Rewitalizacja obszarów zdegradowanych w miastach propozycje zmian prawnych Część II

Transkrypt

1 Rewitalizacja obszarów zdegradowanych w miastach propozycje zmian prawnych Część II Propozycje zapisów Krajowej Polityki Miejskiej w zakresie rewitalizacji, które mogą być realizowane w okresie programowania polityki spójności INSTYTUT ROZWOJU MIAST Kraków, ul. Cieszyńska 2 Przedstawione w ekspertyzie/badaniu/opracowaniu wnioski i poglądy wyraŝają opinie autora i nie odzwierciedlają stanowiska MRR.

2 2

3 Ekspertyza przygotowana na zlecenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego przez pracowników Instytutu Rozwoju Miast pod kierunkiem dr. Wojciecha Jarczewskiego. Skład zespołu autorskiego: dr Magdalena Dej Maciej Huculak Karol Janas dr Wojciech Jarczewski prof. Zygmunt Ziobrowski (konsultacja) 3

4 Kraków

5 Spis treści I. Wytyczne dotyczące przygotowania lub uaktualnienia Lokalnych Planów Rewitalizacji 6 I.1. Strategia rozwoju miast jako pierwszy etap programowania rewitalizacji 6 I.1.1. Słabość strategii rozwoju miast w kontekście rewitalizacji w okresie I.1.2. Elementy procesu rewitalizacji konieczne do zawarcia w strategiach rozwoju miast 8 I.1.3. Strategia rozwoju miasta zamiast LPR-ów w małych miastach 9 I.1.4. Dwa typy LPR-ów jako dokumentów operacjonalizujacych cele strategiczne miast 10 I.1.5. Udział władz lokalnych w programowaniu rewitalizacji 11 I.1.6. Etapy tworzenia LPR-ów 12 I.1.7 Podsumowanie podstawowych błędów w tworzeniu LPR-ów I.2. Konsultacje społeczne LPR oraz aktorzy, którzy powinni być zaangażowani w przygotowanie LPR 17 I.3. Wytyczania obszaru do rewitalizacji propozycja możliwych kryteriów jego wyznaczania 21 I.3.1. W których miastach delimitować obszary kryzysowe? 21 I.3.2. System delimitacji obszarów kryzysowych 23 I.3.3. Podział miast na jednostki urbanistyczne 23 I.3.4. Identyfikacja zróżnicowania wewnątrzmiejskiego (audyt miejski) z wykorzystaniem jednostek urbanistycznych 27 II. Rewitalizacja w ramach Programów Operacyjnych propozycje konkretnych rozwiązań 39 II.1. Warunki jakie musza spełnić miasta, aby móc ubiegać się o dofinansowanie na działania rewitalizacyjne 39 II.1.1. Dostarczanie miastom know-how w zakresie realizacji polityki miejskiej (w tym rewitalizacji) 40 II.2. Wymogi dla zwiększenia efektywności systemu realizacji programów operacyjnych, w tym trybów wyboru projektów 41 II.2.1. Wysokość alokacji dla miast zapisana na etapie tworzenia Uszczegółowienia RPO II.2.2. Negocjacje LPR-ów zamiast trybu konkursowego (dla miast powyżej 20 tys. mieszkańców) 42 II.2.3. Organizacja trzech naborów projektów 44 II.2.4. Uproszczona procedura realizacji małych projektów i zarządzanie ich implementacją przez operatorów 44 II.2.5. Wykorzystanie mechanizmów zwrotnych Jessica 45 II.2.6. Integracja mechanizmów finansowania procesów rozwojowych miast na obszarach objętych programami rewitalizacji 46 II.3. Beneficjenci projektów rewitalizacyjnych (kto nim może być i na jakich zasadach) 48 II.3.1. Wymaganie realnego partnerstwa 48 II.3.2. Beneficjenci projektów rewitalizacji 48 5

6 II.4. Sektory (obszary tematyczne) w ramach których powinna być przeprowadzana rewitalizacja (fizyczna, społeczna, gospodarcza, powiązana z efektywnością energetyczną, w tym w mieszkalnictwie, transporcie, itp) 51 II.5. Typy działań, które mogą być dofinansowane: jak zapewnić komplementarność pomiędzy dofinansowanymi przedsięwzięciami (w tym jakie typy projektów wspierać, jak wiązać wsparcie z różnych funduszy tj. min. EFRR i EFS) 53 II.6. Inne rozwiązania zapewniające poprawę skuteczności wsparcia przeznaczonego na działania rewitalizacyjne: zagospodarowanie terenów zdegradowanych poza mieszkalnictwem 55 II.7. Inne rozwiązania zapewniające poprawę skuteczności wsparcia przeznaczonego na działania rewitalizacyjne: planowania przestrzennego na obszarach obejmowanych LPR-ami 60 II.8. Rewitalizacja w architekturze/systemie realizacji RPO 63 III. Rewitalizacja w ramach instrumentów rozwoju terytorialnego - Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (ZIT - szczególnie w miastach wojewódzkich, obejmujących obszar funkcjonalny miasta wojewódzkiego) oraz Rozwoju Kierowanego przez Społeczność Lokalną (RKSL) 65 III.1. Relacje Program działań ZIT a LPR 65 III.2. Wytyczne dotyczące przygotowania Programu działań ZIT w zakresie rewitalizacji 66 III.3. Delimitacja dotycząca realizacji działań w zakresie rewitalizacji z poziomu kraj/region, jak również fundusz EFRR/FS 70 III.4. Możliwości realizacji działań rewitalizacyjnych w ramach RLKS 70 6

7 Podobnie jak w okresie w następnej perspektywie finansowej - rewitalizacja będzie finansowana głównie ze środków Wspólnych Ram Strategicznych (WSR) W Założenia Umowy Partnerstwa 1, które zostały przyjęte jako wyjściowy dokument do programowania perspektywy finansowej jako główne cele interwencji funduszy WRS w latach wskazano: - zwiększenie konkurencyjności gospodarki, - poprawę spójności społecznej i gospodarczej oraz - podnoszenie sprawności i efektywności państwa. Dotychczasowe doświadczenia, a także Założenia jednoznacznie wskazują, że przyszła alokacja z budżetu unijnego nie wystarczy na sfinansowanie wszystkich koniecznych inwestycji dlatego bezwzględnie potrzebna jest synergia działań współfinansowanych z budżetu unijnego z tymi finansowanymi ze środków krajowych. W tym dokumencie, co jest znaczącą zmianą w stosunku do poprzedniego okresu programowani zapisano, że należy liczyć się z koniecznością podejmowania trudnych decyzji nt. obszarów interwencji czy sposobu ich wspierania (s. 4). Ta deklaracja, w kontekście programowania procesów rewitalizacji wydaje się kluczowa i przełomowa. Doświadczenia rewitalizacji w RPO pokazały, że radykalne rozproszenie nakładów na rewitalizację bardzo ograniczyło szanse na osiąganie celów wyznaczanych w poszczególnych programach rewitalizacji. Przy niewielkiej alokacji środków dla poszczególnych miast, a najczęściej także niewielkiej liczbie projektów w ramach rewitalizacji realizowane były dotychczas zazwyczaj projekty ważne dla lokalnych społeczności. Te projektu miały jednak zazwyczaj niewiele wspólnego z kompleksowymi procesami odnowy fragmentów miast. Zgodnie z zapisami Założeń w kolejnym okresie programowania rewitalizacja, by stać się narzędziem realizacji głównych celów interwencji funduszy WRS w latach powinna być realizowana tylko w wybranych obszarach (miastach), a w miastach w których będzie realizowana na ściśle określonych, niezbyt dużych obszarach zdegradowanych. 1 Programowanie perspektywy finansowej Założenia Umowy Partnerstwa, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Dokument przyjęty przez Radę Ministrów 15 stycznia 2013 r. 7

8 I. Wytyczne dotyczące przygotowania lub uaktualnienia LPR I.1. Strategia rozwoju miast jako pierwszy etap programowania rewitalizacji I.1.1. Słabość strategii rozwoju miast w kontekście rewitalizacji w okresie W okresach programowania , a w szczególności w okresie Lokalne Programy Rewitalizacji stworzone zostały przez znaczącą większość polskich miast, w tym prawie wszystkie miasta liczące ponad 20 tys. mieszkańców. Znakomita większość tych dokumentów (w wielu przypadkach przygotowanych na wysokim poziomie) była uchwalana głównie z myślą o pozyskaniu środków na finansowanie jednego lub kilku projektów z Regionalnych Programów Operacyjnych Niestety powiązanie LPR-ów ze strategiami miast zazwyczaj było iluzoryczne i często jedynie formalnie. Wiele miast, wchodząc przed okresem programowania aktualizowało swoje strategie rozwoju (np. Gdańsk 2004 r.; Opole w 2004 r., Szczecina w 2004 r., Kraków w 2005 r.; Wrocław w 2006 r.). Były to więc zazwyczaj dokumenty przyjmowane bez znajomości wytycznych i regulacji związanych RPO i innych Programów Operacyjnych, które ostatecznie były mechanizmami wykorzystywanymi do finansowania wielu inwestycji miejskich. O ile np. w przypadku inwestycji infrastrukturalnych (drogi, mosty, estakady, kanalizacja, szkoły i in.) strategie dosyć dobrze diagnozowały miejskie problemy i wskazywały kierunki inwestycyjne, które później w różny sposób były realizowane, o tyle skomplikowane problemy i procesy rewitalizacji zazwyczaj nie były w strategiach rozwoju dobrze diagnozowane i programowane. W kontekście rewitalizacji strategie rozwoju miast były po prostu aktualizowane za wcześnie. Wytyczne do tworzenia LPR-ów, ustalane każdorazowo na poziomie regionów najczęściej w latach kazały miastom tworzyć dokumenty, które nie były najczęściej przewidziane w strategiach rozwoju miast, lub też obejmowały obszary i zagadnienia, których w strategiach rozwoju nie przewidziano. Dodatkowo tworzenie LPR-ów wymagało prowadzenia analizy zróżnicowania wewnątrzmiejskiego zjawisk i procesów społecznych, gospodarczych i przestrzennych, które wcześniej, z uwagi na bardzo utrudniony dostęp do danych zazwyczaj nie były przedmiotem analizy w strategiach rozwoju miast. W efekcie LPR-y zazwyczaj tworzone były jako niemal samodzielne dokumenty programowe od podstaw, w ramach dosyć hermetycznych i silnie sformalizowanych wytycznych RPO. W rezultacie okazało się, że większość LPR-ów to mini-strategie rozwoju dla obejmowanych rewitalizacją obszarów. W wielu regionach miasta poniżej 10, a czasami nawet do 20 tys. mieszkańców mogły LPR-ami obejmować całe miasto, bez konieczności delimitowania obszarów kryzysowych. Tworzenie takich LPR-ów właściwie niewiele różniło się od procesu budowania strategii rozwoju i dublowało lub zastępowało te dokumenty. Taka sytuacja nie powinna się powtórzyć w kolejnym okresie programowania. Strategie rozwoju miast powinny być radykalnie dowartościowane. Powinny zostać wykorzystane jako jedno z kluczowych narzędzi w prowadzeniu zintegrowanej, nowoczesnej polityki miejskiej na poziomie kraju i regionów. To właśnie strategie rozwoju miast mają potencjał to łączenia bardzo 8

9 różnych aktywności rozwojowych w miastach. Ten potencjał powinien zostać także wykorzystany w procesie programowania rewitalizacji z wykorzystaniem LPR-ów. LPR powinien być zatem jednym z dokumentów operacyjnych, jedynie uszczegóławiających dla danego obszaru zapisy sformułowane na poziomie celów i wytycznych strategii rozwoju miasta (ryc. 1). Niniejsze opracowanie koncentruje się na problematyce rewitalizacji, niemniej wydaje się konieczne przygotowanie szczegółowych założeń wykorzystania i dowartościowania strategii rozwoju miast jako jednego z podstawowych narzędzi realizacji krajowej i regionalnych polityk miejskich. Układ zależności pokazany na ryc. 1. wydaje się oczywisty dla studentów pierwszego roku administracji i wręcz banalny. A jednak w okresie niemal nigdzie nie udało się go zachować w praktyce. W kolejnym okresie programowania jego praktyczne zastosowanie powinno być szczególnie istotne. Zwiększenie wymagań, w stosunku do strategii rozwoju miast spowoduje, że czas ich przygotowywania się wydłuży od minimum pół roku do roku, w zależności od wielkości miasta. Strategia Rozwoju Miasta Dokument operacyjny: Lokalny Program Rewitalizacji Dokument operacyjny x Dokument operacyjny y Ryc. 1. Miejsce LPR-ów w strukturze dokumentów strategicznych miast Wytyczne do prowadzenia rewitalizacji w ramach RPO RPO powinny rekomendować następujące rozwiązania w zakresie przygotowywani/aktualizowani LPR-ów: - podstawowym warunkiem skutecznego starania się o dofinansowanie rewitalizacji powinny być Lokalne Programy Rewitalizacji, przygotowane zgodnie z rekomendacjami zawartymi w RPO - włączenie LPR-ów w system planowania strategicznego w mieście, a w szczególności ścisłe i bezpośrednie powiązanie LPR-ów ze strategiami rozwoju miast (jako jedno z narzędzi realizacji celów strategicznych miast). Konieczne jest wzmocnienie strategii rozwoju miast i traktowanie ich jako kluczowych dokumentów prowadzenia miejskiej polityki w tym z wykorzystaniem RPO Wzmocnienia pozycji i rangi strategii rozwoju miast może się odbyć poprzez traktowanie ich jako podstawowych dokumentów w procesie starań o dofinansowanie z RPO. Wytyczne do tworzenia/aktualizacji strategii rozwoju miast powinny znaleźć się w każdym RPO, a wytyczne w zakresie tworzenia LPR-ów powinny być elementem instrukcji w zakresie przygotowania strategii. - LPR-y powinny być dokumentami operacyjnymi, podrzędnymi w stosunku do strategii rozwoju miast: powinny korzystać z diagnozy oraz delimitacji obszarów kryzysowych zawartej w strategii rozwoju miast, a także jedynie oprzyrządować cele wskazane dla rewitalizacji w tych strategiach. 9

10 I.1.2. Elementy procesu rewitalizacji konieczne do zawarcia w strategiach rozwoju miast Na etapie tworzenia strategii rozwoju miasta powinny zostać przeprowadzone następujące analizy, na bazie których tworzone byłyby później LPR-y, bez konieczności powtarzania poszczególnych elementów procedury: - diagnoza. Obowiązkowym standardem powinno być prowadzenie diagnozy strategicznej dla miast w podziale na jednostki urbanistyczne (najlepiej zgodnie z jednolitymi standardami wyznaczonymi przez MRR) zarówno w podsystemie społeczno-gospodarczym (ludzie i ich aktywności) jak i urbanistycznym (tkanka miejska oraz środowisko przyrodnicze). Tylko poznanie zjawisk i procesów zachodzących wewnątrz miast pozwoli na precyzyjne zaplanowanie procesów rozwojowych. Dotychczas diagnozowanie problemów degradacji miast opierało się w znacznej mierze na przekonaniach osób odpowiedzialnych za przygotowanie LPR-ów. Dla kolejnego okresu programowania rekomenduje się jednak wprowadzenie Evidence Based Regeneration (EBR) 2 diagnozy opartej na danych i analizach pokazujących realne zróżnicowanie zjawisk, procesów i problemów w skali poszczególnych dzielnic/jednostek urbanistycznych. - wskazanie obszarów zdegradowanych. Strategia rozwoju miast powinna wskazywać, które obszary są zdegradowane i na których powinna być podjęta rewitalizacja. Nie wszystkie obszary zdegradowane muszą być przecież kwalifikowane do rewitalizacji. Ich wybór to strategiczna decyzja gminy. Jako obszary zdegradowane, przeznaczone do rewitalizacji nie powinno się wskazywać więcej niż 20% obszarów zurbanizowanych w danym mieście. Rewitalizacja powinna mieć charakter interwencji nadzwyczajnej i ponadstandardowej oraz kosztownej, co wyklucza obejmowaniem nią większych obszarów w mieście. Należy dopuścić wskazanie większej liczby obszarów (np. mniej więcej po jednym na każde tys. mieszkańców miasta) i obejmowanie tych obszarów LPR-ami sekwencyjnie, w miarę posiadanych/dostępnych środków. Intensywność wsparcia na 1 mieszkańca ustalana powinna być w odniesieniu do liczby mieszkańców całego miasta, a nie liczby mieszkańców konkretnego obszaru objętego procesami rewitalizacji. W wielu przypadkach bowiem obszary poddawane procesom rewitalizacji są zamieszkane przez małą liczbę osób (np. są to obszary centrów miast pełniące głównie funkcje usługowe, pustostany, ugory miejskie, tereny poprzemysłowe, transportowe i in). Stąd też rekomenduje się wyznaczanie maksymalnej powierzchni obszarów do rewitalizacji w odniesieniu do realnej wielkości miasta czyli do wielkości obszarów zurbanizowanych. 20% obszarów zurbanizowanych w danym mieście to bardzo dużo, w większości miast efektywna rewitalizacja nawet kilku procent powierzchni zurbanizowanej jest wielkim wyzwaniem. Jednak na poziomie rekomendacji dla RPO należy założyć pewną górną granicę, która pozwoliłaby na uwzględnienie zróżnicowania 2 Koncepcja zaproponowana na podstawie doświadczeń Evidence-based medicine, EBM to postępowanie kliniczne oparte na najlepszych dostępnych dowodach naukowych dotyczących skuteczności, efektywności i bezpieczeństwa. Dowodów takich dostarczają wyniki wiarygodnych badań eksperymentalnych (skuteczność i bezpieczeństwo) oraz badań obserwacyjnych (efektywność i bezpieczeństwo). Podobnie - Evidence Based Regeneration - powinna być planowana i realizowana na podstawie wiarygodnych, stale aktualizowanych danych dt. zróżnicowania wewnątrzmiejskiego. 10

11 regionalnego. Można rozważyć wprowadzenie dodatkowego zapisu uściślającego ten zakres: do rewitalizacji nie powinno się wskazywać więcej niż 10% obszarów zurbanizowanych w danym mieście, a w szczególnych i uzasadnionych przypadkach UM/IZ RPO może dopuścić powiększenie tego wskaźnika do 20% obszaru zurbanizowanego w danym mieście. - wyznaczenie celów rewitalizacji dla poszczególnych obszarów zdegradowanych. Dla każdego obszaru przeznaczonego do rewitalizacji, w kontekście celów (i najważniejszych projektów) rozwoju miasta powinny zostać wskazane cele, jakie powinny przyświecać procesowi rewitalizacji danego obszaru jako fragmentu i elementu szerszego systemu miejskiego. Konieczne są także odniesienia do najważniejszych inwestycji i projektów miejskich, także tych, które nie będą realizowane bezpośrednio na obszarze wskazanym do rewitalizacji, ale będą na niego oddziaływać. Wytyczne do prowadzenia rewitalizacji w ramach RPO RPO powinny rekomendować następujące rozwiązania w zakresie przygotowywani/aktualizowani LPR-ów: - w kontekście rewitalizacji strategia rozwoju miasta powinna przynajmniej: zapewniać kompleksową diagnozę zarówno w podsystemie społeczno-gospodarczym jak i urbanistycznym oraz wskazywać obszary zdegradowane, a także wyznaczać cele rewitalizacji dla poszczególnych obszarów zdegradowanych - do rewitalizacji nie powinno się wskazywać więcej niż 10% obszarów zurbanizowanych w danym mieście, a w szczególnych i uzasadnionych przypadkach UM/IZ RPO może dopuścić powiększenie tego wskaźnika do 20% obszaru zurbanizowanego w danym mieście. I.1.3. Strategia rozwoju miasta zamiast LPR-ów w małych miastach LPR-y powinny być wymagane tylko dla miast liczących powyżej 20 tys. mieszkańców. W miastach mniejszych praktyka pokazała, że LPR-y generują dodatkowo koszty oraz komplikują system planowania strategicznego nie wnosząc zasadniczej, nowej jakości. Ewentualnie, w niektórych wypadkach można dopuścić tworzenie LPR-ów dla dzielnic miast liczących od 10 do 20 tys. mieszkańców. Zasadniczo jednak w miastach mających poniżej 20 tys. mieszkańców rewitalizacja powinna być jednym z celów strategii rozwoju miasta i na poziomie strategii odpowiednio opisana i zoperacjonalziowana, tak jak to jest w przypadku innych celów. Miasta, liczące poniżej 20 tys. mieszkańców, które chciałyby prowadzić rewitalizację na podstawie swoich strategii rozwoju powinny jednak przygotować te strategie z uwzględnieniem podstawowych wytycznych tworzenia LPR-ów, a więc: - w ramach diagnozy przeprowadzić analizę zróżnicowania wewnątrzmiejskiego w podsystemach społeczno-gospodarczym oraz urbanistycznym (z uwzględnieniem podziału miasta na dzielnice/jednostki urbanistyczne) - na podstawie diagnozy wskazać obszary zdegradowane, na których planowane będą procesy rewitalizacji, przy czym nie powinno to być więcej niż 1-2 obszary i nie więcej niż 10%, a w szczególnych przypadkach - 20% obszaru zurbanizowanego w mieście 11

12 - na etapie konsultacji założeń strategii przeprowadzić na terenach wskazanych do rewitalizacji bardziej szczegółowe konsultacje i włączyć najważniejsze podmioty (partnerów) w proces programowania planując już na tym etapie różnego rodzaju partnerstwa. - opisać najważniejsze zadania/projekty, które będą realizowane w ramach procesu rewitalizacji, w tym także projekty partnerów i realizowane w różnego rodzaju układach partnerskich. Proces rewitalizacji powinien integrować wszystkie projekty i zadania, które zgodnie ze strategią będą, przynajmniej częściowo, realizowane na obszarach planowanych do objęcia rewitalizacją. Wytyczne do prowadzenia rewitalizacji w ramach RPO RPO powinny rekomendować następujące rozwiązania w zakresie przygotowywani/aktualizowani LPR-ów: - w miastach liczących mniej niż 20 tys. osób rekomenduje się rezygnację z LPR-ów na rzecz programowania rewitalizacji bezpośrednio w strategii rozwoju miast zgodnie z uproszczoną procedurą: diagnoza, wyznaczenie jednego (w uzasadnionych przypadkach dwóch) obszaru do rewitalizacji, przeprowadzenia konsultacji z potencjalnymi partnerami, wpisania projektów rewitalizacyjnych do strategii. I.1.4. Dwa typy LPR-ów jako dokumentów operacjonalizujacych cele strategiczne miast Na etapie tworzenia strategii rozwoju miast powinna istnieć możliwość zapisania konieczności tworzenia dwóch typów LPR-ów (dla miast powyżej 20 tys. mieszkańców) (ryc. 2): - LPR-y terytorialne (klasyczne), obejmujące tak jak to było dotychczas zwarte obszary pewnych dzielnic, kwartałów, jednostek urbanistycznych czy sąsiadujących ze sobą obszarów zdegradowanych. Najczęściej klasycznymi LPR-ami obejmowane są obszary mieszkalnictwa. - LPR-y sektorowe obejmujące jeden typ obszarów problemowych w danym mieście. Takim sektorowym problemem mogą być np. tereny poprzemysłowe, pokolejowe, postoczniowe, powojskowe, poszpitalne i in., które nie sąsiadują ze sobą, lub są nawet zlokalizowane w bardzo różnych obszarach w mieście, ale w sumie tworzą pewien wewnątrzpodobny zbiór terenów, które wymagają zastosowania podobnych interwencji. Strategia rozwoju miasta: - rewitalizacja jako element lokalnej, prorozwojowej polityki miejskiej - wskazanie obszarów zdegradowanych do objęcia rewitalizacją w całym okresie realizacji strategii LPR - dokument operacyjny terytorialne dla każdego, pojedynczego, zwartego obszaru zdegradowanego (głównie mieszkalnictwo wraz z infrastrukturą usł.) LPR - dokument operacyjny sektorowy jako instrument rewitalizacji typu obszarów, np. terenów poprzemysłowych, powojskowych, poportowych i in. (poza mieszkalnictwem) Ryc. 2. LPR-y przestrzenne oraz sektorowe jako dokumenty opercjonalizujące cele strategii rozwoju miast 12

13 Wytyczne do prowadzenia rewitalizacji w ramach RPO RPO powinny rekomendować następujące rozwiązania w zakresie przygotowywani/aktualizowani LPR-ów: - miasta (powyżej 20 tys. mieszkańców) mogą przygotowywać dwa typy LPR-ów: terytorialne (klasyczne), które obejmować mogą zwarte obszary, zazwyczaj obszary mieszkalnictwa oraz sektorowe, które obejmować mogą dany typ obszarów problemowych w różnych częściach miast. Sektorowe LPRy mogą się ponadto okazać przydatne do prowadzenia rewitalizacji z wykorzystaniem ZIT. I.1.5. Udział władz lokalnych w programowaniu rewitalizacji Jednym z podstawowych czynników niskiej/niewystarczającej jakości wielu LPR-ów było zlecanie ich opracowania (w całości lub w znacznej części) zewnętrznym firmom konsultingowym. Zazwyczaj wszystkie LPR-y w danym regionie były opracowywane w tym samym, stosunkowo krótkim czasie (kilka miesięcy, rok). Powodowało to, że nieliczne firmy specjalizujące się w przygotowywaniu LPR-ów otrzymywały w krótkim czasie wiele zleceń (po kilka, a w skrajnych przypadkach nawet po kilkanaście). Chcąc zrealizować wszystkie zlecenia, a także dążąc do minimalizacji kosztów i maksymalizacji zysków firmy te stosowały tzw. szablony, czyli przygotowywały wzorcowe matryce LPR-u, a następnie jedynie uzupełniały nazwy i specyficzne uwarunkowania dla danego miasta. W efekcie LPR-y były bardzo słabo personalizowane, podobne do siebie i w istocie bezwartościowe jako dokumenty strategiczne. W wielu przypadkach zarówno wykonawcy jak i zamawiający traktowali LPR-y jedynie jako załączniki, służące do pozyskania środków na jeden lub kilka projektów 3. Natomiast tam, gdzie wsparcie firm konsultingowych polegało jedynie na wykonywaniu pewnych elementów opracowania (szczególnie diagnozy, modelu monitorowania i in.) lub też w ogóle nie uczestniczyły w procesie programowania LPR-ów tam dokumenty były zazwyczaj znacznie lepsze, dopasowane do lokalnych potrzeb i uwarunkowań, a później bardziej kompleksowo wdrażane. Zdarzały się jednak i takie sytuacje, że LPR-y zrealizowane przez podmioty zewnętrzne charakteryzowały się wysoką jakością. Oczywiście nie można, ani nawet nie potrzeba zabraniać miastom korzystania z pomocy firm konsultingowych. Konieczne jest jednak wykorzystywanie tych firm (zgodnie z nazwą) do konsultowania i wspierania władz lokalnych w procesie tworzenia LPR-ów, a nie do ich całościowego tworzenia. Ta sama zasada powinna także dotyczyć metod budowania strategii rozwoju miast! Ograniczenie udziału firm konsultingowych w tworzeniu LPR-ów można osiągnąć stosując kombinację następujących zasad: - diagnoza (którą większość gmin zleca firmom konsultingowym) powinna być elementem strategii rozwoju miast. Tworzenie strategii rozwoju miast jest traktowane przez lokalnych liderów i lokalne społeczności znacznie poważniej niż tworzenie LPR-ów. W efekcie kontrola i współpraca, a także partycypacja jest znacznie lepsza niż w przypadku LPR-ów. Z uwagi na fakt, że obecnie poziom diagnozy w większości dokumentów programowych miast jest na bardzo niskim poziomie wiele 3 Nierzadko w wyniku przeklejania całe partie tekstów w niektórych LPR-ach opisują sytuacje i uwarunkowania w innych gminach. Warto nadmienić, że wszystkie te dokumenty były przyjmowane przez rady miast! 13

14 miast będzie potrzebowało wsparcia ze strony profesjonalistów, ale będzie to udział stosunkowo silnie kontrolowany i komentowany. - wytyczne tworzenia LPR-ów (poza diagnozą) powinny być możliwie mało skomplikowane i intuicyjne. Powinny być sformułowane tak, aby urzędnicy miejscy byli w stanie sami je opracować nawet bez pomocy zewnętrznych doradców. Doświadczenia z okresu pokazują, że im bardziej skomplikowane wytyczne, tym jakość dokumentów niższa (!), a skłonność władz lokalnych do zlecania ich opracowywania na zewnątrz wyższa. Dla rozwoju miast często lepszy jest LPR napisany niezbyt profesjonalnym językiem, z np. słabo zaplanowanym systemem monitorowania, czy niejasnymi wskaźnikami, ale opisujący prawdziwe problemy i oryginalne pomysły ich rozwiązania, niż dokument w pełni profesjonalny, ale będący jedynie kopią standardowego formatu. - pierwszą (!) rekomendacją w instrukcji do przygotowywania LPR-ów w ramach RPO powinno być zalecenie, aby dokument był przygotowywany w maksymalnej skali przez urzędników miejskich, którzy następnie będą brali udział w jego wdrażaniu i monitorowaniu efektów. Wytyczne do prowadzenia rewitalizacji w ramach RPO RPO powinny rekomendować następujące rozwiązania w zakresie przygotowywani/aktualizowani LPR-ów: - zaleca się (trudno sobie wyobrazić, jak to można nakazać) aby LPR-y były przygotowywane przez zespoły urzędników, a eksperci wynajmowani powinni być jedynie do realizacji niektórych elementów LPR-ów. I.1.6. Etapy tworzenia LPR-ów Podsumowując rozdział I.1. należy wskazać, że tworzenie LPR-ów (dla miast liczących ponad 20 tys. mieszkańców) powinno być zasadniczo podzielone na dwie fazy, a każda z nich powinna składać się z kilku etapów. W miasta, w których mieszka mniej niż 20 tys. osób - rewitalizacja powinna być zasadniczo (poza wyjątkowymi sytuacjami) programowana bezpośrednio w ramach strategii rozwoju. LPR-y powinny być tworzone w wyniku realizacji następujących etapów: Faza 1. Programowanie rewitalizacji na etapie tworzenia strategii rozwoju miasta Etap 1a. Przeprowadzenie diagnozy z uwzględnieniem wytycznych dla rewitalizacji Etap 1b. Wskazanie obszarów zdegradowanych, przeznaczonych do rewitalizacji Etap 1c. Wyznaczenie celów rewitalizacji dla poszczególnych obszarów zdegradowanych FAZA 1. Została szczegółowo opisana (w tym rekomendacje w podrozdziale I.3) Faza 2. Opracowanie LPR-u jako dokumentu operacyjnego, bezpośrednio nawiązującego do zapisów strategii rozwoju miasta 4 Etap 2a. Analiza przyczyn degradacji i charakterystyka zjawisk kryzysowych Etap 2b. Identyfikacja partnerów i interesariuszy (rozpoczęcie procesu konsultacji i budowy partnerstw) 4 Modelowe rozwiązania Fazy 2 tworzenia LPR-ów zostały szczegółowo opisane w: Janas K., Jarczewski W., 2010, Model procesu rewitalizacji [w:] Janas K., Jarczewski W., Wańkowicz W., Model rewitalizacji miast, IRM, Seria: Rewitalizacja miast polskich, Tom 10, Kraków. 14

15 Etap 2c. Doprecyzowanie celów szczegółowych i priorytetów rewitalizacji (w nawiązaniu do celów rewitalizacji ze strategii rozwoju miasta) Etap 2d. Gromadzenie pomysłów i propozycji projektów do realizacji Etap 2e. Związanie partnerstw (podsumowanie procesu konsultacji partycypacji) Etap 2f. Ułożenie listy projektów, które zostaną dofinansowane ze środków RPO (priorytetyzacja i powiązanie projektów w wspólny, zintegrowany wewnętrznie program rewitalizacji), a także listy projektów rezerwowych. Projekty rezerwowe będą finansowane w przypadku pojawienia się dodatkowych środków lub też wypadnięcia któregoś z projektów z listy podstawowej. Dodatkowo projekty rewitalizacji mogą być także finansowane z innych źródeł (np. budżet miasta, pozostałe programy operacyjne i in). Także na tym etapie musi nastąpić bezpośrednie powiązanie projektów i całej koncepcji rewitalizacji danej dzielnicy/fragmentu miasta z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na tym etapie prowadzone powinny być także szczegółowe konsultacje z Urzędami Marszałkowskimi, które powinny doradzać i wspierać proces tworzenia LPR-ów, a także ostatecznie akceptować listę projektów przeznaczonych do dofinansowania. Choć lista rezerwowa już nie musi być akceptowana dopiero jeżeli projekt przesunie się do dofinansowania, to wtedy będzie wymagał akceptacji urzędu marszałkowskiego. Takie rozwiązanie będzie wymagało aktualizacji LPR-u i ponownego uchwalenia go przez radę miasta na okoliczność przesuwania projektów z listy rezerwowej na listę projektów dofinansowywanych. Ale nie należy tego traktować jako uciążliwość w ten sposób LPR będzie stale ważny i obecny w procesach rozwojowych miast. UM powinien włączać się we wsparcie tworzenia LPR-ów właściwie już od samego początku od Etapu 1. czyli diagnozy i delimitacji obszarów kryzysowych. Jednak ta obecność powinna polegać głównie na szkoleniach i promocji. Formalnie trudno uzasadnić celowość włączania UM w proces tworzenia LPR-ów wcześniej niż na etapie 2f. Ostatecznie LPR-y są jednak dokumentami programowymi samorządnych miast. Etap 2g. Wypracowanie systemu zarządzania procesem rewitalizacji (wyznaczenie operatora) oraz systemu monitorowania i ewaluacji postępów prac. Etap 2h. Uchwalenie LPR-u przez radę miasta. Wytyczne do prowadzenia rewitalizacji w ramach RPO RPO powinny rekomendować następujące rozwiązania w zakresie przygotowywani/aktualizowani LPR-ów: LPR-y, na postawie których miasta będą starały się o środki pomocowe na rewitalizację powinny mieć następującą strukturę 1. Streszczenie 2. Diagnoza: - kontekst strategiczny LPR jako element polityki strategicznej miasta (w tym odesłanie do tych fragmentów strategii rozwoju miasta, w których uzasadnione jest wskazanie danego obszaru jako zdegradowanego i wymagającego rewitalizacji) 15

16 - analiza przyczyn degradacji i charakterystyka sytuacji na obszarze objętym LPR-em (w tym także nawiązania do szerszej struktury i procesów rozwojowych miasta). Analiza (opis stanu) powinien być prowadzony w dwóch podsystemach miejskich: a) podsystemie urbanistycznym (budowle i budynki w tym mieszkalne i ich stan, infrastruktura techniczna, zagospodarowanie przestrzenne, uwarunkowania środowiskowe, dziedzictwo materialne, funkcje, zagadnienia własnościowe i in) b) podsystemie społeczno-ekonomicznym (zagadnienia społeczne i gospodarcze) Podsumowaniem diagnozy powinien być opis najważniejszych wyzwań, problemów i potencjałów obszaru objętego LPR. 3. Cele szczegółowe rewitalizacji oraz założenia w bezpośrednim nawiązaniu do strategii rozwoju miasta Przedstawienie w syntetyczny sposób celów LPR-u wraz z narzędziami ich realizacji, a także systemem zarządzania realizacją programu. 4. Środki realizacji celów Planowane zadania (w tym plan rzeczowo-finansowy) na obszarze rewitalizowanym, w podziale na lata i zakres przedmiotowy w tym: zadania planowane do finansowania w ramach RPO wraz z listą rezerwową, zadania planowane do finansowania z innych źródeł, w tym z budżetu miasta, zadania realizowane przez partnerów oraz zadania realizowane wspólnie z partnerami. Zasadniczą częścią tego podrozdziału LPR-u powinny być tabele szczegółowo opisujące planowane projekty, czas ich realizacji i poszczególne etapy, oczekiwane rezultaty (wskaźniki produktu, rezultatu i oddziaływania), niezbędne nakłady wraz z informacją o zakładanych źródła środków, lista podmiotów uczestniczących w realizacji zadania. Lista zadań, które będą współfinansowane w ramach LPR-u powinna być zaproponowana przez miasto, a następnie ustalona w procesie negocjacji z IZ/UM RPO. Zasadniczo LPR powinien obejmować zadania, w realizację których w jakiś sposób będzie włączało się miasto lub będą współfinansowane ze środków RPO. Pozostałe projekty, jako inicjatywy zupełnie niezależne od władz lokalnych powinny być przedstawiane jako lista dobrowolnych partnerstw. Ostatnią częścią tego podrozdziału powinno być przedstawienie powiązań pomiędzy poszczególnymi projektami. O jakości LPR-u świadczyć będzie w znaczącym stopniu jakość powiązań pomiędzy projektami i zdolność do wygenerowania dodatkowej synergii! 5. Wskaźniki realizacji LPR 6. Instrumenty wdrażania programu i komunikacji społecznej Forma zarządzania realizacją LPR-u, system informacji i promocji, system budowania i wspierania partnerstw, system monitorowania procesu rewitalizacji 16

17 Taktycznie o strategiach 5 Potrzebujemy strategii, bo intensywność zaangażowania w sprawy łatwo prowadzi do utraty perspektywy całościowej. Jednakże ludzie, kształtujący strategie, są zwykle w takie sprawy silnie uwikłani ( ). Strategia ma określać zmianę systemową, co w realnym świecie oznacza janosikowe przesunięcie inwestycji od tych, co mieli, do tych, co mieć powinni. Trudno to zrobić, bo mający mogą zwykle skuteczniej wpływać na kształt strategii od niemających. W efekcie najmilej jest budować strategie na założeniu, że pieniądze przyjdą z zewnątrz. Strategia wymaga holistycznego oglądu rzeczywistości i wyważonej perspektywy. Trudno to osiągnąć, gdy o jej kształcie przesądzają opinie specjalistów, z natury rzeczy wycinkowe i lobbystyczne. Strategiczne projekcje przyszłości powinien cechować realizm. Trudno jednak uciec od presji urzędowego optymizmu, który tworzy wizje w konwencji hollywoodzkiego happy-endu, połączonego z wpisem do księgi rekordów Guinessa. Strategia służyć ma, z założenia, tworzeniu dobra wspólnego w długiej perspektywie. Trudno ją niestety uchronić przed wpisami, dotyczącymi partykularnych projektów dnia. Ustępstwa niewiele dają, bo naciskającym idzie nie tylko o wpisanie swojego ulubieńca, ale też o niewpisywanie innych. Strategia powinna, przede wszystkim, wyznaczać kierunki wewnętrznej transformacji instytucji, z nastawieniem na sprawniejsze działanie w sytuacji nowych wyzwań. W praktyce strategie zbyt często tworzy się jako klucze do kasy (kiedyś państwowej, dziś raczej unijnej), co ma pozwolić na bardziej komfortowe kontynuowanie status quo. Doświadczenia wskazują, że korzyści tak pozyskiwane są krótkotrwałe. I.1.7 Podsumowanie podstawowych błędów w tworzeniu LPR-ów Obejmowanie obszarem LPR-u zbyt dużego obszaru (obszarów) np % obszarów zurbanizowanych w miastach w celu zapewnia przychylności politycznej mieszkańców tych obszarów, a następnie rezygnacja z realizacji na tych terenach jakichkolwiek/większych projektów. - Obejmowanie obszarem LPR takich obszarów, by spełnić kryteria wskaźnikowe. Takie obszary, często nie nawiązujące do żadnych innych, historycznych granic przyczyniały się raczej do dezintegracji niż integracji przestrzeni miejskich - Brak realnej diagnozy dla obszarów zdegradowanych (analizy zróżnicowania wewnątrzmiejskiego, a w szczególności jakiegokolwiek ujęcia dynamicznego). Posługiwanie się wskaźnikami dla całego miasta - Poważne błędy metodyczne dt. zbierania i przetwarzania danych ze źródeł pierwotnych (np. ankiety na niereprezentatywnych próbach mieszkańców, porównywanie między sobą wskaźników bezwzględnych (np. porównanie liczby bezrobotnych w dwóch dzielnicach, a nie odsetka bezrobotnych) - Brak powiązania LPR-ów z innymi dokumentami programowymi na poziomie miast (i regionów) w tym w szczególności ze strategiami rozwoju miast. 5 Galar R., 2005, Taktycznie o strategiach, Pryzmat Pismo Informacyjne Politechniki Wrocławskiej, nr

18 Brak zarysowania jasnej, zrozumiałej dla mieszkańców, koncepcji rewitalizacji. Zazwyczaj LPR-y były bardzo rozbudowanymi dokumentami (kilkadziesiąt, do nawet ponad 200 stron), napisane językiem technicznym. Brakowało spójnego przesłania, które byłoby atrakcyjne dla lokalnej społeczności. - Wpisywanie do LPR-u wszystkich projektów miejskich, które powinny być zrealizowane na danym terenie, bez tworzenia spójnej wizji co i w jaki sposób powinno zostać zrealizowane - Słabe konsultacje społeczne, podczas których mieszkańcy mogli tylko komentować zaproponowane rozwiązania, a nie uczestniczyć w partycypacyjnym formułowaniu celów i projektów - Brak nawiązywania partnerstw i realizacji programów rewitalizacji w realnej współpracy z podmiotami, które posiadają możliwe do uruchomienia zasoby. - Brak powiązania projektów realizowanych w ramach rewitalizacji z RPO z innymi projektami, w szczególności z innych Programów Operacyjnych i finansowanych z innych źródeł. - Brak/słabe realne systemy monitorowania i ewaluacji projektów rewitalizacji w mieście (ew. słabe ich zaprogramowanie) - Brak planów promocji procesów rewitalizacji, szczególnie w przestrzeni miejskiej - Brak/słabe powiązanie LPR-ów z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. - Tworzenie LPR-ów jako półkowników dokumentów mających posłużyć do pozyskania jednego lub kilku projektów. Nagminne było zlecanie LPR-ów zewnętrznym firmom consultingowym. Koszt przygotowania LPR-u, jako koszt kwalifikowany, włączało się po prostu do kosztorysu jednego z projektów rewitalizacji na podobnej zasadzie jak jakieś działania inwestycyjne. Władze lokalne interesowało jedynie by LPR (ostatecznie - dokument programowy miasta przyjmowany przez Radę Miasta) był zgodny z wytycznymi i miał szansę na pozytywną ocenę. 18

19 I.2. Konsultacje społeczne LPR oraz aktorzy, którzy powinni być zaangażowani w przygotowanie LPR (udział mieszkańców, ważnych aktorów etc.) Nadzieja w rewitalizacji Pierwszym i najważniejszym elementem rewitalizacji jest Nadzieja. Nadzieja, że na obszarze wskazanym do rewitalizacji wydarzy się coś dobrego. Że ma przed sobą perspektywy rozwoju, wzrostu. Sama tylko Nadzieja będzie przemieniała serca mieszkańców, zachęci inwestorów do zainteresowania się tym obszarem. Zachęci do Działania. Niezbędne jest oczywiście wsparcie tej rozbudzonej Nadziei materialnymi, konkretnymi projektami odpowiednio zabezpieczonymi finansowo. Bez takiej interwencji Nadzieja szybko zamieni się w beznadzieję, jeszcze głębszą niż początkowa apatia 6. Na temat konsultacji społecznych istnieje, także już po polsku, ogromna literatura, w której prezentowane są liczne metody i mechanizmy włączania partnerów w programowanie procesów rozwojowych, w tym w rewitalizację. Jednak w praktyce dotychczasowe doświadczenia konsultacji społecznych w procesie tworzenia LPR-ów nie wyglądały szczególnie imponująco. Zidentyfikowano dwa kluczowe problemy, które powtarzane z zadziwiającą systematycznością właściwie zablokowały realną partycypację różnego rodzaju podmiotów w procesach tworzenia, a następnie realizowania LPR-ów. Były to: - nadmierny nacisk urzędników, którzy w ramach partycypacji społecznej (głównie konsultacjach społecznych) w szczególny sposób podejmowali próby aktywizowania samych mieszkańców, nie doceniając partnerów (gospodarczych i społecznych) znacznie mniej licznych, ale posiadających realne możliwości działania. Z perspektywy władz lokalnych partycypacja w rzeczywistości często zmieniała się w działania PR. - brak realnych propozycji dla partnerów. Miasta powszechnie ogłaszały i przeprowadzały konsultacje społeczne (ponieważ miały taki obowiązek wynikający z instrukcji i wytycznych przygotowywania LPR-ow), ale nie oferowały partnerom możliwości realnego współdecydowania o projektach, które mają być realizowane w ramach procesów rewitalizacji. Praktycznie nie prowadzono konsultacji uruchamiających prawdziwą wyobraźnie i społeczny potencjał. Realne konsultacje i budowa partnerstw wymagają, by to operator rewitalizacji przychodził do lokalnej społeczności z pulą środków, i jej wydatkowanie uzależniał od pomysłów i oczekiwań partnerów. W ramach budowy LPR-ów w okresie standardowo konsultacje polegały na prezentacji planów inwestycyjnych oraz wysłuchaniu opinii osób, które w mniej lub bardziej przypadkowy sposób trafiły akurat na spotkanie konsultacyjne. W efekcie powszechnym skutkiem konsultacji społecznych było rozczarowanie (a nawet poczucie wykorzystania), pogłębiające często bierność i apatię partnerów społecznych i gospodarczych miasta. W konsultacjach społecznych nie powinno się traktować społeczeństwa jako całkowitego zbioru ludności. Niewątpliwie należy umożliwić zabranie głosu każdemu obywatelowi, jednak partycypacja społeczna powinna przede wszystkim skupić się na dotarciu do liderów społecznych i 6 por.: Jarczewski W., Huculak M., 2011, Program rewitalizacji Lwowa Podzamcze , IRM, Kraków- Lwów. 19

20 gospodarczych czyli organizacji reprezentujących społeczeństwo, państwo czy grupy interesów. Realnie nie ma bowiem większej różnicy, czy konsultacje społeczne sprowadzają się do obwieszczenia na BIP czy do rozesłania trzech tysięcy ankiet lub też organizacji spotkania, w którym bierze udział 20 czy 30 mieszkańców. Ewentualna różnica może polegać na silniejszym lub słabszym efektem promocyjnym. Realnie jakość konsultacji zależy od ilości i jakości owych liderów społecznych i gospodarczych, z którymi nawiązana zostanie współpraca. Poważna rozmowa (konsultacje i współpraca) z tymi liderami nigdy nie będzie polegała na opiniowaniu projektów miejskich. Oni potrzebują konkretnej oferty. I wtedy można zacząć negocjacje kto w jakiej skali do czego może się dołożyć. I pojawia się szansa na wykorzystanie ogromnego potencjału, pomysłowości i przedsiębiorczości, która drzemie ukryta z uwagi na brak narzędzi do jej emanacji. Brak poważnej oferty dla partnerów społecznych (i właściwie wszystkich innych) był systemowym, kluczowym czynnikiem niepowodzenia (a w niektórych regionach nawet klęski) uniemożliwiającym przeprowadzenie realnych konsultacji, a następnie budowania partnerstw. Negatywna ocena dotychczasowych doświadczeń z prowadzenia konsultacji społecznych została oparta w szczególności na badaniach przeprowadzonych w ramach analizy 205 programów rewitalizacji największych miast w Polsce 7, a tajże następujących badań ewaluacyjnych: - Ocena oraz wyznaczanie pożądanych działań rewitalizacyjnych realizowanych w ramach priorytetu 9 RPO WD Odnowa zdegradowanych obszarów miejskich na terenie Dolnego Śląska (Miasta), 2013, Raport ewaluacyjny, Ekowert, Wrocław. - Ocena skuteczności zastosowania wybranych mechanizmów programowych wpływających na efekty wdrażania Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego, w tym planów rozwoju uzdrowisk oraz programów rewitalizacji, 2012, Raport ewaluacyjny, Instytut Rozwoju Miast, Kraków. Na potrzeby rewitalizacji warto jednoznacznie i bardzo energicznie polecić wykorzystanie nowego instrumentu terytorialnego Rozwój Kierowany przez Społeczność Lokalną. Wydaje się, że to instrument wręcz idealny i stworzony w celu wsparcia procesów rewitalizacji przez lokalne społeczności, umożliwiający konsultacje i partycypacje podmiotów w lokalnych procesach rozwoju. Doświadczenia Leadrea, które został już w Polsce bardzo szeroko przetestowane pokazują, że RKSL jest właściwie skazany na sukces (o ile nie zostaną popełnione poważne błędy na etapie ustalania zasad regulujących zasady działania RKSL). Głównym wyzwaniem jest jedynie przeniesienie mechanizmu Leader, lub jego fragmentów - na grunt miejski i zaimplementowanie go do procesów rewitalizacji. Jeżeli taki program udaje się na terenach wiejskich, to trudno znaleźć powody, dla których miałby nie zadziałać w miastach, na obszarach poddawanych rewitalizacji. Poszczególne RKSL (na obszarach rewitalizowanych) powinny działać w oparciu o dokumenty ściśle zintegrowane z LPRami, a być może nawet w oparciu o wypracowane metodami partycypacyjnymi LPR-ami. 7 Jarczewski W., Kuryło M., 2010, Rewitalizacja w liczbach, [w:] Z. Ziobrowski, Rewitalizacja miast polskich diagnoza, Tom 8., IRM, Kraków. 20

21 Główne cele rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność 8 Propozycje dotyczące rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność: będą zachęcać społeczności lokalne do opracowywania zintegrowanego podejścia oddolnego w okolicznościach, w których istnieje potrzeba odpowiedzi na terytorialne i lokalne wyzwania, wymagające zmian strukturalnych; będą budować możliwości społeczności i stymulować innowacyjność (w tym innowacje społeczne), przedsiębiorczość i możliwości zmian poprzez zachęcanie do rozwoju i odkrywania niewykorzystanego potencjału z poziomu społeczności i terytoriów; będą promować poczucie własności społeczności poprzez zwiększanie uczestnictwa w obrębie społeczności oraz budować poczucie zaangażowania i własności, które może zwiększać efektywność regulacji unijnych; oraz będą wspomagać zarządzanie wielopoziomowe poprzez zapewnienie lokalnym społecznościom kierunku pełnego udziału w kształtowaniu realizacji celów UE we wszystkich obszarach. Jeżeli miasto nie ma zamiaru zarezerwować pewnej środków na realizację projektów w realnym partnerstwie, to konsultacje społeczne będą właściwie polegały na reklamie/promocji projektów miejskich, dla porządku tylko nazywanej konsultacjami. Zbyt wysokie wymagania w tym zakresie nadmiernie formalizują proces konsultacji, nie poprawiające jego jakości. Wytyczne do prowadzenia rewitalizacji w ramach RPO RPO powinny rekomendować następujące rozwiązania w zakresie przygotowywani/aktualizowani LPR-ów: - przed przystąpieniem do konsultacji należy dokładnie określić, co można zaoferować partnerom i w jaki sposób będzie można spełnić ich oczekiwania, zgłaszane w procesie konsultacji i budowy partnerstw. Do prowadzenie konsultacji konieczne jest jasne wskazanie kto i ile może przeznaczyć środków na realizację postulatów, oczekiwań i projektów zgłaszanych przez tzw. stronę społeczną. - konsultacje powinny być prowadzone z całą lokalną społecznością ale szczególny nacisk powinien być skoncentrowany na partnerach dysponujących realnym potencjałem do związywania partnerstw i włączania się w proces rewitalizacji. Z takimi partnerami, po ich zidentyfikowaniu, powinny być prowadzone bezpośrednie rozmowy i ustalenia. Wypracowanie mechanizmu wspierania inicjatyw lokalnych w postaci Rozwoju Kierowanego przez Społeczność Lokalną, na podobieństwo Leadra, pozwoliłoby na radykalna zmianę w procesie włączania lokalnych społeczności i partnerów w procesy rewitalizacji

22 Match-making Realizacja zintegrowanych procesów rewitalizacji to procesy wymagające niestandardowego podejścia. Jak pokazują najnowsze modele rewitalizacji miast Europy Zachodniej, np. Wielkiej Brytanii największy sukces odnoszą procesy rewitalizacji skrojone na miarę, dostosowane bardzo silnie do lokalnych uwarunkowań. Operatorzy rewitalizacji, po przeanalizowaniu uwarunkowań starają się projektować liczne, zintegrowane ze sobą działania, zarówno społeczne jak i gospodarcze, a także inwestycje pozwalające osiągnąć wyższą jakość i rozwój samopodtrzymywalny. Na takie podejście ukuto termin match-making. Rewitalizacja w Polsce i to ta uznawana za dobrą, to zazwyczaj bardzo ograniczona liczba dużych projektów, prawie wyłącznie inwestycyjnych, których liczba jest zamknięta i nie ma możliwości dynamicznej reakcji na zmieniające się okoliczności. Jeżeli część środków na rewitalizację będzie wydatkowana na projektu, które będą wynikały z antycypacji lokalnych potrzeb w wyniku procedury konsultacji i partycypacji, to nie ma wątpliwości, że efekty całych programów rewitalizacji będą realnie lepsze i bardziej dostosowane do potrzeb odbiorców. 22

23 I.3. Wytyczania obszaru do rewitalizacji propozycja możliwych kryteriów jego wyznaczania I.3.1. W których miastach delimitować obszary kryzysowe? Jak już wcześniej wspomniano programowanie strategiczne rozwoju miast powinno być bezwzględnie opierane na analizach zróżnicowania zjawisk i procesów wewnątrzmiejskich. Z uwagi na brak tego typu statystyki publicznej, poważne trudności techniczne oraz prawno-instytucjonalne w pozyskiwaniu takich informacji dotychczas tego typu analizy były w strategiach rozwoju miast przygotowywane rzadko i w bardzo różnych, niezestandaryzowanych ujęciach. Programowanie rewitalizacji, która obejmuje tylko wybrane, szczególnie zdegradowane fragmenty miasta bez szczegółowej analizy zróżnicowania wewnątrzmiejskiego jest bardzo trudne, szczególnie w bardziej skomplikowanych systemach miejskich liczących ponad 20 tys. mieszkańców. Należy przyjąć, że we wszystkich miastach są obszary i dzielnice lepsze i gorsze. I te gorsze powinny podlegać rewitalizacji. Podstawowym kryterium wskazania obszaru jako kryzysowego i wskazania go do rewitalizacji powinien być fakt, że sytuacja jest tam gorsza/trudniejsza niż średnia dla danego miasta. Programując działania rewitalizacyjne należy bardzo ostrożnie porównywać wskaźniki pomiędzy miastami. Oczywiście może okazać się, że np. większość lub nawet wszystkie dzielnice/jednostki urbanistyczne Wałbrzycha mają wskaźniki gorsze niż średnie wskaźniki dla Wrocławia czy Głogowa. Jeszcze większe różnice będzie można wykazać, porównując wskaźniki dla miast w różnych województwach. Nie oznacza to jednak przecież, że wszystkie środki należy koncentrować na rewitalizację najbiedniejszych miast. Oczywiście obszary szczególnie zdegradowane wymagają pomocy i interwencji publicznej, ponieważ same nie są w stanie wygenerować odpowiednio silnych impulsów rozwojach. W tych, uboższych i bardziej zdegradowanych miastach może jednak zachodzić ryzyko, że efekty rewitalizacji nie zostaną odpowiednio wykorzystane. Z drugiej strony to miasta bogatsze mają szansę najbardziej efektywnie wykorzystać impulsy rozwojowe płynące z interwencji publicznej. Ewentualnie można rozważyć, czy nie wyłączyć z rewitalizacji miast ekstremalnie zamożnych (np. tych, w których wielkość budżetu miasta jest w przeliczeniu na mieszkańca nawet kilkakrotnie wyższa niż średnia dla regionu) zakładają, że najbogatsi powinni w większym stopniu sami finansować swoje procesy rozwojowe. Założenia umowy partnerstwa zasadniczo ukierunkowują proces wyboru miast przeznaczonych do rewitalizacji. Na podstawie wniosków z dotychczasowych doświadczeń w tym dokumencie postuluje się zwiększenie stopnia koncentracji środków na działaniach o największym potencjale prowzrostowym i rozwojowym(s.14.). Jednocześnie, Rozporządzanie Ogóle (art. 9 wersji ujednoliconej po prezydencji Danii), w zakresie rozwoju miast, określa cele tematyczne wykorzystania środków UE: Cel 1. Wsparcie dla zwiększania konkurencyjności gospodarki głównie poprzez (s. 17): - pełniejsze wykorzystanie potencjału największych miast i ich obszarów funkcjonalnych w procesach rozwojowych kraju i regionów - pełniejsze wykorzystanie potencjałów różnych typów obszarów, w tym regionów, miast, 23

24 obszarów wiejskich w procesach rozwojowych Cel. 2. Poprawa spójności społecznej i terytorialnej głównie poprzez (s. 18) - programy rewitalizacji i przeciwdziałanie degradacji społeczno-gospodarczej na obszarach niektórych miast i wybranych dzielnic Takie zapisy sugerują, że wsparciu w ramach rewitalizacji powinny podlegać głównie miasta o największym potencjale prowzrostowym. W warunkach polskich takimi miastami są głównie: miasta wojewódzkie, pozostałe miasta na prawach powiatów oraz (zasadniczo) miasta powiatowe, a także niektóre inne wybrane miasta. Pozostała, liczna grupa miast ma jednak mocno ograniczone możliwości samodzielnego wygenerowania impulsów rozwojowych i zatrzymania różnego rodzaju niekorzystnych zjawisk, w tym degradacji przestrzeni zurbanizowanej. Stąd też samorządy poszczególnych województw powinny ustalać listę miast, dla których dedykowane będą środki w ramach rewitalizacji w nawiązaniu do strategii rozwoju regionów i wskazanych tam celów regionalnej polityki miejskiej. Dofinansowanie rewitalizacji miast RPO w woj. podkarpackim W woj. podkarpackim w ramach rewitalizacji (Oś priorytetowa VII) zrealizowano 59 projektów w 30 miastach. Wartość ogólna tych projektów wyniosła niemal 300 mln zł. Ta, stosunkowo duża kwota została podzielona na zbyt dużą liczbę miast. W efekcie, choć zrealizowane projekty były ważne i wartościowe dla społeczności lokalnych nie udało się wygenerować w szerszej skali procesów synergii i w którymkolwiek mieście zrealizować kompleksowego, znaczącego w skali lokalnej procesu rewitalizacji. Środki zostały nadmiernie rozproszone. Wytyczne do prowadzenia rewitalizacji w ramach RPO RPO powinny rekomendować następujące rozwiązania w zakresie przygotowywani/aktualizowani LPR-ów: - Obszary kryzysowe powinny być delimitowane w prawie wszystkich miastach regionu lub też w tych miastach, które są szczególnie istotne w kontekście regionalnej polityki miejskiej (zapisanej w strategii rozwoju regionu lub innych dokumentach). Obszary zdegradowane powinny być wyznaczane w procesie porównywania wewnątrzmiejskiego stopnia zróżnicowania poszczególnych wskaźników cząstkowych oraz syntetycznych wskaźników degradacji. Nie widzimy natomiast konieczności odnoszenia się do wskaźników z innych miast czy regionów i porównywanie obszarów kryzysowych w różnych miastach (np. w wykorzystaniem określonych wskaźników). Problemy kryzysowe i degradacji w poszczególnych miastach i dzielnicach mają bardzo różne genezy, których nie da się uchwycić za pomocą kilku wskaźników. - Środków na rewitalizację nie powinny otrzymać (lub też otrzymać w ograniczonym stopniu) miasta szczególnie zamożne, czyli te, w których wielkość budżetu miasta w przeliczeniu na mieszkańca jest znacząco wyższa niż średnia w regionie. Te miasta powinny w większym stopniu, niż inne, finansować rozwój (w tym rewitalizację) z własnych środków, lub środków partnerów społecznych i gospodarczych. 24

25 I.3.2. System delimitacji obszarów kryzysowych Statystyka publiczna udostępnia bardzo skromny zakres informacji pozwalających na obrazowanie zróżnicowania wewnątrzmiejskich zjawisk i procesów społecznych, gospodarczych oraz przestrzennych 9. Prowadzenie zintegrowanej polityki miejskiej, w tym także rewitalizacji wymaga organizacji kompletnego system monitorowania, w tym z modułami niezależnego zbierania i przetwarzania danych (audyt miejski). Zaproponowany system może stanowić podstawę do prowadzenia szerszych analiz przemian zachodzących w mieście. Docelowo niezbędne będzie zintegrowanie systemu monitorowania rewitalizacji z szerszym systemem zbierania informacji o zjawiskach i procesach społecznych, gospodarczych i urbanistycznych, w tym z proponowaną siecią regionalnych obserwatorów rozwoju. Niniejszy podrozdział składał z dwóch części (I.3.3. oraz I.3.4.). W pierwszej zaproponowano przyjecie uniwersalnego modelu podziału miast na możliwie jednorodne jednostki urbanistyczne, które będą mogły stanowić podstawową jednostkę statystyczną dla miast. W drugiej części zaproponowano metodę zbierania, przetwarzania oraz analizowana danych i budowa wskaźników kryzysu. W sumie zaproponowany system stworzy trwałą, stosunkowo łatwą do zasilania i rozszerzania bazę informacyjną dla prowadzenia rewitalizacji i szerzej zarządzania rozwojem miast. I.3.3. Podział miast na jednostki urbanistyczne W kontekście zarządzania procesami rozwojowymi niezbędna będzie jednolita i zestandaryzowana metoda podziału miast na jednostki urbanistyczne w których prowadzona będzie analiza statystyczna. Prawie wszystkie dane powinny być bowiem analizowane w pewnych zestandaryzowanych, możliwe homogennych pod względem funkcjonalnym, fizjonomicznym oraz społecznym. Tylko dla bardzo ograniczonej listy danych konieczne będzie ich gromadzenie dla poszczególnych budynków. Takie zestandaryzowane jednostki urbanistyczne powinny stać się podstawowym układem odniesienia dla gromadzenia i przetwarzania danych, który stałby się ważnym elementem zarządzania miastami. Dotychczas nierozwiązanym problemem było dowolne kształtowanie obszarów obejmowanych rewitalizacją. W latach często obejmowane były zbyt duże obszary, na większości których i tak nie prowadzono żadnych działań rewitalizacyjnych. Duże obszary obejmowane były LPR-ami zazwyczaj w celu manipulacji danymi. Do wyznaczania jednostek urbanistycznych można wykorzystać zaproponowaną przez S. Liszewskiego (1978) metodę klasyfikacji terenów miejskich z niewielkimi modyfikacjami. Klasyfikacja została skonstruowana tak, by łączyła w sobie trzy najważniejsze, w kontekście założonego celu, cechy terenów miejskich: - funkcję - fizjonomię - intensywność użytkowania (poziomą i pionową). 9 Szczegółowo metoda delimitacji jednostek urbanistycznych oraz analizy zróżnicowania wewnątrzmiejskiego jest opisana w opracowaniu: Jarczewski W., 2010, Audyt miejski z wykorzystaniem jednostek urbanistycznych, [w:] W. Jarczewski, J. Jeżak, System monitorowania rewitalizacji, Instytut Rozwoju Miast, Kraków. 25

26 W procesie wyznaczania granic poszczególnych jednostek urbanistycznych powinny zostać wykorzystane różnego rodzaju źródła informacji przestrzennych, które w sumie pozwoliłyby zbudować podział możliwie intuicyjny i naturalny lub nawet oczywisty dla mieszkańców miast. Stąd też niezbędne będzie wykorzystanie takich źródeł danych jak (ryc. 3): - istniejące i historyczne granice dzielnic samorządowych - jednostki GUS (obwody spisowe i obręby statystyczne) - kataster nieruchomości - wszystkie dostępne mapy miasta (historyczne i topograficzne) - numeryczny model terenu - strukturę tkanki miejskiej - wyniki badań literatury i in. W sumie w wyniku zastosowania rekomendowanej procedury wyznaczonych zostanie, w zależności od miasta, od kilkunastu do kilkudziesięciu (a w największych miastach nawet ) różnych jednostek urbanistycznych. Ryc. 3. Źródła informacji, których wykorzystanie jest niezbędne w procesie wyznaczania jednostek urbanistycznych Dla terenów zieleni i rekreacji (poza niewielkimi wewnątrzosiedlowymi skwerami i deptakami), użytków rolnych, wód, lasów i nieużytków powinny być wyznaczane osobne jednostki. Osobne jednostki urbanistyczne stanowią także tereny pełniące funkcje produkcyjne (poza niewielkimi zakładami wewnątrz osiedli), część terenów pełniących funkcje usługowe (np. duże centra handlowe), kompleksy biurowe, a także część terenów komunikacyjnych (w szczególności duże obszary torów i bocznic kolejowych. Do jednostek urbanistycznych, wyznaczanych dla obszarów mieszkalnictwa, inne formy użytkowania terenu powinny być włączane jedynie, o ile stanowią integralną część tych osiedli mieszkaniowych. Jednostki urbanistyczne dla obszaru mieszkalnictwa powinny być wytyczane (zasadniczo, ponieważ możliwe powinny być odstępstwa) w taki sposób, aby liczba mieszkańców nie była niższa niż 1% i nie wyższa niż 10-15% ogółu mieszkańców miasta. Należy także przyjąć zasadę, że powierzchnia każdej z jednostek (w obszarach zurbanizowanych) nie powinny być większe niż kilka procent powierzchni miasta, a małych miastach do kilkunastu procent. 26

27 Ostatecznie jednak miasta powinny mieć pewną swobodę w wyznaczaniu wielkości tych jednostek urbanistycznych, gdyż ich wielkość będzie uzależniona m.in. od wielkości miasta, jego historycznych układów urbanistycznych, rejonu kraju i in. W procedurze wyznaczania jednostek urbanistycznych niezwykle istotne jest uwzględnienie granice obwodów spisowych GUS. Spodziewając się, że w przyszłości GUS będzie jednak publikował dane dla obwodów spisowych - konieczne jest uwzględnienie możliwości włączenia ich do analiz w ramach audytu miejskiego. W ten sposób być może już w perspektywie roku będzie można uwzględniać informacje uzyskane z ostatniego spisu powszechnego. Zasadniczo jednostki urbanistyczne powinny być zatem wytyczane w taki sposób, żeby obszary mieszkalnictwa w pojedynczym obwodzie spisowym nie przynależały do więcej niż jednej jednostki urbanistycznej. W wyjątkowych przypadkach, kiedy okaże się to niemożliwe, wykorzystanie danych dotyczących liczby i rozmieszczenia mieszkańców (według punktów adresowych) pozwoli jednak na wskazanie, jaki odsetek ludności z danego obwodu spisowego znajdzie się w poszczególnej jednostce. Granice jednostek należy prowadzić, o ile to możliwe, prowadzono, o ile to było możliwe, po granicach działek. Przykład podziału z wykorzystaniem granic obwodów spisowych GUS przedstawiono na ryc. 4. Ryc. 4. Przykład wykorzystania granic obwodów spisowych GUS w procedurze wyznaczania jednostek urbanistycznych. 27

28 Tak wydzielone jednostki mogą stanowić podstawowy układ dla zbierania i przetwarzania danych. Pozwoli to na prowadzenie analiz porównawczych pomiędzy miastami, a także analiz zbiorczych. Władze lokalne będą mogły wykorzystywać jednostki urbanistyczne w prowadzeniu polityki miejskiej jako podstawowe obszary, w których podejmowane są różnego rodzaju interwencje. Na rycinie 5 przedstawiono, jak z wykorzystaniem zaproponowanej metody, wygląda podział Tarnowa (miasto na prawach powiatu w woj. małopolskim, liczące 115 tys. mieszkańców) na jednostki urbanistyczne. Ryc. 5. Wykorzystanie zaproponowanej metody do podziału Tarnowa na jednostki urbanistyczne Należy przyjąć zasadę, że to jednostki urbanistyczne powinny być obszarami, które o ile na danym terenie zidentyfikuje się kryzys będą rewitalizowane w całości. Możliwe powinno być prowadzenie rewitalizacji na obszarach, składających się z kilku, przylegających do siebie jednostek urbanistycznych (agregacja). Zasadniczo (poza wyjątkowymi sytuacjami) nie powinno się natomiast rewitalizować fragmentów poszczególnych jednostek, które brano pod uwagę w procesie audytowania. Oczywiście nie oznacza to, że każde miejsce w ramach danej jednostki urbanistycznej musi podlegać rewitalizacji, natomiast wpływ interwencji podejmowanych w ramach rewitalizacji powinien być odczuwalny na terenie całej jednostki urbanistycznej. Osiągnięcie efektów w skali całej jednostki urbanistycznej wymaga znaczących nakładów i to jeszcze najlepiej rozproszonych na wiele 28

29 różnego rodzaju projektów. Dopiero takie znaczące i zróżnicowane interwencji mają charakter kompleksowej rewitalizacji, mogącej oddziaływać przynajmniej w skali danej jednostki urbanistycznej. Trudno się spodziewać, że np. finansowana w ramach rewitalizacji termomodernizacja budynku szkoły będzie oddziaływała szerzej. Tego typu projekty, choć nominalnie kwalifikujące się jako rewitalizacja nią po prostu nie są i jako takie nie mają potencjału szerszego oddziaływania. I.3.4. Identyfikacja zróżnicowania wewnątrzmiejskiego (audyt miejski) z wykorzystaniem jednostek urbanistycznych Konieczność zbierania i przetwarzania danych na temat zróżnicowania wewnątrzmiejskiego wynika ze słabości statystyki publicznej GUS. GUS jeszcze przynajmniej przez kilka lat nie będzie w stanie dostarczać danych w odpowiednim ujęciu. W przyszłości natomiast GUS powinien przyjąć wyznaczone już uprzednio przez miasta jednostki urbanistyczne jako podstawową jednostkę podziału przestrzeni w miastach, zgodnie z jednolitą metodologią którą może narzucić Ministerstwo Rozwoju Regionalnego miastom w ramach kolejnego okresu programowania Dopóki to jednak nie nastąpi, na potrzeby analiz wewnątrzmiejskich konieczne jest wypracowanie miejskich systemów gromadzenia, przetwarzania i analizowania danych dotyczących. Miasta są skomplikowanymi systemami, działającymi i zmieniającymi się na różnych płaszczyznach. Stąd też rekomenduje się analizowanie zróżnicowania wewnątrzmiejskiego równolegle dla dwóch podsystemów: - podsystemu społeczno-ekonomicznego - podsystemu urbanistycznego Dodatkowo analiza powinna być wzbogacana (w najbardziej podstawowym zakresie) o dane dotyczące: dostępności, przeważających funkcji oraz dziedzictwa materialnego. Podsystem społeczno-ekonomiczny Dla podsystemu społeczno-ekonomicznego proponuje się minimalny zestaw 6 wskaźników, które pozwolą na ocenę stopnia degradacji i kryzysu w poszczególnych jednostkach urbanistycznych (tab. 1). Docelowo, chcąc wykorzystać ten system także do innych celów, niż tylko rewitalizacja, można wzbogacać go także o wiele innych danych (np. dotyczących szkolnictwa, służby zdrowia i in.). W proponowanym zestawie danych (tab.1) wskazano np. tylko dwie dane dotyczące gospodarki: numer PKD, na podstawie którego można analizować strukturę branżową firm (sekcje), a także miejsce prowadzenia działalności, na podstawie którego można analizować liczbę firm w danej jednostce urbanistycznej. Są to dane, które można stosunkowo łatwo pozyskać z bazy REGON. Oczywiście do oceny potencjału podmiotów gospodarczych takie dane jak obroty. Liczba zatrudnionych, średnie zarobki i in. byłyby bardzo wartościowe, a często niezbędne. Niestety nie istnieją bazy danych, z których łatwo można byłoby pozyskać takie informacje. Szczególnie trudno dotrzeć do informacji o firmach, w których liczba pracowników nie przekracza 9 osób. Oczywiście wszystkie, niezwykle precyzyjne i interesujące dane dotyczące procesów gospodarczych posiadają urzędy skarbowe. W praktyce są to jednak ciągle zasoby niedostępne. Możliwe jest pozyskanie części tych danych ze źródeł komercyjnych, jednak jest to kosztowne i czasochłonne. Stad też, aby system był możliwie tani - w wersji podstawowej proponuje się taki, ograniczony zestaw danych, które niosą ze sobą jednak znaczny potencjał objaśniający. 29

30 Tab. 1. Minimalny zakres danych (lista wskaźników) niezbędnych do analizy w podsystemie społeczno-ekonomicznym. Dane niezbędne do oceny zróżnicowania zjawisk społeczno-ekonomicznych pozyskano ze źródeł pierwotnych, a następnie w procesie geokodowania przypisywano do punktów adresowych. Na tej podstawie, wykorzystując oprogramowanie typu ArcGis przygotowywane mogą zostać zestawienia pokazujące natężenie danego zjawiska w poszczególnych jednostkach urbanistycznych. Dla zobrazowania zaproponowanej metody przestawiono poniżej, na przykładzie Tarnowa wyniki analizy wybranych wskaźników w układzie jednostek urbanistycznych: przestępczość (ryc. 6), bezrobocie (ryc. 7) i gęstość zaludnienia (ryc. 8). Ta stosunkowo prosta analiza pokazuje natężenie poszczególnych wskaźników w poszczególnych obszarach w mieście. 30

31 Ryc. 6. Rozmieszczenie przestępstw w przeliczeniu na 100 mieszkańców w Tarnowie w 2007 r. 31

32 Ryc. 7. Udział bezrobotnych wśród mieszkańców w wieku produkcyjnym w Tarnowie w 2008 r. 32

33 Ryc. 8. Rozmieszczenie mieszkańców Tarnowa na koniec 2008 r. Podsystem urbanistyczny Dla podsystemu urbanistycznego zbieranie danych jest nieco bardziej skomplikowane. W Polsce brakuje niestety systemu zbierania informacji na temat stanu technicznego budynków oraz ich otoczenia. W praktyce niewiele miast posiada nawet informacje na temat wieku poszczególnych obiektów. Także tylko pojedyncze budynki posiadają certyfikaty audytu energetycznego. Nikt nie zajmuje się oceną stanu technicznego budynków w mieście, o ile nie jest ich właścicielem, lub nie stanowią one bezpośredniego zagrożenia. W bazach danych brakuje także informacji na temat technologii w jakie powstały nieruchomości. W sytuacji braku informacji jakościowych o stanie technicznym tkanki miejskiej jedynym sposobem pozyskania informacji są badania terenowe inwentaryzacja. Na potrzeby audytu miejskiego niezbędne jest zatem przeprowadzanie inwentaryzacji urbanistycznej. W ramach podsystemu urbanistycznego dla każdej z jednostek należy uwzględniać przynajmniej sześć wskaźników cząstkowych, wymienionych w tabeli 2 i w procesie inwentaryzacji przyznać im odpowiednią ocenę w czterostopniowej skali od 0 do 3. 33

34 Tab. 2. Matryca do oceny jakości tkanki miejskiej dla każdej jednostki urbanistycznej Na rycinie 9 przedstawiono wyniki badań przeprowadzonych zgodnie z zaproponowaną metodologią dla Tarnowa. 34

35 Ryc. 9. Stopień degradacji substancji urbanistycznej w poszczególnych jednostkach urbanistycznych w Tarnowie I.3.5. Wskazanie obszarów objętych kryzysem do rewitalizacji Na rycinie 10 przedstawiono procedurę przygotowywania analiz danych zgodnie z zaproponowaną metodą, w układzie jednostek urbanistycznych. Na podstawie analiz poszczególnych wskaźników (analiz cząstkowych) rekomenduje się wypracowanie dwóch wskaźników syntetycznych stopnia degradacji w: podsystemie społeczno-ekonomicznym oraz urbanistycznym. Jednocześnie równolegle konieczne będzie przeprowadzenie wcześniej wspominanych analiz dotyczących dostępności, funkcji i dziedzictwa materialnego. 35

36 Ryc. 10. Procedura przygotowywania analizy zróżnicowania wewnątrzmiejskiego z wykorzystaniem jednostek urbanistycznych Rangowanie poszczególnych jednostek urbanistycznych, np. w kategoria kryzysowych będzie jednym z możliwych zastosowań takiego systemu. Dotychczasowe doświadczenia z przygotowywania programów rewitalizacji wg wytycznych RPO pokazują, że przyjmowanie jednolitego poziomu wskaźników kryzysowych dla całego kraju, lub też województw nie jest szczególnie użyteczne. Jak wskazano w podrozdziale I.2.1. zasadniczo rewitalizacja powinna być prowadzona w każdym polskim mieście, być może w wyłączeniem niewielkiej grupy miast szczególnie bogatych (a jedynym wskaźnikiem wyłączającym miasto z rewitalizacji powinien być średni dochód miasta na głowę mieszkańca, kilkakrotnie przekraczający średnią dla regionu). Obszary kryzysowe powinny być delimitowane w prawie wszystkich miastach regionu, lub też w tych, które są szczególnie istotne w kontekście regionalnej polityki miejskiej (zapisanej w strategii rozwoju regionu lub innych dokumentach). Obszary zdegradowane powinny być wyznaczane w procesie porównywania wewnątrzmiejskiego stopnia zróżnicowania poszczególnych wskaźników cząstkowych oraz syntetycznych wskaźników degradacji. Nie widzimy natomiast konieczności odnoszenia się do wskaźników z innych miast czy regionów i porównywanie obszarów kryzysowych w różnych miastach (np. w wykorzystaniem określonych wskaźników). Problemy kryzysowe i degradacji w poszczególnych miastach i dzielnicach mają bardzo różne genezy, których nie da się uchwycić za pomocą kilku wskaźników. Obszary wskazane do rewitalizacji powinny spełniać kryteria kryzysowe ale nie bez znaczenia jest także ich znaczenie w strukturze miasta. Zrozumiała jest bowiem konieczność priorytetowej rewitalizacji terenów centralnych, pełniących funkcje wykraczające poza granicę danej dzielnicy czy nawet danego miasta, a także obszarów, na których znajdują się szczególnie cenne obiekty dziedzictwa kulturowego. 36

37 Na ryc. 11 przedstawiono procedurę wskazywania jednostek urbanistycznych, które objęte zostały kryzysem i konieczna jest ich rewitalizacja. Obszary obejmowane rewitalizacją powinny charakteryzować się zjawiskami kryzysowymi w obu podsystemach, choć o ostatecznej procedurze wybory powinny zadecydować także inne czynniki, jak znaczenie i funkcje poszczególnych jednostek, dostępność oraz stan i znaczenie obiektów dziedzictwa materialnego. Ryc. 11. Procedura wskazywania obszarów kryzysowych Zaproponowana metoda, choć wydaje się niezwykle cenna dla zarządzania i monitorowania procesów rozwojach miast jest jednak stosunkowo skomplikowana i dosyć kosztowna. Stąd też jej implementacja powinna być uzasadniona szerzej i umocowana w całościowej regionalnej polityce miejskiej, a także stale wykorzystywana. Jeżeli miałaby ona być wykorzystywana wyłącznie w procesie pozyskania kilku projektów rewitalizacyjnych to może się ona okazać zbyt kosztowna i nie będzie w pełni wykorzystana. Obecnie w pełni funkcjonalnego systemu tego typu nie wdrożyło jeszcze żadne miasto, natomiast w wielu ośrodkach ta filozofia gromadzenia i przetwarzania danych już się pojawiła. Praktycznie wszystkie miasta posiadają, mniej lub bardziej formalne, podziały na dzielnice, czy jednostki urbanistyczne. Każde miasto jednak przyjmuje własną, autorską metodologię. Większość z tych podziałów nie spełnia podstawowych kryteriów niezbędnych na potrzeby audytu miejskiego, 37

38 czyli np. wydzielenia do osobnych jednostek obszarów pełniących skrajnie różne funkcje. W wielu miastach zaawansowane są moduły gromadzenia danych, natomiast brakuje metody i standardów ich przetwarzana. Sercem systemu jest baza danych przypisanych do punktów adresowych. I takie, mniej lub bardziej rozbudowane bazy istnieją m.in. w Poznaniu, Krakowie, Wrocławiu, Kielcach i in. Także niektóre małe miasta, jak np. Ełk posiadają zupełnie profesjonalne bazy danych. Brakuje jednak systemowego podejścia do wykorzystania tych zasobów, szczególnie w procesach zarządzani miastami i monitorowania przemian. W części z wymienionych miast sposoby analizy i prezentacji danych zawierają tak poważne błędy metodologiczne, że właściwie uniemożliwiają wykorzystanie wyników. Niemniej są to już gotowe elementy, które stosunkowo łatwo można włączyć do systemu. W Polsce brakuje jednak świadomości użyteczności tych danych. Osób umiejących wykorzystać właściwie nie ma niemal żadnych prac naukowych poświęconych wykorzystaniu danych społeczno-ekonomicznych przypinanych do punktów adresowych. Wynika to m.in. z faktu, że historycznie interpretacją danych przestrzennych zajmują się w Polsce głównie specjaliści od nauk przyrodniczych (hydrolodzy, geolodzy, klimatolodzy, leśnicy, specjaliści w zakresie ochrony przyrody i in), a także nauk technicznych (zarządzanie infrastrukturą techniczną i zasobami). W efekcie mamy do czynienia z sytuacją w której istnieją ogromne i szybko rosnące zasoby danych, te dane są w coraz większym stopniu zbierane i profesjonalnie archiwizowane, ale nie ma środowiska, które chciałoby i potrafiło w szerszej skali wykorzystać te zasoby, w tym także do zarządzania miastami Należy szacować, że przygotowanie systemu audytu miejskiego dla miasta liczącego 100 tys. mieszkańców będzie kosztowało (bez oprogramowania) około tys. zł. W większych miastach ta proporcja czyli 1-1,5 zł w przeliczeniu na mieszkańca raczej powinna zostać zachowana. Osobnym zagadnieniem jest jednak problem udostępniania i aktualizowania danych. Oba te zadania będą wymagały systemowego podejścia i stałych nakładów (np. w zakresie jednego etatu dla miasta liczącego 200 tys. osób.). Wytyczne do prowadzenia rewitalizacji w ramach RPO RPO powinny rekomendować następujące rozwiązania w zakresie przygotowywani/aktualizowani LPR-ów: Prowadzenie zintegrowanej polityki miejskiej, w tym także rewitalizacji wymaga organizacji kompletnego system monitorowania, w tym z modułami niezależnego zbierania i przetwarzania danych (audyt miejski). Rekomenduje się aby w miastach (być może początkowo tylko w miastach na prawach powiatu, lub miastach o liczbie ludności powyżej 100 lub 50 tys. mieszkańców) wprowadzić system statystyki wewnątrzmiejskiej, który będzie składał się z dwóch integralnych części: - podziału miast na możliwie jednorodne jednostki urbanistyczne, które będą mogły stanowić podstawową jednostkę statystyczną dla miast. - metody zbierania, przetwarzania oraz analizowana danych w jednostkach urbanistycznych, a następnie, już na potrzeby rewitalizacji - budowa wskaźników kryzysu. Podział miasta na jednostki urbanistyczne Do wyznaczania jednostek urbanistycznych można wykorzystać metodę klasyfikacji terenów miejskich, która została skonstruowana tak, by łączyła w sobie trzy najważniejsze, w kontekście założonego celu, cechy terenów miejskich: - funkcję 38

39 - fizjonomię - intensywność użytkowania (poziomą i pionową). W sumie w wyniku zastosowania rekomendowanej procedury wyznaczonych zostanie, w zależności od miasta, od kilkunastu do kilkudziesięciu (a w największych miastach nawet ) różnych jednostek urbanistycznych. Dla terenów zieleni i rekreacji (poza niewielkimi wewnątrzosiedlowymi skwerami i deptakami), użytków rolnych, wód, lasów i nieużytków powinny być wyznaczane osobne jednostki. Osobne jednostki urbanistyczne stanowią także tereny pełniące funkcje produkcyjne (poza niewielkimi zakładami wewnątrz osiedli), część terenów pełniących funkcje usługowe (np. duże centra handlowe), kompleksy biurowe, a także część terenów komunikacyjnych (w szczególności duże obszary torów i bocznic kolejowych. Do jednostek urbanistycznych, wyznaczanych dla obszarów mieszkalnictwa, inne formy użytkowania terenu powinny być włączane jedynie, o ile stanowią integralną część tych osiedli mieszkaniowych. Jednostki urbanistyczne dla obszaru mieszkalnictwa powinny być wytyczane (zasadniczo, ponieważ możliwe powinny być odstępstwa) w taki sposób, aby liczba mieszkańców nie była niższa niż 1% i nie wyższa niż 10-15% ogółu mieszkańców miasta. Należy także przyjąć zasadę, że powierzchnia każdej z jednostek (w obszarach zurbanizowanych) nie powinny być większe niż kilka procent powierzchni miasta, a małych miastach do kilkunastu procent. Metoda zbierania, przetwarzania i analizowania danych w układzie jednostek urbanistycznych Miasta są skomplikowanymi systemami, działającymi i zmieniającymi się na różnych płaszczyznach. Stąd też rekomenduje się analizowanie zróżnicowania wewnątrzmiejskiego równolegle dla dwóch podsystemów: - podsystemu społeczno-ekonomicznego - podsystemu urbanistycznego Dodatkowo analiza powinna być wzbogacana (w najbardziej podstawowym zakresie) o dane dotyczące: dostępności, przeważających funkcji oraz dziedzictwa materialnego Dane powinny być agregowane do jednostek urbanistycznych, co wymaga zasadniczo zbierania danych przypisanych do punktów adresowych. Minimalny zestaw danych, które pozwolą delimitować obszary kryzysowe w podsystemie społeczno-ekonomicznym: - średni wiek mieszkańców (ew. odsetek osób w wieku poprodukcyjnym) - liczba przestępstw na 1000 mieszkańców/rok (ew. z podziałem na przemoc domową, kradzieże, pobicia i in.) - odsetek osób bezrobotnych (ew. długotrwale bezrobotnych) - odsetek osób (rodzin) otrzymujących zasiłki z MOPR (ew. średnia wysokość zasiłku w przeliczeniu na mieszkańca) - wykształcenie bezrobotnych (odsetek osób bez wykształcenia, z wykształceniem podstawowym i zawodowym) - liczba firm zarejestrowanych w REGON na 1000 mieszkańców (ew. struktura branżowa) Kryzys w danej jednostce urbanistycznej w podsystemie społeczno-gospodarczy powinien być identyfikowany jeżeli wskaźnik syntetyczny zbudowany na podstawie tych wskaźników cząstkowych będzie gorszy niż średnia dla danego miasta Minimalny zestaw danych, które pozwolą delimitować obszary kryzysowe w podsystemie urbanistycznym (na jakim procencie/ilu procent obiektów danej jednostki urbanistycznej dotyczy dany problem): 39

40 - odsetek budynków i budowli wymagających generalnego remontu - potrzeba termomodernizacji - liczba (odsetek) substandardów architektonicznych nienadających się do modernizacji - potrzeba uporządkowania i uzupełnienia zabudowy - potrzeba budowy, uzupełnienia lub odnowy przestrzeni publicznych, terenów zieleni, rekreacji i wypoczynku - budowa lub poprawa jakości i standardu dróg i chodników lokalnych (w tym osiedlowych) Kryzys w danej jednostce urbanistycznej w podsystemie urbanistycznym powinien być identyfikowany, jeżeli wskaźnik syntetyczny zbudowany na podstawie tych wskaźników cząstkowych będzie gorszy niż średnia dla danego miasta Kryteria delimitacji obszarów kryzysowych w danej jednostce urbanistycznej: wskaźnik syntetyczny w obu podsystemach jest gorszy niż średnia dla miasta Szacowane koszty: Koszt opracowania systemu (bez kosztów oprogramowania) dla miasta liczącego 100 tys. mieszkańców nie powinien przekroczyć tys. zł. W większych miastach ta proporcja czyli 1-1,5 zł w przeliczeniu na mieszkańca raczej powinna zostać zachowana. 40

41 II. Rewitalizacja w ramach Programów Operacyjnych propozycje konkretnych rozwiązań 10 II.1. Warunki jakie musza spełnić miasta, aby móc ubiegać się o dofinansowanie na działania rewitalizacyjne Jak wskazano w rozdziale I praktycznie w każdym polskim mieście znajdują się dzielnice dobre bezpieczne, wyposażone w zadowalającym stopniu w niezbędną infrastrukturę społeczną i techniczną, zamieszkiwane przez stosunkowo zamożnych obywateli, z dobrze utrzymanymi budynkami i złe z budynkami w złym stanie technicznym, niską jakością infrastruktury technicznej, niebezpieczne itd. Próbując w ramach rewitalizacji ustosunkować się do klasycznego pytania: pomagać biednym czy bogatym proponuje się, by nie czynić różnic i w ramach regionów nie uzależniać wysokości wsparcia od skali degradacji miast, chyba że planuje się specjalne programy dedykowane rozwiązywaniu konkretnych problemów (np. rewitalizacji terenów powojskowych). Ewentualnie można rozważyć, czy nie wyłączyć miast ekstremalnie zamożnych (np. tych, w których wielkość budżetu miasta jest w przeliczeniu na mieszkańca jest np. kilkakrotnie wyższa niż średnia dla regionu, zakładają, że najbogatsi powinni w większym stopniu sami finansować swoje procesy rozwojowe). Szczególnie wysoka wartość wskaźnika: średnia, czteroletnia wielkość budżetu miasta/przychodów własnych w przeliczeniu mieszkańca powinna być jedynym, branym pod uwagę czynnikiem umożliwiającym wykluczenie pewnych miast z grupy uprawnionych do otrzymania środków na rewitalizację. Jednak z uwagi na specyfikę poszczególnych regionów takie ograniczenia powinny być przyjmowane na poziomie poszczególnych Uszczegółowień RPO. 10 Niniejsza część opracowania została przygotowana na podstawie wieloletnich badań IRM w zakresie rewitalizacji, a także analizy: alokacji dedykowanej rewitalizacji w 15 RPO (poza woj. podlaskim), oraz szczegółowej analizy porównawczej rewitalizacji w tych RPO dla województw: podkarpackiego, małopolskiego oraz dolnośląskiego. Zespół pracowników IRM, brał udział w przygotowywaniu badań ewaluacyjnych w zakresie rewitalizacji/polityki miejskiej w tych trzech regionach: - Ocena skuteczności zastosowania wybranych mechanizmów programowych wpływających na efekty wdrażania Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego, w tym planów rozwoju uzdrowisk oraz programów rewitalizacji, 2012, Raport ewaluacyjny, Instytut Rozwoju Miast, Kraków. - Znaczenie projektów realizowanych w ramach RPO WP dla rozwoju miast województwa podkarpackiego, 2012, Raport ewaluacyjny, UniRegio, Kraków. - Ocena oraz wyznaczanie pożądanych działań rewitalizacyjnych realizowanych w ramach priorytetu 9 RPO WD Odnowa zdegradowanych obszarów miejskich na terenie Dolnego Śląska (Miasta), 2013, Raport ewaluacyjny, Ekowert, Wrocław. 41

42 Podstawowym warunkiem skutecznego starania się o dofinansowanie w tym zakresie powinny być Lokalne Programy Rewitalizacji, przygotowane zgodnie z zasadami (opisanymi w rozdziale I): - ścisłe powiązanie LPR-ów ze strategiami rozwoju miast - Evidence Based Regeneration (EBR) diagnoza opartej na danych i analizach pokazujących realne zróżnicowanie zjawisk, procesów i problemów w skali poszczególnych dzielnic/jednostek urbanistycznych - opracowane LPR-u zgodnie z instrukcją zawarta w Uszczegółowieniach RPO, w partnerstwie z podmiotami prywatnymi i społecznymi -zaopiniowanymi i zatwierdzonymi LPR-u przez urzędy marszałkowskie (w szczególności w części zawierającej listę projektów do dofinansowania, choć urzędy marszałkowskie powinny mieć możliwość przedstawiania uwag i rekomendacji do wszystkich części LPR-ów). II.1.1. Dostarczanie miastom know-how w zakresie realizacji polityki miejskiej (w tym rewitalizacji) W Polsce i Europie istnieją liczne wzorcowe rozwiązania, które nie są wystarczająco rozpowszechnione i stosowane w rewitalizacji miast. Poprawienie realizacji programów rewitalizacji i konkretnych projektów wymaga podejmowania przez władze regionalne inicjatyw polegających na udostępnianiu miastom w spójny i usystematyzowany sposób wiedzy na temat rewitalizacji. Taka wiedza, silnie powiązana z praktycznymi aspektami implementacji projektów zgodnie z wytycznymi RPO przyczyni się do poprawy jakości i efektywności prowadzonych działań rewitalizacyjnych. Dotychczas urzędy marszałkowskie takich działań w tym zakresie nie prowadziły. Zasadniczo ich aktywność koncentrowała się na promocji informacji o naborach prowadzonych w ramach RPO na działania rewitalizacyjne. Urzędy Marszałkowskie szeroko dystrybuowały informacje o zasadach konkursów, w tym także wytycznych tworzenia LPR-ów i przygotowywania konkretnych projektów. Celem urzędów marszałkowskich było zasadniczo wsparcie miast w procesie aplikowania do RPO (w tym także maksymalne podniesienie jakości LPR-ów) a nie kompleksowe szkolenie i dostarczanie miastom know-how z zakresu rewitalizacji. Wytyczne do prowadzenia rewitalizacji w ramach RPO - IZ/UM RPO powinny zbierać, a następnie udostępniać miastom w spójny i systematyczny sposób wiedzę na temat rewitalizacji, jako element szerszej polityki miejskiej. Instytucjami odpowiedzialnymi za zbieranie i upowszechnianie tej wiedzy powinny być w regionach Regionalne Obserwatoria Terytorialne. - MRR (być może z wykorzystaniem KOT) powinien starać się koncentrować wiedzę nt. teoretycznych i praktycznych aspektów polityki miejskiej (w tym i rewitalizacji) i przekazywać tą wiedzę do regionów. Obecnie w wielu regionach (jak wynika z kontaktów bezpośrednich pracowników IRM) wiedza nt. celowości i zasad prowadzenia polityki miejskiej (nawet wśród urzędników odpowiedzialnych za programowanie polityki rozwoju regionalnego) jest bardzo ograniczona i postrzegana jest często jako jeszcze jeden, niewiele wnoszący, koncept teoretyczny przeniesiony z nowomowy UE. 42

43 II.2. Wymogi dla zwiększenia efektywności systemu realizacji programów operacyjnych, w tym trybów wyboru projektów II.2.1. Wysokość alokacji dla miast zapisana na etapie tworzenia Uszczegółowienia RPO Prowadzenie regionalnej polityki rewitalizacji jako elementu polityki miejskiej ze strony władz regionalnych wymaga przyjęcia ujednoliconych zasad alokacji środków na rewitalizację na poszczególne miasta. Wartość dostępnego dofinansowania dla poszczególnych miast powinna zostać ustalona już na etapie przygotowywania Uszczegółowienia RPO. Wartość środków przeznaczanych dla danego miasta na rewitalizację powinna odpowiadać jego randze, liczbie ludności, stopniowi degradacji lub innemu obiektywnemu wskaźnikowi. Przykładem może być RPO woj. dolnośląskiego, w którym ograniczono intensywność wsparcia (w ramach rewitalizacji) na jednego mieszkańca do wysokości 1100 zł. Każde miasto, znając dostępną (całościową) maksymalną wartość środków powinno ustalić w LPR listę rekomendowanych do dofinansowania projektów. W efekcie takiego podejścia miasta będą dysponowały czymś na kształt global grant - pewnym zasobem dostępnych środków, które mogą zostać możliwie dosyć dowolnie rozdysponowane na realizację projektów ważnych dla danego fragmentu miasta. Niezwykle istotne jest, by nie ograniczać liczby projektów, które mogą zostać dofinansowane w ramach dostępnych dla poszczególnych miast kwot. Można sobie jednak wyobrazić, że miasto będzie chciało wykorzystać dostępne środki na jeden czy dwa projekty i poza wyłączeniem pewnej puli środków na realizację projektów przez partnerów społecznych i gospodarczych raczej nie trzeba stosować dodatkowych ograniczeń. Władze miast powinny mieć decydujący wpływ na wskazanie projektów, które powinny dostać środki na rewitalizację. Rolą urzędów marszałkowskich powinno być natomiast: konsultacja i zapewnienie wsparcia merytorycznego (wiedza, metodologia) na etapie przygotowywania LPR, a także ocena zgodności proponowanych projektów z wytycznymi. Poziom dofinansowania projektów dla różnego rodzaju podmiotów powinien być zróżnicowany. Gminy oraz organizacje społeczne (fundacje, stowarzyszenia) powinny móc starać się o dofinansowanie umożliwiające pokrycie znaczącej większości kosztów związanych z realizacją projektów (nawet 70-80% kosztów kwalifikowalnych). Natomiast pozostali partnerzy (firmy, wspólnoty mieszkaniowe, spółdzielnie mieszkaniowe i in.) powinni otrzymywać dofinansowanie na poziomie nieprzekraczającym 30% wartości projektu (kosztów kwalifikowanych). Taki poziom dofinansowania pozwoli na realizację większej liczby projektów, a jednocześnie powinien zachęcić partnerów do włączania się w rewitalizację. Wytyczne do prowadzenia rewitalizacji w ramach RPO - wartość dostępnego dofinansowania dla poszczególnych miast (tzw. intensywność wsparcia) powinna zostać ustalona już na etapie przygotowywania Uszczegółowienia RPO dla każdego z regionów. Wartość środków przeznaczanych dla danego miasta na rewitalizację powinna odpowiadać jego randze, liczbie ludności (preferowane), stopniowi degradacji lub innemu obiektywnemu wskaźnikowi. 43

44 - Władze miast powinny mieć decydujący wpływ na wskazanie projektów, które powinny dostać środki na rewitalizację. Rolą urzędów marszałkowskich powinno być natomiast: konsultacja i zapewnienie wsparcia merytorycznego (wiedza, metodologia) na etapie przygotowywania LPR, a także ocena zgodności proponowanych projektów z wytycznymi - Poziom dofinansowania projektów dla różnego rodzaju podmiotów powinien być zróżnicowany. Gminy oraz organizacje społeczne (fundacje, stowarzyszenia) powinny móc starać się o dofinansowanie umożliwiające pokrycie znaczącej większości kosztów związanych z realizacją projektów (nawet 70-80% kosztów kwalifikowalnych). Natomiast pozostali partnerzy (firmy, wspólnoty mieszkaniowe, spółdzielnie mieszkaniowe i in.) powinni otrzymywać dofinansowanie na poziomie nieprzekraczającym 30% wartości projektu (kosztów kwalifikowanych). II.2.2. Negocjacje LPR-ów zamiast trybu konkursowego (dla miast powyżej 20 tys. mieszkańców) Lokalne Programy Rewitalizacji, a szczególnie lista projektów mających uzyskać dofinansowanie w ramach RPO powinna być ustalana w negocjacjach z urzędami marszałkowskimi. Ten wymóg powinien jednak dotyczyć wyłącznie miast, w których lista mieszkańców jest wyższa niż 20 tys. osób. Takie rozwiązanie ma wiele zalet: - pozwala na osiągniecie minimalnego, akceptowalnego poziomu i jakości LPR-ów wszystkich zainteresowanych rewitalizacją miast (wsparcie procesu programowania rozwoju) - pozwala na ustalenie w procesie negocjacji listy projektów szczególnie ważnych dla rozwoju poszczególnych miast i dających szanse na osiągniecie samopotrzymywalnego rozwoju - uniemożliwia proste zlecanie przygotowania LPR-ów firmom consultingowym i zmusza władze lokalne do aktywnego włączenia się w proces przygotowywania LPR- ów. Osiągniecie wysokiej jakości LPR-ów wymaga przeznaczenia stosunkowo długiego okresu na ich przygotowanie. Pierwsze konsultacje z urzędu marszałkowskiego z miastami powinno dzielić przynajmniej 6-10 miesięcy od momentu ich ostatecznego złożenia. Przygotowywanie strategii rozwoju miast w procesie negocjacji z urzędami marszałkowskimi Być może w ramach RPO należy rozważyć negocjowane także liczne, inne projekty w różnych priorytetach na etapie tworzenia strategii rozwoju miast (takie rozwiązanie warto rekomendować regionom, przynajmniej do poważnego przemyślenia). W takim układzie wszystkie projekty mające zyskać finansowanie z RPO, a także ew. innych Programów Operacyjnych (także te z zakresu rewitalizacji) powinny być negocjowane wspólnie i w ramach jednego zespołu negocjacyjnego. Z uwagi na fakt, że będzie to zadanie bardzo czasochłonne i trudne w okresie programowania takiej regulacji powinna podlegać bardzo ograniczona liczba największych miast (np. max. 5-6 największych miast w regionie). W tym zakresie warto wykorzystać interesujące doświadczenia woj. pomorskiego. W woj. pomorskim, w ramach Osi Priorytetowej 3. Funkcje miejskie i metropolitalne; Działania 3.2 Wzrost atrakcyjności przestrzeni miejskiej; Poddziałanie Kompleksowe przedsięwzięcia rewitalizacyjne przyjęto następującą procedurę: - UM powołał Zespół ds. rewitalizacji, składający się z 10 urzędników pracujących w różnych departamentach UM - miasta o liczbie ludności powyżej 35 tys. mieszkańców (12 miast), po zapoznaniu się procedurą mogły przygotować LPR-y dla obszaru/obszarów zdegradowanych 44

45 - w odniesieniu do LPR-ów miasta przygotowywały, a następnie negocjowały z UM tzw. Noty intencyjne, w których, oprócz danych dt. programu rewitalizacji i charakterystyki obszaru określano: listę przedsięwzięć planowanych do realizacji wraz z Fiszką projektu (zintegrowanego) ubiegającego się o dofinansowanie w ramach Poddziałania Noty były przygotowywane w procesie negocjacji, a następnie oceniane i podpisywane przez miasto i IZ RPO. W sumie negocjowano 10 Not, 8 Not oceniono pozytywnie, podpisano 5 Not. - W ramach noty negocjowano także realizację, na terenie objętym rewitalizacją projektów z PO KL, w tym Priorytet VII. Promocja integracji społecznej, Poddziałanie Aktywizacja zawodowa i społeczna osób zagrożonych wykluczeniem społecznym konkurs skierowany wyłącznie na wsparcie mieszkańców obszarów zdegradowanych W oparciu o Wytyczne dotyczące przygotowywania projektów w ramach Poddziałania Kompleksowe przedsięwzięcia rewitalizacyjne RPO WP stanowiące załącznik nr 5 do Przewodnika Beneficjenta RPO WP przyjęto następujące Kryteria i kwestie weryfikujące Noty intencyjne. 1. Obszar zdegradowany Czy obszar spełnia definicję obszaru zdegradowanego? 2. Charakterystyka obszaru zdegradowanego Czy Nota intencyjna zawiera charakterystykę obszaru zdegradowanego? Czy określone zostały główne problemy? Czy została dokonana dokładna delimitacja obszaru zdegradowanego? Czy dokonano charakterystyki struktury demograficznej? 3. Udział partnerów w realizacji projektu Czy Nota intencyjna przewiduje udział partnerów w realizacji projektu? Czy dokonany dobór partnerów jest uzasadniony? Czy przewidziano udział partnerów spoza sektora finansów publicznych? 4. Kompleksowość planowanych przedsięwzięć infrastrukturalnych Czy Nota zawiera uzasadnienie dla zaplanowanych przedsięwzięć? Czy planowane przedsięwzięcia rozwiązują wskazane problemy? Czy planowane przedsięwzięcia składają się na spójną wizję rewitalizacji? 5. Kompleksowość planowanych działań społecznych Czy Nota zawiera uzasadnienie dla zaplanowanych przedsięwzięć społecznych? Czy planowane działania społeczne rozwiązują wskazane problemy? Czy działania społeczne opisują główny cel i adresata? Wytyczne do prowadzenia rewitalizacji w ramach RPO - Lokalne Programy Rewitalizacji, a w szczególności lista projektów mających uzyskać dofinansowanie w ramach RPO powinna być ustalana w negocjacjach z urzędami marszałkowskimi. - IZ/UM RPO powinny rozważyć obowiązkowe wprowadzenie, dla ograniczonej liczby największych miast, obowiązku negocjowania projektów rewitalizacyjnych współfinansowanych w ramach LPR z RPO w powiązaniu z innymi projektami, mającymi wesprzeć procesy rewitalizacji na danym obszarze z pozostałych osi priorytetowych RPO, a także innych Programów Operacyjnych. Z uwagi na bardzo skomplikowaną procedurę tego typu negocjacji rekomenduje się wprowadzenie tej zasady dla ściśle określonej liczby miast, raczej nie przekraczającej

46 II.2.3. Organizacja trzech naborów projektów Jeżeli środki na rewitalizację (a przynajmniej ich znacząca część) zostaną przydzielone poszczególnym miastom już na etapie programowania (np. w Uszczegółowieniu RPO) to konieczne będzie przeprowadzenie trzech naborów projektów: - pierwszy nabór składane są projekty rekomendowane przez miasta do pełnej puli środków przewidzianej dla każdego miasta - drugi nabór jeżeli w pierwszym naborze nie zostanie wykorzystana pełna pula przewidzianych środków dla poszczególnych miast (np. część projektów odpadnie na etapie oceny formalnej, nie uda się złożyć wniosków na pełną pulę i in.), to w ramach tych środków miasta powinny mieć możliwość składania/rekomendowania projektów z list rezerwowych lub też jeszcze raz tych samych, poprawionych projektów - trzeci nabór nabór wolny w którym każdy uprawniony podmiot, którego projekt jest wpisany do programu rewitalizacji będzie mógł się ubiegać o środki niewykorzystane w dwóch pierwszych naborach. Powinien to być nabór na zasadzie konkurencji wszystkich ze wszystkimi pozostałe po pierwszych dwóch naborach, zsumowane środki na poziomie województwa powinny być dostępne dla każdego uprawnionego beneficjenta. W ten sposób miasta będą miały dodatkowy impuls zachęcający je do wykorzystania dostępnych środków w ramach pierwszych dwóch naborów niewykorzystanie przyznanych limitów może mieć niekorzystne skutki polityczne dla poszczególnych władz miast. Obserwując doświadczenia dolnośląskie można się spodziewać, że po dwóch pierwszych naborach, na trzeci nabór pozostanie około 10% alokacji. Trzeci nabór może zostać ograniczony np. tylko do jednego typu obszarów problemowych. W woj. dolnośląskim trzeci nabór był dedykowany wyłącznie rewitalizacji terenów poprzemysłowych. Wytyczne do prowadzenia rewitalizacji w ramach RPO Do skutecznego podziału środków przeznaczonych na rewitalizację niezbędne może okazać się przeprowadzenie trzech naborów projektów: - pierwszy i drugi nabór w ramach zarezerwowanych dla poszczególnych miast kwot - trzeci nabór nabór wolny w którym każdy uprawniony podmiot, którego projekt jest wpisany do programu rewitalizacji będzie mógł się ubiegać o środki niewykorzystane II.2.4. Uproszczona procedura realizacji małych projektów i zarządzanie ich implementacją przez operatorów Realizacja zintegrowanych procesów rewitalizacji to proces niestandardowy i przez to bardzo skomplikowany. Jak pokazują najnowsze modele rewitalizacji miast Europy Zachodniej, np. Wielkiej Brytanii największy sukces odnoszą procesy rewitalizacji skrojone na miarę, dostosowane bardzo silnie do lokalnych uwarunkowań. Operatorzy rewitalizacji, po przeanalizowaniu uwarunkowań starają się projektować liczne, zintegrowane ze sobą działania, zarówno społeczne jak i gospodarcze, a także oczywiście inwestycje infrastrukturalne, które w sumie pozwolą osiągnąć wyższą jakość i rozwój samopodtrzymywalny. Na takie podejście ukuto termin match-making. Dotychczasowa 46

47 rewitalizacja w Polsce i to ta uznawana za dobrą, sprowadzała się zazwyczaj do bardzo ograniczonej liczby dużych projektów, prawie wyłącznie inwestycyjnych, których liczba była zamknięta i nie było realnych możliwości dynamicznej reakcji na zmieniające się okoliczności. Zaistnienie realnych operatorów rewitalizacji wymaga udostępnienia pewnej puli środków na liczne, niewielkie projekty, które pozwalałyby wykorzystać lokalny potencjał i zasoby. Proces aplikowania i realizacji takich projektów powinien być uproszczony w stosunku do dużych, kilkumilionowych projektów, tak aby umożliwić organizacjom słabszym pod względem organizacyjnym włączenie się w procesy rewitalizacji. Powinna więc istnieć możliwość składania wniosków o dofinansowanie nawet na bardzo niewielkie, ale istotne dla lokalnych społeczności obszarów rewitalizowanych, w tym także tzw. projekty miękkie. W tym kontekście najwłaściwszym mechanizmem, który pozwoliłby na stosunkowo łatwy dostęp mniejszych organizacji do stosunkowo małych środków na projekty, odpowiadające na bardzo bezpośrednie potrzeby lokalnych społeczności - będzie wykorzystanie, opisanego w dalszej części opracowania RKLS. II.2.5. Wykorzystanie mechanizmów zwrotnych Jessica Mechanizm Jessica (wspólne europejskie wsparcie na rzecz trwałych inwestycji w obszarach miejskich) nie jest instrumentem bezpośrednio dedykowanym rewitalizacji, a raczej wspieraniu rozwoju miast, w tym pobudzaniu aktywności gospodarczej i generowaniu miejsc pracy, zarówno na obszarze objętym LPR, jak i szerzej w skali całego miasta. Jest to instrument dosyć trudny do implementacji na ograniczonych obszarach obejmowanych LPR-ami. Z uwagi na stosunkowo niewielką różnicę w kosztach kredytu pomiędzy kredytem bankowym a finansowaniem projektów ze środków Jessica dosyć trudno znaleźć odpowiednie dla Jessica projekty na obszarach wskazanych do rewitalizacji. Jeżeli w przyszłym okresie programowania, zgodnie z zapowiedziami, mechanizm Jessica zostanie powiązany z jakąś formą grantów i w efekcie beneficjent będzie zyskiwał 20-30% kosztów kwalifikowanych inwestycji w postaci bezzwrotnych dotacji to niewątpliwie atrakcyjność mechanizmu się zwiększy. Niewątpliwie, co podkreślają praktycy zajmujący się rewitalizacją w polskich miastach kluczowe procesy rewitalizacji muszą być współfinansowane w systemie bezzwrotnej pomocy grantowej. Także doświadczenia zachodnioeuropejskie pokazują, że w szerszej skali procesy rewitalizacji nie są w stanie się same finansować. Jakiś sposób interwencji publicznej jest niezbędny. Wydaje się, że dla Jessica, szczególnie powiązanego z jakąś formą grantów bezzwrotnych jest i będzie miejsce w polskich miastach. Jednak w rewitalizacji rola Jessica i innych mechanizmów zwrotnych będzie pomocnicza i nie będzie w stanie zastąpić systemu dotacyjnego. Zasadniczo j podobnie jak się to dzieje w krajach Europy Zachodniej rewitalizacja będzie musiała opierać się na klasycznych mechanizmach bezzwrotnych, choć być może wielkość procentowa wsparcia, w niektórych przypadkach zmniejszy się z 70-85% do 40-60%. Trudnością w prowadzeniu projektów współfinansowanych z Jessica jest fakt, że FROM-y, tworzone przez instytucje finansowe, oceniając poszczególne projekty kierują się głównie ryzykiem bankowym i szansami na zwrot inwestycji. Znaczeniem projektów dla rozwoju i rewitalizacji miast w tej perspektywie schodzi jakby na drugi plan. Warto zwrócić uwagę na dynamikę popytu na środki dostępne w ramach uruchomionych programów Jessica jest jednak ograniczony, co omówiono dokładniej na przykładzie doświadczeń woj. śląskiego. W tym regionie skala degradacji miast jest 47

48 szczególnie duża, LPR-ami objęte są najbardziej zdegradowane fragmenty miast, a jednak środki ciągle są jeszcze dostępne. Jessica w woj. śląskim W woj. śląskim nabór na projekty Jessica Poddziałania Rewitalizacja JESSICA został ogłoszony 5 grudnia 2011 r. i na ten cel alokowano kwotę około 251 mln zł. Na koniec kwietnia 2013 r., a więc niemal po półtora roku kwota ta nadal nie była wyczerpana i prowadzone były intensywne negocjacje z miastami w celu przygotowania projektów mogących zagospodarować tą kwotę tak, by zdąŝyć podpisać umowy do końca okresu programowania. II.2.6. Integracja mechanizmów finansowania procesów rozwojowych miast na obszarach objętych programami rewitalizacji Na obszarach objętych programami rewitalizacji realizowanych jest zazwyczaj znacznie więcej projektów, niż tylko te dofinansowywane działań na rewitalizację z RPO. Są to zarówno inwestycje i projekty podmiotów publicznych, komunalnych i państwowych jak i różnego rodzaju organizacji, przedsiębiorstw, a nawet osób publicznych. Źródła finansowania tych projektów także są bardzo zróżnicowane. W ramach programów rewitalizacji władze miejskie powinny pełnić, przynajmniej w ograniczonym zakresie, funkcje operatora i próbować integrować wszystkie te inwestycje. Nie jest to zadanie proste, ale w warunkach polskich możliwe będzie zobowiązanie miast starających się o dofinansowanie na rewitalizację do wygospodarowania komponentu integracyjnego (np. 5% wartości projektu, finansowane ze środków własnych gminy) na promocję oraz monitorowanie procesu rewitalizacji na obszarze objętym LPR. W ramach takiego komponentu integracyjnego operator zachęcałby wszystkie/najważniejsze? podmioty realizujące projekty na obszarze objętym rewitalizacją do: wspólnego promowania swoich projektów na stronie internetowej rewitalizacji miasta wykorzystywania wspólnego logo rewitalizacji organizacja wspólnych spotkań okolicznościowych, imprez, seminariów i dyskusji dotyczących m.in. współpracy w procesie rewitalizacji wydawanie wspólnych folderów i materiałów informacyjnych i w inny sposób promowania realizowanych projektów. Ważną rolą operatora byłoby także monitorowanie realizowanych w mieście projektów rewitalizacyjnych, także tych realizowanych przez niezależne od miasta podmioty, a następnie opracowywanie wyników monitorowania i ich upublicznienie Wytyczne do prowadzenia rewitalizacji w ramach RPO - miast powinny mieć obowiązek wyznaczenia operatora LPR, czyli podmiotu/jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za realizację LPR-u jako elementu strategii rozwoju miasta. Miasta powinny się zobowiązać, że realizując LPR operator (poza zarządzaniem projektami miejskimi współfinansowanymi z RPO w ramach rewitalizacji) będzie z budżetu miasta: zabiegał o włączenie się w proces rewitalizacji maksymalnie wielu partnerów, działających na terenie objętym LPR promował realizację wszystkich projektów w ramach rewitalizacji na stronie internetowej rewitalizacji miasta 48

49 zachęcał partnerów do wykorzystywania wspólnego logo rewitalizacji organizował wspólne spotkania okolicznościowe, imprezy, seminaria i dyskusje dotyczące m.in. współpracy w procesie rewitalizacji wydawał wspólne folderów i materiałów informacyjnych i w inny sposób promowania realizowanych projektów. 49

50 II.3. Beneficjenci projektów rewitalizacyjnych (kto nim może być i na jakich zasadach) II.3.1. Wymaganie realnego partnerstwa Praktyczne, realne włączenie partnerów prywatnych i społecznych do procesu rewitalizacji wymaga stworzenia mechanizmu współfinansowania projektów realizowanych przez tych partnerów. Bez finansowania projektów partnerstwa pozostaną jedynie listą niespełnionych nadziei i oczekiwań zapisanych w LPR-ach. Każde miasto, w ramach środków ustalonych na rewitalizację powinno na listę projektów rekomendowanych do dofinansowania w LPR wpisać: - min. 2 lub 3 projekty realizowane przez partnerów prywatnych lub społecznych w miastach do 100 tys. mieszkańców - min. 4 lub 5 projektów realizowane przez partnerów prywatnych lub społecznych w miastach do 300 tys. mieszkańców - min projektów realizowane przez partnerów prywatnych lub społecznych w miastach powyżej 300 tys. mieszkańców. Wartość środków konsumowanych przez partnerów prywatnych/społecznych nie powinna być mniejsza niż 25-30% całego dofinansowania na realizację projektów rewitalizacji w danym mieście. Nie powinno się natomiast wymagać od miast wpisywania do LPR-ów partnerstw, na które nie przewiduje się dofinansowania ze środków RPO i/lub z innych programów. Ich wpisywanie powinno być zupełnie dobrowolne, choć wielce pożądane Wytyczne do prowadzenia rewitalizacji w ramach RPO Każde miasto, w ramach środków ustalonych na rewitalizację powinno na listę projektów rekomendowanych do dofinansowania w LPR wpisać: - min. 2 lub 3 projekty realizowane przez partnerów prywatnych lub społecznych w miastach do 100 tys. mieszkańców - min. 4 lub 5 projektów realizowane przez partnerów prywatnych lub społecznych w miastach do 300 tys. mieszkańców - min projektów realizowane przez partnerów prywatnych lub społecznych w miastach powyżej 300 tys. mieszkańców. Wartość środków konsumowanych przez partnerów prywatnych/społecznych nie powinna być mniejsza niż 25-30% całego dofinansowania na realizację projektów rewitalizacji w danym mieście. II.3.2. Beneficjenci projektów rewitalizacji Programy rewitalizacji składają się zazwyczaj z bardzo wielu różnych projektów realizowanych we współpracy przez najróżniejsze podmioty. Z uwagi na fakt, że rewitalizacją obejmowane są zazwyczaj obszary posiadające kilkudziesięciu, a nierzadko kilkusetletnią historię urbanizacji, często w śródmieściach lista podmiotów tam działających i mogących włączać się w procesy rewitalizacji jest 50

51 bardzo szeroka i nie wydaje się celowe, aby jakoś szczególnie redukować potencjalnych beneficjentów. Jeżeli LPR-y będą przygotowywane zgodnie z rekomendacjami z niniejszego opracowania, czyli władze miast będą w procesie negocjacji z urzędami marszałkowskimi ustalały listę projektów do dofinansowania, to właściwie największym problemem (jak można było to obserwować na podstawie doświadczeń woj. dolnośląskiego) będzie włączenie na tą listę beneficjentów nie będących jednostkami samorządu terytorialnego. Stąd też rekomendacje zaproponowane w punkcie II.3.1. W tabeli 2. zaproponowano listę beneficjentów rewitalizacji, z sugestią, by raczej ją jeszcze ewentualnie poszerzać, a nie zawężać. Tab. 2. Proponowana lista beneficjentów, mogących ubiegać się o dofinansowanie w ramach projektów rewitalizacji (zgodnie z rozporządzeniami regulującymi zasady podziału funduszy strukturalnych) 1. Jednostki samorządu terytorialnego (jst) ich związki i stowarzyszenia, 2. Jednostki organizacyjne jst posiadające osobowość prawną, 3. Administracja rządowa, 4. Instytucje kultury, 5. Osoby prawne i fizyczne będące organami prowadzącymi szkoły i placówki, 6. Jednostki sektora finansów publicznych posiadające osobowość prawną (nie wymienione wyżej), 7. Szkoły wyższe 8. Partnerzy społeczni i gospodarczy, 9. Kościoły i związki wyznaniowe oraz osoby prawne kościołów i związków wyznaniowych, 10. Instytucje otoczenia biznesu, 11. Spółdzielnie i wspólnoty mieszkaniowe, TBS. Analizują listę beneficjentów kategorii interwencji 61 (tab. 3) wyraźnie widać, że spośród 1016 projektów ponad 70% otrzymały gminy, a dalsze kilkanaście procent pozostałe wspólnoty samorządowe i ich jednostki organizacyjne. Znaczącymi beneficjentami były także kościoły i związki wyznaniowe (głównie kościół katolicki). Ponad 20 projektów otrzymały także różnego rodzaju stowarzyszenia. Pozostałe typy podmiotów wsparcie otrzymywały incydentalnie po kilka lub najwyżej kilkanaście projektów. Tab. 3. Beneficjenci kategorii interwencji 61 w okresie programowania Forma prawna beneficjenta Liczba beneficjentów kategorii interwencji 61: Zintegrowane projekty dla odnowienia obszarów miejskich/wiejskich wspólnota samorządowa - województwo 1 wspólnota samorządowa - powiat 41 wspólnota samorządowa - gmina 716 wspólnota samorządowa (pozostałe) 70 51

52 wspólnota mieszkaniowa 3 wojewódzka samorządowa jednostka 6 organizacyjna uczelnia wyŝsza 13 szkoła lub placówka oświatowa 1 Stowarzyszenie 22 Spółka (akcyjna, z o.o., jawna, cywilna 19 Spółdzielnia (mieszkaniowa) 8 samorządowa osoba prawna 1 (jst) samorząd gospodarczy i zawodowy 1 publiczny zakład opieki zdrowotnej 10 powiatowa samorządowa jednostka 2 organizacyjna państwowa osoba prawna 1 państwowa jednostka organizacyjna 8 osoba fizyczna prowadząca działalność 9 gospodarczą organ władzy, administracji rządowej 6 Kościół katolicki i inne kościoły i związki 51 wyznaniowe gminna samorządowa jednostka organizacyjna 17 Fundacja 4 bez szczególnej formy prawnej 6 Wytyczne do prowadzenia rewitalizacji w ramach RPO Rekomendowana lista beneficjentów, mogących ubiegać się o dofinansowanie w ramach projektów rewitalizacji: 1. Jednostki samorządu terytorialnego (jst) ich związki i stowarzyszenia, 2. Jednostki organizacyjne jst posiadające osobowość prawną, 3. Administracja rządowa, 4. Instytucje kultury, 5. Osoby prawne i fizyczne będące organami prowadzącymi szkoły i placówki, 6. Jednostki sektora finansów publicznych posiadające osobowość prawną (nie wymienione wyżej), 7. Szkoły wyższe 8. Partnerzy społeczni i gospodarczy, 9. Kościoły i związki wyznaniowe oraz osoby prawne kościołów i związków wyznaniowych, 10. Instytucje otoczenia biznesu, 11. Spółdzielnie i wspólnoty mieszkaniowe, TBS. 52

53 II.4. Sektory (obszary tematyczne) w ramach których powinna być przeprowadzana rewitalizacja (fizyczna, społeczna, gospodarcza, powiązana z efektywnością energetyczną, w tym w mieszkalnictwie, transporcie, itp) Zastanawiając się, które sektory (obszary tematyczne) włączyć w proces rewitalizacji warto sięgnąć do definicji i zastanowić się, czym jest rewitalizacja. Przeglądając 15 RPO , w ramach których przewidywano różnego rodzaju działania rewitalizacyjne stwierdzono, że większość z nich w sposób bezpośredni lub pośredni nawiązywano do definicji rewitalizacji wypracowanej w ramach projektu badawczego-zamawianego pt. Rewitalizacja miast polskich jako sposób zachowania dziedzictwa materialnego i duchowego oraz czynnik zrównoważonego rozwoju która w pełnej wersji brzmi: Rewitalizacja jest to skoordynowany proces, prowadzony wspólnie przez władzę samorządową, społeczność lokalną i innych uczestników, będący elementem polityki rozwoju i mający na celu przeciwdziałanie degradacji przestrzeni zurbanizowanej, zjawiskom kryzysowym, pobudzanie rozwoju i zmian jakościowych, poprzez wzrost aktywności społecznej i gospodarczej, poprawę środowiska zamieszkania oraz ochronę dziedzictwa narodowego, przy zachowaniu zasad zrównoważonego rozwoju Rewitalizacja, postrzegana z tej, dosyć już mocno zakorzenionej w Polsce perspektywy ma niewątpliwy urok kompleksowego działania prorozwojowego w granicach zakreślonych przez LPR. LPR pełni na obszarze, który obejmuje, funkcję mini-strategii rozwoju. Jednym z najciekawszych wniosków, płynących z przeprowadzanych przez pracowników IRM badań ewaluacyjnych działań rewitalizacyjnych finansowanych z małopolskiego, podkarpackiego oraz dolnośląskiego RPO była informacja, że zdaniem władz lokalnych - środki na rewitalizację były najbardziej otwartymi (ich celowość była najsłabiej definiowana) pieniędzmi, które można było pozyskać na rozwój miast. Dzięki temu miasta mogły finansować te działania, które naprawdę były potrzebne dla lokalnych społeczności. Stąd też rekomenduje się, że w kolejnym okresie programowania zachować (a nawet rozszerzyć o projekty miękkie ) ten ogromny walor i atrakcyjność środków przeznaczonych na rewitalizację i udostępniać je na maksymalnie wiele typów działań. Na podstawie listy ponad 1000 projektów zrealizowanych w ramach kategorii interwencji 61 (rewitalizacja)trudno przeprowadzić klasyfikację typu projektów. Jedyną przesłanką, co w ramach których projektów było realizowane są tytuły, często bardzo nieprecyzyjne i ogólne (np. Rewitalizacja miasta Kłodzka - programowanie rozwoju miasta i promocja działań realizowanych na obszarze wsparcia). Niemniej z analizy tytułów projektów realizowanych w tej kategorii interwencji wynika, że były to prawie wyłącznie projekty twarde inwestycyjne. Natomiast sam zakres przedmiotowy tych projektów pokazuje ogromne zróżnicowanie projektów, które były realizowane w odpowiedzi na lokalne, ściśle sprecyzowane potrzeby. Oprócz odnowy przestrzeni publicznych (placów, parków, nabrzeży, rynków, dróg i in.) większość projektów dotyczyła remontów, dokończenia, remontu, przebudowy, odbudowy i in. takich obiektów jak: ratusze, szkoły, przedszkola, centra sztuki, kultury i rekreacji, budynki mieszkalne, teatry, domy pomocy społecznej, kościołów i zespołów klasztornych i in. Jak wynika z tytułów projektów znacząca część obiektów poddawanych rewitalizacji to obiekty zabytkowe. 53

54 Jeżeli - zgodnie z rekomendacjami zawartymi w niniejszym opracowaniu miasta będą miały zapewnioną pewną stałą pulę środków na rewitalizację (czyli swoisty mini global grant) i będą negocjowały listę projektów z urzędem marszałkowskim, to istnieje duże prawdopodobieństwo, że środki te w ramach miast zostaną wydane na projekty realnie przyczyniające się do skutecznej rewitalizacji i dodatkowe ograniczenia mogłyby przynieść więcej szkody niż pożytku. Wytyczne do prowadzenia rewitalizacji w ramach RPO Zgodnie z Założeniami umowy partnerstwa rewitalizacja będzie realizowana w celu tematycznym nr 9. Wspieranie włączenia społecznego i walki z ubóstwem, jednak różnego rodzaju działania rewitalizacyjne mogą zmieścić się także w innych celach tematycznych 4 Wspieranie przejścia na gospodarkę niskoemisyjną we wszystkich sektorach oraz 6. Ochrona środowiska naturalnego i wspieranie efektywności wykorzystania zasobów, a częściowo także 8. Wspieranie zatrudnienia i mobilności pracowników Jako minimalną listę obszarów tematycznych, które powinny mieć możliwość finansowania z rewitalizacji należy zaproponować (zakładając raczej możliwość rozszerzania tej listy) następujące działania: - renowacja, rewaloryzacja, modernizacja, adaptacja i wyposażenie istniejącej zabudowy na cele gospodarcze, społeczne, edukacyjne, kulturowe, turystyczne oraz mieszkalne (ze szczególnym naciskiem na poprawę efektywności energetycznej) - budowa i wyposażenie nowych obiektów, - systemy poprawy bezpieczeństwa publicznego oraz przedsięwzięcia mające na celu walkę z przestępczością i patologiami społecznymi, - przedsięwzięcia służące aktywizacji społeczności zamieszkujących obszary rewitalizowane oraz przeciwdziałaniu negatywnym zjawiskom społecznym, - zagospodarowanie przestrzeni miejskich na cele publiczne i/lub gospodarcze, - budowa i modernizacja infrastruktury drogowej, - budowa, przebudowa, rozbudowa i modernizacja podstawowej infrastruktury komunalnej (np. przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych lub telekomunikacyjnych) na obszarze objętym projektem, w celu zapewnienia dostępu do wszystkich obiektów i terenów rewitalizowanych do podstawowych usług komunalnych - wspieraniu tworzenia miejsc pracy (m.in. wspieranie rozwoju przedsiębiorczości, przedsiębiorczości społecznej oraz samozatrudnienia) - dokończenie inwestycji związanych z gospodarką wodno-ściekową (realizacja wymogów dyrektywy ściekowej i ramowej dyrektywy wodnej) - wspieranie efektywności energetycznej i wykorzystania OZE w sektorze publicznym i mieszkaniowym - zwiększanie efektywności energetycznej w odniesieniu do infrastruktury publicznej Zasadnicze cele rewitalizacji znajdują się w celach 6: Rewitalizacja zdegradowanej przestrzeni miejskiej przyczyniająca się do ograniczania zjawiska eksurbanizacji (ang. urban sprawl) oraz 9: wsparcie kompleksowych projektów (łączących wymiar społeczny, ekonomiczny, ochrony środowiska i fizycznej odbudowy) rewitalizacji miast i innych obszarów zdegradowanych. W nowej perspektywie finansowej renowacja części wspólnych budynków wielorodzinnych nie będzie kwalifikowana, jednak 54

55 część tych zadań będzie można realizować w ramach zintegrowanych projektów wspierania efektywności energetycznej. 55

56 II.5. Typy działań, które mogą być dofinansowane: jak zapewnić komplementarność pomiędzy dofinansowanymi przedsięwzięciami (w tym jakie typy projektów wspierać, jak wiązać wsparcie z różnych funduszy tj. min. EFRR i EFS); Wdrażania wsparcia w ramach wielofunduszowych regionalnych programów operacyjnych w nowej perspektywie finansowej współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) na obecnym etapie wydaje się być przesądzone (lub bardzo prawdopodobne). W tym kontekście warto wskazać, jakie byłyby możliwości wykorzystania wielofunduszowych RPO do realizacji projektów rewitalizacji. Na obecnym etapie (luty 2013 r.) ciągle dyskutowane są warianty struktury programów operacyjnych 11. Bierze się pod uwagę kilka rozwiązań: - odrębne osie priorytetowe dla EFS i EFRR, - mieszane osie priorytetowe EFS i EFRR - wariant pośredni z odrębnymi i mieszanymi osiami priorytetowymi EFS i EFRR) Stąd też obecnie trudno jednoznacznie przesądzać szczegółowe rozwiązania dla rewitalizacji. Niewątpliwie jednak dotychczasowa system finansowania rewitalizacji z EFRR w ramach RPO radykalnie zubażał te procesy, redukując rewitalizację do przedsięwzięć inwestycyjnych. Próby włączenia różnego rodzaju projektów z EFS (do programów rewitalizacji oprócz zupełnie innej ścieżki dostępności tych środków) natrafiały na kilka różnego rodzaju barier, z których podstawową była niemożność ograniczenia beneficjentów tych projektów do mieszkańców/użytkowników/ interesariuszy obszaru objętego LPR-em. Wielofunduszowe RPO ten problem powinny jednoznacznie rozwiązać wystarczy wprowadzić odpowiednie zapisy i ograniczenia do RPO i do uszczegółowień. Poszukując odpowiedzi na pytanie jakie typy projektów wspierać w ramach rewitalizacji należy powtórzyć to, czemu w poprzednich rozdziałach już kilkakrotnie dawano wyraz możliwie najbardziej różnorodne. Doświadczenia rewitalizacji w RPO pokazują, że miasta en masse są w stanie udźwignąć odpowiedzialność, za rozsądne wydatkowanie na rewitalizację środków, a brak sztywnych regulacji raczej uruchamia pokłady pomysłowości, entuzjazmu i kreatywności niż prowadzi do marnotrawienia środków na wątpliwej jakości i użyteczności projekty (choć i takich nie brakuje). EFSS i EFR mają dosyć ściśle przypisane dziedziny, które mogą finansować. Dla EFRR (na lata ) są to 12 : - inicjatywy na rzecz rozwoju lokalnego oraz zatrudnienia, jak też działalności małych i średnich przedsiębiorstw; - rentowne inwestycje produkcyjne umożliwiające tworzenie lub utrzymywanie trwałego zatrudnienia; - infrastruktura; - rozwój turystyki oraz inwestycji w dziedzinie kultury; - ochrona i poprawa stanu środowiska; - rozwój społeczeństwa informacyjnego podsumowanie_warsztatow.pdf 12 /czymsafundusze.aspx 56

57 Natomiast w ramach EFS przewidziano następujące dziedziny: - promocją aktywnej polityki rynku pracy mającą na celu przeciwdziałanie i zapobieganie bezrobociu; - przeciwdziałaniem zjawisku wykluczenia społecznego; - kształceniem ustawicznym; - doskonaleniem kadr gospodarki; - rozwojem przedsiębiorczości; - zwiększeniem dostępu i uczestnictwa kobiet na rynku pracy. Nawet jeżeli te wytyczne ulegną modyfikacją i zmianom, to zasadnicza różnica pomiędzy EFRR i EFS zostanie utrzymana. Dla rewitalizacji jest to o tyle ważne, że z EFRR mogłyby być w dalszym ciągu finansowane różnego rodzaju działania inwestycyjne twarde, natomiast nowością byłoby obudowanie tych podstawowych, w pewien sposób kluczowych dla rewitalizacji fragmentów miast inwestycji całym szeregiem większych i mniejszych projektów miękkich finansowanych z EFS. Jeżeli dodatkowo ten system zostałby wzbogacony o mechanizm RKSL to można by powiedzieć, że w ramach samych tylko funduszy unijnych udaje się utworzenie powszechnego i stosunkowo dostępnego, realnego modelu rewitalizacji (chyba że, władze regionów się na to nie zdecydują). + 57

58 II.6. Inne rozwiązania zapewniające poprawę skuteczności wsparcia przeznaczonego na działania rewitalizacyjne: zagospodarowanie terenów zdegradowanych poza mieszkalnictwem Rewitalizacja terenów i obiektów zdegradowanych (poza mieszkalnictwem) w wielu przypadkach jest zadaniem znacząco wykraczającym poza możliwości władz miast. Także inwestorzy prywatni, w obliczu problemów związanych ze skomplikowaną strukturą własności takich terenów i obiektów, ich skalą oraz koniecznością prowadzenia często skomplikowanych i drogich procesów rekultywacji stosunkowo rzadko angażują się w tego typu przedsięwzięcia. Rewitalizacja terenów zdegradowanych w woj. śląskim Regionem, w którym problem terenów poprzemysłowych i obszarów zdegradowanych (poza mieszkalnictwem) występuję w największej skali jest niewątpliwie woj. śląskie. W wyniku dosyć szczegółowej inwentaryzacji skonstruowano bazę danych, w której zebrano możliwie wszystkie projekty rewitalizacji terenów poprzemysłowych i zdegradowanych w województwie śląskim w latach W sumie zidentyfikowano zaledwie 70 tego typu projektów w całym woj. śląskim, które zostały zrealizowane w tym okresie. Zrewitalizowane obszary i obiekty poprzemysłowe są wykorzystywane przez: galerie handlowe i hipermarkety, strefy przemysłowe, inkubatory przedsiębiorczości, muzea. W sumie w tych obiektach, na koniec 2010 r. znalazło zatrudnienie około 17 tys. osób. Jak na skalę problemu, szacowaną na podstawie Wojewódzkiej bazy terenów zdegradowanych na ponad 11 tys. ha zakres i liczba przeprowadzonych dotychczas projektów - wydaje się bardzo niewielka. Niewątpliwie wprowadzenie podatku katastralnego oraz/lub wprowadzenie ograniczeń w inwestowaniu na terenach zielonych (typu greenfield) znacząco przyspieszyłoby proces zagospodarowywania tego typu terenów zdegradowanych oraz znacząco zwiększyłoby skalę inwestycji typu brownfield. W sytuacji, kiedy istnieją poważne bariery uniemożliwiające wprowadzenie tych regulacji w przewidywalnej przyszłości - można wykorzystać istniejące narzędzia prawne i organizacyjne do rozwiązywania przynajmniej części, szczególnie istotnych w kontekście prowadzenia skutecznej polityki miejskiej. Dotychczas większość procesów rewitalizacji terenów zdegradowanych polegała na tym, że inwestor (prywatny lub publiczny np. miasto, strefa inwestycyjna i in.) identyfikował interesujący go obiekt/teren, pozyskiwała prawa własności oraz realizował projekt. Wydaje się, że ten system warto uzupełnić o dwa elementy, które zarządzane z poziomu regionów pozwoliłyby na przyspieszenie i zwiększenie procesu rewitalizacji tego typu obszarów: - Regionalne Agencje Rewitalizacji Terenów Zdegradowanych 13 Jarczewski W., Huculak M., 2011, Korzyści społeczne, ekonomiczne i środowiskowe wynikające z rewitalizacji terenów zdegradowanych, [w:] Adamski T., Orpych R., Rewitalizacja terenów zdegradowanych a możliwości rozwoju regionu, UMWŚ, Katowice. 58

59 - Wojewódzkie Bazy Terenów Zdegradowanych Wojewódzka Baza Terenów Zdegradowanych pozwoliłaby oszacować skalę problemu w regionach. Umożliwiłaby także powszechny dostęp do informacji o lokalizacji i innych parametrach tych terenów/obiektów, co już samo w sobie, jak pokazują opisane poniżej doświadczenia woj. śląskiego, zwiększa szanse na pozyskanie inwestorów. Drugim elementem, którego wprowadzenie warto rozważyć - są Regionalne Agencje Rewitalizacji Terenów Zdegradowanych, które zajmowałyby się przekształceniem i rewitalizacją, a następnie komercjalizacją obszarów zdegradowanych, szczególnie istotnych w kontekście prowadzenia regionalnej lokalnej polityki miejskiej. Tereny/obiekty zdegradowane Rewitalizacja przez inwestorów prywatnych lub publicznych Ryc. 12. Obecnie istniejący system rewitalizacji terenów zdegradowanych Tereny/obiekty zdegradowane Wojewódzka Baza Terenów Zdegradowanych Rewitalizacja przez inwestorów prywatnych lub publicznych Rewitalizacja poprzez Regionalne Agencje Rewitalizacji Terenów Zdegradowanych i komercjalizacja Ryc. 13. Proponowany system rewitalizacji terenów zdegradowanych po uzupełnieniu o Wojewódzkie Bazy Terenów Zdegradowanych oraz Regionalne Agencje Rewitalizacji Terenów Zdegradowanych Regionalne Agencje Rewitalizacji Terenów Zdegradowanych Rewitalizacja terenów zdegradowanych (poza mieszkalnictwem): poprzemysłowych, powojskowych, wyrobisk i zwałowisk, obiektów poszpitalnych i in. z uwagi na ich skomplikowaną strukturę własności, wielkość oraz stopień zanieczyszczenia środowiska, jest dla części miast wyzwaniem przekraczającym możliwości samorządu. Władze regionalne mogą, wzorem Francji, Niemiec czy Wielkiej Brytanii, powołać regionalnego operatora rewitalizacji. Może to być spółka samorządy województwa, która po wyposażeniu w odpowiednie środki, podejmowałaby się wykupu, rewitalizacji, a następnie komercjalizacji terenów poprzemysłowych w miastach. Sukces takich przedsięwzięć będzie w znacznej mierze zależał od skala działania takiego podmiotu oraz wielkość środków, którymi mógłby obracać. Inspirujące doświadczenia w tym zakresie można czerpać z działalności spółki Małopolskie Parki Przemysłowe. 59

60 60

61 Małopolskie Parki Przemysłowe doświadczenia do wykorzystania Przykładem, który w polskich warunkach można uznać za doświadczenie warte naśladowania w tym zakresie są Małopolskie Parki Przemysłowe. Jest to spółka, utworzona w 2005 r. przez samorząd województwa małopolskiego w celu przygotowania (wykupy, scalenia, przebudowa infrastruktury technicznej) działek inwestycyjnych dla niemieckiej montowni samochodów ciężarowych MAN w Niepołomicach. Zakres działania MPP szybko przekroczył wymiar tej inwestycji. Z czasem MPP stały się mechanizmem przygotowywania działek dla inwestorów w Niepołomicach, a także w innych miejscach Małopolski, a w ostatnich latach także przejmuje tereny zdegradowane i stara się je restrukturyzować i komercjalizować. Przychody ze sprzedaży działek przygotowanych na potrzeby inwestorów pokrywają koszty ich pozyskania i restrukturyzacji, a sama spółka od kilku lat wypracowuje zyski. Należy się jednak spodziewać, że zaangażowanie tej spółki w restrukturyzację bardziej zdegradowanych terenów spowoduje, że przychody ze sprzedaży nie pokryją w pełni kosztów i konieczne będzie pozyskanie środków na pokrycie tej różnicy także z innych źródeł. Wytyczne do prowadzenia rewitalizacji w ramach RPO Rewitalizacją szczególnie istotnych, z perspektywy województw, obszarów zdegradowanych poza mieszkalnictwem (poprzemysłowe, powojskowe, pokolejowe, postoczniowe i in. ), których zagospodarowanie przekracza możliwości miast i które nie mogą być rewitalizowane przez partnerów prywatnych powinien zajmować się, przynajmniej w części samorząd województwa. W tym celu władze regionalne mogą powołać regionalnego operatora rewitalizacji. Może to być spółka samorządy województwa, która po wyposażeniu w odpowiednie środki podejmowałaby się w miastach wykupu, rewitalizacji, a następnie komercjalizacji terenów zdegradowanych, poza mieszkalnictwem. Wojewódzkie Bazy Terenów Zdegradowanych Praktycznie każdy z obszarów zdegradowanych charakteryzuje się inną specyfiką degradacji i zanieczyszczenia środowiska, strukturą własności, potencjałem umożliwiającym wykorzystanie itd 14.. Poznanie skali problemu tego typu terenów w mieście wymaga bezpośredniej inwentaryzacji. Każdy taki obszar musi zostać niezależnie od innych zdelimitowany oraz opisany. Za najbardziej dojrzały system identyfikacji, wypracowany na podstawie doświadczeń francuskich i niemieckich w Polsce można uznać opracowaną w województwie śląskim przez tamtejszy urząd marszałkowski Wojewódzką bazę terenów poprzemysłowych. Pomimo, że skala problemu w innych regionach jest nieco mniejsza, to organizacja takiego systemu informacji pozwoliłaby na: identyfikację skali i typu obszarów zdegradowanych (poza mieszkalnictwem) i w konsekwencji przyjęcie regionalnej polityki rozwiązywania tego problemu udostępnienie potencjalnym inwestorom szczegółowej informacji o lokalizacji, wielkości i typach degradacji obszarów, które mogłyby się nadawać do powtórnego 14 Opracowano na podstawie: Jarczewski W., 2010, Audyt miejski z wykorzystaniem jednostek urbanistycznych, [w:] W. Jarczewski, J. Jeżak, System monitorowania rewitalizacji, Instytut Rozwoju Miast, Kraków. 61

62 wykorzystania. W woj. śląskim sam fakt ujawnienia istnienia takich terenów powoduje w niektórych przypadkach zainteresowanie nimi inwestorów prywatnych i w efekcie ich rewitalizację. System zbierania i przetwarzania danych w woj. śląskim., na podstawie którego rekomenduje się przygotowanie systemu dla pozostałych regionów został zbudowany w oparciu o narzędzia GIS w układzie trzech modułów (Adamski, Ziora 2008): moduł I: wstępny opis terenu zdegradowanego, ankieta wypełniana przez gminy lub powiaty moduł II: uzupełnienie bazy danych w układzie docelowym przez osoby odpowiedzialne za projekt w urzędzie marszałkowskim moduł III: system analiz realizowanych w oparciu o zebrane dane, ew. uzupełnianie bazy danych poprzez badania terenowe i/lub integrację z innymi bazami danych oraz ich udostępnianie. Arkusze rejestracyjne (moduł I) wypełniają gminy (w wyjątkowych sytuacjach także powiaty oraz inne, niezależne podmioty) na podstawie własnego rozeznania, w tym kontaktów z właścicielami terenów zdegradowanych. Dla każdego ze zidentyfikowanych na obszarze gminy terenu zdegradowanego informacje podstawowe zbierane są w układzie przedstawionym w tab. 3. Dodatkowo granice każdego z obszarów muszą zostać wyrysowane na ortofotomapie i mapie topograficznej w skali 1: Dla jednego miasta możliwe jest opisanie wielu obszarów. Wypełniony arkusz rejestracyjny wraz z załącznikami graficznymi jest następnie weryfikowany i wpisywany do Wojewódzkiej bazy terenów poprzemysłowych (moduł II). Na podstawie tych informacji, a także informacji pozyskiwanych na temat danego terenu z innych źródeł dokonywana jest zgodnie z opracowaną metodyką (moduł III): klasyfikacji terenów w oparciu o ocenę zagrożenia kategoryzacji przydatności do ponownego wykorzystania. Tab. 3. Arkusz rejestracyjny informacje zbierane o każdym zidentyfikowanym obszarze zdegradowanym przez Urząd Marszałkowski Województwa Śląskiego Źródło: opracowanie własne na podstawie Adamski, Ziora 2006 Każdy wpisany do bazy obszar jest klasyfikowany pod względem zagrożenia, jakie stanowi dla środowiska naturalnego i ludzi oraz w kontekście wymaganej interwencji Wykorzystując posiadane informacje oraz możliwości oprogramowania GIS, urzędnicy przygotowują analizy w oczekiwanych 62