Kierownik jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki - ma określone obowiązki dotyczące rachunkowości, zamówień publicznych i kontroli finansowej. W każdej jednostce zaliczanej do sektora finansów publicznych, niezależnie od jej formy prawnej (jednostka budżetowa, zakład budżetowy, gospodarstwo pomocnicze, ale także państwowa lub samorządowa osoba prawna), zakresu powiązań z budżetem (brutto lub netto) oraz dziedziny funkcjonowania, podstawową rolę odgrywa kierownik tej jednostki. Przepisy prawa przyznają mu rolę szczególną, czynią go odpowiedzialnym za całość gospodarki finansowej, nakładają określone obowiązki dotyczące rachunkowości, zamówień publicznych i kontroli finansowej. Ich realizacja obwarowana jest licznymi sankcjami, w tym w szczególności reżimem odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, dopuszczając również powierzenie określonych obowiązków pracownikom tej jednostki. Artykuł przybliża podstawowe dla wykładni przepisów finansowych pojęcia kierownika jednostki oraz gospodarki finansowej. W następnych częściach, publikowanych w kolejnych wydaniach biuletynu BDO Finanse Publiczne, omówiony zostanie zakres odpowiedzialności kierownika jednostki sektora finansów publicznych za naruszenie zasad gospodarki finansowe, skutkujące odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ustawa o finansach publicznych 1 nie formułuje legalnej definicji kierownika jednostki. Definicję taką, na potrzeby wykładni swoich przepisów, zawierają niekiedy ustawy szczególne 2. Słownikowe rozumienie czasownika kierować" oznacza wytyczać drogi działania, rządzić kimś, czymś, stać na czele "3. Kierownikiem jest osoba kierująca, zarządzająca działem jakiejś instytucji, przedsiębiorstwa, należąca do kierownictwa instytucji, organizacji. Przepisy prawa nazywają kierownika jednostki sektora finansów publicznych kierownikiem", dyrektorem", dyrektorem generalnym", szefem", prezesem", wójtem", burmistrzem" lub prezydentem miasta". Dla większości jednostek tworzących sektor finansów publicznych ustalenie osoby będącej kierownikiem jednostki nie sprawia problemów. 1 / 6
Kierownik jednostki sektora finansów publicznych może być wskazany wprost w przepisach regulujących działalność danej jednostki. Status kierownika jednostki ustalić można niekiedy także z przepisów ustrojowych, aktów prawa wewnętrznego (statutów, regulaminów organizacyjnych) a także z aktów indywidualnych (np. umowa o pracę, zakres obowiązków). Kierownik jednostki sektora finansów publicznych nie musi być jednocześnie jej pracownikiem w rozumieniu kodeksu pracy 4. Kierownikiem może być również osoba sprawująca swoje obowiązki na podstawie umowy o świadczenie usług (tzw. kontrakt menedżerski )5. Z ustawy o finansach publicznych wynikają dwa istotne dla finansów publicznych domniemania. Po pierwsze, każda jednostka sektora finansów publicznych ma swojego kierownika. Po wtóre - kierownik jednostki odpowiada za całość gospodarki finansowej kierowanej jednostki. Gospodarka finansowa jednostki sektora finansów publicznych Kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej. Ustawa o finansach publicznych nie definiuje pojęcia gospodarki finansowej. W literaturze przyjmuje się najczęściej, że jest to proces obejmujący gromadzenie i wydatkowanie środków publicznych przez podmioty prawa publicznego oraz inne czynności prawne i organizacyjne, które służą temu procesowi. Gospodarka finansowa bywa również określana jako działalność polegająca na tworzeniu, gromadzeniu, dzieleniu i wydatkowaniu zasobów pieniężnych. Pod pojęciem gospodarki finansowej rozumie się także całokształt działań podejmowanych w jednostce sektora finansów publicznych (pobieranie należności, dokonywanie wydatków, zaciąganie zobowiązań, wykonywanie obowiązków w zakresie 2 / 6
rachunkowości i sprawozdawczości budżetowej, udzielanie zamówień publicznych, organizowanie i kierowanie pracą jednostki )6. Na publiczną gospodarkę finansową jednostki składają się: - dochody i wydatki jednostki w sensie ścisłym; - wyznaczenie (w formie wzorców, norm lub planów) gospodarki finansowej, obejmujące w szczególności ustalenie polityki finansowej rozumianej jako zespół celów i środków właściwych do ich osiągnięcia, tworzenie prawa regulującego działalność finansową, planowanie finansowe; - realizacja działalności finansowej, w szczególności podejmowanie decyzji na podstawie przepisów prawa i planów finansowych oraz wykonywanie tych decyzji w formie obsługi kasowej i rozliczeniowej; - ewidencja działalności finansowej - prowadzenie rachunkowości i sprawozdawczości finansowej, statystyka finansowa 7. Częścią składową gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych jest kontrola finansowa. Wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej ustawodawca zastrzegł jako kompetencję kierownika jednostki (art. 44 ust. 1 in fine ). Pojęcie kontroli finansowej również nie zostało w u.f.p. zdefiniowane. Artykuł 47 stwierdza jedynie, że dotyczy ona procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Przez określone ustawą obowiązki w zakresie kontroli finansowej" zastrzeżone do właściwości kierownika jednostki sektora finansów publicznych rozumieć należy czynności wyliczone w art. 47 ust. 2 u.f.p., tj. przeprowadzanie wstępnej oceny celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków, badanie i porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym w zakresie dotyczącym procesów pobierania i gromadzenia środków publicznych, zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków ze środków publicznych, udzielania zamówień publicznych oraz zwrotu środków publicznych, a także prowadzenie gospodarki finansowej oraz stosowanie procedur dotyczących tych procesów. 3 / 6
Z powinnościami w zakresie kontroli finansowej skorelowany jest obowiązek (nałożony na kierownika jednostki sektora finansów publicznych) ustalenia procedur kontroli w formie pisemnej oraz zapewnienie ich przestrzegania (art. 47 ust. 3) obejmujący kierowników wszystkich jednostek sektora finansów publicznych bez względu na przedmiot ich działalności, formę prawną oraz wielkość gromadzonych lub wydatkowanych środków publicznych. Zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości, kierownik jednostki ponosi odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości określonych ustawą, w tym z tytułu nadzoru, również w przypadku, gdy określone obowiązki w zakresie rachunkowości - z wyłączeniem odpowiedzialności za przeprowadzenie inwentaryzacji w formie spisu z natury - zostaną powierzone innej osobie za jej zgodą. Przyjęcie odpowiedzialności przez inną osobę powinno być stwierdzone w formie pisemnej. W przypadku gdy kierownikiem jednostki jest organ wieloosobowy, a nie została wskazana osoba odpowiedzialna, odpowiedzialność ponoszą wszyscy członkowie tego organu. W literaturze prawnofinansowej wśród obowiązków kierownika jednostki w zakresie rachunkowości wymienia się m.in. rozstrzyganie kwestii dotyczących sposobu ewidencji operacji gospodarczych poprzez ustalenie określonych procedur i rozwiązań, podejmowanie decyzji o wyborze materiałów źródłowych stanowiących podstawę ewidencji operacji gospodarczych, gwarantowanie spełniania przez jednostkę określonych prawem wymogów formalnych w zakresie prowadzenia przez nią rachunkowości oraz powinności związane ze sporządzaniem sprawozdań budżetowych. Autorka jest radcą prawnym, wykładowcą z zakresu finansów publicznych, autorką komentarza z orzecznictwem do ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz do ustawy o finansach publicznych. 4 / 6
1 Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.). 2 Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 z późn. zm., dalej ustawa o rachunkowości") przez kierownika jednostki rozumieć należy osobę lub organ jedno- lub wieloosobowy (zarząd), który - zgodnie z obowiązującymi jednostkę przepisami prawa, statutem, umową lub na mocy prawa własności - uprawniony jest do zarządzania jednostką, z wyłączeniem pełnomocników ustanowionych przez jednostkę. W przypadku spółki jawnej i spółki cywilnej, za kierownika jednostki uważa się wspólników prowadzących sprawy spółki, w przypadku spółki partnerskiej - wspólników prowadzących sprawy spółki albo zarząd, a w odniesieniu do spółki komandytowej i spółki komandytowo-akcyjnej - komplementariuszy prowadzących sprawy spółki. W przypadku osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą, za kierownika jednostki uważa się tę osobę; przepis ten stosuje się odpowiednio do osób wykonujących wolne zawody. Za kierownika jednostki uważa się również likwidatora, a także syndyka lub zarządcę ustanowionego w postępowaniu upadłościowym, jeżeli prowadzą przedsiębiorstwo upadłe. W świetle art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 z późn. zm.) kierownikiem zamawiającego jest osoba lub organ, który - zgodnie z obowiązującymi przepisami, statutem lub umową - jest uprawniony do zarządzania zamawiającym, z wyłączeniem pełnomocników ustanowionych przez zamawiającego. 3 Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1989 r., tom I, s. 914. 4 Tj. osobą zatrudnioną na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę (art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.). 5 Kontrakt menedżerski (tzw. umowa o zarządzanie, umowa zarządu, umowa o sprawowanie zarządu, umowa menedżerska) jest umową nienazwaną w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) do której w kwestiach nieuregulowanych innymi przepisami - z mocy art. 750 k.c. stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. 6 W. Wójtowicz, A. Gorgol, A. Kuś, A. Niezgoda, P. Smoleń, Zarys finansów publicznych i prawa 5 / 6
finansowego, Kraków 2005, s. 16, A. Majchrzycka-Guzowska, Finanse i prawo finansowe, Warszawa 2004, s. 22-23, B. Brzeziński, T. Dębowska-Romanowska, M. Kalinowski, W. Wójtowicz, Prawo finansowe, Warszawa 2000, s. 4. 7 L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 44 ustawy o finansach publicznych, SIP Lex 2007. 6 / 6