Celina Nowak Ochrona interesów finansowych a przemiany instytucjonalne Unii Europejskiej
Wydawca Bożena Kućmierowska Recenzent doc. dr hab. Jolanta Jakubowska-Hara Tłumaczenie z języka angielskiego Celina Nowak Redaktor merytoryczny Anita Sosnowska Redakcja artykułów w języku angielskim Michał Rolecki Projekt okładki, stron tytułowych i działowych Janusz Fajto Wydanie książki zostało sfinansowane przez Towarzystwo Badawcze Prawa Europejskiego ze środków uzyskanych od Komisji Europejskiej OLAF. Copyright by Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne Copyright by Towarzystwo Badawcze Prawa Europejskiego Copyright by Akademia Leona Koźmińskiego Warszawa 2009 ISBN 978-83-61408-29-1 ISBN 978-83-89437-30-1 Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne Spółka z o.o. Grupa Kapitałowa WSiP S.A. 00-696 Warszawa ul. J. Pankiewicza 3 www.waip.com.pl
SPIS TREŚCI Wprowadzenie.......................................... 9 Słowo wstępne.......................................... 11 Wykaz skrótów.......................................... 16 Piotr Hofmański Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w kontekście idei utworzenia urzędu Prokuratury Europejskiej............ 17 John A.E. Vervaele The Shaping and Reshaping of Eurojust and OLAF: Investigative Judicial Powers in the European Judicial Area............... 26 Kształtowanie Eurojustu i OLAF-u uprawnienia dochodzeniowe w ramach europejskiego obszaru sądowego................. 42 Maria Rogacka-Rzewnicka Przemiany procesu karnego po utworzeniu urzędu Prokuratury Europejskiej............................................. 59 Andrzej Sakowicz Wzmocniona współpraca a powołanie Prokuratury Europejskiej. Niebezpieczeństwo wielobiegunowej współpracy w ochronie interesów finansowych Unii Europejskiej.................... 71 5
OCHRONA INTERESÓW FINANSOWYCH A PRZEMIANY INSTYTUCJONALNE UNII EUROPEJSKIEJ Wiesław Pływaczewski Współpraca Prokuratury Europejskiej z krajowymi urzędami prokuratorskimi ogólne zasady........................... 88 Katarzyna Dudka Barbara Dudzik Prokuratura Europejska w polskim systemie wymiaru sprawiedliwości.......................................... 96 Małgorzata Wąsek-Wiaderek O roli sądów w funkcjonowaniu Prokuratury Europejskiej uwag kilka............................................. 108 Barbara Nita Postępowanie karne z udziałem Prokuratora Europejskiego.... 120 Sławomir Buczma Konsekwencje utworzenia urzędu Prokuratury Europejskiej dla ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej na poziomie europejskim i krajowym.................................. 137 Rafał Kierzynka Skutki utworzenia urzędu Prokuratury Europejskiej dla ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej na poziomie europejskim i krajowym............................................. 149 Grażyna Stronikowska Perspektywy współpracy OLAF-u z Prokuraturą Europejską... 153 Zlata Đurđević Some issues on the European Public Prosecutor from the Croatian perspective............................................. 163 Wybrane zagadnienia dotyczące Prokuratury Europejskiej z perspektywy Chorwacji................................ 174 6
SPIS TREŚCI Marianne Hirsch Ballin The Establishment of a European Public Prosecutor s Office from the Perspective of the Netherlands......................... 185 Utworzenie Prokuratury Europejskiej z perspektywy Holandii.. 194 Justyna Łacny Ponoszone przez państwa członkowskie finansowe skutki naruszenia interesów finansowych Unii Europejskiej w dziedzinie polityki regionalnej.......................... 203 Jerzy Szymański Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w Polsce... 223 Jaroslav Fenyk Experiences with the Protection of the Financial Interests of the European Union in the Czech Republic.............. 228 Doświadczenia w zakresie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej w Republice Czeskiej................. 233 Eleonora Zielińska Podsumowanie.................................. 238 7
WPROWADZENIE Prezentowana publikacja to kolejny tom dotyczący problematyki szeroko pojętej ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej, przygotowany przez Towarzystwo Badawcze Prawa Europejskiego. Tym razem Towarzystwo zajęło się problematyką czynów godzących w budżet Unii w kontekście zmian instytucjonalnych, jakie czekają Unię Europejską. Okazją do podjęcia badań nad tym tematem była konferencja pt. Ochrona interesów finansowych Wspólnoty Europejskiej a przemiany instytucjonalne Unii Europejskiej, która odbyła się w dniach 7 9 maja 2009 roku w Warszawie piąta międzynarodowa konferencja naukowa zorganizowana przez Towarzystwo. Dała ona możliwość zastanowienia się nad kwestią współpracy w zwalczaniu przestępczości w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, zwłaszcza przestępczości godzącej w interesy finansowe Unii Europejskiej, z perspektywy zmian instytucjonalnych przewidzianych w Traktacie z Lizbony. Szczególnie dużo miejsca poświęcono kwestii utworzenia urzędu Prokuratury Europejskiej i jego współpracy z innymi instytucjami europejskimi. Dobrze się stało, że publikacja jest przygotowywana w chwili, gdy wiadomo już, że Traktat lizboński wejdzie w życie. Rozważania autorów prezentowanych prac zyskają bowiem tylko na aktualności i mam nadzieję, że będą wartościowym źródłem wiedzy na temat nowej konstrukcji instytucjonalnej Unii Europejskiej. 9
OCHRONA INTERESÓW FINANSOWYCH A PRZEMIANY INSTYTUCJONALNE UNII EUROPEJSKIEJ Publikacja tej książki nie byłaby możliwa bez wsparcia Komisji Europejskiej OLAF oraz Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie, za co należą się im podziękowania. Prof. dr hab. Lech K. Paprzycki Prezes Towarzystwa Badawczego Prawa Europejskiego Warszawa, październik 2009 10
SŁOWO WSTĘPNE Problematyka ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej interesuje członków Towarzystwa Badawczego Prawa Europejskiego od początku jego istnienia. Zajmowaliśmy się postanowieniami projektu Corpus Iuris, procesem harmonizacji polskiego prawa z acquis communautaire w dziedzinie ochrony interesów finansowych UE, współpracą instytucji krajowych i europejskich w tej sferze, a także szerszą kwestią rozwoju unijnego prawa karnego 1. Aktualnie prezentowana publikacja zawiera prace, które skupiły się wokół dwóch zasadniczych kwestii. Z jednej strony analizowano kwestię stanu rzeczy w zakresie ochrony interesów finansowych UE, z drugiej zaś perspektywy rozwoju współpracy w tej sferze w związku ze zmianami instytucjonalnymi przewidzianymi w Traktacie z Lizbony. W tym względzie autorzy zajmowali się zwłaszcza kwestią kształtu współpracy w ramach Unii Europejskiej, między 1 W tym względzie należy czytelników odesłać do kolejnych publikacji przygotowanych przez Towarzystwo: M. Hudzik, C. Nowak (red.), Instytucje i instrumenty prawne w walce z przestępczością przeciwko interesom finansowym Unii Europejskiej prawo krajowe i perspektywa europejska. Materiały z konferencji, Warszawa, 4 7 grudnia 2003, Warszawa 2005; C. Nowak (red.), Ochrona interesów finansowych rozszerzonej Unii Europejskiej: nowe wyzwania, stare problemy. Materiały z konferencji, Sopot, 16 19 marca 2006 r., Warszawa 2007; C. Nowak (red.), Organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości a ochrona interesów finansowych Wspólnoty Europejskiej. Materiały z konferencji, Warszawa, 15 17 listopada 2007 r., Warszawa 2008. 11
OCHRONA INTERESÓW FINANSOWYCH A PRZEMIANY INSTYTUCJONALNE UNII EUROPEJSKIEJ instytucjami europejskimi i krajowymi, po utworzeniu urzędu Prokuratury Europejskiej (dalej: PE). Pierwsze zamieszczone w tym tomie artykuły odnoszą się do ogólnych zasad i ram współpracy w sprawach karnych w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, obecnie i w przyszłości. W swojej pracy profesor Piotr Hofmański, wskazując trudności związane z powołaniem urzędu Prokuratury Europejskiej na płaszczyźnie prawa karnego materialnego i procesowego, wyraża wątpliwość co do powodzenia tej koncepcji. Jednocześnie pozytywnie ocenia jednak kierunek, w jakim zdąża ustawodawstwo unijne w dziedzinie ochrony interesów finansowych i szerzej, w zakresie walki z przestępczością na terytorium UE. O ile profesor P. Hofmański zajmuje się badaniem różnic między rozwiązaniami zawartymi w prawie karnym państw członkowskich UE, o tyle profesor John A.E. Vervaele dokonuje analizy relacji między istniejącymi a planowanymi instytucjami powołanymi do ścigania przestępstw godzących w interesy finansowe UE. Jego artykuł poświęcony jest słabościom aktualnie istniejącego unijnego systemu ścigania przestępstw godzących w interesy finansowe UE, analizie roli i kompetencji obecnie funkcjonujących instytucji wypełniających to zadanie oraz przyszłym relacjom między OLAF-em, Europolem, Eurojustem i nowo utworzoną Prokuraturą Europejską. Szczególnie dużo uwagi poświęcono Eurojustowi, z którego stosownie do przepisów Traktatu lizbońskiego ma powstać Prokuratura Europejska, a którego kompetencje są dziś bardzo ograniczone. Aby zaradzić wskazanym wadom dzisiejszego systemu, profesor J.A.E. Vervaele proponuje wypracowanie równoważnych standardów w zakresie stanowienia i stosowania prawa w państwach członkowskich UE, związanie europejskich instytucji wymiaru sprawiedliwości z systemami krajowymi oraz uregulowanie kwestii prawa stosowanego w czasie transgranicznych postępowań. Rozwój procesu europeizacji prawa karnego i niebezpieczeństwa związane z jego pogłębieniem w kontekście utworzenia Prokuratury Europejskiej są przedmiotem rozważań profesor Marii Rogackiej-Rzew nickiej. Podkreślając kwestię suwerenności narodowej i niechęci państw członkowskich do daleko idącego zrzeczenia się kompetencji w obszarze ścigania przestępstw wymaganego do utworzenia PE, 12
SŁOWO WSTĘPNE wskazuje ona, że wprowadzenie w życie idei stworzenia PE jest niepewne. Profesor M. Rogacka-Rzewnicka akcentuje, że zgoda państw członkowskich co do istnienia PE musi być poprzedzona wypracowaniem jednoznacznych rozwiązań prawnych, ścisłym określeniem ról procesowych i relacji instytucjonalnych między PE a instytucjami krajowymi, czego na tym etapie brakuje. Doktor Andrzej Sakowicz zajmuje się bardziej szczegółowym zagadnieniem, jakim jest wzmocniona współpraca w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych UE. Nakreśla on najpierw ramy prawne tej instytucji, a następnie wskazuje na niebezpieczeństwa związane z jej wdrożeniem, które mogą odnosić się głównie do osłabienia współpracy w sprawach karnych w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości ze względu na różnice w stopniu integracji między państwami biorącymi udział we wzmocnionej współpracy i w nią niezaangażowanymi. Artykuł profesora Wiesława Pływaczewskiego dotyczy instytucjonalnych aspektów współpracy w zakresie ścigania przestępstw na poziomie europejskim i krajowym. Dokonano w nim przeglądu poglądów na temat instytucji Prokuratury Europejskiej, a także zarysowano ewentualne relacje między tym urzędem a OLAF-em i Eurojustem. Za niepokojące należy jednak uznać stwierdzenie profesora W. Pływaczewskiego dotyczące szczątkowej wiedzy polskich prokuratorów na temat znajomości idei Prokuratury Europejskiej. Nie wróży to dobrze praktyce współpracy w zakresie ścigania przestępstw godzących w interesy finansowe UE. Trzeba mieć jednak nadzieję, że wydawana właśnie publikacja przyczyni się do rozpropagowania tej idei wśród praktyków w Polsce. Trzy kolejne artykuły poświęcone są analizie umiejscowienia urzędu Prokuratury Europejskiej w polskim systemie wymiaru sprawiedliwości. Profesor Katarzyna Dudka i doktor Barbara Dudzik przedstawiły w pierwszym rzędzie charakter i strukturę Prokuratury Europejskiej, które odtworzyły na podstawie postanowień Traktatu z Lizbony, Corpus Iuris i Zielonej Księgi dotyczącej prawnokarnej ochrony interesów finansowych Unii oraz ustanowienia Prokuratora Europejskiego. Wyniki analizy następnie zestawiły z zasadami funkcjonowania instytucji prokuratury w Polsce. Z rozważań wynika, że w praktyce mogą pojawić się liczne problemy związane 13
OCHRONA INTERESÓW FINANSOWYCH A PRZEMIANY INSTYTUCJONALNE UNII EUROPEJSKIEJ z funkcjonowaniem PE w ramach krajowego postępowania karnego. Doktor Małgorzata Wąsek-Wiaderek skupia się z kolei na relacjach między sądami krajowymi a Prokuraturą Europejską, które mogą w znaczący sposób wpłynąć na praktykę funkcjonowania PE w postępowaniach w sprawach o przestępstwa godzące w interesy finansowe UE. Za bardzo ważną dla przyszłości współpracy w ściganiu przestępstw na terytorium europejskim, należy uznać konstatację dotyczącą kwestii nieuregulowania możliwości wykonywania przez oskarżonych prawa do obrony w ramach postępowań transgranicznych. Wydaje się, że należy postulować zajęcie się tym problemem na poziomie europejskim. Szczegółowa analiza problemów związanych z prowadzeniem przez Prokuratorów Europejskich postępowań karnych z punktu widzenia polskiego prawa zawarta jest w artykule doktor Barbary Nity. Wskazuje ona jednocześnie, że efektywność postępowania, która przyświeca idei utworzenia PE, nie może przesłaniać gwarancji praw i wolności o charakterze zasadniczym. Do kwestii problemów ogólnych związanych z funkcjonowaniem PE wracają także Sławomir Buczma i Rafał Kierzynka. Pierwszy z nich postrzega utworzenie Prokuratury Europejskiej pozytywnie i wskazuje, że może ono skutkować wzmocnieniem zwalczania przestępczości, zwłaszcza zorganizowanej. Z kolei R. Kierzynka postuluje przemyślenie całej koncepcji urzędu Prokuratury Europejskiej. Bardziej szczegółowe kwestie poruszone są w artykule Grażyny Stronikowskiej. Rozważa ona kwestię przyszłości OLAF-u, zwłaszcza w kontekście utworzenia Prokuratury Europejskiej. W pierwszym rzędzie przedstawia ona aktualne ramy prawne działalności OLAF-u, aby w dalszej kolejności zastanowić się nad przemianami nieuchronnie czekającymi OLAF. Wskazuje ona na brak konkurencyjności między OLAF-em a PE ze względu na zasadniczą odmienność i charakter kompetencji obu organów. Podsumowuje stwierdzeniem, że nawet po utworzeniu PE rola OLAF-u powinna ulec wzmocnieniu. Charakter porównawczy mają artykuły profesor Zlaty Đurđević i Marianne Hirsch Ballin. Profesor Z. Đurđević zajmuje się perspektywami prowadzenia przez PE postępowań w Chorwacji. Chorwacja nie jest członkiem UE, wobec czego konieczne było zarysowanie przebiegu negocjacji przedakcesyjnych, oraz procesu harmonizacji prawa chorwackiego z instrumentami unijnymi. Prof. Z. Đurđević 14
SŁOWO WSTĘPNE wskazuje także na charakterystyczne cechy chorwackiego postępowania karnego, które spowodowałyby niemożność stosowania mechanizmów współpracy na płaszczyźnie europejskiej i dlatego zostały zmienione. Z kolei M. Hirsch Ballin bada możliwości funkcjonowania Prokuratury Europejskiej w holenderskim systemie. Jej analiza skupiona jest wokół kilku zidentyfikowanych problemów, jakimi są m.in. obowiązywanie zasady oportunizmu w holenderskim prawie karnym procesowym i stosowanie zasady ne bis in idem. Kolejne artykuły odnoszą się do problematyki aktualnego stanu rzeczy w zakresie ochrony interesów finansowych UE. Kwestii szczegółowej, ale mającej wielkie znaczenie w praktyce, poświęcony jest artykuł doktor Justyny Łacny. Przedstawia ona finansowe skutki naruszenia interesów finansowych UE w dziedzinie polityki regionalnej, które ponoszone są przez państwa członkowskie UE. Oceny sytuacji w zakresie zgodności polskiego prawa karnego z instrumentami unijnymi dotyczącymi ochrony interesów finansowych UE dokonuje Jerzy Szymański. Prezentuje on także statystyki odnoszące się do wykrywalności przestępstw popełnianych w Polsce na szkodę budżetu UE. Proces harmonizacji prawa czeskiego z prawem unijnym w tej samej sferze przedstawia profesor Jaroslav Fenyk. Zwraca on także uwagę na praktyczne kwestie związane ze współpracą między OLAF-em a instytucjami czeskimi odpowiedzialnymi za raportowanie nieprawidłowości w zakresie wykorzystania funduszy unijnych. Jak zwykle w publikacjach przygotowanych przez Towarzystwo, artykuły anglojęzyczne umieszczono w wersjach oryginalnych oraz w tłumaczeniu na język polski, co ma umożliwić polskim czytelnikom zapoznanie się z tekstem 2. Dr Celina Nowak Sekretarz Generalny Towarzystwa Badawczego Prawa Europejskiego 2 Wszystkie teksty opublikowane w książce zostały przygotowane przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony. Redakcja w miarę możliwości starała się ujednolicić i zaktualizować terminologię, która uległa zmianie po wejściu w życie Traktatu lizbońskiego. 15
Niedostępne w wersji demonstracyjnej. Zapraszamy do zakupu pełnej wersji książki.