Finansowanie i efektywność polityki rynku pracy Polska na tle UE Maciej Frączek
Finansowanie polityki rynku pracy w Polsce Fundusz Pracy n Ze środków Funduszu Pracy finansowana jest znaczna część działań w zakresie polityki rynku pracy. n Fundusz funkcjonuje od 1 stycznia 1990 r. jako państwowy fundusz celowy nieposiadający osobowości prawnej. n Podstawowymi przychodami Funduszu Pracy są składki (od 1999 r. niezmiennie 2,45% podstawy wymiaru wynagrodzeń brutto opłacanych przez pracodawców i kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe); wpływy za współfinansowane projekty pochodzące z Unii Europejskiej oraz n dotacje z budżetu państwa (od 2005 r. bez dotacji). Dysponentem Funduszu Pracy jest minister właściwy do spraw pracy. n Głównym celem Funduszu Pracy jest łagodzenie skutków pozostawania bez pracy (wypłata bezrobotnym zasiłków i świadczeń) oraz finansowanie programów na rzecz promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej.
Finansowanie polityki rynku pracy w Polsce Fundusz Pracy Minister właściwy do spraw pracy przekazuje jego środki samorządom województw i powiatów na finansowanie zadań realizowanych w województwie. Środki na wypłatę zasiłków i innych obligatoryjnych świadczeń są przekazywane samorządom województw i powiatów do wysokości faktycznych potrzeb (wg określonego algorytmu). Przy ustalaniu kwot środków na finansowanie programów na rzecz promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej w województwie algorytm uwzględnia przede wszystkim: skalę napływów do bezrobocia i odpływów z bezrobocia; udział osób będących w szczególnej sytuacji na rynku pracy w ogólnej liczbie bezrobotnych; stopę bezrobocia. W tej kwocie przewiduje się odrębnie udział środków przeznaczanych na realizację projektów współfinansowanych z EFS.
Finansowanie polityki rynku pracy w Polsce Fundusz Pracy Kwoty środków Funduszu Pracy na finansowanie programów na rzecz promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej oraz innych fakultatywnych zadań realizowanych przez powiaty są ustalane przez zarząd województwa, według kryteriów określonych przez sejmik województwa, w ramach kwoty ustalonej dla województwa. Określając kryteria, sejmik województwa powinien wziąć pod uwagę w szczególności: skalę napływów do bezrobocia i odpływów z bezrobocia; udział osób będących w szczególnej sytuacji na rynku pracy w ogólnej liczbie bezrobotnych; stopę bezrobocia; wskaźnik efektywności realizowanych usług lub instrumentów rynku pracy; kwoty środków Funduszu Pracy przeznaczone w powiecie na realizację projektów współfinansowanych z EFS.
Wydatki z Funduszu Pracy w latach 2006 2017 Patrz: załącznik 1 (materiał dostarczony przez Prowadzącego)
Program Operacyjny Kapitał Ludzki (POKL) Łączna wielkość środków finansowych zaangażowanych w realizację POKL w latach 2007 2013 wyniósł ok. 14,4% całości środków przeznaczonych na realizację programów operacyjnych, tj. prawie 11,5 mld euro. W ramach tej kwoty wielkość alokacji z Europejskiego Funduszu Społecznego wyniosła ok. 9,7 mld euro, a wkład krajowy stanowił ok. 1,7 mld euro. Poziom krajowego współfinansowania został oszacowany na poziomie minimalnym (tj. 15%). Około 60% środków Programu zostało przeznaczonych na wsparcie realizowane przez poszczególne regiony, zaś pozostała kwota (ok. 40%) była wdrażana sektorowo, przez odpowiednie resorty.
Nakłady w Polsce na LMP (jako % PKB), Eurostat
Nakłady na LMP ogółem (% PKB), 2014, Eurostat
Nakłady na aktywną LMP, kategorie 2-7 (% PKB), 2014, Eurostat
Nakłady na pasywną LMP, kategorie 8-9 (% PKB), 2014, Eurostat
Nakłady na PSZ (pośrednictwo pracy i doradztwo zawodowe wraz z kosztami administracji), kategoria 1LMP (% PKB), 2014, Eurostat
Nakłady na szkolenia zawodowe, kategoria 2LMP (% PKB), 2014, Eurostat
Nakłady na zachęty zatrudnieniowe (programy umożliwiające zatrudnienie osób bezrobotnych lub utrzymanie miejsca pracy, które bez wsparcia byłoby zlikwidowane), kategoria 4LMP (% PKB), 2014, Eurostat
Nakłady na wspieranie zatrudnienia i rehabilitację osób niepełnosprawnych, kategoria 5LMP (% PKB), 2014, Eurostat
Nakłady na bezpośrednie tworzenie miejsc pracy, kategoria 6LMP (% PKB), 2014, Eurostat
Nakłady na wspieranie podejmowania działalności gospodarczej, kategoria 7LMP (% PKB), 2014, Eurostat
Nakłady na zasiłki dla bezrobotnych i odszkodowania związane ze zwolnieniem z pracy, kategoria 8LMP (% PKB), 2014, Eurostat
Nakłady na wcześniejsze emerytury, kategoria 9LMP (% PKB), 2014, Eurostat
Powody mierzenia efektywności ALMP Istotne znaczenie ALMP jako narzędzi wspierających osoby bezrobotne w uzyskaniu zatrudnienia, Racjonalizacja działań w sferze polityki publicznej dot. rynku pracy uwzględniająca ograniczenia budżetowe, Czy i w jakim stopniu narzędzia ALMP pomagają osobom bezrobotnym znaleźć zatrudnienie?
Mierzenie efektywności ALMP problemy Mierzenie efektywności netto takie podejście pozwala na zmierzenie wartości dodanej, jaką tworzy program i jego efekty. Dokonując takiej oceny powinno się porównać sytuację faktyczną z sytuacją kontrfaktyczną, to jest taką, w której program nie działa co często bywa trudne, lub wręcz niemożliwe. Występowanie negatywnych efektów ALMP (m.in. efekt jałowego biegu, wypierania, substytucji itp.). Efektywność programu zależy od szeregu czynników egzogenicznych (np. koniunktury, warunków lokalnych, a nawet wystąpienia klęski żywiołowej), na które nie mają wpływu instytucje tworzące i realizujące program. W ocenie ALMP pomijany jest często aspekt społeczny programów, który często nie jest kwantyfikowalny (np. okresowy powrót do aktywności zawodowej, zmiana/nabycie nowych kwalifikacji, nawiązanie kontaktu z pracodawcami, reintegracja społeczna itp.).
Mierzenie efektywności ALMP 2 podejścia Badanie efektywności brutto: Badany jest tutaj odsetek uczestników programu, którzy znaleźli zatrudnienie w określonym czasie po zakończeniu uczestnictwa w programie. Jest to prostsze, tańsze i częściej stosowane podejście w analizowaniu efektywności ALMP. Badanie efektywności netto: Jest to efekt brutto pomniejszony o odsetek uczestników programu, którzy znaleźliby zatrudnienie bez uczestnictwa w tym programie. Jest to trudniejsze, wymagające dużych nakładów finansowych i organizacyjnych oraz rzadziej stosowane podejście w analizowaniu efektywności ALMP.
Mierzenie efektywności ALMP jak to się robi w Polsce? Efektywność zatrudnieniowa, czyli wskaźnik ponownego zatrudnienia, ustalana jest jako stosunek liczby osób bezrobotnych, które w danym roku po zakończeniu lub przerwaniu udziału w określonej formie aktywizacji, w okresie 3 miesięcy były zatrudnione przez co najmniej 30 dni, do liczby osób, które w danym roku zakończyły udział w danej formie aktywizacji. Przez zatrudnienie, na potrzeby liczenia efektywności, rozumie się: wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą; wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenie, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie wpisu do rejestru przedsiębiorców KRS lub CEIDG.
Mierzenie efektywności ALMP jak to się robi w Polsce? Koszt uczestnictwa w programie ustala się w wyniku podzielenia w danym roku faktycznych wydatków poniesionych kasowo na daną formę aktywizacji, przez liczbę osób bezrobotnych, które w danym roku rozpoczęły udział w danej formie aktywizacji. Efektywność kosztowa (koszt ponownego zatrudnienia) - ustala się w wyniku podzielenia w danym roku kwoty poniesionych wydatków (kasowo) na daną formę aktywizacji, przez liczbę osób bezrobotnych, które w danym roku po zakończeniu udziału w danej formie aktywizacji uzyskały, w okresie do 3 miesięcy zatrudnienie.
Wydatki, osoby aktywizowane i podstawowe wskaźniki efektywności zatrudnieniowej (2008-2015) Zadania realizowane w ramach aktywnych form przeciwdziałania bezrobociu Wydatki kasowo w tys. zł Osoby uczestnicz ące w programie Osoby, które zakończyły program Osoby, które uzyskały zatrudnienie po zakończeniu programu Efektywnoś ć zatrudnieni owa Koszt uczestnict wa w programie w zł Koszt ponowne go zatrudnie nia w zł Razem aktywne 2008 3 110 748,2 652 314 607 361 340 064 56,0% 4 768,79 9 147,54 Razem aktywne 2009 4 015 696,2 684 624 651 245 346 485 53,2% 5 865,55 11 589,81 Razem aktywne 2010 5 323 470,9 788 674 759 262 411 153 54,2% 6 749,90 12 947,66 Razem aktywne 2011 1 919 996,1 302 002 382 266 212 854 55,7% 6 357,56 9 020,25 Razem aktywne 2012 2 459 489,5 428 298 378 534 230 426 60,9% 5 742,47 10 673,66 Razem aktywne 2013 3 225 485,3 460 773 458 250 290 310 63,4% 7 000,16 11 110,49 Razem aktywne 2014 3 514 855,1 442 187 412 506 314 542 76,3% 7 948,80 11 174,52 Razem aktywne 2015 3 555 887 484 337 360 530 273 614 75,9% 7 341,76 12 996,00
Zadania realizowane w ramach aktywnych form przeciwdziałania bezrobociu Wydatki, osoby aktywizowane i podstawowe wskaźniki efektywności zatrudnieniowej (2015) Wydatki kasowo w tys. zł Osoby uczestnicz ące w programie Osoby, które zakończyły program Osoby, które uzyskały zatrudnienie po zakończeniu programu Efektywnoś ć zatrudnieni owa Koszt uczestnict wa w programie w zł Koszt ponowne go zatrudnie nia w zł Szkolenia 191 328,1 74 790 67 048 32 208 48,0% 2 558,20 5 940,39 Prace interwencyjne 226 826,6 53 236 25 097 21 941 87,4% 4 260,77 10 338,02 Roboty publiczne 281 220,3 35 630 31 348 22 490 71,7% 7 892,80 12 504,24 Staże 1 329 826,8 240 432 167 621 136 031 81,2% 5 530,99 9 775,91 Dofinansowanie podejmowania działalności gospodarczej Wyposażenie i doposażenie stanowiska pracy 913 537,3 47 287 47 335 43 642 92,2% 19 318,99 20 932,53 613 147,7 32 962 22 081 17 302 78,4% 18 601,65 35 437,97
Efektywność netto programów na rzecz przeciwdziałania bezrobociu (2006 r.) Źródło: Zatrudnienie w Polsce, s. 157.
Efektywność netto programów na rzecz przeciwdziałania bezrobociu (2006 r.) Źródło: Zatrudnienie w Polsce, s. 157.
Wnioski z analizy efektywności ALMP w Polsce, 2006 (źródło: Zatrudnienie w Polsce, s. 156) Struktura wydatków na ALMP w Polsce nie zapewnia efektywnej alokacji środków. Niedostateczne są nakłady na finansowanie szkoleń, które okazały się wsparciem tanim i skutecznym w podnoszeniu szans bezrobotnych na podejmowanie pracy. Jednocześnie, prowadzeniu skutecznych działań ALMP szkoleń, wsparcia działalności gospodarczej i staży lub przygotowania zawodowego towarzyszył znacznej skali efekt jałowej straty beneficjentami wsparcia były głównie osoby bezrobotne o względnie lepszych perspektywach na rynku pracy. Dotyczyło to zwłaszcza programów skierowanych do osób powyżej 25 roku życia; Roboty publiczne i prace interwencyjne nie wpływają istotnie na szanse przepływu do zatrudnienia, mogą więc służyć przede wszystkim jako test gotowości podjęcia pracy; Pomoc doradcy zawodowego lub pośrednika pracy w najlepszym wypadku nieistotnie oddziaływała na szanse podjęcia zatrudnienia, a mogła nawet je obniżać, najprawdopodobniej ze względu na wypieranie poszukiwania pracy na własną rękę ;
Wnioski z analizy efektywności ALMP w Polsce, 2006 (źródło: Zatrudnienie w Polsce, s. 156) Skuteczność programów ALMP skierowanych do młodzieży była zróżnicowana. Wysoką skutecznością odznaczały się staże skierowane do młodzieży o względnie niskich kwalifikacjach zawodowych, tj. wykształceniu średnim lub niższym. Wsparcie dla absolwentów szkół policealnych i wyższych nie generowało dodatnich efektów netto; Pomoc oferowana osobom długotrwale bezrobotnym, doświadczającym największych trudności w samodzielnym powrocie do zatrudnienia, wydaje się nieskuteczna. Osoby te otrzymywały wsparcie w ramach ALMP nieco rzadziej niż bezrobotni krótkotrwale (aktywnymi politykami objętych było 17 proc. długotrwale bezrobotnych wobec 20 proc. bezrobotnych ogółem), a ponadto korzystały przede wszystkim z robót publicznych i prac interwencyjnych, a więc nieskutecznych form ALMP.
Badania makroekonomiczne skuteczności ALMP (źródło: Zatrudnienie w Polsce, s. 127)
8. Co na kogo działa w OECD (Martin & Grubb) Program Działa na Nie działa na: Formalne kształcenie w klasie Szkolenia na stanowisku pracy Kobiety powracające na rynek pracy Kobiety powracające na rynek pracy; samotne matki Młodzi mężczyźni i starsi pracownicy o niskim wykształceniu Młodzi mężczyźni (?) Pomoc w poszukiwaniu pracy Specjalne instrumenty dla młodzieży (praktyki, subsydia do zatrudnienia, bezpośrednie tworzenie miejsc pracy) Większość bezrobotnych, lecz szczególnie kobiety i samotni rodzice Warunkowo (odpowiednia kombinacja, wczesny etap, ciągłość, problem postaw) Młodzież niepełnosprawna Subsydia do zatrudnienia W tym: dotacje na uruchomienie firmy Tworzenie miejsc pracy Długotrwale bezrobotni, kobiety powracające na rynek pracy Mężczyźni, poniżej 40, relatywnie lepiej wykształceni (niewielka część populacji Większość dorosłych i młodych bezrobotnych
Wykorzystane źródła i polecane opracowania Serwis internetowy Eurostatu (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/labour_market/labour_m arket_policy/database). Efektywność podstawowych form aktywizacji zawodowej realizowanych w ramach programów na rzecz promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej w 2015 roku, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Departament Funduszy, Warszawa 2016. Polska 2010. Raport o rynku pracy oraz zabezpieczeniu społecznym, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa 2010. Kryńska E., Rekomendacje dotyczące polityki rynku pracy, Księży Młyn Dom Wydawniczy Michał Koliński, Łódź 2009. Wróbel J., Mierzenie efektywności aktywnych programów rynku pracy, Raport IPiSS nr 28, IPiSS, Warszawa 2005. Zatrudnienie w Polsce. Produktywność dla pracy, pod red. M. Bukowskiego, Departament Analiz Ekonomicznych i Prognoz, MPiPS, Warszawa 2007.