bbra II Galicyjskie Seminarium Postępowania Administracyjnego Rzeszów, wrzesień 2018 r. Pt. MILCZENIE ADMINISTRACJI

Transkrypt

1 bbra II Galicyjskie Seminarium Postępowania Administracyjnego Rzeszów, wrzesień 2018 r. Pt. MILCZENIE ADMINISTRACJI

2 Milczące współdziałanie między organami administracji publicznej - wybrane przykłady prawa materialnego dr Lucyna Staniszewska lucynast@amu.edu.pl dr Sławomir Pawłowski womir@amu.edu.pl Katedra Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji Uniwersytetu im. A. Mickiewicza w Poznaniu

3 Konstrukcja współdziałania Współdziałanie to współuczestnictwo dwóch lub więcej organów administracji umocowanych prawem w prawnych formach działania. J. Borkowski, Współdziałanie organów administracji państwowej przy wydawaniu indywidualnych decyzji administracyjnych,,znuł z 31, 1963, s. 71. Przez administracyjnoprawne działania wspólne rozumie się wspólne oświadczenia woli dwóch lub więcej podmiotów administracji publicznej dokonane w celu wywołania skutków prawnych w sferze prawa administracyjnego. S. Biernat, Działania wspólne w administracji państwowej, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, s. 85.

4 Konstrukcja współdziałania Pojęcie współdziałania w prawie administracyjnym może być definiowane jako nakaz wspólnego osiągnięcia jakiegoś stanu rzeczy przez wykonanie wspólnej (podzielonej) kompetencji, bądź aktywność kilku organów władzy publicznej jako elementy cyklu postępowania z tym, że organ wydający decyzję, postanowienie, ma obowiązek zasięgnięcia stanowiska organu współdziałającego.

5 Procedowanie organów współdziałających zgodnie z art. 106 k.p.a. Organu administracji w sprawie głównej wnioskuje do organu współdziałającego o zajęcie stanowiska Organ w toku postępowania głównego powiadamia stronę o konieczności zajęcia stanowiska organu współdziałającego Zajęcie stanowiska odbywa się w drodze postanowienia, podlegającego zaskarżeniu w drodze zażalenia, a następnie ewentualnie weryfikacji na drodze sądowoadministracyjnej Zajęcie stanowiska może mieć miejsce w trybie wspólnego posiedzenia organów Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy odbywa się w drodze wydania decyzji przez organ prowadzący postępowanie główne

6 Termin współdziałania a milczenie ZASADA: Zajęcie stanowiska przez organ współdziałający powinno nastąpić niezwłocznie TERMIN MAKSYMALNY: Dwa tygodnie (od daty doręczenia żądania) WYJĄTEK: Milczące zajęcie pozytywnego stanowiska, którego nie można domniemywać o ile przepis szczególny tak nie stanowi (odpowiada milczącej zgodzie)

7 Milczenie we współdziałaniu Współdziałanie kończy się wydaniem aktu przez organ współdziałający, bądź zawarciem porozumienia z drugim organem. Organ może także współdziałać w sposób milczący, z którym to milczeniem ustawodawca wiąże określone pozytywne skutki prawne. Jest to tzw. konstrukcja milczącego współdziałania, które w k.p.a. przejawia się w instytucji milczącej zgody, co nie jest adekwatnym określeniem, w stosunku do innych form współdziałania, jakimi są: opinie, uzgodnienia.

8 Wątpliwości w zakresie milczącego współdziałania Czy współdziałanie w trybie milczącej zgody, milczącego uzgodnienia, czy milczącego zaopiniowania wnosi cokolwiek do postępowania głównego, skoro organ decydujący nie może zapoznać się z motywami podjętej formy pozytywnego stanowiska?

9 Czy wszystkie formy współdziałania organów administracji publicznej mogą być kwalifikowane do załatwienia milcząco???

10 Formy współdziałania od najsłabszej do najsilniejszej opinia (konsultacja/doradztwo) zajęcie stanowiska (raczej zbiorcze określenie wszystkich form współdziałania) uzgodnienie (dialog, wypracowanie stanowiska, współ-kompetencja) porozumienie (wspólne oświadczenia woli) zgoda/sprzeciw (kategoryczne stanowisko)

11 Współdziałanie przy wydawaniu aktów indywidualnych i generalnych Współudział organu w podejmowaniu aktu indywidualnego musi mieć swoje granice i nie może prowadzić do zrównania pozycji prawnej organu współdziałającego z organem wydającym akt; Należy postulować do ustawodawcy o przygotowanie wyczerpującego katalogu form współdziałania w procesie prawotwórczym.

12 HIPOTEZY BADAWCZE Instytucja milczącego współdziałania może być stosowana w przypadku gdy przepis tak wyraźnie stanowi. Nie dla wszystkich form współdziałania ustawodawca powinien stanowić możliwość przyspieszenia postępowania za pomocą milczącego współdziałania. W przypadku współdziałania wymagającego aktywności obu organów konsultujących/uzgadniających stanowisko, regulacja milczącego współdziałania wypaczyć może tę instytucję polegającą na realnym zbadaniu tej samej sprawy przez organ o specjalistycznych kompetencjach. Milcząca zgoda nie powinna prowadzić do sytuacji, w której organ w sprawie głównej nie weźmie pod uwagę stanowiska organ współdziałający wyrażonego po upływie terminu do wydania postanowienia ale przed zakończeniem postępowania głównego, jeśli takie stanowisko zostanie wyrażone ma ono wartość dowodową.

13 OPINIOWANIE z tego środka ustawodawca korzysta najczęściej Art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o środkach ochrony roślin Zezwolenie na wprowadzanie środka ochrony roślin do obrotu,, minister właściwy do spraw rolnictwa może wydać, na wniosek podmiotu ubiegającego się o wydanie tego zezwolenia, po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw zdrowia i ministra właściwego do spraw środowiska. Art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe Dyrektor szkoły lub placówki może, w drodze decyzji, skreślić ucznia z listy uczniów w przypadkach określonych w statucie szkoły lub placówki. Skreślenie następuje na podstawie uchwały rady pedagogicznej, po zasięgnięciu opinii samorządu uczniowskiego

14 MILCZĄCA POZYTYWNA OPINIA wyjątkowo Art. 10 ust. 2 ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody Określenie i zmiana granic parku narodowego może nastąpić po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo organami uchwałodawczymi jednostek samorządu terytorialnego, na których obszarze działania planuje się powyższe zmiany, oraz po zaopiniowaniu, w terminie 30 dni od dnia przedłożenia tych zmian, przez zainteresowane organizacje pozarządowe. Niezłożenie opinii w przewidzianym terminie uznaje się za brak uwag.

15 MILCZĄCA POZYTYWNA OPINIA c.d. Art. 25 ust. 2 w zw. z art. 17 pkt 6) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Nieprzedstawienie stanowiska lub warunków, o których mowa w art. 24 ust. 2, w terminie, o którym mowa w ust. 1 i 1a, uważa się za równoznaczne odpowiednio z uzgodnieniem lub zaopiniowaniem projektu.

16 MILCZĄCA POZYTYWNA OPINIA inne przykłady art. 23 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej art. 201 ust. 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych art.7 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o restrukturyzacji hutnictwa żelaza i stali

17 OPINIA jako zgoda Art. 36 ust. 1 i 54 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przeznaczonego pod budowę obiektu jądrowego na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydaje tę decyzję po uzyskaniu pozytywnej opinii Prezesa Agencji w zakresie bezpieczeństwa jądrowego i ochrony radiologicznej.

18 ZAJĘCIA STANOWISKA jako uzgodnienie Art. 39 ust. 4 u.p.b. Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, obiekty budowlane oraz obszary niewpisane do rejestru zabytków, a ujęte w gminnej ewidencji zabytków w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych.

19 ZAJĘCIE STANOWISKA jako opinia Art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. o obrocie z zagranicą towarami, technologiami i usługami o znaczeniu strategicznym dla bezpieczeństwa państwa, a także dla utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa Organ kontroli obrotu przed wydaniem zezwolenia indywidualnego lub zezwolenia globalnego występuje, w formie pisemnej lub za pośrednictwem systemu elektronicznego, do organów opiniujących o zajęcie stanowiska co do istnienia przeciwwskazań do wydania takiego zezwolenia

20 MILCZĄCE UZGODNIENIE Art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

21 MILCZĄCE UZGODNIENIE c.d. Art. 67 ust. 3 i 4 u.p.b. Decyzja nakaz rozbiórki nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego 3. W stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzję, o której mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. 4. Wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w terminie 30 dni. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się za uzgodnienie.

22 MILCZĄCE UZGODNIENIE inne przykłady art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej art. 51 ust. 6 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

23 ZGODA uzyskanie zgody art. 39a u.p.b. Budowa obiektu budowlanego, tymczasowego obiektu budowlanego i urządzenia budowlanego na obszarze Pomnika Zagłady lub jego strefy ochronnej w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania zgody właściwego wojewody. wymaga zgody art. 46 ust. 4 u.g.n. Decyzja o wygaśnięciu trwałego zarządu przysługującego jednostkom organizacyjnym resortu obrony narodowej - wymaga zgody wojewody, wydanej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw obrony narodowej; za zgodą 70a ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej

24 MILCZĄCA ZGODA Milczenie pasywne Milczenie aktywne = brak sprzeciwu Np. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, który warunkuje wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości od braku wniesienia sprzeciwu przez właściwego ministra.

25 Wnioski Brak spójności koncepcji form współdziałania, posługiwanie się przez ustawodawcę w sposób dowolny poszczególnymi formami z pominięciem różnic jakie powinny z nich płynąć do co skutków prawnych. Istnieje potrzeba precyzyjnego odróżnienia form współdziałania i przyjęcia przez ustawodawcę jednej koncepcji, w stosunku do których z nich można stosować milczące współdziałanie. Kompetencji do milczącego współdziałanie nie można domniemywać. Milczące współdziałanie powinno być stanowione w sposób rozważny i przemyślany tak by nie wypaczyło istoty tej instytucji polegającej na zasięgnięciu przez organ wydający akt uzasadnionego stanowiska organu wyspecjalizowanego, a nie tylko milczącej aprobaty.

26 DZIĘKUJEMY ZA UWAGĘ