PARLAMENT EUROPEJSKI 2004 Komisja Petycji 2009 19.10.2007 KOMUNIKAT DLA POSŁÓW Dotyczy: Petycji, którą złożyła Verena de Vries (Niemcy), w imieniu Die Frauen der Feurwehrbeamten, z trzema podpisami, w sprawie warunków pracy strażaków w Hamburgu 1. Streszczenie petycji Składająca petycję zgłasza skargę w związku z warunkami pracy strażaków w Hamburgu, które właściwe władze dostosowały do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, zgodnie z którym strażacy mają być zaklasyfikowani jako pracownicy, a zatem liczba godzin ich pracy może wynieść łącznie 48 godzin tygodniowo. W związku z tym składająca petycję odnosi się w szczególności do wynikającego z tej sytuacji nieelastycznego grafika pracy strażaków i podkreśla, że nowe przepisy mają szkodliwy wpływ na ich życie rodzinne. 2. Dopuszczalność Petycja uznana została za dopuszczalną dnia 16 maja 2007 r. Zwrócono się do Komisji, aby dostarczyła informacje (art. 192 ust. 4 Regulaminu). 3. Odpowiedź Komisji, otrzymana dnia 19 października 2007 r. Tło Składająca petycję stwierdza, że w petycji przedstawia poglądy grupy małżonek i partnerek strażaków zatrudnionych w publicznych służbach miejskich miasta Hamburga. Petycja dotyczy zmian harmonogramu dyżurów strażaków dokonanych przez władze miejskie 1 na podstawie niedawnej decyzji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który dokonał interpretacji dyrektywy dotyczącej niektórych aspektów organizacji czasu pracy (dyrektywa 1 C-52/04 Feuerwehr Hamburg; C-398/01 Pfeiffer; C-151/02 Jaeger; C-303/98 SIMAP. CM\691312.doc PE396.609
2003/88/WE) oraz jej zastosowania w odniesieniu do pracy na dyżurze [Bereitschaftsdienst] oraz publicznych służb pożarniczych. Według składającej petycję: Strażacy z Hamburga pracowali uprzednio na zmianach w wymiarze 24 godzin, jednak potem następowała co najmniej 24-godzinna przerwa. Po ostatnich zmianach, których wprowadzenie władze uznały za konieczne w kontekście zachowania zgodności ze wspomnianą wyżej decyzją Trybunału Sprawiedliwości, nie jest już możliwe zachowanie 24-godzinnych zmian. Zmiany nie mogą trwać dłużej niż 12 następujących po sobie godzin, a harmonogram przewiduje zazwyczaj dwie zmiany nocne i dwie zmiany dzienne, po których następują trzy dni odpoczynku. Jednak według nowego harmonogramu wymagane jest, by strażacy częściej pracowali w soboty i niedziele. Jest to bardziej męczące i może prowadzić do 60-godzinnego tygodnia pracy. Czas pracy ulega też częstym zmianom, co bardzo utrudnia organizację życia prywatnego (spędzanie czasu z dziećmi, uprawianie sportów, udział w życiu społecznym i wypoczynek). Nieprzewidywalność nowego harmonogramu pracy strażaków oznacza, że w przypadku rodzin z dziećmi małżonkowie lub partnerzy pracujący poza domem nie są w stanie w sposób niezawodny planować własnych zobowiązań zawodowych i opieki nad dziećmi. Składająca petycję uważa, że zmiany te negatywnie wpłynęły na warunki pracy strażaków oraz ich zdrowie i bezpieczeństwo (a pośrednio na zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców Hamburga), możliwość pogodzenia życia zawodowego i rodzinnego, a także na same rodziny. Zwraca się ona z pytaniem, czy zmiany takie są wymagane lub dopuszczalne na podstawie rzeczonej dyrektywy. Składający petycję domagają się przywrócenia 24-godzinnych zmian lub wprowadzenia alternatywnych harmonogramów zaproponowanych przez przedstawicieli pracowników, w ramach których poszczególni strażacy mogliby w weekendy pracować na podwójnych zmianach (24 godziny), stosując tak zwaną klauzulę opt-out. Analiza W odniesieniu do kwestii poruszonych w petycji ewentualne zastosowanie może mieć kilka przepisów dyrektywy w sprawie czasu pracy. Dyrektywa ta ustanawia limit średniej liczby godzin pracy w tygodniu, minimalne dobowe i tygodniowe przerwy na odpoczynek oraz wyjątkowe limity dobowego wymiaru czasu pracy w odniesieniu do pracowników wykonujących pracę w porze nocnej. Należy też rozważyć niektóre ewentualne odstępstwa, które podlegają określonym warunkom. W poniższej odpowiedzi dokonano analizy tego, w jaki sposób przepisy te odnoszą się do podstawowych kwestii poruszonych przez składającą petycję dawnej praktyki zmian 24- godzinnych, projektu zmian 24-godzinnych na mocy klauzuli opt-out oraz nowego, obowiązującego obecnie harmonogramu pracy. Jednak w odniesieniu do dużej liczby obszarów służby Komisji potrzebować będą dalszych szczegółów, tak aby ocenić, czy PE396.609 2/7 CM\691312.doc
harmonogram pracy jest zgodny z rzeczoną dyrektywą. W odpowiedzi rozpatrzono też kwestie organizacji pracy oraz godzenia życia zawodowego z prywatnym, które porusza składająca petycję. Maksymalny tygodniowy wymiar czasu pracy Mając na względzie zarówno zdrowie, jak i bezpieczeństwo pracowników, art. 6 dyrektywy w sprawie czasu pracy wymaga, by państwa członkowskie zapewniły, iż przeciętny wymiar czasu pracy (w tym godziny nadliczbowe, a po decyzji ETS także dyżur w miejscu pracy) nie przekroczy 48 godzin w okresie siedmiodniowym. W sprawie Feuerwehr Hamburg (C-52/04) Trybunał Sprawiedliwości potwierdził, że dyrektywa w sprawie czasu pracy obejmuje publiczne służby pożarnicze, a przeciętny wymiar tygodniowego czasu pracy tych służb (w tym dyżurów [Bereitschaftsdienst]) nie może na mocy rzeczonej dyrektywy przekraczać 48 godzin; jednak w bardzo poważnych i wyjątkowych sytuacjach limit ten może zostać przekroczony. Art. 6 dyrektywy nie przewiduje żadnych odstępstw w odniesieniu do 48-godzinnego limitu, który znajduje zastosowanie wobec publicznych służb pożarniczych, z wyjątkiem tak zwanej klauzuli opt-out zapisanej w art. 22 ust. 1, na podstawie której poszczególni pracownicy mogą z własnej woli zgodzić się pracować dłużej niż średnio 48 godzin tygodniowo, jeżeli państwo członkowskie taką ewentualność dopuszcza. Służby Komisji wnioskują, że niemieckie prawo krajowe dopuszcza skorzystanie z klauzuli opt-out w przypadku publicznych służb pożarniczych. W celu zachowania zgodności z przepisami dyrektywy skorzystanie z klauzuli opt-out : musi być indywidualną, niewymuszoną decyzją podjętą z wyprzedzeniem przez danego pracownika uzależnione jest od uprzedniego wniosku pracodawcy o wyrażenie zgody na pracę w wymiarze przekraczającym 48-godzinny limit tygodniowy wymaga się, by żaden pracownik nie doznał krzywdy z powodu odmowy wykonywania pracy na podstawie klauzuli opt-out praca w oparciu o rzeczoną klauzulę świadczona jest przy poszanowaniu ogólnych zasad zdrowia i bezpieczeństwa: właściwe krajowe organy inspekcji pracy mogą na przykład zakazać lub ograniczyć liczbę godzin pracy przekraczających 48-godzinną średnią ze względu na zdrowie i bezpieczeństwo pracowników. Okres obliczania 48-godzinnej średniej wynosi zazwyczaj maksymalnie 4 miesiące. Prawo krajowe, przepisy administracyjne lub układy zbiorowe mogą wprowadzać odstępstwa, wydłużając ten okres do maksymalnie 6 miesięcy w niektórych sektorach, w tym w sektorze pożarnictwa (art. 17 ust. 3 i 19); w pewnych okolicznościach okres ten może obejmować maksymalnie 12 miesięcy, wymaga to jednak zawarcia układu zbiorowego bądź umowy między partnerami społecznymi. Z petycji nie wynika jasno, jaki jest przeciętny tygodniowy czas pracy świadczonej na podstawie nowego harmonogramu. Jednak wszelkie działania narzucające pracę w wymiarze przekraczającym w okresie obliczeniowym średnio 48 godzin w ciągu siedmiu dni są sprzeczne z dyrektywą dotyczącą czasu pracy. Jest to możliwe jedynie na podstawie CM\691312.doc 3/7 PE396.609
dobrowolnej zgody poszczególnych pracowników; jednak nawet wówczas praca w godzinach nadliczbowych, narażająca na szwank zdrowie lub bezpieczeństwo, jest sprzeczna z rzeczoną dyrektywą. Minimalny wymiar okresów odpoczynku i maksymalny dobowy wymiar czasu pracy Przepisy dyrektywy Mając na względzie zdrowie i bezpieczeństwo pracowników, rzeczona dyrektywa określa minimalne dobowe i tygodniowe okresy odpoczynku (art. 3 i 5). Ogranicza też ona dobowy czas pracy pracowników świadczących pracę w porze nocnej, co może mieć znaczenie w przedmiotowej sprawie. Na podstawie art. 3 państwa członkowskie przyjmują niezbędne środki w celu zapewnienia, że każdy pracownik jest uprawniony do minimalnego dobowego odpoczynku w wymiarze 11 nieprzerwanych godzin w okresie 24-godzinnym. Na podstawie art. 5 państwa członkowskie zapewniają też, że każdy pracownik jest uprawniony w okresie siedmiodniowym do minimalnego nieprzerwanego okresu odpoczynku w wymiarze 24 godzin, a także do odpoczynku dobowego w wymiarze 11 godzin. (Jeżeli uzasadniają to warunki obiektywne, techniczne lub organizacji pracy, można stosować minimalny okres odpoczynku w wymiarze 24 godzin.) Na podstawie art. 8 państwa członkowskie muszą też podjąć niezbędne środki w celu zapewniania, że normalny wymiar czasu pracy pracowników wykonujących pracę w porze nocnej 1 nie przekracza przeciętnie ośmiu godzin w okresie 24-godzinnym. Jeżeli praca związana jest ze szczególnym niebezpieczeństwem albo z poważnym obciążeniem fizycznym lub psychicznym (co określa prawo krajowe lub układy zbiorowe) pracownicy wykonujący pracę w porze nocnej nie pracują dłużej niż osiem godzin w okresie 24-godzinnym, w których czasie wykonują pracę w porze nocnej. Przepisy dotyczące odstępstw Na podstawie art. 17 możliwe są odstępstwa od przepisów w sprawie wspomnianych wyżej dobowych i tygodniowych okresów odpoczynku oraz pracy w nocy (nie dotyczą one jednak maksymalnego tygodniowego czasu pracy): w przypadku określonej działalności, w tym usług pożarniczych i ochrony ludności cywilnej w drodze ustawy, rozporządzeń lub na mocy przepisów administracyjnych, układów zbiorowych i porozumień zawartych między partnerami społecznymi 1 Na podstawie art. 2 ust. 3 i art. 2 ust. 4 pojęcie pracownika wykonującego pracę w porze nocnej obejmuje każdego pracownika, który może wykonywać pracę w porze nocnej [określony w prawie krajowym okres nie krótszy niż siedem godzin i przypadający przynajmniej między północą a godziną 5 rano] lub przepracować pewną część swojego rocznego wymiaru czasu pracy ustalonego w prawie krajowym lub w układzie zbiorowym. Służby Komisji potrzebować będą więcej informacji, aby określić, czy w rozumieniu prawa krajowego strażacy kwalifikują sie jako pracownicy wykonujący pracę w porze nocnej. PE396.609 4/7 CM\691312.doc
pod warunkiem że zainteresowanym pracownikom zapewniono równoważne okresy wyrównawczego odpoczynku lub że, w wyjątkowych przypadkach, w których nie jest możliwe z powodów obiektywnych przyznanie takich równoważnych okresów wyrównawczego odpoczynku zainteresowanym pracownikom przyznano właściwą ochronę. Odstępstwa mogą dotyczyć też minimalnych okresów odpoczynku dobowego i tygodniowego na podstawie art. 3 i 5, przy czym ponownie ma tu zastosowanie wymóg odpoczynku wyrównawczego: w przypadku działań związanych z pracą w systemie zmianowym, za każdym razem kiedy pracownik zmienia zmianę i nie może mieć dobowego i/lub tygodniowego okresu odpoczynku między końcem jednej i początkiem następnej zmiany (art. 17 ust. 4 lit. a). Naturalnie fakt, iż dyrektywa umożliwia odstępstwa nie oznacza, że państwa członkowskie muszą korzystać z jednego lub ze wszystkich takich odstępstw. Kwestia ta leży w gestii władz krajowych. Odpoczynek wyrównawczy Wszystkie możliwości zastosowania odstępstw na podstawie art. 17 są też przedmiotem wymogu przyznania odpoczynku wyrównawczego. Oznacza to, że w sytuacji, w której pracownik na skutek zastosowania jednego z rzeczonych odstępstw utracił cały lub częściowy okres minimalnego odpoczynku dobowego lub miesięcznego, należy mu zapewnić równoważne okresy odpoczynku wyrównawczego (jeżeli w wyjątkowych przypadkach odpoczynek wyrównawczy nie jest możliwy z przyczyn obiektywnych, należy go przełożyć). Ponadto Trybunał Sprawiedliwości w sprawie Jaeger (sprawa C-151/02) orzekł, że odpoczynek wyrównawczy musi zostać przyznany w okresie bezpośrednio następującym po okresie pracy. A zatem, jeżeli pracownicy świadczący pracę w ramach 24-godzinnej zmiany ominą minimalny 12-godzinny odpoczynek dobowy wymagany na podstawie dyrektywy, należy im przyznać 12-godzinny odpoczynek wyrównawczy, jak również wszelkie zwyczajowe dobowe okresy wypoczynku w okresie bezpośrednio następujących 24 godzin. Należy wspomnieć, że w 2004 r. Komisja zgłosiła wniosek legislacyjny 1 w sprawie zmiany dyrektywy dotyczącej czasu pracy w oparciu o wyważoną modyfikację istniejących zasad. Wniosek ten przewidywał, iż wyrównawcze okresy odpoczynku nie muszą przypadać w okresie bezpośrednio następującym i mogą zostać przyznane w rozsądnym terminie określonym w prawodawstwie krajowym, układzie zbiorowym lub porozumieniu zawartym między partnerami społecznymi. Wniosek ten jednak musi uzyskać akceptację Rady. Czy 24-godzinne zmiany są zgodne z przedmiotową dyrektywą? 1 Wniosek początkowy COM (2004)607; wniosek zmieniony po otrzymaniu opinii Parlamentu Europejskiego, COM (2005) 246. CM\691312.doc 5/7 PE396.609
W zasadzie zmiana 24-godzinna stałaby w sprzeczności z wymogami dyrektywy w zakresie obowiązku przyznania pracownikowi minimalnego 11-godzinnego, nieprzerwanego odpoczynku dobowego za każdy okres 24-godzinny. A zatem zastąpienie zmian 24- godzinnych zmianami maksymalnie 12-godzinnymi jest zgodne z rzeczoną dyrektywą. Trybunał Sprawiedliwości orzekł (Jaeger, ust. 95), że w celu zapewnienia efektywnej ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników należy wprowadzić ogólną zasadę, iż okres pracy regularnie przeplata się z okresem odpoczynku. Trybunał dodał też, że wymóg ten wydaje się szczególnie niezbędny w sytuacji, w której na zasadzie wyjątku od ogólnej zasady normalny dobowy czas pracy poszerza się o czas dyżuru. Tak jak służby Komisji zaznaczyły to już w korespondencji kierowanej uprzednio do składającej petycję, rzeczona dyrektywa nadal w pewnych okolicznościach dopuszcza możliwość pracy na 24-godzinnej zmianie. Na przykład w sprawie Jaeger Trybunał uznał, że ograniczenie 11-godzinnego okresu odpoczynku dobowego w przypadku zatrudnionych w szpitalach lekarzy wynikające ze świadczenia pracy na dyżurze niezależnie od normalnych godzin pracy i w oparciu o układ zbiorowy może wchodzić w zakres odstępstw dopuszczanych przez art. 17 ust. 2, pod warunkiem że równoważny odpoczynek wyrównawczy przyznany zostanie w okresie przypadającym bezpośrednio po okresach pracy, ani nie zostanie też przekroczony maksymalny tygodniowy czas określony w art. 6. Jak jednak uprzednio wyjaśniono, 24-godzinne zmiany muszą spełniać warunki dotyczące stosowania odstępstw na podstawie art. 17 ust. 2, w tym natychmiastowego przyznania odpoczynku wyrównawczego oraz zgodności z dyrektywą w zakresie średniego tygodniowego czasu pracy. Istnieje ponadto warunek wstępny prawo krajowe, odnośne przepisy administracyjne lub układy zbiorowe przewidują odstępstwa tego rodzaju. Służby Komisji będą potrzebowały więcej informacji na ten temat. W omawianym przypadku szczególne znaczenie może mieć fakt, iż rzeczona dyrektywa dopuszcza odstępstwa, natomiast ich nie wymaga. A zatem pracodawca sektora publicznego nie może na podstawie prawa wspólnotowego domagać się skorzystania z takich odstępstw, jak wprowadzenie zmian 24-godzinnych. A zatem, jak podkreślił to Trybunał Sprawiedliwości, dyrektywę dotyczącą czasu pracy należy interpretować w świetle jej głównych celów, czyli ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracowników. To, czy zmiany 24-godzinne są dopuszczalne, zależy także od ich rzeczywistego wpływu na zdrowie i bezpieczeństwo pracowników, który należy poddać obiektywnej ocenie w kontekście czynników takich, jak na przykład częstotliwość zmian, powodowane przez nie zmęczenie fizyczne i psychiczne, terminy i długość okresu odpoczynku wyrównawczego oraz niezbędność nadliczbowych godzin pracy z punktu widzenia ciągłości usług pożarniczych i ratunkowych. Są to wszystko kwestie, których najwłaściwszej oceny, w opinii służb Komisji, mogliby dokonać odnośni partnerzy społeczni, a jeżeli nie wyrażą oni na to zgody, właściwe krajowe organy sądowe. Należy jednak zauważyć, że indywidualna klauzula opt-out zapisana w art. 22 dotyczy wyłącznie 48-godzinnego maksymalnego tygodniowego czasu pracy na podstawie art. 6. Artykuł ten nie zezwala pracownikom na skorzystanie z klauzuli opt-out w odniesieniu do PE396.609 6/7 CM\691312.doc
minimalnych okresów wypoczynku lub wypoczynku wyrównawczego. Organizacja czasu pracy i kwestie godzenia życia zawodowego z życiem prywatnym Służby Komisji uznają, że nieregularny harmonogram pracy może bardzo utrudniać pracownikom i ich partnerom organizację życia zawodowego i rodzinnego. Komisja często podkreśla też wagę, jaką przykłada ona do pogodzenia życia zawodowego z życiem prywatnym. Jednak dyrektywa dotycząca czasu pracy, jako dyrektywa obejmująca kwestie zdrowia i bezpieczeństwa, nie zawiera żadnych wymogów prawnych w tym zakresie. Znaczenie może mieć art. 13 rzeczonej dyrektywy, który stwierdza, że: Państwa członkowskie przyjmują niezbędne środki w celu zapewnienia, że pracodawca, który zamierza zorganizować pracę zgodnie z określonym harmonogramem pracy uwzględnia ogólną zasadę dostosowania organizacji pracy do pracownika, w szczególności w celu złagodzenia monotonii pracy oraz pracy o określonym rytmie, w zależności od rodzaju wykonywanej pracy i wymagań bezpieczeństwa oraz zdrowia, szczególnie w odniesieniu do przerw w trakcie czasu pracy. Ponadto dyrektywa 89/391/EWG w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy w art. 11 wprowadza w odniesieniu do pracodawcy wymóg konsultowania się i omawiania z przedstawicielami pracowników wszystkich kwestii dotyczących zdrowia i bezpieczeństwa w miejscu pracy, ustanawia też prawo pracowników lub ich przedstawicieli do odwoływania się do organów krajowych odpowiedzialnych za ochronę zdrowia i bezpieczeństwa w miejscu pracy, jeżeli nie są oni zadowoleni ze środków zastosowanych przez pracodawcę. Wnioski Jest to złożona dziedzina, a z treści petycji nie wynika, iż władze publiczne nie zachowały zgodności z wymogami prawa wspólnotowego, a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Służby Komisji uważają, że jeżeli w miejscu pracy nie można znaleźć rozwiązania satysfakcjonującego obie strony w odniesieniu do wszystkich poruszonych w petycji kwestii związanych ze zdrowiem i bezpieczeństwem, powinny one stać się przedmiotem decyzji właściwych władz w zakresie medycyny pracy lub sądownictwa na szczeblu krajowym. Organy takie są najwłaściwsze w kwestii dokonania oceny wszelkich spraw spornych związanych z wpływem, jaki na zdrowie i bezpieczeństwo przedmiotowych pracowników mają omawiane harmonogramy pracy. Wydaje się to konieczne w świetle powyższej analizy. CM\691312.doc 7/7 PE396.609