Grzegorz Ciura Informacja BSiE nr 1252 (IP-111S) Pomoc społeczna

BSiE 45 Grzegorz Ciura Informacja BSiE nr 1252 (IP-111S) Pomoc społeczna 1. Podstawy prawne. Zagadnienia wybrane Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Tak brzmi ustawowa definicja pomocy społecznej, sformułowana w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zadanie organizacji pomocy społecznej spoczywa na organach administracji rządowej i samorządowej, które w tym celu powinny współpracować, na zasadzie partnerstwa, z organizacjami społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim i innymi kościołami, związkami wyznaniowymi, osobami fizycznymi i prawnymi. Zgodnie z przepisami ustawy pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem, przy czym beneficjenci, korzystający z pomocy społecznej mają obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu własnej, trudnej sytuacji życiowej. Ustawowy katalog przyczyn kwalifikujących do udzielenia świadczeń pomocy społecznej jest otwarty. Pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowe, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Pomoc społeczna polega w szczególności na: przyznawaniu i wypłacaniu przewidzianych ustawą świadczeń, pracy socjalnej, prowadzeniu i rozwoju niezbędnej infrastruktury socjalnej,

46 BSiE analizie i ocenie zjawisk rodzących zapotrzebowanie na świadczenia pomocy społecznej, realizacji zadań wynikających z rozeznanych potrzeb społecznych, rozwijaniu nowych form pomocy społecznej i samopomocy w ramach zidentyfikowanych potrzeb. Ustawa z 2004 r. o pomocy społecznej w istotny sposób zmieniła zasady ustalania wysokości kryteriów dochodowych, od których uzależnione są świadczenia pieniężne z pomocy społecznej. Obecnie kryteria dochodowe podlegają weryfikacji co 3 lata 31, z uwzględnieniem progu interwencji socjalnej liczonego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych. W szczególnych przypadkach weryfikacja kryteriów dochodowych może nastąpić częściej niż co 3 lata. Jeżeli w danym roku kalendarzowym kwota kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej i kwota kryterium dochodowego na osobę w rodzinie będzie równa lub niższa niż minimum egzystencji, Trójstronna Komisja do Spraw Społeczno-Gospodarczych może wystąpić do Rady Ministrów z wnioskiem o zweryfikowanie kwot kryteriów dochodowych. Nowością w ustawie jest także zasygnalizowanie zadań pomocy społecznej w zakresie przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu (opracowanie na szczeblu samorządu województwa programu przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu). Ustawa nie określa bliżej zakresu tego pojęcia, jak również nie precyzuje, w jakim stopniu pomoc społeczna powinna zapobiegać temu wielowymiarowemu przecież zjawisku. Podział zadań administracji pomocy społecznej jest dość klarowny i oparty na zasadzie pomocniczości. Na administracji rządowej (Rada Ministrów, minister właściwy ds. zabezpieczenia społecznego, wojewodowie) spoczywają zadania regulacyjne, planistyczne, koordynacyjne i nadzorcze. Zadania administracji samorządowej zależą od szczebla jej usytuowania. Samorząd województwa wykonuje zadania planistyczne i logistyczne w skali województwa. Główny ciężar zadań własnych i z zakresu administracji rządowej wykonywanych przez odpowiedni szczebel samorządu terytorialnego spoczywa na samorządzie powiatowym i gminnym. Zadania własne gminy określa art. 17 ustawy 32, a zadania zlecone art. 18 33. Zadania własne i zlecone z zakresu administracji rządowej powiatu są określone odpowiednio w art. 19 i 20 ustawy o pomocy społecznej 34. 31 Do zmiany ustawy wysokość dochodu uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej podlegała waloryzacji w każdym roku o średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych. 32 Art. 17. 1. Do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy:1) opracowanie i realizacja gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i innych, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka; 2) sporządzanie bilansu potrzeb gminy w zakresie pomocy społecznej; 3) udzielanie schronienia, zapewnienie posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym; 4) przyznawanie i wypłacanie zasiłków okresowych; 5) przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych; 6) przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego; 7) przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków na świadczenia zdrowotne osobom bezdomnym oraz innym osobom, które nie mają dochodu i możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia; 8) przyznawanie zasiłków celowych w formie biletu kredytowanego; 9) opłacanie składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osobę, która zrezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny oraz matką, ojcem lub rodzeństwem, którzy nie mieszkają we wspólnym gospodarstwie domowym; 10) praca socjalna; 11) organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, w miejscu zamieszkania, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi; 12) prowadzenie i zapewnienie miejsc w placówkach opiekuńczowychowawczych wsparcia dziennego lub mieszkaniach chronionych; 13) tworzenie gminnego systemu profilaktyki i opieki nad dzieckiem i rodziną; 14) dożywianie dzieci; 15) sprawienie pogrzebu, w tym osobom bezdomnym; 16) kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu; 17) sporządzanie sprawozdawczości oraz przekazywanie jej właściwemu wojewodzie, również

BSiE 47 w wersji elektronicznej, z zastosowaniem systemu informatycznego; 18) utworzenie i utrzymywanie ośrodka pomocy społecznej, w tym zapewnienie środków na wynagrodzenia pracowników. 2. Do zadań własnych gminy należy: 1) przyznawanie i wypłacanie zasiłków specjalnych celowych; 2) przyznawanie i wypłacanie pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie w formie zasiłków, pożyczek oraz pomocy w naturze; 3) prowadzenie i zapewnienie miejsc w domach pomocy społecznej i ośrodkach wsparcia o zasięgu gminnym oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki; 4) podejmowanie innych zadań z zakresu pomocy społecznej wynikających z rozeznanych potrzeb gminy, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych, 5) współpraca z powiatowym urzędem pracy w zakresie upowszechniania ofert pracy oraz informacji o wolnych miejscach pracy, upowszechniania informacji o usługach poradnictwa zawodowego i o szkoleniach. 33 Art. 18. 1. Do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy: 1) przyznawanie i wypłacanie zasiłków stałych; 2) opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne określonych w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia; 3) organizowanie i świadczenie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania dla osób z zaburzeniami psychicznymi; 4) przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną; 5) prowadzenie i rozwój infrastruktury środowiskowych domów samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi; 6) realizacja zadań wynikających z rządowych programów pomocy społecznej, mających na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. 2. Środki na realizację i obsługę zadań, o których mowa w ust. 1, zapewnia budżet państwa. 34 Art. 19. Do zadań własnych powiatu należy: 1) opracowanie i realizacja powiatowej strategii rozwiązywania problemów społecznych, ze szczególnym uwzględnieniem programów pomocy społecznej, wspierania osób niepełnosprawnych i innych, których celem jest integracja osób i rodzin z grup szczególnego ryzyka po konsultacji z właściwymi terytorialnie gminami; 2) prowadzenie specjalistycznego poradnictwa; 3) organizowanie opieki w rodzinach zastępczych, udzielanie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania umieszczonych w nich dzieci oraz wypłacanie wynagrodzenia z tytułu pozostawania w gotowości przyjęcia dziecka albo świadczonej opieki i wychowania niespokrewnionym z dzieckiem zawodowym rodzinom zastępczym; 4) zapewnienie opieki i wychowania dzieciom całkowicie lub częściowo pozbawionym opieki rodziców, w szczególności przez organizowanie i prowadzenie ośrodków adopcyjno-opiekuńczych, placówek opiekuńczowychowawczych, dla dzieci i młodzieży, w tym placówek wsparcia dziennego o zasięgu ponadgminnym, a także tworzenie i wdrażanie programów pomocy dziecku i rodzinie; 5) pokrywanie kosztów utrzymania dzieci z terenu powiatu, umieszczonych w placówkach opiekuńczo-wychowawczych i w rodzinach zastępczych, również na terenie innego powiatu; 6) przyznawanie pomocy pieniężnej na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki osobom opuszczającym placówki opiekuńczo-wychowawcze typu rodzinnego i socjalizacyjnego, domy pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie, domy dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, rodziny zastępcze oraz schroniska dla nieletnich, zakłady poprawcze, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze lub młodzieżowe ośrodki wychowawcze; 7) pomoc w integracji ze środowiskiem osób mających trudności w przystosowaniu się do życia, młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze typu rodzinnego i socjalizacyjnego, domy pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie, domy dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, rodziny zastępcze oraz schroniska dla nieletnich, zakłady poprawcze, specjalne ośrodki szkolno-wychowawcze lub młodzieżowe ośrodki wychowawcze, mających braki w przystosowaniu się; 8) pomoc osobom mającym trudności w integracji ze środowiskiem, które otrzymały status uchodźcy; 9) pomoc osobom mającym trudności w przystosowaniu się do życia po zwolnieniu z zakładu karnego; 10) prowadzenie i rozwój infrastruktury domów pomocy społecznej o zasięgu ponadgminnym oraz umieszczanie w nich skierowanych osób; 11) prowadzenie mieszkań chronionych dla osób z terenu więcej niż jednej gminy oraz powiatowych ośrodków wsparcia, w tym domów dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, z wyłączeniem środowiskowych domów samopomocy i innych ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi; 12) prowadzenie ośrodków interwencji kryzysowej; 13) udzielanie informacji o prawach i uprawnieniach; 14) szkolenie i doskonalenie zawodowe kadr pomocy społecznej z terenu powiatu; 15) doradztwo metodyczne dla kierowników i pracowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej z terenu powiatu; 16) podejmowanie innych działań wynikających z rozeznanych potrzeb, w tym tworzenie i realizacja programów osłonowych; 17) sporządzanie sprawozdawczości oraz przekazywanie jej właściwemu wojewodzie, również w wersji elektronicznej, z zastosowaniem systemu informatycznego; 18) sporządzanie bilansu potrzeb powiatu w zakresie pomocy społecznej; 19) utworzenie i utrzymywanie powiatowego centrum pomocy rodzinie, w tym zapewnienie środków na wynagrodzenia pracowników. Art. 20. 1. Do zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez powiat należy: 1) pomoc uchodźcom w zakresie indywidualnego programu integracji oraz opłacanie za te osoby składek na ubezpieczenie zdrowotne określonych w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia; 2) prowadzenie i rozwój infrastruktury ośrodków wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi; 3) realizacja zadań wynikają-

48 BSiE Tak określony katalog zadań wyraźnie pokazuje szczególną rolę gminy i powiatu w strukturze administracji pomocy społecznej. To sprawność i kompetencje osób wykonujących zadania pomocy społecznej w gminie i powiecie wpływają na odbiór społeczny tej instytucji polityki społecznej państwa. Ustawa określa także strukturę organizacyjną pomocy społecznej w gminie, powiecie i województwie samorządowym. W gminie zadania pomocy społecznej wykonuje ośrodek pomocy społecznej, w powiecie powiatowe centra pomocy rodzinie lub miejskie ośrodki pomocy społecznej w miastach na prawach powiatów. W województwach samorządowych jednostkami organizacyjnymi, które wykonują zadania pomocy społecznej są regionalne ośrodki polityki społecznej. Poza jednostkami wymienionymi wyżej do jednostek organizacyjnych pomocy społecznej należą: domy pomocy społecznej, placówki poradnictwa specjalistycznego, placówki opiekuńczo-wychowawcze, ośrodki adopcyjno-opiekuńcze, ośrodki wsparcia i ośrodki interwencji kryzysowej. Zgodnie z przepisami ustawy gmina i powiat nie mogą odmówić pomocy osobie potrzebującej, mimo istniejącego obowiązku osób fizycznych lub osób prawnych do zaspokajania jej niezbędnych potrzeb życiowych. Ta sama zasada dotyczy podmiotów, które w ramach zlecenia przejęły zadania z zakresu pomocy społecznej. Ustawa zakłada mieszane finansowanie zadań pomocy społecznej zarówno ze środków budżetu państwa (centralnych), jak i ze środków własnych samorządu terytorialnego. Jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymać dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych z zakresu pomocy społecznej. Dofinansowanie to nie może przekroczyć 50% kosztów realizacji zadania, za wyjątkiem realizacji programów rządowych lub resortowych, gdzie dotacja może przekroczyć 50% kosztów realizacji zadania. 2. Świadczenia pomocy społecznej Porównywanie danych za rok 2004 z zakresu pomocy społecznej z latami poprzednimi jest utrudnione, gdyż w ostatnim okresie następowały zmiany prawne dotyczące uprawnień do świadczeń pomocy społecznej i zmieniające klasyfikację wydatków. W roku 2003 w ramach zmian w systemie pomocy społecznej wyłączono rentę socjalną z katalogu świadczeń pomocy społecznej. Świadczenie to jest obecnie (od 1 października 2003 r.) wypłacane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie odrębnej ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz. U. Nr 135, poz. 1268 ze zm.). Również zasiłek stały i zasiłek gwarantowany okresowy zostały przeniesione z ustawy o pomocy społecznej do ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Liczba osób korzystających ze świadczeń pomocy społecznej jest dość duża i miała do 2004 r. tendencję wzrostową. W 1995 r. korzystających ze świadczeń pomocy społecznej było 2 127 tys. osób, a łączna kwota świadczeń wyniosła 1 408 mln zł. W 2000 r. liczba korzystających wynosiła 2 144 tys. osób przy łącznej kwocie udzielonych świadczeń 3 107 mln zł. W 2002 r. liczba korzystających wyniosła 2 549 tys. osób, a udzielono świadczeń na łączną kwotę 3 834 mln zł. W 2003 r. liczba korzystających ze świadczeń pomocy społecznej była o prawie 100 tys. wyższa i wyniosła 2 640 tys. osób, natomiast wartość udzielonych świadczeń zmalała do 3 726 mln zł. Pomoc materialną otrzymało 3 350 tys. osób (liczba ta jest wyższa niż liczba korzystających ogółem, ponieważ część osób korzystała więcej niż jeden raz z różnych form pomocy cych z rządowych programów pomocy społecznej, mających na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia. 2. Środki na realizację zadań, o których mowa w ust. 1, zapewnia budżet państwa.

BSiE 49 materialnej). Pomoc materialna pochłania większość środków przeznaczanych na świadczenia pomocy społecznej, a jej kwota w 2003 r. wyniosła 3 424 mln zł (prawie 92%). Największa liczba osób korzystała z posiłków finansowanych z pomocy społecznej 1 115 tys. osób. Na ten cel wydatkowano 324 mln zł. 1 107 tys. osób otrzymało zasiłek celowy, na które to zasiłki wydatkowano w 2003 r. 500 mln zł. 384 tys. osób było beneficjentami zasiłku okresowego, których łączny koszt wyniósł 197 mln zł. Łącznie 240 tys. osób w 2003 r. pobierało zasiłek stały i zasiłek stały wyrównawczy na które to świadczenia wydatkowano 704 mln zł. Pomoc w formie usług otrzymywało w 2003 r. 95 tys. osób, a jej koszt wyniósł 302 mln zł. 35 W 2004 r. odnotowano spadek w porównaniu z 2003 r. liczby osób korzystających ze świadczeń pomocy społecznej. Takich osób było 2,41 mln. Z pomocy pieniężnej skorzystało 1 867 tys. osób; największą grupę stanowiły osoby otrzymujące zasiłki celowe 1 068,5 tys., na które wydatkowano 501,4 mln zł, zasiłki okresowe otrzymało 551,8 tys. osób, kosztowały one 253,9 mln zł, a zasiłki stałe 161,9 tys. osób, na które wydatkowano 470,6 mln zł. Pomoc niepieniężną otrzymało w 2004 r. 1 182 tys. osób, podobnie jak w 2003 r. najwięcej osób korzystało z pomocy w postaci posiłku 1 004,7 tys. osób, której koszt wyniósł 275,5 mln zł i ubrania 37,77 tys. osób przy koszcie 17,7 mln zł. Na usługi opiekuńcze wraz ze specjalistycznymi usługami dla osób z zaburzeniami psychicznymi wydatkowano kwotę 297,6 mln zł w 2004 r. 36. W okresie 1995-2004 baza stacjonarnej pomocy społecznej w postaci domów pomocy społecznej i placówek o podobnym charakterze uległa powiększeniu. Liczba domów i zakładów wzrosła z 831 w 1995 r. do 1154 w 2004 r., liczba miejsc w tym okresie wzrosła z 79,9 tys. do 96,1 tys. Nadal występuje deficyt miejsc w domach pomocy społecznej, gdyż liczba osób oczekujących na umieszczenie w tego typu placówkach wynosiła w 2004 r. 8,5 tys. 37 Tabela 1. Powody przyznania pomocy w 2003 i 2004 r. Wyszczególnienie 2003 r. 2004 r powód trudnej sytuacji życiowej Liczba rodzin Liczba osób Liczba rodzin Ogółem W tym na wsi w rodzinach ubóstwo 1 023 842 450 058 3 251 349 1 000 300 sieroctwo 20 632 5 133 59 418 b. d. bezdomność 26 385 2 840 32 414 27 800 potrzeba ochrony macierzyństwa 138 499 78 516 603 511 97 900 bezrobocie 911 312 392 644 3 144 542 864 400 niepełnosprawność 530 864 214 315 1 489 779 392 100 długotrwała choroba 410 470 155 067 1 225 078 349 500 bezradność w sprawach opiek.-wych. i prowadzenia gosp. domowego ogółem, w tym: 443 421 202 988 1 836 792 395 000 rodziny niepełne 199 922 65 308 631 222 b. d. rodziny wielodzietne 166 179 105 692 1 022 547 b. d. alkoholizm 117 856 49 599 356 431 112 000 narkomania 3 678 440 8 099 b.d. trudności w przystosowaniu do życia po opuszczeniu zakładu karnego 15 138 3 837 29 542 b.d. klęska żywiołowa lub ekologiczna 2 2 9 b.d. Dane za 2004 r. nie są jeszcze tak szczegółowo prezentowane jak za 2003 r., w związku z tym w poszczególnych pozycjach wystąpił brak danych (b.d.) szczegółowych. Źródło: dane MPiPS i GUS. 35 Dane na podstawie Małego rocznika statystycznego 2005, GUS, Warszawa, 2005 r., s. 255. 36 Podstawowe dane z zakresu ochrony zdrowia w 2004 r., GUS 2005 r., s. 36-37 i 124. 37 Dane na podstawie: Małego rocznika statystycznego 2005, GUS, Warszawa, 2005 r., s. 254.

50 BSiE W 2003 i 2004 roku ubóstwo i bezrobocie były dwiema dominującymi przyczynami ubiegania się i otrzymywania świadczeń pomocy społecznej. Inne, najczęściej występujące przyczyny trudnej sytuacji życiowej, takie jak: niepełnosprawność, długotrwała choroba, bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego występowały znacznie rzadziej. Potwierdzają to także inne opracowania dotyczące pomocy społecznej. Aktywność administracji pomocy społecznej wyznacza przede wszystkim skala ubóstwa i bezrobocia w wymiarze lokalnym, które są ze sobą związane, albowiem najczęstszą przyczyną ubiegania się świadczenie instytucji pomocy społecznej jest bezrobocie długookresowe. Jak wynika z przeprowadzonych badań, beneficjentami środowiskowej pomocy społecznej są również, ale w mniejszym zakresie, osoby: niepełnosprawne, długotrwale chore, bezradne w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzeniu gospodarstwa domowego 38. Zjawisko ubożenia pewnych grup społeczeństwa ma tendencję narastającą. W 1997 r., kiedy to nastąpił ponowny wzrost wskaźników ubóstwa w gospodarstwach domowych, odsetek gospodarstw poniżej minimum egzystencji wynosił 5,4%, poniżej ustawowej granicy ubóstwa 13,3%, a w sferze niedostatku (poniżej minimum socjalnego) znajdowało się 50,4% gospodarstw domowych. W 2000 r. poniżej granicy ubóstwa wyznaczonej minimum egzystencji znajdowało się już ok. 8% społeczeństwa, poniżej granicy ustawowej 13,6%, a poniżej minimum socjalnego 54%. Odpowiednie wielkości w 2002 r. kształtowały się jeszcze bardziej niekorzystnie. Odpowiednio 59% poniżej minimum socjalnego, 11% poniżej minimum egzystencji i 18,5% poniżej ustawowej granicy ubóstwa. 39 Także najnowsze dane GUS-u 40 dotyczące warunków życia ludności Polski potwierdzają przytoczone oceny, dotyczące przyczyn ubiegania się o świadczenia (głównie w postaci pomocy materialnej) z pomocy społecznej. Zasięg ubóstwa skrajnego, za którego granicę przyjęto minimum egzystencji, w 2004 r. oszacowano na ok. 12%, co stanowi wzrost o 1 pkt w porównaniu z 2003 r. Odsetek osób żyjących w rodzinach, których poziom wydatków był niższy od tzw. ustawowej granicy ubóstwa wyniósł w 2004 r. ponad 19% (w 2003 r. ok. 18%). Głębokość ubóstwa, mierzona wskaźnikiem luki wydatkowej w 2004 r. w gospodarstwach domowych dotkniętych ubóstwem nieznacznie powiększyła się w porównaniu z 2003 r. (w przypadku gospodarstw domowych ze sfery ubóstwa mierzonego tzw. granicą ustawową i ubóstwa skrajnego) lub też nie uległa zmianie (dla gospodarstw ubogich wg relatywnej granicy ubóstwa i subiektywnej granicy ubóstwa). Głównym czynnikiem wpływającym na sytuację materialną rodzin jest miejsce zajmowane przez jej członków na rynku pracy. Ubóstwem zagrożone są przede wszystkim osoby bezrobotne i gospodarstwa domowe, w skład których wchodzą osoby bezrobotne. Ubóstwem w Polsce relatywnie częściej zagrożeni są ludzie młodzi, w tym w dużej części dzieci, głównie z rodzin wielodzietnych. W 2004 r. poniżej minimum egzystencji żyło ok. 40% osób w rodzinach małżeństw z 4 i więcej dzieci na utrzymaniu, ok. 21% osób w rodzinach małżeństw z 3 dzieci na utrzymaniu i ok. 15% - w rodzinach niepełnych. Relatywnie najczęściej w ubóstwie żyją rodziny na wsi oraz w małych miasteczkach, a najrzadziej ubóstwem są dotknięci mieszkańcy dużych miast. Z badań budżetów gospodarstw domowych prowadzonych przez GUS wynika, że na syndrom głębokiego ubóstwa w Polsce składa się bezrobocie połączone z niskim poziomem 38 Ustrojowo-prawne instrumenty polityki społecznej, pod red. M. Baron-Wiaterek, Wydawnictwo Politechniki Śląskiej, Gliwice 2005, s. 129-130. 39 Na podstawie Warunków życia ludności za odpowiednie lata, Warszawa, GUS. 40 Sytuacja gospodarstw domowych w 2004 r. w świetle wyników badań budżetów gospodarstw domowych, GUS, informacje na stronach internetowych.

BSiE 51 wykształcenia głowy gospodarstwa domowego, z wielodzietnością, zamieszkiwaniem w małych miasteczkach lub na wsi, szczególnie na obszarach dotkniętych bezrobociem strukturalnym. W dokumencie Ministerstwa Polityki Społecznej z 2005 r. pt. Strategia Polityki Społecznej 2007-2013. Wstępne propozycje MPS do dyskusji również znajdujemy potwierdzenie niekorzystnych zjawisk społecznych powodujących konieczność oddziaływania instytucji pomocy społecznej. Od 1996 r. w Polsce można zaobserwować stały trend ubożenia pewnych części populacji. Mimo ogólnego wzrostu poziomu dochodów i wydatków, corocznie większy odsetek ludności znajduje się poniżej granicy ubóstwa zarówno opartych na miarach absolutnych, jak i relatywnych. Oznacza to że coraz więcej rodzin nie jest w stanie zaspokoić swoich potrzeb oraz że zwiększa się stopień zróżnicowania dochodowego w społeczeństwie. ( )Trudności jakich doświadczają Polacy w związku z problemami na rynku pracy w największym stopniu przyczyniają się do ich ubożenia. Z jednej strony brak pracy, utrata zasiłku dla bezrobotnych uniemożliwiają zarobkowanie, a dodatkowo pozostawanie w bezrobociu przez kilka lat zmniejsza szanse na ponowne zatrudnienie. Z drugiej jednak, wykonywanie niskopłatnej pracy i zatrudnienie w rolnictwie dla osób posiadających niewielkie gospodarstwa również nie zabezpieczają dochodów rodzin na wystarczającym poziomie. Charakteryzując więc związek ubóstwa i sytuacji na rynku pracy w Polsce należy wskazać na bardzo małe szanse na zatrudnienie słabo wykształconych mieszkańców niektórych obszarów oraz niski poziom zarobków w pewnych grupach zawodowych 41. W okresie od 1996 do 2003 r. wydatki na pomoc społeczną w relacji do PKB utrzymują się na zbliżonym poziomie 1-1,1%. 42 3. Podsumowanie Pomoc społeczna jest tą dziedziną polityki społecznej państwa, która w niewielkim stopniu może dokonywać szybkich zmian dotyczących zakresu przysługujących świadczeń oraz ich wysokości. Jak zostało pokazane w części dotyczącej świadczeń obecna sytuacja społeczno-ekonomiczna rodzin otrzymujących świadczenia z pomocy społecznej w niewielkim zakresie pozwala na realizację głównego celu pomocy społecznej wspierania osób i rodzin w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej i doprowadzenia do ich życiowego usamodzielnienia oraz umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Dopiero poprawa sytuacji na rynku pracy (zmniejszenie bezrobocia), aktywna polityka wyrównywania różnic w rozwoju społeczno-gospodarczym pomiędzy regionami, która doprowadzi do zmniejszenia liczby ubiegających się o świadczenia pomocy społecznej może przywrócić właściwe proporcje zadań realizowanych przez instytucje pomocy społecznej. Pozwoli odejść od dominacji pomocy materialnej na rzecz usług i działań zmierzających do usamodzielniania osób korzystających z pomocy. Trudna sytuacja bytowa wielu Polaków powodująca konieczność korzystania ze świadczeń pomocy społecznej nie może być powodem zaniechania działań służących poprawie struktur i sprawności pomocy społecznej. Badacze problemów pomocy społecznej do jej słabych stron zaliczają: brak strategii i rozwiązań długofalowych, słabe diagnozowanie sytuacji i rozpoznanie potrzeb, dominację pasywnych świadczeń, słabą aktywizację podopiecznych, dominację świadczeń pieniężnych nad pomocą w formie usług, 41 Strategia polityki społecznej 2007-2013, MPS, Warszawa 2005, s. 6-7. 42 Patrz: Strategia polityki społecznej 2007-2013, MPS, Warszawa 2005, tab. 1 s. 11.

52 BSiE niską, często symboliczną wysokość udzielanych świadczeń pieniężnych, spadek realnej wartości świadczeń, których wysokość nie jest w ostatnim okresie regularnie waloryzowana, wypychanie zadań, które nie są uznawane za obligatoryjne przez zadania obowiązkowe, brak środków finansowych. 43 Bibliografia 1. Ustrojowo-prawne instrumenty polityki społecznej, pod red. Małgorzaty Baron-Wiaterek, Wydawnictwo Politechniki Śląskiej, Gliwice 2005 r. 2. Mały rocznik statystyczny 2005, GUS, Warszawa 2005 r. 3. Sytuacja gospodarstw domowych w 2004 r. w świetle wyników badań budżetów gospodarstw domowych, GUS, wersja internetowa. 4. Strategia polityki społecznej 2007-2013, Ministerstwo Polityki Społecznej, Warszawa 2005 r. 5. Sprawozdanie MPIPS-03, styczeń-grudzień 2003 r., Ministerstwo Polityki Społecznej. 6. Raport społeczny Polska 2005, Fundacja im. F. Eberta, Warszawa 2005. 7. Podstawowe dane z zakresu ochrony zdrowia w 2004 r., GUS, Warszawa 2005. 43 M. Żukowski, Zabezpieczenie społeczne w Polsce, w: Raport społeczny Polska 2005, Fundacja im. F. Eberta, Warszawa 2005, s. 121.