PROCEDURA WSPÓŁDECYZJI

PROCEDURA WSPÓŁDECYZJI I POSTĘPOWANIE POJEDNAWCZE Przewodnik dotyczący roli Parlamentu Europejskiego jako współustawodawcy w zwykłej procedurze ustawodawczej grudzień 2014 r. Dyrekcja Generalna ds. Polityki Wewnętrznej Unii Europejskiej Dyrekcja ds. Koordynacji Legislacyjnej i Postępowania Pojednawczego Dział Postępowania Pojednawczego i Procedury Współdecyzji PL

PRZEDMOWA Z zadowoleniem przyjmujemy przewodnik dotyczący procedury współdecyzji i postępowania pojednawczego, przygotowany przez Dział Postępowania Pojednawczego i Procedury Współdecyzji (CODE) na potrzeby ósmej kadencji Parlamentu. Niniejszy przewodnik ma na celu wyjaśnienie, w jaki sposób Parlament organizuje swoje prace w ramach procedury współdecyzji, w tym na etapie postępowania pojednawczego, poprzez przedstawienie praktycznych informacji o tej kluczowej procedurze ustawodawczej, w ramach której Parlament i Rada działają wspólnie i na równych zasadach w celu przyjęcia ustawodawstwa europejskiego, na wniosek Komisji i przy jej udziale. Wraz z wejściem w życie traktatu z Lizbony procedura współdecyzji wkroczyła w nową erę. Nie tylko oficjalnie nazywa się ją zwykłą procedurą ustawodawczą, ale stała się ona też ogólną zasadą uchwalania ustawodawstwa na poziomie Unii Europejskiej. Jednocześnie częstotliwość nieformalnych negocjacji trójstronnych znacznie się zwiększyła w ostatnich latach. W związku z tym dobra znajomość przebiegu procedury współdecyzji i negocjacji międzyinstytucjonalnych ze strony posłów, a także wiedza, w jaki sposób mogą oni najskuteczniej zmaksymalizować swój wkład w przyjmowane ustawodawstwo Unii są niezmiernie istotne dla Parlamentu. Niniejszy przewodnik ma na celu zaspokoić te potrzeby poprzez dostarczenie praktycznych informacji oraz niezbędnych ogólnych materiałów, które posłużą posłom za pomoc w przygotowaniu się do udziału w procedurze współdecyzji na wszystkich jej etapach, a także poprzez opis i wyjaśnienie roli międzyinstytucjonalnych negocjacji trójstronnych w procesie ustawodawczym oraz uczestniczących w nich najważniejszych podmiotów instytucjonalnych. Zawiera on również przegląd innych ważnych procedur, w których uczestniczy Parlament, oraz danych statystycznych mających największe znaczenie dla procedury współdecyzji. Polecamy go wszystkim osobom uczestniczącym w pracach ustawodawczych Parlamentu lub zainteresowanym tymi pracami. Antonio TAJANI Sylvie GUILLAUME Alexander Graf LAMBSDORFF Wiceprzewodniczący odpowiedzialni za postępowanie pojednawcze

SPIS TREŚCI 1. WSTĘP: OD PROCEDURY WSPÓŁDECYZJI DO ZWYKŁEJ PROCEDURY USTAWODAWCZEJ...1 2. 5. PROCEDURA USTAWODAWCZA...3 2.1. Przedstawienie wniosku dotyczącego aktu ustawodawczego...5 2.2. Pierwsze czytanie...6 2.3. Drugie czytanie...12 2.4. Postępowanie pojednawcze i trzecie czytanie...14 2.5. Negocjacje międzyinstytucjonalne... 20 2.6. Przepisy wewnętrzne Parlamentu dotyczące negocjacji...25 2.7. Podpisywanie i publikowanie przyjętych tekstów... 25 KLUCZOWI UCZESTNICY PROCEDURY WSPÓŁDECYZJI I ICH ROLA...27 3.1. Komisja Europejska... 27 3.2. Rada... 28 3.3. Parlament...30 3.4. Inne podmioty instytucjonalne...32 INNE PROCEDURY, W KTÓRYCH UCZESTNICZY PARLAMENT...35 4.1. Akty delegowane i wykonawcze... 35 4.2. Procedura zgody... 35 4.3. Procedura konsultacji...35 WSPÓŁDECYZJA W LICZBACH...37 6. PRZYDATNE DOKUMENTY I ODNIESIENIA... 41 7. ZAŁĄCZNIKI...43 7.1. Artykuł 294 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej...43 7.2. Wykaz podstaw prawnych przewidujących w traktacie z Lizbony stosowanie zwykłej procedury ustawodawczej...45 7.3. Wspólna deklaracja w sprawie praktycznych zasad dotyczących stosowania procedury współdecyzji z dnia 13 czerwca 2007 r. (art. 251 traktatu WE)... 50 7.4. Artykuły 67-72 w sprawie postępowania pojednawczego...57 7.5. Artykuły 73 i 74 w sprawie międzyinstytucjonalnych negocjacji w procedurach ustawodawczych: decyzja o rozpoczęciu negocjacji... 59 7.6. Kolejność, w jakiej poszczególne państwa będą sprawować urząd przewodnictwa Rady... 62 3. 4.

1. WSTĘP: OD PROCEDURY WSPÓŁDECYZJI DO ZWYKŁEJ PROCEDURY USTAWODAWCZEJ Wraz z traktatem z Lizbony procedura współdecyzji stała się oficjalnie zwykłą procedurą ustawodawczą (art. 294 TFUE1) i ogólną zasadą przyjmowania ustawodawstwa na poziomie Unii Europejskiej, obejmującą zdecydowaną większość obszarów działań Unii2. Współdecyzja opiera się na zasadzie równości pomiędzy wybieranym w wyborach bezpośrednich Parlamentem Europejskim, reprezentującym obywateli Unii, a Radą, reprezentującą rządy państw członkowskich. W oparciu o wniosek Komisji obaj współustawodawcy wspólnie przyjmują akty ustawodawcze, zachowując takie same prawa i obowiązki żaden z nich nie może przyjąć aktu ustawodawczego bez zgody drugiego i obaj współustawodawcy muszą zatwierdzić identyczny tekst. Niniejszy przewodnik ma za zadanie przedstawienie praktycznych aspektów procedury współdecyzji jako głównej procedury przyjmowania ustawodawstwa unijnego3. W pierwszej części opisano poszczególne etapy procedury określone w traktacie z Lizbony: pierwsze czytanie, drugie czytanie i trzecie czytanie (postępowanie pojednawcze). Odrębna część jest poświęcona negocjacjom międzyinstytucjonalnym. Część trzecia jest poświęcona poszczególnym podmiotom uczestniczącym w procedurze współdecyzji. Na zakończenie przewodnik uzupełnia krótki opis innych odnośnych procedur, w których uczestniczy Parlament. Traktat o Unii Europejskiej (zwany dalej TUE ) i Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwany dalej TFUE ). Zob. załącznik 7.1 dotyczący art. 294 TFUE. 2 Pełną listę 85 podstaw prawnych podlegających zwykłej procedurze ustawodawczej zamieszczono w załączniku 7.2. 3 W celu uproszczenia odniesień, w całym przewodniku będzie stosowany termin współdecyzja. 1 1

Kluczowe etapy: od procedury współdecyzji do zwykłej procedury ustawodawczej Traktat z Maastricht, listopad 1993 roku: wprowadzenie procedury współdecyzji, która obejmowała ograniczoną liczbę obszarów ustawodawstwa (głównie rynek wewnętrzny); Traktat z Amsterdamu, maj 1999 roku: uproszczenie procedury współdecyzji umożliwiające osiągnięcie porozumienia w pierwszym czytaniu; rozszerzenie procedury na ponad 40 podstaw prawnych (w tym transport, środowisko, wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne, zatrudnienie i sprawy socjalne); Traktat z Nicei, luty 2003 roku: rozszerzenie zakresu procedury współdecyzji na dalsze obszary; Traktat z Lizbony, grudzień 2009 roku: oficjalne przekształcenie procedury współdecyzji w zwykłą procedurę ustawodawczą obejmującą 85 obszarów działań Unii (w tym rolnictwo, rybołówstwo i wspólną politykę handlową); Wspólna deklaracja, 1999 i 2007 rok: przyjęta w 1999 roku w celu określenia praktycznych zasad dotyczących stosowania procedury współdecyzji; poddana przeglądowi w 2007 roku1, w którego wyniku wyraźnie uznano znaczenie systemu rozmów trójstronnych w procedurze współdecyzji. Wspólna deklaracja Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji z dnia 13 czerwca 2007 roku w sprawie praktycznych zasad dotyczących stosowania procedury współdecyzji pełny tekst znajduje się w załączniku 7.3. 1 2

2. PROCEDURA USTAWODAWCZA Zwykła procedura ustawodawcza (art. 294 TFUE) krok po kroku 1. czytanie Komisja przekazuje wniosek Parlamentowi i Radzie 1. czytanie w Parlamencie: PE zatwierdza wniosek bez zmian 1. czytanie w Parlamencie: PE przyjmuje poprawki do wniosku 1. CZYTANIE W PE 1. czytanie w Radzie: Rada zatwierdza stanowisko Parlamentu bez zmian 1. czytanie w Radzie: Rada przyjmuje poprawki do stanowiska Parlamentu 1. czytanie w Radzie: Rada zatwierdza stanowisko Parlamentu 1. CZYTANIE W Radzie Akt zostaje przyjęty Akt zostaje przyjęty 2. czytanie 2. czytanie w Parlamencie: PE zatwierdza stanowisko Rady bez zmian 2. czytanie w Parlamencie: PE przyjmuje poprawki do stanowiska Rady Parlament odrzuca stanowisko Rady 2. CZYTANIE w PE Akt zostaje przyjęty Akt nie zostaje przyjęty 2. czytanie w Radzie: Rada przyjmuje poprawki Parlamentu Akt zostaje przyjęty 2. czytanie w Radzie: Rada nie przyjmuje niektórych poprawek Parlamentu 2. CZYTANIE w Radzie 3. czytanie W celu osiągnięcia porozumienia powołuje się komitet pojednawczy W komitecie pojednawczym zostaje osiągnięte porozumienie W komitecie pojednawczym nie zostaje osiągnięte porozumienie 3. czytanie PE + Rada 3. czytanie: Parlament i/albo Rada nie zatwierdzają wspólnego tekstu 3. czytanie: Parlament i Rada zatwierdzają wspólny tekst Akt nie zostaje przyjęty Akt nie zostaje przyjęty Akt zostaje przyjęty

Główne podmioty Parlamentu i Rady uczestniczące w procedurze współdecyzji Parlament Sprawozdawca Kontrsprawozdawcy: Przewodniczący komisji parlamentarnej Wiceprzewodniczący odpowiedzialny za postępowanie pojednawcze Przewodniczący zespołu roboczego Coreper I i II Rada/minister przygotowuje projekt sprawozdania komisji przedmiotowo właściwej i przeprowadza go przez poszczególne etapy procedury, w tym negocjacje międzyinstytucjonalne; jest wyznaczany przez grupę polityczną, której przyznano sporządzenie sprawozdania w wyniku decyzji koordynatorów zaakceptowanej następnie przez komisję przedmiotowo właściwą; koordynują poprawki wyrażające stanowisko grup politycznych innych niż grupa sprawozdawcy; są wyznaczani przez każdą z pozostałych grup politycznych; przewodniczy negocjacjom międzyinstytucjonalnym i prowadzi je wraz ze sprawozdawcą; jest wybierany przez komisję parlamentarną; prowadzi, wraz ze sprawozdawcą, negocjacje międzyinstytucjonalne na etapie postępowania pojednawczego; trzech z 14 wiceprzewodniczących jest odpowiedzialnych za postępowanie pojednawcze; są oni wyznaczani na dwuipółroczne kadencje, które mogą być odnawiane. Rada w imieniu prezydencji Rady przeprowadza wniosek przez poszczególne etapy procedury, w tym negocjacje międzyinstytucjonalne; w skład zespołu roboczego wchodzą przedstawiciele państw członkowskich odpowiedzialni za daną dziedzinę; zespołowi roboczemu przewodniczy zazwyczaj przedstawiciel państwa członkowskiego sprawujacego prezydencję w Radzie; omawia istotne aspekty wniosku i przyjmuje mandat do negocjacji międzyinstytucjonalnych; jego przewodniczący, stały przedstawiciel (lub zastępca stałego przedstawiciela) państwa członkowskiego sprawujacego prezydencję w Radzie, może reprezentować Radę w negocjacjach; w jego skład wchodzą stali przedstawiciele (Coreper II) lub ich zastępcy (Coreper I), a przewodniczy mu stały przedstawiciel (lub zastępca stałego przedstawiciela) państwa członkowskiego sprawujacego prezydencję w Radzie; w wyjątkowych przypadkach omawia istotne aspekty toczących się procedur ustawodawczych; minister reprezentuje Radę w postępowaniu pojednawczym oraz, w wyjątkowych przypadkach, w negocjacjach podczas pierwszego lub drugiego czytania; Rada spotyka się w różnych konfiguracjach w zależności od przedmiotu sprawy; w jej skład wchodzą ministrowie państw członkowskich odpowiedzialni za daną sprawę, a przewodniczy jej minister państwa członkowskiego sprawujacego prezydencję w Radzie. 4

2.1. Przedstawienie wniosku dotyczącego aktu ustawodawczego Procedura współdecyzji rozpoczyna się od przedstawienia przez Komisję wniosku dotyczącego aktu ustawodawczego przyjętego przez kolegium komisarzy w ramach procedury pisemnej lub ustnej. Komisji przysługuje prawo inicjatywy, tzn. posiada ona prerogatywę do przedstawiania wniosków dotyczących aktów ustawodawczych o charakterze ogólnounijnym (art. 17 TUE). Należy jednak zauważyć, że w szczególnych przypadkach przewidzianych w traktatach wniosek dotyczący aktu ustawodawczego w ramach zwykłej procedury ustawodawczej może zostać przedłożony także z inicjatywy grupy państw członkowskich, na zalecenie Europejskiego Banku Centralnego lub na wniosek Trybunału Sprawiedliwości (art. 294 ust. 15 TFUE)5. Parlament i Rada mogą, odpowiednio na mocy art. 225 i 241 TFUE, zwrócić się do Komisji o przedstawienie właściwych wniosków służących osiągnięciu celów traktatów. Podobnie inicjatywa obywatelska może skłonić Komisję do przedstawienia odpowiednich wniosków niezbędnych do stosowania postanowień traktatów zgodnie z art. 11 TUE i art. 24 TFUE6. Komisja przedstawia wniosek dotyczący aktu ustawodawczego (dotyczący rozporządzenia, dyrektywy lub decyzji) jednocześnie Parlamentowi i Radzie, a w odpowiednim przypadku projekt ten jest także przekazywany parlamentom narodowym oraz Komitetowi Ekonomiczno-Społecznemu i Komitetowi Regionów7. AKTY USTAWODAWCZE Akty ustawodawcze (art. 288 TFUE) Dyrektywa Rozporządzenie Decyzja Akty te są przyjmowane w toku procedury ustawodawczej (współdecyzji, zgody lub konsultacji), art. 289 TFUE. Dyrektywa jest aktem ustawodawczym określającym cel, który państwa członkowskie muszą osiągnąć. Decyzja dotycząca sposobu przeniesienia dyrektywy do prawa krajowego należy jednak do poszczególnych państw członkowskich. Rozporządzenie jest aktem ustawodawczym o zasięgu ogólnym, który wiąże w całości. Jest bezpośrednio stosowane w całej Unii. Decyzja ma charakter wiążący w całości dla każdego, do kogo jest skierowana (np. jednego państwa członkowskiego, kilku lub wszystkich państw członkowskich czy też pojedynczego przedsiębiorstwa) i jest stosowana bezpośrednio. Przykładowo: jedna czwarta państw członkowskich może wszcząć procedurę ustawodawczą w dziedzinie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych (art. 76 TFUE). Statut Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego, podobnie jak dotyczące go ustawodawstwo uzupełniające, mogą zostać zmienione w drodze zwykłej procedury ustawodawczej na zalecenie Europejskiego Banku Centralnego (art. 40 protokołu 4); sądy wyspecjalizowane przy Sądzie mogą być tworzone w drodze zwykłej procedury ustawodawczej na wniosek Trybunału Sprawiedliwości (art. 257 ust. 1 TFUE). 6 Komisja nie ma obowiązku przedstawienia wniosku dotyczącego aktu ustawodawczego w odpowiedzi na inicjatywę obywatelską. Musi jednak przedstawić w komunikacie wnioski polityczne i prawne, a także wyjaśnić i uzasadnić, czy zamierza podjąć jakieś działania, a jeśli tak, to jakie to będą działania. 7 Pkt 3.4 zawiera opis roli parlamentów narodowych, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów. 5 5

2.2. Pierwsze czytanie W pierwszym czytaniu Parlament i Rada rozpatrują wniosek Komisji równolegle. Jednak to Parlament musi podjąć działanie jako pierwszy, przyjmując wniosek Komisji bez zmian, wprowadzając do niego zmiany, np. w wyniku porozumienia w pierwszym czytaniu, lub go odrzucając. Po uchwaleniu stanowiska przez Parlament Rada może postanowić, że je zatwierdza, co oznacza przyjęcie aktu ustawodawczego, albo może wprowadzić zmiany do stanowiska Parlamentu i przekazać swoje stanowisko w pierwszym czytaniu Parlamentowi do rozpatrzenia w drugim czytaniu. Parlament i Rada mogą w dowolnym momencie osiągnąć nieformalne porozumienie prowadzące do porozumienia w pierwszym czytaniu (jeżeli tekst kompromisowy zostanie uzgodniony przed głosowaniem w pierwszym czytaniu w Parlamencie) lub do wczesnego porozumienia w drugim czytaniu (jeżeli tekst kompromisowy zostanie uzgodniony przed głosowaniem w pierwszym czytaniu w Radzie)8. Na całym etapie pierwszego czytania ani Parlamentu, ani Rady nie obowiązują żadne terminy określające obowiązek zamknięcia pierwszego czytania. Pierwsze czytanie w Parlamencie Rozpatrywanie na szczeblu komisji Przewodniczący Parlamentu przekazuje wniosek komisji odpowiedzialnej za jego rozpatrzenie (komisji prowadzącej)9. W rozpatrywaniu wniosku Komisji Europejskiej na szczeblu komisji parlamentarnej może uczestniczyć kilka komisji w ramach procedury z udziałem komisji opiniodawczych (art. 53 Regulaminu), procedury obejmującej zaangażowane komisje (art. 54 Regulaminu) lub procedury obejmującej wspólne posiedzenia i głosowanie komisji (art. 55 Regulaminu). Dodatkowe informacje dotyczące porozumienia w pierwszym i drugim czytaniu znajdują się w pkt 2.5. Wnioski są przekazywane komisjom na podstawie zakresu ich uprawnień określonych w załączniku VI do Regulaminu Parlamentu Europejskiego. Inne komisje parlamentarne mogą zakwestionować przekazanie wniosku komisji przedmiotowo właściwej. W takim przypadku spór kompetencyjny rozstrzyga decyzja Konferencji Przewodniczących w oparciu o zalecenie Konferencji Przewodniczących Komisji. 8 9 6

Zaangażowanie różnych komisji podczas procedury współdecyzji Komisja przedmiotowo właściwa (lub komisja prowadząca ) Jest to komisja odpowiedzialna za prowadzenie aż do posiedzenia plenarnego prac przygotowawczych polegających na sporządzaniu sprawozdań ustawodawczych, sprawozdań z własnej inicjatywy, rezolucji lub różnych rodzajów pytań wymagających odpowiedzi na piśmie. Komisja opiniodawcza (art. 53 Regulaminu) Każda komisja może zostać poproszona przez komisję przedmiotowo właściwą o sporządzenie opinii lub zaproponować z własnej inicjatywy sporządzenie opinii na temat kwestii wchodzących w zakres jej uprawnień. Jeżeli Konferencja Przewodniczących uzna, że dana sprawa należy w niemal takim samym zakresie do uprawnień co Komisja zaangażowana (art. najmniej dwóch komisji lub że różne aspekty tej samej 54 Regulaminu) sprawy wchodzą w zakres uprawnień co najmniej dwóch komisji, to komisje te są komisjami zaangażowanymi i współpracują w oparciu o szczegółowe zasady. Jeżeli dana sprawa należy w niemal takim samym zakresie do uprawnień co najmniej dwóch komisji i ma znaczenie zasadnicze, Konferencja Przewodniczących może Komisje pracujące wspólnie postanowić, że co najmniej dwie komisje będą pracować (art. 55 Regulaminu) wspólnie. W takim przypadku odbywają one wspólne posiedzenia i przeprowadzają wspólne głosowanie nad jednym projektem sprawozdania. Komisja przedmiotowo właściwa wyznacza sprawozdawcę, którego głównym zadaniem jest przeprowadzenie wniosku przez poszczególne etapy procedury oraz prowadzenie w razie potrzeby negocjacji z Radą i Komisją Europejską. Sprawozdawca doradza komisji (w trakcie rozpatrywania sprawy na szczeblu komisji) i całemu Parlamentowi (na etapie plenarnym), jakie ogólne podejście należy przyjąć w odniesieniu do wniosku Komisji Europejskiej. Sprawozdawca jest odpowiedzialny za przygotowanie projektu sprawozdania komisji i w tej roli jako pierwszy proponuje poprawki do wniosku Komisji Europejskiej. Pozostałe grupy polityczne wyznaczają kontrsprawozdawców, którzy reprezentują ich stanowisko w sprawie danego wniosku, chociaż poprawki może składać każdy poseł. Wsparcia sprawozdawcom i kontrsprawozdawcom udzielają: sekretariat odpowiedniej komisji, pracownicy grup politycznych, asystenci posłów, Wydział Prawny, dział CODE, właściwi prawnicy-lingwiści oraz inne odpowiednie służby. Na etapie rozpatrywania wniosku w komisji przeprowadza się nierzadko wysłuchania ekspertów lub zleca opracowanie analiz czy ocen skutków. 7

Projekt sprawozdania i poprawki są następnie omawiane w komisji parlamentarnej podczas jednego lub kilku posiedzeń. Bardzo często, zanim komisja przystąpi do głosowania, odbywają się nieformalne dyskusje między sprawozdawcą i kontrsprawozdawcami, mające na celu próbę jak największego zbliżenia stanowisk poszczególnych grup politycznych. Dyskusje te mają często miejsce podczas tzw. posiedzeń kontrsprawozdawców. Wynikiem takich nieformalnych dyskusji może być przedstawienie tzw. poprawek kompromisowych, które poddaje się następnie pod głosowanie, a które mają na celu zgrupowanie pewnej liczby poprawek lub stworzenie alternatywy dla przeciwstawnych poprawek. Do przyjęcia sprawozdania komisji prowadzącej, które ma postać poprawek do wniosku Komisji Europejskiej, wymagana jest zwykła większość głosów. Podczas debat w komisji są zazwyczaj obecni przedstawiciele Komisji Europejskiej. Na jednym z posiedzeń, na których omawiane jest sprawozdanie, lub przed głosowaniem, mogą oni zostać poproszeni o przedstawienie stanowiska Komisji Europejskiej na temat zaproponowanych poprawek. Obecni są też przedstawiciele Rady. Oni również mogą zostać poproszeni o komentarz. Jeżeli wspólnym zamiarem współustawodawców jest zakończenie prac nad daną sprawą w pierwszym czytaniu, po głosowaniu nad sprawozdaniem w komisji mogą rozpocząć się nieformalne negocjacje z Radą i Komisją Europejską. W takich przypadkach sprawozdanie stanowi najczęściej mandat negocjacyjny Parlamentu, a każde porozumienie osiągnięte między współustawodawcami musi zostać następnie przekazane komisji parlamentarnej do rozpatrzenia i zatwierdzenia10. Głosowanie w komisji: głosowanie przez podniesienie ręki (po lewej) i głosowanie imienne (po prawej). - Unia Europejska, 2014 r. Parlament Europejski Rozpatrywanie na szczeblu plenarnym Jeżeli komisja przedmiotowo właściwa przyjęła swoje sprawozdanie w postaci poprawek do wniosku Komisji Europejskiej oraz towarzyszącą sprawozdaniu rezolucję ustawodawczą (obejmującą w razie potrzeby wszystkie poprawki odzwierciedlające 10 Informacje dotyczące przyjmowania mandatu negocjacyjnego w Parlamencie znajdują się w pkt 2.6. 8

porozumienia wynegocjowane z Radą w pierwszym czytaniu), sprawozdanie poddaje się pod głosowanie na posiedzeniu plenarnym (art. 169 Regulaminu). Głosowanie nad ważnymi kwestiami ustawodawczymi na posiedzeniu plenarnym poprzedza zazwyczaj dyskusja również na forum plenarnym. W takiej dyskusji, i przed głosowaniem, przewodniczący Parlamentu może zwrócić się do Komisji Europejskiej i Rady, aby przedstawiły swoje stanowiska w odniesieniu do zaproponowanych poprawek11. Na szczeblu plenarnym można złożyć dodatkowe poprawki, ale może to uczynić jedynie komisja przedmiotowo właściwa, grupa polityczna lub grupa co najmniej 40 posłów. Parlament, stanowiąc zwykłą większością głosów (tj. większością głosów posłów biorących udział w głosowaniu), przyjmuje następnie swoje stanowisko w pierwszym czytaniu w sprawie wniosku Komisji Europejskiej w postaci rezolucji ustawodawczej: może odrzucić cały wniosek12, zatwierdzić go bez poprawek lub, co zdarza się najczęściej, przyjąć do niego poprawki. Po zamknięciu pierwszego czytania w Parlamencie Komisja Europejska może przyjąć zmieniony wniosek, uwzględniając w nim te poprawki Parlamentu, które jest w stanie zaakceptować, zgodnie ze swoim stanowiskiem przedstawionym na posiedzeniu plenarnym przed głosowaniem w pierwszym czytaniu w Parlamencie. Jeżeli stanowisko Parlamentu w pierwszym czytaniu odzwierciedla porozumienie osiągnięte w negocjacjach międzyinstytucjonalnych, stanowisko w pierwszym czytaniu (wraz z porozumieniem) przekazuje się następnie Radzie, która zatwierdza je bez zmian jako swoje stanowisko w pierwszym czytaniu. Procedura ustawodawcza zostaje tym samym zamknięta na tym etapie. Po przyjęciu poprawek sprawozdawca albo przewodniczący komisji prowadzącej może wystąpić o przełożenie głosowania nad rezolucją ustawodawczą i przekazanie sprawy komisji przedmiotowo właściwej do ponownego rozpatrzenia. 12 Traktat nie przewiduje wyraźnie możliwości odrzucenia wniosku przez Parlament w pierwszym czytaniu w przeciwieństwie do drugiego czytania (art. 294 ust. 7 lit. b) TFUE). Parlament uznał odrzucenie wniosku Komisji w pierwszym czytaniu za możliwe. Parlament odrzucał zatem wnioski w pierwszym czytaniu (na przykład wniosek w sprawie europejskiej statystyki zagrożenia przestępczością). Do odrzucania wniosków Komisji dochodzi jednak dość rzadko. 11 9

Rodzaje większości: W Parlamencie Zwykła większość głosów Większość bezwzględna większość oddanych głosów większość posłów do Parlamentu (obecnie w głosowaniu na posiedzeniu plenarnym 376 z 751 głosów) W Radzie Zwykła większość głosów Większość kwalifikowana Jednomyślność piętnaście państw członkowskich głosujących za 55% państw członkowskich głosujących za (tj. 16 państw członkowskich) reprezentujących co najmniej 65% ludności UE13 wszystkie głosujące państwa członkowskie są za (wstrzymanie się od głosu nie oznacza braku jednomyślności) Sesja plenarna w Strasburgu - Unia Europejska, 2014 r. Parlament Europejski Pierwsze czytanie w Radzie Po otrzymaniu wniosku Komisji Europejskiej Rada, podobnie jak Parlament, rozpoczyna prace przygotowawcze. Wniosek jest przekazywany do omówienia odpowiedniej grupie roboczej14. Rozpatrywanie wniosku przez odpowiednią grupę Ta zasada podwójnej większości obowiązuje od 1 listopada 2014 r. Do tego czasu, a od 1 lipca 2013 r., większość kwalifikowana odpowiadała 260 głosom za (z 352 ogółem) oddanym przez co najmniej 15 państw członkowskich. 14 Spotykany jest również termin zespoły robocze; oba te terminy oznaczają te same organy Rady. 13 10

roboczą może zbiec się w czasie z rozpatrywaniem tego wniosku przez Parlament. Kiedy dyskusje będą dostatecznie zaawansowane, i w zależności od stopnia delikatności lub ważności danej sprawy, możliwe jest rozpoczęcie lub kontynuowanie dyskusji na szczeblu Coreperu a rzadziej na szczeblu Rady. Coreper przyjmuje również mandat negocjacyjny na zbliżające się negocjacje międzyinstytucjonalne15. Jeżeli Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, zatwierdzi wszystkie poprawki Parlamentu (jak w przypadku porozumienia w pierwszym czytaniu16) lub jeżeli Parlament zatwierdzi wniosek bez zmian, Rada może przyjąć akt w pierwszym czytaniu. Jeśli Rada nie jest w stanie w pełni zaakceptować wyniku pierwszego czytania w Parlamencie, przyjmuje swoje stanowisko w pierwszym czytaniu (wcześniej zwane wspólnym stanowiskiem Rady) i przekazuje je Parlamentowi w celu przejścia do drugiego czytania. Rada informuje w pełni Parlament o powodach, które doprowadziły do przyjęcia jej stanowiska. Komisja również informuje Parlament o swoim stanowisku. Podczas pierwszego i drugiego czytania Rada może, co do zasady, zmienić wniosek Komisji wyłącznie jednomyślnie. Jednak w praktyce, aby ułatwić Radzie osiągnięcie porozumienia większością kwalifikowaną, Komisja często zmienia swój wniosek tuż przed przyjęciem stanowiska przez Radę17. Posiedzenie Rady Unia Europejska, 2014 r. Dodatkowe informacje dotyczące negocjacji międzyinstytucjonalnych znajdują się w pkt 2.5. Zob. pkt 2.5. 17 Chociaż traktat tego wyraźnie nie przewiduje, ogólnie przyjmuje się, że Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, może odrzucić cały wniosek Komisji. Jednak w praktyce Rada zazwyczaj nie odrzuca formalnie wniosków Komisji. Zamiast tego, w przeciwieństwie do Parlamentu, nie rozpoczyna ani też nie kontynuuje prac nad przedmiotowymi wnioskami Komisji, co w rzeczywistości oznacza ich blokowanie. Z drugiej strony Komisja może w każdej chwili w trakcie pierwszego czytania wycofać albo zmienić swój wniosek (art. 293 ust. 2 TFUE). 15 16 11

2.3. Drugie czytanie Z chwilą otrzymania przez Parlament stanowiska Rady przyjętego w pierwszym czytaniu rozpoczyna się etap drugiego czytania. Parlament może w nim zatwierdzić, odrzucić lub zmienić stanowisko Rady przyjęte w pierwszym czytaniu, zasadniczo w ciągu czterech miesięcy od ogłoszenia tego stanowiska na posiedzeniu plenarnym. Jeżeli Parlament nie wypowie się przed upływem tego terminu, akt uznaje się za przyjęty w brzmieniu, które odpowiada stanowisku Rady przyjętemu w pierwszym czytaniu. Jeżeli Parlament przyjął swoje stanowisko w pierwszym czytaniu bez porozumienia z Radą, nadal istnieje możliwość osiągnięcia porozumienia przed drugim czytaniem w Parlamencie: jest to tak zwane wczesne porozumienie w drugim czytaniu. W takim przypadku po głosowaniu plenarnym w pierwszym czytaniu odbywają się negocjacje międzyinstytucjonalne. Wówczas Rada formalnie przyjmuje wynik tych negocjacji jako swoje stanowisko w pierwszym czytaniu i przekazuje je Parlamentowi. Następnie Parlament finalizuje procedury, zatwierdzając bez zmian stanowisko Rady przyjęte w pierwszym czytaniu jako swoje stanowisko w drugim czytaniu. Procedura ustawodawcza zostaje tym samym zamknięta na tym etapie. Na etapie drugiego czytania obu ustawodawców obowiązują rygorystyczne terminy określone w traktacie: każda z instytucji ma trzy miesiące, które można przedłużyć o miesiąc. Drugie czytanie w Parlamencie Rozpatrywanie na szczeblu komisji Sprawozdawca (zwykle ten sam, który sporządził sprawozdanie w toku pierwszego czytania) opracowuje projekt zalecenia dla komisji przedmiotowo właściwej (tej samej co w pierwszym czytaniu). Projekt zalecenia zawiera poprawki proponowane przez sprawozdawcę. Dodatkowe poprawki mogą składać członkowie komisji przedmiotowo właściwej lub ich stali zastępcy. W przypadku drugiego czytania obowiązują jednak pewne ograniczenia dopuszczalności poprawek. Mianowicie zgodnie z art. 69 Regulaminu poprawki są dopuszczalne tylko wówczas, gdy mają na celu: przywrócenie w całości bądź w części stanowiska przyjętego przez Parlament w trakcie pierwszego czytania, osiągnięcie kompromisu pomiędzy Radą Parlamentem, zmianę części stanowiska Rady przyjętego w pierwszym czytaniu, która nie została zawarta w pierwotnym wniosku lub której treść różni się od niego, lub uwzględnienie nowego faktu lub sytuacji prawnej zaistniałych po pierwszym czytaniu (np. zmiany kierunku polityki po wyborach do Parlamentu Europejskiego).Przewodniczący komisji przedmiotowo właściwej i przewodniczący 12

Parlamentu decydują o dopuszczalności poprawek odpowiednio na szczeblu komisji i na szczeblu plenarnym: ich decyzja jest ostateczna (art. 69 Regulaminu). Drugie czytanie nie przewiduje procedury z udziałem komisji opiniodawczych ani procedury obejmującej zaangażowane komisje. Niemniej jednak nadal stosuje się procedurę obejmującą wspólne posiedzenia komisji. Podobnie jak w pierwszym czytaniu projekt zalecenia i poprawki przedstawione przez posłów innych niż sprawozdawca mogą stać się przedmiotem nieformalnych rozmów między sprawozdawcą i kontrsprawozdawcami w celu jak największego zbliżenia stanowisk. Rozmowy te mogą też doprowadzić do opracowania poprawek kompromisowych, które są następnie poddawane pod głosowanie. Komisja przedmiotowo właściwa stanowi zwykłą większością głosów swoich członków (tj. większością oddanych głosów). Po głosowaniu w komisji przedmiotowo właściwej zalecenie poddaje się pod głosowanie na posiedzeniu plenarnym (na którym do odrzucenia lub przyjęcia poprawek wymagana jest większość bezwzględna zob. poniżej). Jeżeli wspólnym zamiarem współustawodawców jest zakończenie prac nad daną sprawą w drugim czytaniu, po głosowaniu w komisji nad projektem zalecenia do drugiego czytania rozpoczynają się nieformalne negocjacje z Radą i Komisją Europejską. Z uwagi na terminy związane z drugim czytaniem nieformalne kontakty nawiązuje się zazwyczaj przed głosowaniem w komisji. Rozpatrywanie na posiedzeniu plenarnym Zalecenie do drugiego czytania przyjęte w komisji lub, w przypadku porozumienia w drugim czytaniu, tekst tego porozumienia w postaci poprawek poddaje się pod głosowanie na posiedzeniu plenarnym. Na szczeblu plenarnym można złożyć dodatkowe poprawki, ale może to uczynić wyłącznie komisja przedmiotowo właściwa, grupa polityczna lub grupa co najmniej 40 posłów. Przed głosowaniem na posiedzeniu plenarnym przewodniczący Parlamentu może zwrócić się do Komisji Europejskiej o przedstawienie stanowiska oraz do Rady o przekazanie uwag. Parlament może zatwierdzić bez zmian stanowisko Rady przyjęte w pierwszym czytaniu (jako wynik osiągniętego wczesnego porozumienia w drugim czytaniu albo ponieważ zaproponowane poprawki nie zostały przyjęte na posiedzeniu plenarnym). Wymagana jest do tego zwykła większość głosów w Parlamencie (tj. większość posłów biorących udział w głosowaniu). Parlament może też przyjąć poprawki do stanowiska Rady przyjętego w pierwszym czytaniu: każda taka poprawka musi uzyskać poparcie bezwzględnej większości posłów. 13

Parlament może również odrzucić stanowisko Rady przyjęte w pierwszym czytaniu, co wymaga bezwzględnej większości głosów posłów do Parlamentu (tj. co najmniej 376 głosów za na 751 wszystkich możliwych głosów). Jeżeli Parlament zatwierdzi lub odrzuci stanowisko Rady przyjęte w pierwszym czytaniu, procedura ustawodawcza zostaje zamknięta. W przypadku odrzucenia ponowne zajęcie się sprawą jest możliwe wyłącznie po przedstawieniu przez Komisję Europejską nowego wniosku. Drugie czytanie w Radzie Po zamknięciu drugiego czytania w Parlamencie i przekazaniu stanowiska Parlamentu Radzie, Rada ma kolejne trzy miesiące (lub cztery, jeżeli wystąpiono o przedłużenie terminu), aby zamknąć drugie czytanie. Rada może w tym czytaniu zatwierdzić poprawki Parlamentu, do czego wymagana jest większość kwalifikowana albo jednomyślność w przypadku wyrażenia przez Komisję Europejską sprzeciwu wobec poprawek Parlamentu. W takim przypadku akt zostaje przyjęty. Zgodnie z traktatem, jeżeli Rada nie przyjmie wszystkich poprawek Parlamentu powoływany jest komitet pojednawczy. 2.4. Postępowanie pojednawcze i trzecie czytanie Postępowanie pojednawcze polega na negocjacjach pomiędzy Parlamentem i Radą w ramach komitetu pojednawczego i ma na celu osiągnięcie porozumienia w formie wspólnego tekstu. W skład komitetu pojednawczego wchodzą dwie delegacje: delegacja Rady złożona z jednego przedstawiciela każdego państwa członkowskiego (ministrów lub ich przedstawicieli) oraz delegacja Parlamentu złożona z liczby posłów odpowiadającej delegacji Rady. W komitecie pojednawczym zasiada zatem 56 członków (28+28). Komisję reprezentuje komisarz odpowiedzialny za przedmiotowy wniosek. Zadanie Komisji polega na podjęciu wszelkich działań niezbędnych do pogodzenia stanowisk Parlamentu i Rady. Komitet pojednawczy należy zwołać w terminie sześciu tygodni (lub ośmiu, jeżeli postanowiono przedłużyć termin) po zamknięciu przez Radę drugiego czytania i oficjalnym notyfikowaniu Parlamentu, że Rada nie może przyjąć wszystkich jego poprawek z drugiego czytania. Komitet jest powoływany odrębnie dla każdego wniosku ustawodawczego wymagającego postępowania pojednawczego i ma sześć tygodni (lub osiem, jeżeli postanowiono przedłużyć termin) na osiągnięcie całkowitego porozumienia w postaci wspólnego tekstu. W praktyce z uwagi na 14

stosunkowo krótki czas na osiągnięcie porozumienia nieformalne negocjacje rozpoczynają się na ogół przed formalnym powołaniem komitetu pojednawczego18. Jeżeli komitet pojednawczy nie osiągnie porozumienia albo jeżeli Parlament albo Rada nie zatwierdzi wspólnego tekstu w trzecim czytaniu w ciągu sześciu tygodni (lub ośmiu, jeżeli postanowiono przedłużyć termin), akt uważa się za nieprzyjęty. Główne różnice między poszczególnymi czytaniami z perspektywy Parlamentu brak terminów; główny ciężar odpowiedzialności spoczywa na komisji prowadzącej lub komisjach prowadzących Parlamentu, istnieje możliwość włączenia zaangażowanych komisji i komisji opiniodawczych; Pierwsze czytanie poprawki do wniosku Komisji Europejskiej mogą składać na etapie jego rozpatrywania w komisji i na posiedzeniu plenarnym; szerokie kryteria dopuszczalności poprawek; Parlament podejmuje decyzję (o przyjęciu, odrzuceniu lub zmianie wniosku Komisji) zwykłą większością głosów (tzn. większością głosów posłów biorących udział w głosowaniu); terminy: maksymalnie 4 miesiące (3+1) dla Parlamentu i kolejne maksymalnie 4 miesiące (3+1) dla Rady; główny ciężar odpowiedzialności spoczywa wyłącznie na komisji prowadzącej lub komisjach prowadzących; Drugie czytanie poprawki do stanowiska Rady można składać na etapie jego rozpatrywania w komisji i na posiedzeniu plenarnym; rygorystyczne kryteria dopuszczalności poprawek; Parlament zatwierdza stanowisko Rady przyjęte w pierwszym czytaniu zwykłą większością głosów, ale do jego odrzucenia lub zmiany wymagana jest większość bezwzględna; terminy: maksymalnie 24 tygodnie (3x8), z których maksymalnie 8 tygodni poświęconych jest na postępowanie pojednawcze; Postępowanie pojednawcze i trzecie czytanie 18 główny ciężar odpowiedzialności spoczywa na delegacji Parlamentu do komitetu pojednawczego; podczas trzeciego czytania nie dopuszcza się składania poprawek: Parlament zatwierdza lub odrzuca wspólny tekst w całości zwykłą większością głosów w jednym głosowaniu. Dodatkowe informacje dotyczące nieformalnych negocjacji znajdują się w pkt 2.5. 15

Postępowanie pojednawcze Etap wstępny Kiedy tylko stanie się jasne, że Rada nie może zaakceptować poprawek Parlamentu, informuje o tym Parlament i podejmowane są nieformalne kontakty między trzema instytucjami. Dział Postępowania Pojednawczego i Procedury Współdecyzji (CODE), czyli dział administracyjny Parlamentu odpowiedzialny między innymi za postępowanie pojednawcze, rozpoczyna przygotowania do wyznaczenia członków delegacji Parlamentu do komitetu pojednawczego w celu jak najszybszego powołania tego komitetu przy zachowaniu terminów określonych w traktacie. Sekretariat CODE udziela delegacji Parlamentu wsparcia w trakcie całego postępowania pojednawczego, ściśle współpracując z sekretariatem odpowiedniej komisji parlamentarnej, Wydziałem Prawnym Parlamentu, prawnikami-lingwistami, wydziałem prasowym oraz innymi odpowiednimi służbami Parlamentu. Skład i powoływanie delegacji Parlamentu Każdej delegacji Parlamentu do komitetu pojednawczego przewodniczy jeden z trzech wiceprzewodniczących Parlamentu odpowiedzialnych za postępowanie pojednawcze: decydują oni między sobą, kto będzie odpowiedzialny za dane postępowanie pojednawcze. Sprawozdawca oraz przewodniczący komisji właściwej lub komisji właściwych są również z urzędu członkami delegacji. Pozostałych członków delegacji (zazwyczaj 25)19 wyznaczają poszczególne grupy polityczne każdorazowo na potrzeby danego postępowania pojednawczego20. Większość z nich pochodzi z komisji przedmiotowo właściwej, z komisji opiniodawczej lub komisji zaangażowanej. Grupy polityczne muszą również wyznaczyć taką samą liczbę zastępców członków delegacji, którzy mogą uczestniczyć we wszystkich posiedzeniach delegacji i komitetu pojednawczego. Podobnie jak w komisjach parlamentarnych mogą oni brać udział w dyskusjach, jednak prawo do głosowania przysługuje im wyłącznie wtedy, kiedy zastępują stałego członka. Posiedzenie inauguracyjne delegacji Parlamentu Posiedzenie inauguracyjne delegacji Parlamentu odbywa się zazwyczaj podczas sesji plenarnej w Strasburgu. W wyjątkowych sytuacjach istnieje możliwość zastąpienia posiedzenia inauguracyjnego pismem przewodniczącego delegacji skierowanym do jej członków (pisemna procedura powołania delegacji). Głównym celem posiedzenia inauguracyjnego delegacji Parlamentu jest udzielenie mandatu zespołowi negocjacyjnemu zazwyczaj wiceprzewodniczącemu Parlamentu jako przewodniczącemu delegacji, przewodniczącemu komisji właściwej Liczba pozostałych członków delegacji jest mniejsza, jeżeli np. postępowanie pojednawcze dotyczy pakietu spraw. 20 Podobnie jak w przypadku wyznaczania sprawozdawców w komisjach członkowie komitetu pojednawczego są mianowani przez grupy polityczne za pomocą metody d'hondta po ustaleniu przez Konferencję Przewodniczących dokładnej liczby członków komitetu pojednawczego przysługującej każdej grupie politycznej. 19 16

oraz sprawozdawcy/sprawozdawcom aby można było rozpocząć negocjacje z Radą w formie rozmów trójstronnych. Na posiedzeniach inauguracyjnych często odbywa się krótka wymiana poglądów na temat przedmiotu sprawy. Przedstawiciele Komisji Europejskiej są obecni na wszystkich posiedzeniach delegacji Parlamentu, aby przedstawiać jej stanowisko w sprawie możliwości pogodzenia stanowisk Parlamentu i Rady lub aby odpowiadać na prośby o bardziej szczegółowe lub techniczne informacje. Negocjacje podczas postępowania pojednawczego W trakcie postępowania pojednawczego, zgodnie z harmonogramem uzgodnionym przez Parlament i Radę na początku każdego postępowania, odbywa się szereg rozmów trójstronnych, które mają na celu osiągnięcie pełnego porozumienia w komitecie pojednawczym. Rozmowy trójstronne w czasie postępowania pojednawczego są organizowane na wzór zwykłych rozmów trójstronnych opisanych w pkt 2.5. Po każdej rundzie rozmów trójstronnych zespół negocjatorów każdej instytucji informuje swoją delegację o ich przebiegu. Posiedzenia delegacji mają na celu przede wszystkim przekazanie informacji o przebiegu negocjacji, uaktualnienie mandatu zespołu negocjacyjnego, a w razie potrzeby omówienie ewentualnych tekstów kompromisowych. Delegacja udziela zespołowi negocjacyjnemu instrukcji na temat prowadzenia negocjacji. Na zakończenie postępowania delegacja formalnie przyjmuje lub odrzuca porozumienie osiągnięte w trakcie postępowania pojednawczego. Do zatwierdzenia porozumienia wymagane jest poparcie bezwzględnej większości członków delegacji (co najmniej 15 głosów za na 28 wszystkich możliwych głosów). Komitet pojednawczy Komitet pojednawczy, w którego skład wchodzi 28 przedstawicieli państw członkowskich i 28 posłów do Parlamentu, jest zwoływany przez przewodniczącego Parlamentu wraz z Radą. Komitet jest często zwoływany, gdy stanowiska Parlamentu i Rady są na tyle zbliżone, że można oczekiwać, iż kwestie dotychczas nierozstrzygnięte zostaną rozwiązane. W każdym przypadku komitet należy zwołać nie później niż w terminie sześciu tygodni (lub ośmiu, jeżeli postanowiono przedłużyć termin) po zamknięciu drugiego czytania w Radzie, aby formalnie rozpocząć postępowanie pojednawcze. Następnie komitet ma kolejnych sześć tygodni (lub osiem, jeżeli postanowiono przedłużyć termin), aby osiągnąć pełne porozumienie w postaci wspólnego tekstu. Posiedzenia komitetu pojednawczego odbywają się zwykle w Brukseli. Parlament i Rada na przemian pełnią rolę gospodarza. Posiedzenia komitetu zazwyczaj planuje się tak, aby zaczynały się późnym popołudniem lub wczesnym wieczorem, przy czym mogą one trwać do północy lub jeszcze dłużej. Wiceprzewodniczący Parlamentu stojący na czele jego delegacji oraz minister państwa członkowskiego 17

przewodniczącego Radzie przewodniczą wspólnie posiedzeniom komitetu pojednawczego. Komisję Europejską reprezentuje właściwy komisarz. Głównym narzędziem pracy jest wspólny czterokolumnowy dokument roboczy przygotowany przez sekretariaty Parlamentu i Rady do spraw postępowania pojednawczego. W trakcie wieczoru poświęconego postępowaniu pojednawczemu, przed posiedzeniem komitetu pojednawczego odbywa się zwykle kilka posiedzeń trójstronnych i posiedzeń poszczególnych delegacji. Czasami samo posiedzenie komitetu pojednawczego jest przerywane, aby przeprowadzić negocjacje trójstronne w celu ustalenia aktualnego stanu rzeczy lub znalezienia kompromisu w kwestiach, które pozostają sporne. Pomiędzy posiedzeniami trójstronnymi i oficjalnymi posiedzeniami komitetu pojednawczego odbywają się też oddzielne wewnętrzne posiedzenia delegacji Parlamentu i Rady. Takie posiedzenia są niezbędne do poinformowania każdej delegacji o postępach poczynionych na poszczególnych etapach negocjacji oraz do uaktualnienia mandatu zespołu negocjacyjnego. W celu ułatwienia osiagniecia porozumienia Komisja może być poproszona o zaproponowanie tekstów kompromisowych. Czasami jako narzędzia do osiągnięcia porozumienia wykorzystuje się oświadczenia instytucji lub sprawozdania i badania przygotowywane przez Komisję. Jeśli osiągnięcie porozumienia podczas pierwszego posiedzenia jest mało prawdopodobne, można zwołać kolejne posiedzenia, w tym posiedzenia trójstronne, w okresie 6-8 tygodni przewidzianym w traktacie na osiągnięcie porozumienia. W razie potrzeby postępowanie pojednawcze może zakończyć się procedurą pisemną. Jeśli obu instytucjom nie uda się osiągnąć porozumienia w komitecie pojednawczym, cały wniosek upada21. Od roku 1999 zdarzyły się dwa przypadki, w których delegacjom Parlamentu i Rady nie udało się osiągnąć porozumienia w sprawie wspólnego tekstu w komitecie pojednawczym (dyrektywa w sprawie czasu pracy i rozporządzenie w sprawie nowej żywności). 21 18

Posiedzenie komitetu pojednawczego - Unia Europejska Parlament Europejski Trzecie czytanie (po zakończeniu prac komitetu pojednawczego) Porozumienie osiągnięte w komitecie pojednawczym musi zostać zatwierdzone zarówno przez Parlament, jak i przez Radę w terminie sześciu tygodni (lub ośmiu, jeżeli postanowiono przedłużyć termin) po zatwierdzeniu wspólnego tekstu. Obie instytucje głosują osobno nad wspólnym tekstem w jego nowej postaci i nie mogą wprowadzać do niego żadnych zmian. Głosowanie nad wspólnym tekstem na posiedzeniu plenarnym jest poprzedzone debatą. Do przyjęcia wspólnego tekstu wymagana jest zwykła większość oddanych głosów; jeżeli nie zostanie ona osiągnięta, wspólny tekst zostaje odrzucony. Wspólny tekst musi także zostać zatwierdzony większością kwalifikowaną przez Radę, która zazwyczaj głosuje po trzecim czytaniu w Parlamencie22. Zanim wspólny tekst uzyska zatem status aktu ustawodawczego, musi zostać przyjęty zarówno przez Parlament, jak i przez Radę. Jeżeli jedna z tych instytucji nie zatwierdzi wspólnego tekstu, procedura ustawodawcza na tym się wyczerpuje. Może ona zostać ponownie rozpoczęta jedynie w przypadku przedstawienia przez Komisję nowego wniosku. Jak dotąd Rada nigdy nie odrzuciła porozumienia osiągniętego w postępowaniu pojednawczym. Parlament bardzo rzadko odrzucał porozumienia osiągnięte w postępowaniu pojednawczym. Przykładem jest porozumienie osiągnięte w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy w sprawie ofert przejęcia w 2001 r. i porozumienie osiągnięte w sprawie wniosku dotyczącego dostępu do rynku usług portowych w 2003 r. 22 19

2.5. Negocjacje międzyinstytucjonalne Od czasu wprowadzenia na mocy traktatu z Amsterdamu możliwości osiągnięcia przez współustawodawców porozumienia w pierwszym czytaniu zakończenie procedury współdecyzji możliwe jest na etapie każdego czytania23. Praktyka ta została ujednolicona we Wspólnej deklaracji w sprawie praktycznych zasad dotyczących stosowania procedury współdecyzji, zgodnie z którą: Instytucje współpracują ze sobą na wszystkich etapach procedury współdecyzji w celu możliwie najszerszego uzgodnienia zajmowanych stanowisk i tym samym stworzenia, w stosownych przypadkach, warunków do przyjęcia danego aktu prawnego na wczesnym etapie procedury. Pogodzenie stanowisk osiąga się dzięki nieformalnym negocjacjom międzyinstytucjonalnym nazywanym rozmowami trójstronnymi. Posiedzenie trójstronne - Unia Europejska Parlament Europejski Rys historyczny można znaleźć w sprawozdaniu z konferencji zatytułowanej 20 lat procedury współdecyzji, która odbyła się w dniu 5 listopada 2013 roku: http://www.europarl.europa.eu/code/events/20131105/report.pdf. 23 20

Na czym polegają rozmowy trójstronne Rozmowy trójstronne to nieformalne spotkania na temat wniosków dotyczących aktów ustawodawczych, w których uczestniczą przedstawiciele trzech stron: Parlamentu, Rady i Komisji. Celem tych kontaktów jest osiągnięcie porozumienia w sprawie pakietu poprawek możliwych do zaakceptowania przez Parlament i Radę. Rozmowy te mogą być prowadzone na dowolnym etapie procedury ustawodawczej, a ich wynikiem może być porozumienie w pierwszym czytaniu, wczesne porozumienie w drugim czytaniu, porozumienie w drugim czytaniu albo wspólny tekst podczas postępowania pojednawczego. Rozmowy trójstronne mają charakter negocjacji politycznych, chociaż mogą je też poprzedzać przygotowawcze posiedzenia techniczne (z udziałem ekspertów trzech instytucji). Można na nich omawiać kwestie planowania i harmonogramu lub też analizować szczegółowo konkretne kwestie merytoryczne, często na podstawie tekstów kompromisowych. Głównym narzędziem pracy jest tak zwany dokument czterokolumnowy: trzy pierwsze kolumny prezentują stanowiska poszczególnych instytucji, a ostatnia jest zarezerwowana na propozycje kompromisowe. Na posiedzeniach trójstronnych, którym przewodniczy współustawodawca pełniący rolę gospodarza (czyli Parlament albo Rada), każda instytucja wyjaśnia swoje stanowisko, po czym następuje debata. Komisja pełni funkcję mediatora, mając na celu ułatwienie osiągnięcia porozumienia między współustawodawcami. Uczestnicy rozmów trójstronnych działają w oparciu o mandat negocjacyjny udzielony im przez ich instytucję: w Parlamencie przez komisję właściwą lub posiedzenie plenarne, w Radzie zazwyczaj przez Komitet Stałych Przedstawicieli (Coreper), a w Komisji przez kolegium komisarzy (za pośrednictwem Grupy ds. Stosunków Międzyinstytucjonalnych24). Trzy delegacje badają możliwości osiągnięcia kompromisu w sposób nieformalny oraz regularnie informują swoją instytucję o przebiegu rozmów lub domagają się aktualizacji swojego mandatu zgodnie z przepisami wewnętrznymi danej instytucji, czyli w przypadku Parlamentu przez zespół negocjacyjny lub w komisji, a w przypadku Rady w Coreperze lub we właściwej grupie roboczej (zob. wykres poniżej). W negocjacjach trójstronnych uczestniczą: ze strony Rady przedstawiciele prezydencji, przede wszystkim przewodniczący Coreperu I i II, ale także przewodniczący grup roboczych, a czasami ministrowie, oraz ze strony Parlamentu zespół negocjacyjny, w którego skład wchodzi przewodniczący komisji przedmiotowo właściwej, sprawozdawca i kontrsprawozdawcy (zgodnie z art. 73 Regulaminu25). Komisję Europejską reprezentuje właściwy szef działu lub dyrektor, a czasami dyrektor generalny lub komisarz. O ile poziom reprezentacji Parlamentu w negocjacjach politycznych jest stosunkowo jednolity, w przypadku Rady i Komisji zależy on często od etapu procedury i znaczenia sprawy będącej przedmiotem negocjacji. W postępowaniu pojednawczym w skład zespołu negocjacyjnego Parlamentu wchodzi przewodniczący delegacji do komitetu pojednawczego (jeden z wiceprzewodniczących Parlamentu odpowiedzialnych za postępowanie pojednawcze), przewodniczący danej komisji parlamentarnej i sprawozdawca. Radę reprezentuje przewodniczący Coreperu I lub II albo właściwy minister, a Komisję właściwy dyrektor generalny lub komisarz. Każde porozumienie osiągnięte w rozmowach trójstronnych ma charakter nieformalny i ad referendum i wymaga zatwierdzenia w toku formalnych procedur stosowanych przez każdą z trzech instytucji. W przypadku Parlamentu, porozumienie musi zostać zatwierdzone w głosowaniu zatwierdzającym wynik negocjacji przeprowadzanym w komisji (zob. art. 73 Regulaminu). Częstotliwość i liczba rozmów trójstronnych zależy od charakteru danej sprawy i od szczególnych uwarunkowań politycznych (np. zbliżających się wyborów do Parlamentu Europejskiego). Z uwagi na rotacyjny charakter prezydencji w Radzie, Rada zazwyczaj dąży do zamknięcia pewnej liczby spraw w czasie podczas danej prezydencji. 24 25 Zob. punkt 3.1. Zob. pkt 2.6 i załącznik 7.5. 21

O ile procedura współdecyzji obejmuje trzy możliwe czytania, są cztery etapy, na których, po negocjacjach trójstronnych, współustawodawcy mogą osiągnąć porozumienie i zamknąć procedurę ustawodawczą (zob. również: wykres poniżej). 1. Porozumienie w pierwszym czytaniu Współustawodawcy uzgadniają tekst kompromisowy przed głosowaniem w pierwszym czytaniu w Parlamencie. Osiągnięte porozumienie zostaje przyjęte na posiedzeniu plenarnym (stanowisko Parlamentu w pierwszym czytaniu), a następnie przez Radę (stanowisko Rady w pierwszym czytaniu). 2. Wczesne porozumienie w drugim czytaniu Współustawodawcy uzgadniają tekst kompromisowy po przyjęciu stanowiska Parlamentu w pierwszym czytaniu, ale przed przyjęciem stanowiska Rady w pierwszym czytaniu. Osiągnięte porozumienie zostaje następnie przyjęte przez Radę (jako stanowisko Rady w pierwszym czytaniu), a następnie na posiedzeniu plenarnym (jako stanowisko Parlamentu w drugim czytaniu). 3. Porozumienie w drugim czytaniu Współustawodawcy uzgadniają tekst kompromisowy przed głosowaniem w drugim czytaniu w Parlamencie. Osiągnięte porozumienie zostaje przyjęte na posiedzeniu plenarnym (stanowisko Parlamentu w drugim czytaniu), a następnie przez Radę (stanowisko Rady w drugim czytaniu). 4. Postępowanie pojednawcze Jeżeli Rada nie zatwierdzi wszystkich poprawek Parlamentu z drugiego czytania, obaj ustawodawcy mogą uzgodnić wspólny tekst w komitecie pojednawczym. Wspólny tekst musi zostać zatwierdzony w trzecim czytaniu zarówno przez Parlament, jak i przez Radę. 22

Możliwe negocjacje międzyinstytucjonalne w trakcie procedury współdecyzji 1. czytanie Komisja przekazuje wniosek Parlamentowi i Radzie Rozmowy trójstronne Stanowisko Parlamentu w pierwszym czytaniu Rozmowy trójstronne 1. czytanie w Radzie: Rada zatwierdza stanowisko Parlamentu Porozumienie w 1. czytaniu Stanowisko Rady w pierwszym czytaniu 2. czytanie Rozmowy trójstronne 2. czytanie w Parlamencie: PE zatwierdza stanowisko Rady Wczesne porozumienie w 2. czytaniu Stanowisko Parlamentu w drugim czytaniu 2. czytanie w Radzie: Rada zatwierdza stanowisko Parlamentu Porozumienie w 2. czytaniu Stanowisko Rady w drugim czytaniu 3. czytanie W celu osiągnięcia porozumienia powołuje się komitet pojednawczy Rozmowy trójstronne W komitecie pojednawczym zostaje osiągnięte porozumienie 3. czytanie w Parlamencie: wspólny tekst zostaje zatwierdzony 3. czytanie w Radzie: wspólny tekst zostaje zatwierdzony Porozumienie w 3. czytaniu

Proces negocjacji w trakcie procedury współdecyzji Mandat negocjacyjny komisji Mandat Coreperu 1. tura rozmów trójstronnych Zespół/komitet negocjacyjny Poinformowanie o przebiegu rozmów i (ewentualnie) aktualizacja mandatu 2. tura rozmów trójstronnych Coreper/grupa robocza Zespół/komitet negocjacyjny Poinformowanie o przebiegu rozmów i (ewentualnie) aktualizacja mandatu Coreper/grupa robocza 3. tura rozmów trójstronnych Wstępne porozumienie Komisja Coreper Parlament potwierdza porozumienie Rada potwierdza porozumienie Akt zostaje przyjęty

2.6. Przepisy wewnętrzne Parlamentu dotyczące negocjacji W celu zharmonizowania wewnętrznych metod pracy i zwiększenia przejrzystości procedury ustawodawczej Parlament znowelizował przepisy swojego obowiązującego regulaminu w zakresie dotyczącym negocjacji międzyinstytucjonalnych, ujednolicając w znacznym stopniu dotychczasowe praktyki stosowane przez komisje. Od 10 grudnia 2012 roku otwarcie nieformalnych negocjacji wymaga formalnej decyzji komisji parlamentarnej. Wprowadzono procedurę standardową (art. 73 Regulaminu), zgodnie z którą negocjacje mogą rozpocząć się natychmiast na podstawie sprawozdania przyjętego w komisji, oraz procedurę wyjątkową (art. 73 i 74 Regulaminu), która ma zastosowanie do negocjacji rozpoczynających się przed przyjęciem sprawozdania w komisji i wymaga zaangażowania posiedzenia plenarnego. Obie procedury, obowiązujące w odniesieniu do wszystkich procedur ustawodawczych, w których przypadku zaplanowano negocjacje, obejmują ważne elementy: do podjęcia decyzji o rozpoczęciu negocjacji niezbędna jest bezwzględna większość głosów członków komisji, a w decyzji musi być określony mandat i skład zespołu negocjacyjnego; dokumentacja (w formie dokumentu czterokolumnowego) określająca odnośne stanowiska zaangażowanych instytucji i możliwe rozwiązania kompromisowe musi być udostępniona zespołowi negocjacyjnemu z wyprzedzeniem; po każdym posiedzeniu trójstronnym zespół negocjacyjny musi zdać z niego sprawę właściwej komisji; komisja musi zostać poinformowana o ostatecznym kompromisie, a tekst w uzgodnionym brzmieniu musi zostać formalnie przegłosowany w komisji, a w przypadku jego zatwierdzenia przedłożony do rozpatrzenia na posiedzeniu plenarnym. Zmienione przepisy regulaminu przyczyniły się do bardziej jednolitego stosowania przez komisje wewnętrznych metod pracy w zakresie wniosków ustawodawczych, zwiększając widoczność mandatu negocjacyjnego oraz przejrzystość prac komisji i negocjacji trójstronnych. Od wejścia w życie zmienionych przepisów regulaminu znaczną większość decyzji o przystąpieniu do negocjacji w sprawie wniosków objętych procedurą współdecyzji podejmowano na mocy procedury standardowej (art. 73 Regulaminu). 2.7. Podpisywanie i publikowanie przyjętych tekstów Po osiągnięciu porozumienia w ramach procedury współdecyzji (I, II lub III czytanie) i po weryfikacji prawno-lingwistycznej przewodniczący Parlamentu i Rady muszą podpisać zatwierdzony wspólny tekst znany jako LEX. 25

Przewodniczący Parlamentu i prezydencja Rady podpisują teksty LEX wspólnie, zazwyczaj na marginesie sesji plenarnych w Strasburgu. Zdjęcie: Vytautas Leškevičius, wiceminister ds. spraw europejskich Litwy, i Martin Schulz, przewodniczący Parlamentu Europejskiego, podpisują nowy akt ustawodawczy. Po podpisaniu teksty LEX są publikowane w Dzienniku Urzędowym wraz z wszelkimi wspólnie uzgodnionymi deklaracjami. 26

3. KLUCZOWI UCZESTNICY PROCEDURY WSPÓŁDECYZJI I ICH ROLA 3.1. Komisja Europejska Komisja Europejska reprezentuje ogólny interes Unii Europejskiej jako całości (w przeciwieństwie do interesów poszczególnych państw członkowskich lub poszczególnych obywateli) i jest odpowiedzialna między innymi za przedstawianie wniosków dotyczących aktów ustawodawczych, wdrażanie decyzji, nadzór nad stosowaniem prawa unijnego oraz za zapewnianie poszanowania traktatów unijnych. Komisja Europejska składa się z kolegium komisarzy obejmującego przewodniczącego i 27 komisarzy, po jednym z każdego państwa członkowskiego26. Kolegialność, zgodnie z którą wszyscy członkowie Komisji ponoszą zbiorową odpowiedzialność za podejmowane decyzje i działania, jest główną zasadą, na której opierają się wszystkie procedury podejmowania decyzji w Komisji, czy to w trakcie przygotowań wniosków dotyczących aktów ustawodawczych (np. w trakcie konsultacji między poszczególnymi służbami lub na posiedzeniach gabinetów komisarzy), czy też w trakcie negocjacji międzyinstytucjonalnych (np. na posiedzeniach Grupy ds. Stosunków Międzyinstytucjonalnych (GRI)). Ramy i zasady procedur podejmowania decyzji w Komisji Europejskiej są określone w jej regulaminie wewnętrznym27. Traktat stanowi, że Komisja Europejska ma praktycznie monopol na inicjatywy ustawodawcze (art. 17 ust. 1 TUE)28. Dlatego też Komisja jest odpowiedzialna za przygotowanie prawie wszystkich przedstawianych wniosków dotyczących aktów ustawodawczych, w szczególności tych, do których ma zastosowanie procedura współdecyzji. Aby przygotować wniosek dotyczący aktu ustawodawczego Komisja przeprowadza szeroko zakrojone konsultacje z zainteresowanymi stronami i społeczeństwem, bierze pod uwagę raporty sporządzone przez ekspertów, przyjmuje zielone i białe księgi itp. Komisja przeprowadza ponadto ocenę wpływu w odniesieniu do wszystkich wniosków dotyczących aktów ustawodawczych (i niektórych wniosków nieustawodawczych), aby móc przeanalizować bezpośrednie i pośrednie skutki proponowanego środka. Wnioski Komisji są przyjmowane przez kolegium komisarzy w trybie procedury pisemnej (czyli bez dyskusji między komisarzami) albo procedury ustnej (sprawa jest Zgodnie z traktatami od dnia 1 listopada 2014 r. Komisja powinna składać się z takiej liczby członków, która odpowiada dwóm trzecim liczby państw członkowskich, chyba że Rada Europejska, stanowiąc jednomyślnie, postanowi zmienić tę liczbę (art. 17 ust. 5 TUE). W maju 2013 r. Rada Europejska postanowiła, że liczba członków Komisji będzie nadal równa liczbie państw członkowskich; Rada Europejska dokona przeglądu tej decyzji przed mianowaniem członków pierwszej Komisji po przystąpieniu 30. państwa członkowskiego lub przed powołaniem kolejnej Komisji, która przejmie obowiązki Komisji powołanej w dniu 1 listopada 2014 r. w zależności od tego, które z tych dwóch wydarzeń przypadnie wcześniej. 27 Decyzja Komisji z dnia 24 lutego 2010 r. zmieniająca regulamin wewnętrzny Komisji (2010/138/UE, Euratom), Dz.U. L 55 z 5.3.2010, s. 60-67. 28 Parlament i Rada, odpowiednio na mocy art. 225 i 241 TFUE, mogą zwrócić się do Komisji o przedstawienie odpowiednich wniosków w celu wykonania traktatów. 26 27

poddawana pod dyskusję kolegium komisarzy), a następnie są one publikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (seria C ). Wniosek jest przekazywany jednocześnie Parlamentowi i Radzie, co rozpoczyna procedurę współdecyzji. Komisja może zmienić albo wycofać swój wniosek w dowolnej chwili, dopóki Rada nie podejmie działań (tzn. zanim Rada przyjmie swoje stanowisko w pierwszym czytaniu)29. W trakcie procedury ustawodawczej Komisja wspiera współustawodawców, udzielając im wyjaśnień technicznych, zmieniając swój wniosek i ułatwiając negocjacje międzyinstytucjonalne. Na wszystkich etapach procesu ustawodawczego Komisja występuje w roli uczciwego pośrednika, kiedy broni swojego wniosku lub negocjuje nad nim, zgodnie z przysługującym jej prawem inicjatywy i zasadą równego traktowania Parlamentu i Rady30. Na wszystkich etapach procedury ustawodawczej stanowiska Komisji w negocjacjach międzyinstytucjonalnych są zatwierdzane na zasadzie kolegialności przez Grupę ds. Stosunków Międzyinstytucjonalnych (GRI)31, która spotyka się prawie co tydzień, aby między innymi omówić i zatwierdzić stanowisko, jakie ma zająć Komisja na kolejnych rozmowach trójstronnych we wszystkich sprawach, nad którymi trwają negocjacje. Dlatego też przedstawiciele Komisji uczestniczący w rozmowach trójstronnych mogą zatwierdzać istotne zmiany we wniosku Komisji uzgodnione przez współustawodawców tylko ad referendum, chyba że lub dopóki te zmiany nie zostaną formalnie zatwierdzone przez kolegium komisarzy. W trakcie rozmów trójstronnych w pierwszym i drugim czytaniu Komisję reprezentuje przedstawiciel wiodącej dyrekcji generalnej (zazwyczaj kierownik działu lub dyrektor), a w sprawach o istotnej wadze politycznej jest to odpowiedni dyrektor generalny lub komisarz, którym asystują pracownicy sekretariatu generalnego, a czasami Służby Prawnej Komisji. 3.2. Rada Rada reprezentuje rządy państw członkowskich. Na posiedzeniach Rady spotykają się ministrowie z wszystkich państw członkowskichunii w formacjach, które zmieniają się w zależności od omawianej dziedziny, i mają za zadanie przyjmowanie aktów prawnych i koordynację polityk. Rada pełni funkcję ustawodawczą wraz z Parlamentem (art. 16 ust. 1 TUE). Jej prace odbywają się na trzech powiązanych ze sobą szczeblach: grup roboczych, które przygotowują prace Komitetu Stałych Przedstawicieli (Coreper), który z kolei przygotowuje prace Rady w poszczególnych Zgodnie z Protokołem nr 2 do Traktatu z Lizbony Komisja musi równocześnie przedstawić projekt aktu ustawodawczego parlamentom narodowym i współustawodawcom. Parlamenty narodowe mogą w terminie ośmiu tygodniu wydać uzasadnioną opinię w sprawie zgodności projektu aktu ustawodawczego z zasadą pomocniczości. Zob. dodatkowe informacje w pkt 3.4. 30 Zob. porozumienie ramowe w sprawie stosunków między Parlamentem a Komisją, zgodnie z którym Komisja musi należycie uwzględniać rolę przyznaną odpowiednio Parlamentowi i Radzie na mocy Traktatów, a w szczególności podstawową zasadę równego traktowania. 31 GRI składa się z członków gabinetów komisarzy odpowiedzialnych za stosunki międzyinstytucjonalne. Na czele GRI stoi przedstawiciel gabinetu przewodniczącego Komisji, któremu asystują pracownicy sekretariatu generalnego i Służby Prawnej. 29 28

formacjach. Posiedzeniom, które odbywają się w trakcie prac na tych trzech szczeblach, przewodzi przedstawiciel państwa członkowskiego, które sprawuje rotacyjną sześciomiesięczną prezydencję w Radzie32. Porządek obrad posiedzeń Rady odzwierciedla postępy poczynione w Coreperze oraz w odpowiednich grupach roboczych i komitetach. W porządku obrad figurują punkty A, które mają być zatwierdzone bez debaty w wyniku ich uzgodnienia przez Coreper, oraz punkty B, które są poddawane pod dyskusję. Coreper pracuje w dwóch formacjach: Coreper I w skład którego wchodzą zastępcy stałych przedstawicieli zajmuje się sprawami bardziej technicznymi, a Coreper II złożony ze stałych przedstawicieli zajmuje się sprawami politycznymi, handlowymi, gospodarczymi lub instytucjonalnymi33. Coreper w swoich pracach jest z kolei wspomagany przez szereg grup roboczych i komitetów zwanych organami przygotowawczymi Rady. Rola tych organów jest podobna do roli, jaką odgrywają komisje parlamentarne w Parlamencie: ich członkowie spotykają się regularnie, aby rozpatrywać wnioski dotyczące aktów ustawodawczych i w pracach wstępnych przygotowywać grunt pod decyzje Rady. Większość grup roboczych i komitetów, w skład których wchodzą eksperci z każdego państwa członkowskiego, jest powoływana przez Coreper w zależności od przedmiotu oraz dziedziny, jaką zajmuje się dana formacja Rady, która ma być wspomagana przez taką grupę roboczą lub komitet34. Chociaż nie istnieją żadne formalne wymogi co do tego, kto ma zatwierdzać mandaty negocjacyjne (grupa robocza, Coreper czy Rada), to co najmniej wstępny mandat jest zatwierdzany przez Coreper (większością kwalifikowaną, chociaż w praktyce nie ma głosowania). Prezydencja, która reprezentuje Radę na negocjacjach międzyinstytucjonalnych, ostatecznie ustala, jak postępować przy przeglądzie mandatów (co w razie potrzeby można zrobić w grupie roboczej) i podawaniu informacji o rozmowach trójstronnych (co zawsze odbywa się ustnie). Na etapie negocjacji nad wnioskami dotyczącymi aktów ustawodawczych zazwyczaj dochodzi do kontaktów między współustawodawcami. W trakcie rozmów Co sześć miesięcy zmienia się państwo członkowskie Unii sprawujące prezydencję w Radzie. W trakcie tych sześciu miesięcy (od 1 stycznia do 30 czerwca lub od 1 lipca do 31 grudnia) dane państwo członkowskie jest urzędującym przewodniczącym Rady i jako takie przewodzi posiedzeniom Rady i jego organów przygotowawczych, a także reprezentuje Radę w stosunkach z pozostałymi instytucjami Unii. Porządek rotacyjnej prezydencji jest określony przez Radę i regularnie aktualizowany: w najnowszej decyzji (Dz.U. L 1 z 4.1.2007, s.11) z dnia 1 stycznia 2007 r. określono porządek sprawowania prezydencji aż do pierwszej połowy 2020 r. (zob. wykaz w załączniku 2.6). 33 COREPER II przygotowuje prace Rady w formacjach, które zajmują się sprawami gospodarczo-finansowymi, sprawami zagranicznymi, sprawami ogólnymi oraz wymiarem sprawiedliwości i sprawami wewnętrznymi. COREPER I przygotowuje prace Rady w formacjach, które zajmują się konkurencyjnością, edukacją, młodzieżą, kulturą i sportem, zatrudnieniem, polityką społeczną, zdrowiem i ochroną konsumentów, środowiskiem naturalnym, transportem, telekomunikacją, energetyką, rolnictwem i rybołówstwem (tylko kwestiami finansowymi lub środkami technicznymi w ustawodawstwie dotyczącym weterynarii, ochrony roślin lub żywności). 34 Niektóre komitety, np. Komitet Ekonomiczno-Finansowy, Komitet ds. Polityki Handlowej oraz Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa, są ustanowione bezpośrednio w traktatach, decyzjach międzyrządowych lub decyzjach Rady. Komitety te są zazwyczaj komitetami stałymi i często mają mianowanego lub wybieranego przewodniczącego. Ponadto do konkretnych celów można powoływać komitety ad hoc, które są rozwiązywane po wypełnieniu swoich zadań. 32 29

trójstronnych w pierwszym i drugim czytaniu Radę reprezentuje zazwyczaj ambasador przewodniczący Coreperowi II lub zastępca ambasadora przewodniczącego Coreperowi I, w zależności od przedmiotu negocjacji, a w wyjątkowych przypadkach reprezentuje ją właściwy minister w sprawach o istotnej wadze politycznej. Jednak ze względu na dużą liczbę rozmów trójstronnych i w zależności od charakteru sprawy oraz państwa członkowskiego sprawującego prezydencję w Radzie rozmowy trójstronne są często prowadzone przez odpowiednich przewodniczących grup roboczych. Przydatnymi dla Parlamentu kontaktami na etapie negocjacji są także grupy Mertens i Antici każdej prezydencji35. Na etapie postępowania pojednawczego delegacja Rady składa się z przedstawicieli państw członkowskich, czyli stałych przedstawicieli (Coreper II) lub ich zastępców (Coreper I), w zależności od przedmiotu sprawy. Na posiedzeniach komitetu pojednawczego państwo członkowskie sprawujące prezydencję w Radzie jest reprezentowane przez ministra. Osoba ta współprzewodniczy komitetowi wraz z wiceprzewodniczącym Parlamentu, który stoi na czele jego delegacji. Codzienne funkcjonowanie Rady określa jej regulamin wewnętrzny36. Podobnie jak Sekretariat Parlamentu, Sekretariat Generalny Rady zapewnia koordynację procesu podejmowania decyzji w Radzie. Odgrywa on istotną rolę jako doradca prawny (dzięki Służbie Prawnej), organ udzielający wsparcia logistycznego, organ przechowujący archiwa (pamięć instytucjonalną) i jako mediator. Pełni on zasadniczą funkcje we wspieraniu prezydencji, w szczególności po przystąpieniu nowych państw członkowskich, którym brakuje doświadczenia w sprawowaniu przewodnictwa. 3.3. Parlament W Parlamencie prace ustawodawcze są prowadzone przez właściwe (lub prowadzące ) komisje parlamentarne37. Każdy wniosek ustawodawczy powierzany danej komisji jest przyznawany (zazwyczaj w wyniku decyzji koordynatorów) konkretnej grupie politycznej, która wyznacza sprawozdawcę odpowiedzialnego za sporządzenie sprawozdania w imieniu komisji. Inne grupy polityczne wyznaczają kontrsprawozdawców, którzy reprezentują stanowisko grupy w danej sprawie. Przewodniczący komisji parlamentarnej odpowiada za prowadzenie jej posiedzeń i posiedzeń jej koordynatorów. Przewodniczący decyduje w sprawie procedur głosowania oraz zasad określających dopuszczalność poprawek. Przewodzi on także negocjacjom międzyinstytucjonalnym i reprezentuje komisję zarówno w Parlamencie, jak i poza nim. Grupa Mertens przygotowuje prace Coreperu I, a grupa Antici prace Coreperu II. Decyzja Rady dnia 1 grudnia 2009 r. dotycząca przyjęcia regulaminu wewnętrznego Rady (Dz.U. L 325 z 11.12.2009, s. 35 w wersji zmienionej). 37 Załącznik VI do Regulaminu Parlamentu opisuje uprawnienia każdej stałej komisji Parlamentu (na początku 8. kadencji jest ich 20). 35 36 30

Na początku kadencji każda grupa polityczna wyznacza jednego posła, który w danej komisji pełni funkcję koordynatora. Koordynatorzy spotykają się na posiedzeniach przy drzwiach zamkniętych przy okazji posiedzeń komisji. Komisja może im powierzyć uprawnienia do decydowania o przydzielaniu grupom sprawozdań i opinii do sporządzenia, organizowaniu wysłuchań w komisji, zlecaniu analiz, wyjazdach delegacji komisji oraz o innych istotnych sprawach lub sprawach związanych z organizacją prac komisji. Na negocjacjach międzyinstytucjonalnych w trakcie pierwszego i drugiego czytania Parlament jest reprezentowany przez zespół negocjacyjny, którym kieruje sprawozdawca odpowiedzialny za daną sprawę i któremu przewodniczy często przewodniczący komisji prowadzącej/prowadzących (lub wiceprzewodniczący wyznaczony przez przewodniczącego). W skład zespołu wchodzą również kontrsprawozdawcy z każdej grupy politycznej (zob. art. 73 Regulaminu PE)38. Komisje parlamentarne i ich członków wspomagają w pracach ustawodawczych sekretariaty komisji (które organizują posiedzenia komisji, ustalają harmonogram prac oraz udzielają wsparcia i porad w dziedzinie działalności komisji oraz sporządzania sprawozdań/opinii), doradcy grup politycznych (którzy udzielają wsparcia i porad koordynatorom grup i poszczególnym jej członkom), asystenci posłów i inne służby parlamentarne, w tym Dział Postępowania Pojednawczego i Procedury Współdecyzji, Wydział Prawny, Dyrekcja ds. Aktów Legislacyjnych, Dyrekcja Generalna ds. Tłumaczeń Pisemnych, Dyrekcja Generalna ds. Tłumaczeń Ustnych oraz Dział Prasowy. W trzecim czytaniu Dział Postępowania Pojednawczego i Procedury Współdecyzji wspomaga delegację Parlamentu w toku całego postępowania pojednawczego. Codzienne funkcjonowanie Parlamentu, w tym również jego organizacja wewnętrzna i procedury decyzyjne, są regulowane szczegółowymi przepisami zawartymi w Regulaminie Parlamentu Europejskiego39. 38 39 Procedura współdecyzji została szczegółowo opisana w pkt 2.1 i 2.2. http://www.europarl.europa.eu/sides/getlastrules.do?language=en&reference=toc. 31

Organy polityczne w Parlamencie W skład Konferencji Przewodniczących wchodzi Przewodniczący Parlamentu oraz przewodniczący grup politycznych. Konferencja jest odpowiedzialna za ogólne polityczne zarządzanie w Parlamencie Europejskim oraz za polityczne aspekty jego działalności, w tym za organizację prac Parlamentu, stosunki z pozostałymi instytucjami i organami Unii Europejskiej oraz za stosunki z państwami, które nie należą do Unii. W skład Prezydium wchodzi przewodniczący Parlamentu, 14 wiceprzewodniczących (przy czym trzech z nich jest odpowiedzialnych za postępowanie pojednawcze) oraz 5 kwestorów z głosem doradczym. Prezydium zajmuje się sprawami administracyjnymi i finansowymi związanymi z funkcjonowaniem instytucji. W skład Konferencji Przewodniczących Komisji wchodzą przewodniczący wszystkich stałych i specjalnych komisji parlamentarnych. Konferencja czuwa nad postępem prac w poszczególnych komisjach oraz zapewnia współpracę i koordynację między komisjami. Przedkłada też Konferencji Przewodniczących zalecenia dotyczące m.in. projektu porządku obrad kolejnych sesji plenarnych. 3.4. Inne podmioty instytucjonalne Parlamenty narodowe: Traktat z Lizbony jest pierwszym traktatem Unii zawierającym konkretny artykuł (art. 12 TUE) poświęcony roli parlamentów narodowych, które aktywnie przyczyniają się do prawidłowego funkcjonowania Unii. W rzeczywistości traktat zawiera wiele przepisów dotyczących parlamentów narodowych, gwarantujących im dodatkowe prawa, w tym prawo do wyrażania sprzeciwu wobec projektu aktu ustawodawczego, jeżeli zdaniem danego parlamentu projekt nie jest zgodny z zasadą pomocniczości. W protokole nr 1 i protokole nr 2 do traktatu z Lizbony szczegółowo opisano tę rolę parlamentów narodowych. Zgodnie z protokołem nr 1 w sprawie roli parlamentów narodowych oraz protokołem nr 2 w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności każdy parlament narodowy może w terminie ośmiu tygodni wydać uzasadnioną opinię zawierającą powody, dla których uważa, że dany projekt aktu ustawodawczego40 nie jest zgodny z zasadą pomocniczości. Każdy parlament narodowy dysponuje dwoma głosami. W dwuizbowym krajowym systemie parlamentarnym każdej izbie przysługuje jeden głos. Jeżeli co najmniej ⅓ parlamentów narodowych uważa, że projekt nie jest zgodny z zasadą pomocniczości, Komisja (lub jakakolwiek inna instytucja, z której pochodzi wniosek) musi poddać projekt aktu przeglądowi (procedura żółtej kartki ). Próg ten wynosi ¼ w przypadku projektu aktu ustawodawczego przedłożonego na podstawie art. 76 TFUE (współpraca sądownicza w sprawach karnych i współpraca policyjna). Po Zgodnie z art. 3 Protokołu nr 2, przez projekty aktów ustawodawczych rozumie się wnioski Komisji, inicjatywy grupy państw członkowskich, inicjatywy Parlamentu Europejskiego, wnioski Trybunału Sprawiedliwości, zalecenia Europejskiego Banku Centralnego i wnioski Europejskiego Banku Inwestycyjnego mające na celu przyjęcie aktu ustawodawczego. 40 32

dokonaniu takiego przeglądu instytucja zatwierdzająca podtrzymać, zmienić lub wycofać projekt aktu. może postanowić Ponadto, jeżeli zwykła większość parlamentów narodowych uważa, że projekt aktu ustawodawczego przedłożony w ramach zwykłej procedury ustawodawczej nie jest zgodny z zasadą pomocniczości, Komisja musi poddać ten projekt przeglądowi (procedura pomarańczowej kartki ). Po takim przeglądzie Komisja może postanowić podtrzymać, zmienić lub wycofać wniosek. Jeżeli Komisja postanowi podtrzymać wniosek, przed zamknięciem pierwszego czytania współustawodawcy muszą rozpatrzyć, czy wniosek jest zgodny z zasadą pomocniczości. Jeżeli Parlament zwykłą większością głosów swoich członków i Rada większością głosów oddaną przez 55% jej członków stwierdzą, że wniosek nie jest zgodny z zasadą pomocniczości, wniosek nie będzie dalej rozpatrywany. Rada Europejska: Rada Europejska nadaje Unii impulsy niezbędne do jej rozwoju oraz określa ogólne kierunki i priorytety polityczne. Zgodnie z art. 15 TUE nie pełni ona funkcji ustawodawczej. Jednak to konkluzje Rady Europejskiej na temat danej dziedziny polityki determinują priorytety polityczne w tej dziedzinie. Rada Europejska składa się z szefów państw i rządów państw członkowskich, a także z przewodniczącego Rady i przewodniczącego Komisji. W jej pracach uczestniczy Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Rada Europejska zazwyczaj spotyka się dwa razy w ciągu sześciu miesięcy, lecz można zwoływać posiedzenia nadzwyczajne, jeżeli sytuacja tego wymaga. Europejski Bank Centralny (EBC, z siedzibą we Frankfurcie, Niemcy) zarządza wspólną walutą Unii, euro, i chroni stabilność cen w Unii. EBC jest również odpowiedzialny za ramy i realizację unijnej polityki gospodarczej i walutowej. W konkretnych przypadkach przewidzianych w traktatach na zalecenie EBC dany projekt aktu ustawodawczego może zostać poddany zwykłej procedurze ustawodawczej (art. 294 ust. 15 TFUE). Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) jest organem doradczym Unii, w skład którego wchodzą przedstawiciele organizacji pracodawców, pracowników oraz inni przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego (w szczególności z dziedzin społeczno-ekonomicznej, obywatelskiej i zawodowej oraz kultury) (art. 300 oraz 301304 TFUE). Komitet Regionów (KR) jest organem doradczym Unii, w skład którego wchodzą przedstawiciele społeczności regionalnych i lokalnych (art. 300 oraz 305-307 TFUE). Komisja, Parlament i Rada muszą zasięgać opinii EKES-u i KR-u w przypadkach przewidzianych w traktacie (generalnie w ważnych dla nich dziedzinach polityki) lub jeżeli Komisja, Parlament lub Rada uznają to za stosowne, na przykład w kluczowych kwestiach politycznych. Jeżeli w ramach zwykłej procedury ustawodawczej przewidziane są obowiązkowe konsultacje z danym komitetem, Parlament nie może 33

przyjąć swojego stanowiska w pierwszym czytaniu, dopóki nie otrzyma opinii komitetu. Parlament, Rada lub Komisja często wyznaczają komitetowi termin na przedstawienie swojej opinii (art. 304 i 307 TFUE). Po upływie wyznaczonego terminu brak opinii nie stanowi przeszkody w podjęciu dalszych działań. Oprócz tego oba komitety mogą również przyjmować opinie z własnej inicjatywy. Trybunał Sprawiedliwości (z siedzibą w Luksemburgu) interpretuje przepisy prawa unijnego, aby zapewnić ich jednolite stosowanie we wszystkich państwach Unii. Do jego zadań należy zapewnienie poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów. Rozwiązuje on też spory prawne między rządami państw UE a instytucjami Unii. Osoby prywatne, przedsiębiorstwa lub organizacje mogą również wnosić sprawy do Trybunału, jeżeli ich prawa zostały naruszone przez jedną z instytucji Unii. Parlament uczestniczy w postępowaniach toczących się przed Trybunałem Sprawiedliwości, aby bronić swoich interesów, praw i prerogatyw, w szczególności jeżeli podważana jest ważność aktu przyjętego przez Parlament lub przez Parlament i Radę. W konkretnych przypadkach przewidzianych w traktatach, na wniosek Trybunału Sprawiedliwości dany projekt aktu ustawodawczego może zostać poddany zwykłej procedurze ustawodawczej (art. 294 ust. 15 TFUE). 34

4. INNE PROCEDURY, W KTÓRYCH UCZESTNICZY PARLAMENT 4.1. Akty delegowane i wykonawcze Większa część ustawodawstwa unijnego, przede wszystkim ustawodawstwa przyjętego w ramach współdecyzji, zawiera przepisy umożliwiające Komisji przyjmowanie aktów delegowanych lub wykonawczych. Decyzje podejmowane w ramach tych procedur mogą mieć duże znaczenie polityczne i istotny wpływ, mimo że często mają one charakter szczegółowy i techniczny. Dzięki wprowadzeniu w traktacie z Lizbony aktów delegowanych (art. 290 TFUE) (są to środki o zasięgu ogólnym uzupełniające lub zmieniające niektóre, inne niż istotne, elementy podstawowego aktu ustawodawczego) uprawnienia Parlamentu uległy wzmocnieniu: prawo weta jest nieograniczone, ponadto Parlament może w każdej chwili odwołać uprawnienia Komisji do przyjmowania aktów delegowanych na mocy danego aktu podstawowego. Uprawnienia Parlamentu są ograniczone w przypadku aktów wykonawczych (art. 291 TFUE) i nie ma on możliwości zawetowania danego aktu. Decyzja o powierzeniu Komisji uprawnień delegowanych lub wykonawczych, podobnie jak decyzja o wyborze między aktem delegowanym a wykonawczym, musi być zawarta w akcie podstawowym przyjętym przez ustawodawcę w ramach procedury współdecyzji. 4.2. Procedura zgody Procedura zgody wymaga uzyskania przez Radę zgody Parlamentu na projekt aktu. Parlament może zatwierdzić lub odrzucić akt, lecz nie może go zmienić. Procedura ta ma zastosowanie a) jako specjalna procedura ustawodawcza, na przykład w celu ustanowienia Prokuratury Europejskiej (art. 86 ust. 1 TFUE), przyjęcia systemu zasobów własnych i wieloletnich ram finansowych (art. 311 i 312 TFUE) lub też do ustawodawstwa przyjmowanego w oparciu o pomocniczą podstawę prawną (art. 352 TFUE) oraz b) jako procedura nieustawodawcza w bardzo konkretnych przypadkach, na przykład przy stwierdzeniu poważnego naruszenia wartości podstawowych (art. 7 TUE) lub przy ratyfikacji umów międzynarodowych w dziedzinach, do których ma zastosowanie procedura współdecyzji (art. 218 ust. 6 lit. a) ppkt (v) TFUE). 4.3. Procedura konsultacji Procedura konsultacji umożliwia Parlamentowi wydanie opinii w sprawie wniosku ustawodawczego Komisji. Rada nie jest prawnie zobowiązana do uwzględnienia opinii Parlamentu, lecz zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, jeżeli traktat przewiduje obowiązkową konsultację z Parlamentem, Rada nie może podjąć 35

decyzji, dopóki nie otrzyma opinii Parlamentu. Konsultacja jako specjalna procedura ustawodawcza ma zastosowanie do pewnych środków w niewielu dziedzinach polityki (takich jak konkurencja, polityka walutowa, zatrudnienie i polityka społeczna oraz niektóre środki natury fiskalnej w dziedzinie ochrony środowiska i energetyki). Konsultacja z Parlamentem jest też wymagana, jako procedura nieustawodawcza, gdy przyjmowane są międzynarodowe umowy zawierane w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (WPZiB)41. Wykaz podstaw prawnych stosowanych w procedurze konsultacji znajduje się na stronie internetowej Działu Postępowania Pojednawczego i Procedury Współdecyzji. 41 36

5. WSPÓŁDECYZJA W LICZBACH Od wprowadzenia procedury współdecyzji na mocy traktatu z Maastricht w 1993 roku jej względne w porównaniu z procedurą konsultacji znaczenie wzrastało z każdą kolejną kadencją. Odzwierciedlało to w dużej mierze stopniowe poszerzenie zakresu nowej zwykłej procedury ustawodawczej na przestrzeni lat: podczas gdy zmiany zapoczątkowane wraz z traktatem z Amsterdamu, a następnie traktatem z Nicei, zachodziły stopniowo, traktat z Lizbony, który wszedł w życie w grudniu 2009 roku, stanowił prawdziwe przekształcenie ram ustawodawczych Unii i wyznaczył początek nowej ery. W trakcie siódmej kadencji wraz z wejściem w życie traktatu z Lizbony prawie 90% wniosków ustawodawczych przyjętych przez Komisję podlegało zwykłej procedurze ustawodawczej. Jak pokazano na wykresie 1, był to znaczący wzrost w porównaniu z czwartą (21%), piątą (42%) i szóstą (49%) kadencją. Warto też odnotować znaczny spadek o 40% (do 658) łącznej liczby wniosków ustawodawczych przyjętych przez Komisję w czasie siódmej kadencji w porównaniu z trzema poprzednimi kadencjami. Wykres 1: Wnioski ustawodawcze przyjęte w poszczególnych kadencjach w rozbiciu na procedury współpracy, konsultacji i współdecyzji42. Powyższe dane statystyczne opracowano na podstawie dat przyjęcia wniosków ustawodawczych przez Komisję. Zob. http://eur-lex.europa.eu/. Oto daty kadencji, do których odnosi się powyższy wykres i kolejne wykresy: 01.05.1994-30.04.1999, 01.05.1999-30.04.2004, 01.05.2004-13.07.2009 i 14.07.2009-30.06.2014. 42 37

Utrzymuje się zaobserwowana w poprzednich kadencjach tendencja do dalszego wzrostu w latach 2009-2014 liczby i proporcji porozumień zawieranych na wczesnym etapie procedury ( wczesne porozumienia, czyli porozumienia w pierwszym czytaniu lub wczesne porozumienia w drugim czytaniu), natomiast porozumienia zawierane w postępowaniu pojednawczym (zazwyczaj dotyczące bardzo trudnych spraw) stały się wyjątkiem (zob. wykres 2). W siódmej kadencji 93% wszystkich wniosków przyjętych w procedurze współdecyzji było wczesnymi porozumieniami, natomiast w piątej kadencji odsetek ten wynosił 54%, a w szóstej 82%. W związku z tym liczba wniosków przyjętych na etapie trzeciego czytania znacznie zmalała: z 88 w piątej kadencji do 23 w szóstej, natomiast w siódmej kadencji zaledwie 9 wniosków dotarło do etapu postępowania pojednawczego, z czego w 8 przypadkach osiągnięto porozumienie na etapie trzeciego czytania. Wykres 2: Udział procentowy wniosków podlegających procedurze współdecyzji, przyjętych w pierwszym czytaniu, na początku drugiego czytania, w drugim lub trzecim czytaniu w poszczególnych kadencjach od 1999-2004. 38

Wykres 3 przedstawia liczbę wniosków przyjętych w poszczególnych latach danej kadencji i pokazuje cykliczną tendencję, która zbiega się z parlamentarnymi cyklami ustawodawczymi: liczba wniosków rośnie niemal równomiernie przez całą kadencję, a w ostatnim roku kadencji wzrost ten jest największy. Wykres 3: Liczba wniosków objętych procedurą współdecyzji, przyjętych w poszczególnych latach kadencji w okresie od 1999 do 2014 r.43 Zmiana średniej długości procedury współdecyzji (zob. tabela 1) jest automatycznie związana z tendencją do zawierania porozumień w pierwszym czytaniu. Od piątej kadencji (lata 1999-2004), kiedy to średni czas przyjmowania wniosku w procedurze współdecyzji wynosił 22 miesiące, średni czas trwania tej procedury stopniowo skrócił się: do 21 miesięcy w szóstej kadencji (2004-2009), a następnie do 19 miesięcy w siódmej kadencji (2009-2014). Skrócenie średniej długości procedury wynika z tego, że znacznie zmalała liczba wniosków przyjmowanych w drugim i trzecim czytaniu. Jednak średni czas potrzebny na zawarcie porozumienia w pierwszym i drugim czytaniu wydłużył się między kadencją 1999-2004 a kadencją 2009-2014: o 6 miesięcy w przypadku porozumień zawieranych w pierwszym czytaniu oraz o 8 miesięcy w odniesieniu do porozumień zawieranych na etapie drugiego czytania. W latach 1999-2009: wnioski przyjęte między dniem 1 maja pierwszego roku a 30 kwietnia drugiego roku; w latach 2009-2014: dossier przyjęte między dniem 14 lipca pierwszego roku a 13 lipca drugiego roku, z wyjątkiem okresu 2013-2014, który zakończył się dnia 30 czerwca 2014 r. 43 39