z powyższym, nie należy obawiać się pogorszenia konkurencyjności polskiego sektora finansowego. Przyznanie Funduszowi możliwości stosowania instrumentów przymusowej restrukturyzacji: przejęcia przedsiębiorstwa, instytucji pomostowej, umorzenia lub konwersji zobowiązań oraz wydzielenia praw majątkowych powinno przyczynić się do zwiększenia bezpieczeństwa sektora finansowego oraz podmiotów, na których funkcjonowanie, działalność banków (firm inwestycyjnych, kas) wywiera wpływ. Wprowadzenie rozwiązań zawartych w projekcie może pozytywnie wpłynąć na postrzeganie polskiego systemu bankowego oraz wzrost jego konkurencyjności poprzez wzmocnienie poziomu zaufania do polskich instytucji finansowych. Należy zauważyć, iż obecnie odnośnie do banków mających problemy finansowe, możliwe jest podejmowanie ewentualnych działań pomocowych w oparciu o obowiązujący program pomocowy, tj. Program gwarancji dla polskich banków funkcjonujący na podstawie ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o udzielaniu przez Skarb Państwa wsparcia instytucjom finansowym. Podkreślenia jednak wymaga, iż możliwość udzielania pomocy na podstawie ww. ustawy jest uwarunkowana obowiązywaniem pozytywnej decyzji Komisji Europejskiej o zgodności pomocy publicznej ze wspólnym rynkiem, która ma charakter czasowy. Nie można zatem wykluczyć sytuacji, w której Komisja Europejska mogłaby podjąć decyzję o rezygnacji z utrzymywania tego rodzaju instrumentów wsparcia. Konieczne wydaje się więc, zapewnienie funkcjonowania innych skutecznych instrumentów służących zachowaniu bezpieczeństwa systemu finansowego. Przeprowadzanie postępowań przymusowej restrukturyzacji banków (firm inwestycyjnych i kas), przy wykorzystaniu proponowanych w projekcie ustawy instrumentów powinno zapobiegać ich niekontrolowanej upadłości, ograniczając tym samym negatywne konsekwencje, które mogłyby powstać na skutek utraty bądź ograniczenia źródeł finansowania spowodowanego upadłością lub utratą zaufania do podmiotów objętych projektowaną ustawą. 4

5 Finansowanie przymusowej restrukturyzacji może zwiększyć obciążenie banków (firm inwestycyjnych, kas) opłatami na wskazane w projekcie fundusze, jednakże względu na maksymalny poziom tego obciążenia oraz zasady ustalania wysokości opłat w opinii wnioskodawcy nie będzie to miało istotnego wpływu na ich konkurencyjność i funkcjonowanie. 5. Wpływ aktu normatywnego na rynek pracy. Projekt ustawy może mieć wpływ na rynek pracy, umożliwiając utrzymanie poziomu zatrudnienia w instytucjach finansowych korzystających z instrumentów wsparcia. W odniesieniu do banków, (firm inwestycyjnych, kas) przeprowadzenie postępowania przymusowej restrukturyzacji może potencjalnie pozytywnie wpłynąć na sytuację pracowników instytucji finansowej. Należy bowiem zaznaczyć, że w obliczu upadłości instytucje najprawdopodobniej mogłyby dokonywać istotnych redukcji etatów, podczas gdy restrukturyzacja prowadzona w ramach postępowania przymusowej restrukturyzacji, mogłaby pomóc w zachowaniu przynajmniej niektórych stanowisk zaplecza kadrowego podmiotu. Ponadto, należy zauważyć, iż wprowadzenie nowych regulacji dotyczących przymusowej restrukturyzacji pośrednio ograniczyłoby również negatywne konsekwencje dla rynku pracy, ponieważ celem procesu jest kontynuacja działalności przez zagrożoną instytucję oraz obniża ryzyko problemów przedsiębiorstw (i tym samym potencjalnej redukcji zatrudnienia) pojawiających się na skutek utraty bądź ograniczenia źródeł finansowania wywołanego niekontrolowaną upadłością tych instytucji. 6. Wpływ aktu normatywnego na sytuację i rozwój regionalny. Projekt ustawy nie będzie miał bezpośredniego wpływu na sytuację i rozwój regionalny. 7. Wskazanie źródeł finansowania. Projekt ustawy nie pociąga za sobą bezpośrednich obciążeń budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Wydatki związane z wykonywaniem zadań wynikających z projektu ustawy będą pokrywane z opłat wnoszonych przez banki, oddziały banków zagranicznych, firmy inwestycyjne i kasy na odpowiednie fundusze dedykowane finansowaniu tych zadań. W sytuacji wyczerpania się zasobów zgromadzonych na tych funduszach projektowana ustawa przewiduje możliwość pozyskiwania dodatkowych środków finansowych z innych źródeł, w tym m.in. z pożyczek zaciąganych przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny oraz możliwość finansowania pomostowego (wsparcie płynności) kredytem z Narodowego Banku Polskiego. Pracownik właściwy: Łukasz Machalski Specjalista Departament Rozwoju Rynku Finansowego (FN) Wydział Stabilności Finansowej tel Lukasz.Machalski@mf.gov.pl Krzysztof Budzich Naczelnik Departament Rozwoju Rynku Finansowego (FN) Wydział Stabilności Finansowej tel Krzysztof.Budzich@mf.gov.pl 5