Zeszyty Naukowe nr 822 Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie 2010 Katedra Ekonomiki Nieruchomości i Procesu Inwestycyjnego Zakres i cel nadzoru właścicielskiego w kontekście gospodarowania nieruchomościami gminy w Polsce 1. Wstęp Problem nadzoru korporacyjnego i właścicielskiego rozpatrywany jest głównie w kontekście korporacji. Zauważa się brak, przynajmniej w Polsce, szerszego zainteresowania tą tematyką w odniesieniu do jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego, w tym gmin. Aby wypełniać swoje obowiązki właścicielskie i zapewnić właściwe, z punktu widzenia społeczności lokalnej, wykorzystanie majątku gminy, jej władze powinny stosować wybrane narzędzia, które zostały wypracowane i są efektywnie wykorzystywane w nadzorze przedsiębiorstw sektora prywatnego, jak też te, które znajdują zastosowanie i sprawdzają się w nadzorze właścicielskim sprawowanym przez Skarb Państwa nad przedsiębiorstwami państwowymi 1. Celem artykułu jest zaprezentowanie zakresu oraz celu realizowanego nadzoru właścicielskiego w polskich gminach 2. Teoretyczne rozważania zostały skonfrontowane z praktycznymi rozwiązaniami występującymi w pięciu wybra- 1 A. Nalepka, B. Marona, Problemy zarządzania komunalnym zasobem nieruchomości, ze szczególnym uwzględnieniem nadzoru właścicielskiego [w:] Tendencje zmian w nadzorze korporacyjnym, red. S. Rudolf, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2006. 2 Niniejszy artykuł jest trzecim opracowaniem autora publikowanym na łamach Zeszytów Naukowych UEK, poświęconym problematyce nadzoru właścicielskiego realizowanego na szczeblu gminy: B. Marona, Nadzór właścicielski gminy nad jednostkami organizacyjnymi, ze szczególnym uwzględnieniem nadzoru nad trwałym zarządem, ZN UEK, nr 760, Kraków 2008; B. Marona, Nadzór właścicielski gminy nad jednostkami organizacyjnymi działającymi w oparciu o kodeks spółek handlowych, ZN UEK, nr 792, Kraków 2008.
90 nych gminach miejskich, tj. Warszawie, Gdyni, Poznaniu, Wrocławiu oraz Rudzie Śląskiej. 2. Cele nadzoru właścicielskiego Nadzór właścicielski nie jest pojęciem definiowanym w polskim prawie. Na użytek nadzoru właścicielskiego sprawowanego nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa oraz innymi państwowymi osobami prawnymi przyjmuje się, że jest to wykonywanie uprawnień właścicielskich z tytułu uczestnictwa Skarbu Państwa w strukturze właścicielskiej państwowych osób prawnych oraz spółek z udziałem Skarbu Państwa w sposób zorganizowany w strukturze urzędu organu administracji rządowej lub w strukturze podmiotu publicznego (np. agencji państwowej) właściwego w sprawach gospodarowania mieniem, reprezentacji lub ochrony interesów państwa. Do głównych celów tak pojmowanego nadzoru właścicielskiego należy zaliczyć 3 : skuteczne wykorzystywanie praw właścicielskich ministra skarbu dla realizacji celów polityki gospodarczej państwa, racjonalne wykorzystywanie zasobów majątku państwowego w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania gospodarki narodowej, wzrost efektywności działania, skuteczności zarządzania i wartości spółek z udziałem Skarbu Państwa, przygotowywanie podmiotów do procesu przekształceń i prywatyzacji w dążeniu do osiągnięcia docelowego modelu sektora państwowego w gospodarce, zapewnienie transparentności działalności spółek z udziałem Skarbu Państwa. Dokument, z którego pochodzą powyższe zapisy, nie ma charakteru aktu normatywnego administracji rządowej, ale należy go traktować jako dokument wzorotwórczy. Na jego podstawie organy administracji rządowej lub podmioty publiczne (w tym również gmina) mogą opracować własne rozwiązania w ramach podstawowych kompetencji, biorąc pod uwagę specyfikę nadzorowanych podmiotów. Potwierdza to również dokument OECD, będący punktem odniesienia w konstruowaniu przez Ministerstwo Skarbu Państwa zasad nadzoru właścicielskiego w Polsce. W preambule tego dokumentu zaznacza się 4, że wytyczne Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju dotyczące nadzoru mają objąć przede wszystkim przedsiębiorstwa prowadzące działalność komercyjną, 3 Zasady nadzoru właścicielskiego sprawowanego nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa oraz innymi państwowymi osobami prawnymi, Ministerstwo Skarbu, Warszawa 2005, s. 3. 4 Wytyczne OECD dotyczące nadzoru korporacyjnego w przedsiębiorstwach publicznych, OECD, Paryż 2005, s. 11.
Zakres i cel nadzoru właścicielskiego... 91 znajdujące się w gestii administracji szczebla centralnego i federalnego; władze mogą również promować ich wykorzystanie przez lokalne szczeble administracji, będące organami właścicielskimi przedsiębiorstw 5. Wytyczne są również użyteczne dla niekomercyjnych przedsiębiorstw publicznych spełniających przede wszystkim funkcje polityki publicznej, niezależnie od tego, czy działają w formie korporacyjnej. Jest w interesie rządów jak głosi dalej preambuła oraz w interesie publicznym, aby wszystkie te kategorie przedsiębiorstw publicznych były profesjonalnie zarządzane i stosowały dobre praktyki nadzoru. Wychodząc z założenia, że wspomniane dokumenty OECD i Skarbu Państwa mają charakter wzorcotwórczy i powinny stanowić inspirację w tworzeniu zasad nadzoru właścicielskiego również na szczeblu lokalnym, w tabeli 1 zaprezentowano cele nadzoru właścicielskiego realizowanego w gminie. Tabela 1. Cele nadzoru właścicielskiego realizowanego na szczeblu gminnym w Polsce Podstawowe cele nadzoru właścicielskiego w gminie efektywniejsze realizowanie zadań gminy zapewnienie przejrzystości funkcjonowania jednostek organizacyjnych tworzonych przez gminę Cele nadzoru właścicielskiego związane z gospodarką nieruchomościami racjonalizacja gospodarowania nieruchomościami gminy efektywniejsze wykorzystanie komunalnych nieruchomości przygotowanie nieruchomości do prywatyzacji zwiększenie dochodów gmin z mienia nieruchomego zapewnienie racjonalnego wykorzystania nieruchomości komunalnych w celu wykonania zadań realizowanych przez gminę Źródło: opracowanie własne. Jak wynika z tabeli 1, głównym celem realizacji nadzoru właścicielskiego jest zapewnienie efektywnego realizowania zadań gminy określonych w ustawie o samorządzie gminnym oraz dążenie do transparentności w działaniu wszystkich jednostek organizacyjnych tworzonych przez gminę i świadczących usługi dla danej społeczności lokalnej. W kontekście gospodarowania nieruchomościami jako jednego z głównych zadań gminy cele nadzoru sprowadzają się do racjonalizacji gospodarowania nieruchomościami gminy, zwiększenia efektywności wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, w tym zapewniania w długim okresie wyższych dochodów z nieruchomości, oraz powiązania gospodarki nieruchomościami ze strategią przyjętą przez gminę odnośnie do realizacji zadań ustawowych. 5 B. Marona, Nadzór właścicielski gminy nad jednostkami organizacyjnymi, ze szczególnym uwzględnieniem
92 Ważny wydaje się również cel prywatyzacyjny nadzoru właścicielskiego. Sprawnie realizowany nadzór, czy to nad majątkiem państwowym, czy samorządowym, przyczynia się do optymalizacji wpływów z przekształceń własnościowych. 3. Zakres nadzoru właścicielskiego Zakres nadzoru można zdefiniować jako określenie sfery zagadnień pozostających w sposób obligatoryjny i nieprzerwany w obszarze zainteresowania organów nadzoru 6. W przypadku nadzoru właścicielskiego realizowanego przez organy gminy zakres nadzoru można utożsamiać z zakresem uzależnienia jednostek organizacyjnych tworzonych przez gminę od organów samorządu terytorialnego. Zakres ten może być badany w przekroju następujących funkcji działalności 7 : powołanie jednostki, ustalenie zadań, wybór kierownika, finansowanie działalności, kreślenie kierunków rozwojowych, dostarczenie środków na rozwój (finansowych i rzeczowych), nakładanie podatków i innych opłat, ocena efektywności, wykorzystanie zysku. 4. Zakres nadzoru właścicielskiego w wybranych gminach w Polsce W tabeli 2 zaprezentowano zakres działania wyodrębnionych w strukturze gmin komórek zajmujących się nadzorem właścicielskim. Zestawienie zostało opracowane w oparciu o badania zrealizowane w pięciu polskich ch, tj. Warszawie, Gdyni, Poznaniu, we Wrocławiu oraz w Rudzie Śląskiej. Osobno wyeksponowane zostały czynności realizowane w ramach nadzoru, związane bezpośrednio z gospodarowaniem mieniem komunalnym, ze szczególnym uwzględnieniem gminnych nieruchomości. 6 Więcej na temat zakresu nadzoru zob. P. Chmielnicki, Akty nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 28 32. 7 A. Nalepka, Analiza procesu zarządzania gminą, Samorząd Terytorialny 1995, nr 7 8, s. 64.
Zakres i cel nadzoru właścicielskiego... 93 Tabela 2. Zakres realizowanego nadzoru właścicielskiego w wybranych gminach w Polsce Warszawa jednostki realizującej nadzór właścicielski Biuro Nadzoru Właścicielskiego 1) prowadzenie spraw dotyczących spółek, w których m. st. Warszawa jest wspólnikiem lub akcjonariuszem, 2) realizacja zadań związanych z wykonywaniem funkcji organu założycielskiego dla przedsiębiorstw komunalnych, 3) wykonywanie czynności związanych ze zbywaniem udziałów i akcji w nadzorowanych spółkach, 4) nadzór nad procesami restrukturyzacji, przekształceń organizacyjnych i kapitałowych spółek, 5) realizacja procesów przekształceń własnościowych przedsiębiorstw, 6) opracowywanie projektów aktów prawnych dotyczących przekształcanych spółek i przedsiębiorstw komunalnych, 7) dokonywanie oceny ekonomiczno-finansowej i spółek i przedsiębiorstw komunalnych, 8) nadzór merytoryczny nad realizacją umów ze spółkami, które przejęły do odpłatnego korzystania mienie zlikwidowanych przedsiębiorstw, 9) prowadzenie spraw dotyczących spadków nabytych przez m. st. Warszawa, w tym związanych z długami spadkowymi, gdy w skład masy spadkowej wchodzą akcje i udziały w spółkach prawa handlowego związany bezpośrednio z gospodarowaniem nieruchomościami komunalnymi brak
94 cd. tabeli 2 Gdynia jednostki realizującej nadzór właścicielski Wydział Nadzoru Właścicielskiego 1) realizacja zadań jako organu założycielskiego gospodarczych jednostek organizacyjnych, 2) prowadzenie wszystkich działań związanych z uczestniczeniem w spółkach prawa handlowego, 3) analiza sytuacji ekonomicznej i prawnej miejskich (lub z udziałem ) podmiotów gospodarczych, sporządzanie odpowiednich sprawozdań i ocen z ich działalności, 4) opracowywanie projektów zagospodarowania majątku miejskich jednostek gospodarczych, przygotowywanie i nadzorowanie realizacji umów odpłatnego korzystania z mienia likwidowanych jednostek, 5) prowadzenie całości spraw dotyczących przekształceń własnościowych i organizacyjnych miejskich jednostek gospodarczych, w tym w ramach komercjalizacji i prywatyzacji, 6) koordynacja i nadzór nad stosowaniem zamówień publicznych w urzędzie, 7) współpraca z Urzędem Zamówień Publicznych, 8) udział w tworzeniu programów pomocowych, opracowanie, analiza i opiniowanie wniosków, projektów decyzji i umów wymaganych przez ustawodawcę, 9) prowadzenie sprawozdawczości wymaganej ustawą o nadzorowaniu pomocy publicznej, badanie skuteczności i efektywności pomocy, związany bezpośrednio z gospodarowaniem nieruchomościami komunalnymi 1) opracowywanie zasad przejmowania mienia od innych gmin, ich jednostek organizacyjnych, samodzielnych podmiotów gospodarczych oraz jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa, w tym zwłaszcza dla realizacji zadań zleconych i przekazywanych przez państwo miast, 2) określanie zadań, praw i obowiązków komórek organizacyjnych w zakresie ewidencji mienia komunalnego, 3) opracowywanie zasad przekazywania mienia gminnego do innych gmin, związków międzygminnych, samodzielnych podmiotów gospodarczych i pozostałych jednostek organizacyjnych, 4) przygotowywanie opinii i projektów rozstrzygnięć w kwestii podziału kompetencji gospodarowania mieniem komunalnym w sytuacjach spornych lub w przypadku braku komórek i organów kompetentnych
Zakres i cel nadzoru właścicielskiego... 95 cd. tabeli 2 Poznań Wrocław jednostki realizującej nadzór właścicielski Biuro Nadzoru Właścicielskiego Biuro Nadzoru Właścicielskiego (podlegające Departamentowi Prezydenta) 10) wykonywanie zadań wynikających ze współpracy gminy z innymi gminami i związkami, w tym w zakresie realizacji praw gminy, wynikających z obowiązujących przepisów i przyjętych zobowiązań 1) gwarancja interesów w spółkach, fundacjach, stowarzyszeniach, spółdzielniach oraz prowadzenie spraw związanych z tworzeniem spółek z udziałem, przystępowaniem do spółek, fundacji, stowarzyszeń i spółdzielni oraz występowaniem z nich, 2) opracowywanie propozycji gospodarowania udziałami i akcjami stanowiącymi własność, 3) zapewnienie współpracy z osobami reprezentującymi miasto w organach spółek, fundacjach, stowarzyszeniach i spółdzielniach, 4) realizacja zadań z zakresu nadzoru nad przekształceniami własnościowymi i organizacyjnymi miejskich jednostek organizacyjnych, dla których prezydent wykonuje funkcje właścicielskie, 5) przygotowywanie prywatyzacji jednoosobowych spółek z udziałem 1) wykonywanie praw korporacyjnych i majątkowych w spółkach prawa handlowego z udziałem, 2) prowadzenie ewidencji spółek z udziałem oraz doku- związany bezpośrednio z gospodarowaniem nieruchomościami komunalnymi 1) prowadzenie nadzoru właścicielskiego nad miejskimi instytucjami kultury i samodzielnymi publicznymi ZOZ w zakresie wyposażenia w nieruchomości, rozporządzania nieruchomościami i rzeczowymi składnikami majątku trwałego, a także w zakresie opiniowania półrocznych i rocznych sprawozdań finansowych samodzielnych publicznych ZOZ oraz rocznych sprawozdań finansowych miejskich instytucji kultury 1) współpraca z organami spółek w zakresie zmian majątkowych lub udostępniania innym podmiotom składników majątkowych (w tym nieruchomości)
96 cd. tabeli 2 Ruda Śląska jednostki realizującej nadzór właścicielski Biuro Nadzoru Właścicielskiego i Analiz Ekonomicznych mentacji tych podmiotów, 3) opracowywanie strategii w zakresie tworzenia, przystępowania, łączenia lub likwidacji spółek, 4) współpraca z innymi wspólnikami lub akcjonariuszami spółek z udziałem, 5) współpraca w tworzeniu strategii spółek, 6) monitorowanie pozycji rynkowej i finansowej spółek z udziałem, 7) prowadzenie zbioru dokumentacji związanej ze sprawami kadrowymi organów spółek, 8) prowadzenie zasobu archiwalnego w zakresie dokumentacji i uchwał organów spółek 1) prowadzenie zbioru danych dotyczących spółek prawa handlowego, w których miasto posiada udziały lub akcje, 2) prowadzenie okresowych analiz i ocen funkcjonowania podmiotów gospodarczych z udziałem kapitałowym gminy w ramach nadzoru właścicielskiego, 3) udział w działaniach związanych z prywatyzacją lub przekształceniami spółek prawa handlowego, w których miasto posiada udziały lub akcje, 4) udział w imieniu właściciela w walnych zgromadzeniach spółek, w których miasto posiada udziały lub akcje związany bezpośrednio z gospodarowaniem nieruchomościami komunalnymi 1) monitorowanie wydatków i dochodów gminy pod kątem zmian majątkowych, 2) analiza aspektów funkcjonowania w ujęciu majątkowym, 3) tworzenie i aktualizowanie bazy mienia obejmującego m.in. nieruchomości, na podstawie okresowych sprawozdań przedkładanych przez jednostki organizacyjne Urzędu Miasta oraz miejskie jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, 4) tworzenie ewidencji księgowej środków trwałych w oparciu o bazę mienia,
Zakres i cel nadzoru właścicielskiego... 97 Na podstawie przeprowadzonych badań można sformułować trzy wnioski. 1. Jednostki organizacyjne urzędów gmin (najczęściej przyjmujące nazwę Biura Nadzoru Właścicielskiego) zajmujące się nadzorem właścicielskim w poszczególnych ch w Polsce w głównej mierze koncentrują swoje działania na nadzorowaniu jednostek organizacyjnych gminy działających w oparciu o kodeks spółek handlowych (analiza i ocena ekonomiczna przedsiębiorstw, ewidencja spółek, wykonywanie funkcji organu założycielskiego oraz nadzór i kontrola przekształceń własnościowych). Jedynie w wypadku Poznania nadzór jest rozszerzony o kontrolę działalności innych jednostek organizacyjnych gminy, takich jak fundacje, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej czy jednostki kultury. 2. W większości badanych gmin realizowany nadzór właścicielski obejmuje również nadzór nad gospodarką nieruchomościami komunalnymi (jak też pozostałym majątkiem gminy). Największy zakres zadań do realizacji w tym wzglęcd. tabeli 2 jednostki realizującej nadzór właścicielski związany bezpośrednio z gospodarowaniem nieruchomościami komunalnymi 5) sporządzanie informacji o stanie mienia do projektu budżetu, 6) utworzenie i prowadzenie planu wykorzystania mienia obejmującego nieruchomości i ruchome składniki majątku w oparciu o bazę mienia, 7) opiniowanie czynności skutkujących zmianą składników majątku gminy o znacznej wartości Źródło: opracowanie własne na podstawie: http://bip.warszawa.pl/menu_podmiotowe/biura_ Urzedu/NW/default.htm (12.02.2008); http://www.gdynia.pl/urzad/wydzialy/info/4008_29162. html (12.02.2008); http://bip.city.poznan.pl/bip/public/bip/organizacje.html?co=print&or_id=1572 &or_typ=w (12.02.2008); http://www.wroclaw.pl/m3477/p24785.aspx (12.02.2008); http://www. rudaslaska.pl/default.aspx?docid=133 (12.02.2008). 5. Wnioski końcowe
98 dzie realizują komórki organizacyjne w Gdyni i Rudzie Śląskiej. Są to zadania związane w głównej mierze z ewidencją nieruchomości, opiniowaniem czynności skutkujących zmianą składników majątku gminy oraz przygotowywaniem opinii i projektów rozstrzygnięć w kwestii podziału kompetencji gospodarowania mieniem komunalnym w sytuacjach spornych. Jedynie w wypadku stołecznego Warszawa żadne z zadań statutowych biura nadzoru właścicielskiego wprost nie odnosi się do problemów związanych z gospodarką nieruchomościami. 3. Wydaje się, że tworzenie jednostek organizacyjnych takich jak Biuro Nadzoru Właścicielskiego w ramach struktury poszczególnych gmin jest zasadne, sprzyja bowiem zwiększaniu efektywności funkcjonujących jednostek organizacyjnych gmin oraz pozytywnie wpływa na racjonalizację gospodarowania mieniem komunalnym (w tym majątkiem nieruchomym). Dlatego też rekomenduje się tworzenie tego typu jednostek organizacyjnych również w innych polskich ch (w tym w Krakowie). Jednocześnie ważne jest, by zakres realizowanych działań przez tego typu jednostki był rozszerzony o nadzór nad wszystkimi podmiotami organizacyjnymi gminy, w tym również jednostkami i zakładami budżetowymi, które wykorzystują gminny majątek przekazany im w formie trwałego zarządu. Literatura Chmielnicki P., Akty nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006. Marona B., Nadzór właścicielski gminy nad jednostkami organizacyjnymi działającymi w oparciu o kodeks spółek handlowych, Zeszyty Naukowe UEK, nr 792, Kraków 2008. Marona B., Nadzór właścicielski gminy nad jednostkami organizacyjnymi, ze szczególnym uwzględnieniem nadzoru nad trwałym zarządem, Zeszyty Naukowe UEK, nr 760, Kraków 2008. Nalepka A., Analiza procesu zarządzania gminą, Samorząd Terytorialny 1995, nr 7 8. Nalepka A., Marona B., Problemy zarządzania komunalnym zasobem nieruchomości, ze szczególnym uwzględnieniem nadzoru właścicielskiego [w:] Tendencje zmian w nadzorze korporacyjnym, red. S. Rudolf, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2006. Wytyczne OECD dotyczące nadzoru korporacyjnego w przedsiębiorstwach publicznych, OECD, Paryż 2005. Zasady nadzoru właścicielskiego sprawowanego nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa oraz innymi państwowymi osobami prawnymi, Ministerstwo Skarbu, Warszawa 2005.
Zakres i cel nadzoru właścicielskiego... 99 The Scope and Goal of Ownership Supervision in Managing Local Government Real Estate in Poland The goal of the article is to present the scope and goal of ownership supervision carried out by local governments in Poland. The theoretical considerations are offered alongside actual practical solutions used in the five selected municipalities of Warsaw, Gdynia, Poznań, Wrocław, and Ruda Śląska. The article consists of an introduction, three sections (two theoretical), and final conclusions. In the second and third sections the author defines the goals and scope of ownership supervision realised on the local community level, based mainly on documents from the Ministry of the Treasury and the OECD. Part four presents the scope of activities distinguished in the organisational structure of the five municipalities, the units carrying out the owner supervision. The activities realised within the supervision framework were focused on separately, and are directly linked with management of communal property, including especially local community real estate. A summary of the research is offered in the final section of the article.