Artur Ostrowski Warszawa,... września 2014 r. KP SLD Pani Małgorzata Bajor-Stachańczyk Pełniąca obowiązki Dyrektora Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu RP Szanowna Pani Dyrektor, W nawiązaniu do Opinii prawnej w sprawie ubezpieczeń społecznych żołnierzy zawodowych (pismo z 29 sierpnia 2014 r., sygn. BAS-WAL-1773/14) wykonanej przez dr. hab. Magdalenę Szczepańską stwierdzam, że środowisko byłych żołnierzy zawodowych (BŻZ) nie uzyskało pełnej informacji dotyczącej ich sytuacji prawnej. W związku z powyższym zwracam się z uprzejmą prośbą o spowodowanie doprecyzowania odpowiedzi na pytania zawarte w piśmie z 23 lipca 2014 r. sygn. BAS-WAL-1773/14. Mając na względzie zróżnicowanie sytuacji prawnych ww. BŻZ, uzależnionych od czasu i warunków uzyskania przez nich uprawnień do świadczeń, pozwalam sobie na wskazanie czterech grup, które należy uwzględnić w uszczegółowieniu odpowiedzi: A. BŻZ, którzy uzyskali prawo do świadczeń przed 1 stycznia 1999 r., czyli przed wejściem w życie ustawy z FUS (ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z 17 grudnia 1998 r.), a więc wnioski złożyli przed wymienioną datą. B. BŻZ, którzy rozpoczęli służbę przed 1 stycznia 1999 r., ich prawo do świadczeń powstało również przed w/wym. datą, natomiast wniosek został złożony po niej, tj. po wejściu w życie ustawy z FUS. C. BŻZ, którzy rozpoczęli służbę przed 1 stycznia 1999 r. i uprawnienia do świadczeń uzyskali po dniu wejścia w życie ww. ustawy z FUS w wyniku złożenia wniosku po wskazanej dacie. D. BŻZ, którzy rozpoczęli służbę po 31 grudnia 1998 r. i uzyskali prawo do świadczeń po 1 stycznia 1999 r., co jest równoznaczne ze złożeniem wniosku po tej dacie. Poniżej przedstawiam uwagi środowiska BŻZ związane z odpowiedziami udzielonymi w Opinii... z prośbą o spowodowanie uzupełnienia i uszczegółowienia odpowiedzi: 1
Ad.1 Odpowiedź nie budzi wątpliwości. Jednakże dla środowiska BŻZ ważna jest informacja, czy zmiany ustawy o SUS wprowadzane przez inne ustawy uchwalane przez Sejm do 23 grudnia 1999 r. (do dnia uchwalenia ustawy nowelizującej ustawę o SUS i innych ustaw [DzU nr 110 poz. 1256]) dotyczyły jej zakresu podmiotowego. Jeśli tak, to na czym polegały? Ad.2 W odpowiedzi na pytanie nr 2 jest mowa o podziale systemu ubezpieczeń społecznych na dwie części, gdy pytanie dotyczyło wyłączeń z reformy systemu ubezpieczeń społecznych takich podmiotów, jak prokuratorzy i żołnierze zawodowi pełniący służbę przed dniem wejścia w życie ustawy o SUS. W związku ze stwierdzeniem autorki Opinii..., że w tekście pierwotnym ustawy o SUS (...) obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym podlegali żołnierze zawodowi uprzejmie proszę o odpowiedź uwzględniającą powyższy podział BŻZ (jak w punktach A, B, C i D). A więc: Czy ustawa o SUS wyłączała z reformy ubezpieczeń społecznych BŻZ ujętych w punkcie A? Czy ustawa o SUS wyłączała z reformy ubezpieczeń społecznych BŻZ ujętych w punkcie B? Czy ustawa o SUS wyłączała z reformy ubezpieczeń społecznych BŻZ ujętych w punkcie C? Czy ustawa o SUS wyłączała z reformy ubezpieczeń społecznych BŻZ ujętych w punkcie D? Ad.3 Podobnie, jak w pytaniu nr 2, informacja jest nieprecyzyjna. Brak jest odpowiedzi na pytanie: czy byli żołnierze zawodowi byli wyłączeni z jej (ustawy z FUS) działania w dniu wejścia jej w życie? Uprzejmie proszę o konkretną odpowiedź z uwzględnieniem: powyższego podziału BŻZ (jak w punktach A, B, C i D); zakresu przedmiotowego i podmiotowego ustawy z FUS; art. 6 ust. 3 ustawy o SUS w brzmieniu pierwotnym; nowelizacji art. 2 ustawy z FUS w 2003 r. (DzU 2003 r. nr 166 poz. 1609) przywrócenia brzmienia pierwotnego wymienionego art. 2 ustawy z FUS w 2008 r. (DzU 2009 nr 8 poz. 38). 2
Ad.4 W odpowiedzi na pytanie nr 4 autorka potwierdziła, że art. 186 ust. 2 pkt 1 ustawy z FUS jest przepisem intertemporalnym. Natomiast nieprecyzyjna jest odpowiedź na następujące pytanie: Czy przepis ten powoduje, że BŻZ wymienieni w punkcie A (nie składający wniosku po 1 stycznia 1999 r.) nie podlegają pod działanie przywołanej ustawy? Czy w takim razie art. 159 pkt 1 jako przepis ustawy z FUS ma zastosowanie jedynie do osób, które złożyły wnioski po dniu wejścia w życie tejże ustawy z wyłączeniem podmiotów, o których jest mowa w art. 1 ust. 2 ustawy z FUS? Ad.5 Pytanie nr 5 brzmiało: Czy w związku z obowiązującym stanem prawnym urzędnik Ministerstwa Obrony Narodowej (Dyrektor Departamentu Ekonomicznego MON, płk Ryszard Chyrzyński) miał prawo 29 marca 1999 r. wydać wojskowym biurom emerytalnym pisemny rozkaz różnicujący sposób waloryzacji świadczeń dla byłych żołnierzy zawodowych będących prokuratorami i sędziami (waloryzacja tzw. stanowiskowa) oraz byłych żołnierzy zawodowych, którzy nie byli prokuratorami i sędziami (waloryzacja tzw. cenowa)? Na to pytanie autorka Opinii... uzasadniała odmienność ukształtowania zasad waloryzacji świadczeń emerytalno-rentowych żołnierzy zawodowych oraz sędziów. Nie udzieliła natomiast odpowiedzi na podstawowe pytanie: czy urzędnik MON wydał rozkaz zmiany sposobu waloryzacji świadczeń dla BŻZ (nie będących sędziami i prokuratorami) w zgodzie z obowiązującym wówczas (w dniu 29 marca 1999 r.) prawem? Czy, biorąc pod uwagę podmioty wyłączone z reformy systemu ubezpieczeń społecznych (art. 6 ust. 3 ustawy o SUS) oraz przepis intertemporalny (art. 186 ust. 2 pkt 1 ustawy z FUS), a co za tym idzie niemożliwość zastosowania art. 159 ust. 1 ustawy z FUS wobec BŻZ ujętych w punkcie A, zmiana waloryzacji ich świadczeń była zgodna z prawem czy nie? Czy zmieniony art. 6 ustawy z 10 grudnia 1993 r. mógł dotyczyć BŻZ, których nie dotyczył art. 159 ust 1 ustawy z FUS, skoro cała przywołana ustawa z FUS ich nie dotyczyła do 2003 roku, czyli do nowelizacji art. 2 przywołanej ustawy? Uprzejmie proszę o uzupełnienie tej odpowiedzi. 3
Ad.6 W odpowiedzi na pytanie nr 6 autorka pominęła fakt, że art. 1 ust. 2 ustawy z FUS nie dotyczył kolejarzy. W sprawie przed Trybunałem Konstytucyjnym (sygn. akt K 5/99) grupa zawodowa kolejarzy wnioskowała o zaliczenie jej w poczet podmiotów (innych służb mundurowych) wyłączonych (patrz: odpowiedź na pytanie nr 14) przywołanym przepisem z działania ustawy z FUS. Czy w związku z tym, że TK wyrokiem z 22 czerwca 1999 r. uznał zgodność art. 1 ust. 2 ustawy z FUS z art. 2 Konstytucji RP należy przyjąć, że potwierdzono podległość pod ustawy zaopatrzeniowe wymienione w w/wym. artykule służby mundurowe (żołnierze zawodowi oraz funkcjonariusze Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Służby Więziennej, Państwowej Straży Pożarnej, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pozostawali w służbie)? Nadmienić należy, że kwestię odrębności zaopatrzenia emerytalnego, o którym stanowi art. 1 ust. 2, znalazła potwierdzenie w uzasadnieniu wyroku TK, sygn. akt SK 27/02 dot. funkcjonariusza służby wymienionej w przywołanym artykule, a tym funkcjonariuszem nie był kolejarz, a funkcjonariusz służby więziennej. Natomiast w uzasadnieniu wymienionego wyroku Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do innych służb mundurowych. Ad. 7 W wypadku odpowiedzi na pytanie nr 7 autorka Opinii... słusznie zauważa, że Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt K 4/99 nie zajmował się art. 186 ust. 2 ustawy z FUS. Jednakże Trybunał w dniu wydania wyroku, tj. 20 grudnia 1999 r. miał świadomość 1, że art. 186 ust. 2 pkt 1, jak sama autorka stwierdziła w odpowiedzi na pytanie nr 4, jest przepisem intertemporalnym. Uznając więc zgodność art. 159 pkt 1 ustawy z FUS, nie dotyczącej tych, którzy po 1 stycznia 1999 r. nie złożyli wniosków, z art. 2 Konstytucji, Trybunał wydał wyrok tylko w stosunku do tych osób, które te wnioski po wskazanej dacie złożyły. Czy w takim razie wyrok TK sygn. akt K 4/99 nie dotyczył BŻZ ujętych w punkcie A, a biorąc pod uwagę 1 W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego: Jeżeli wnioskodawca kwestionowaną treść normatywną wiąże z pewnym redakcyjnie wyodrębnionym fragmentem ustawy, podczas gdy do zrekonstruowania tej treści trzeba wziąć pod uwagę także inny (niewskazany przez wnioskodawcę) fragment tej samej ustawy, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby Trybunał Konstytucyjny poddał kontroli wszystkie przepisy ustawy, z których wynika kwestionowana przez wnioskodawcę treść normatywna (zob. wyroki TK z: 16 czerwca 1999 r., sygn. P 4/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 98, 19 marca 2001 r., sygn. K 32/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 50, 8 lipca 2002 r., sygn. SK 41/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 51, 14 lutego 2006 r., sygn. P 22/05, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 16, z 13 listopada 2012 r. sygn. akt K 2/12). 4
ówczesny zakres podmiotowy ustaw o SUS i z FUS, również nie dotyczył byłych żołnierzy zawodowych ujętych w punkcie B i C? Ad. 8 i Ad. 9 Odpowiedzi na pytania nr 8 i 9 środowisko BŻZ uznaje za nie do przyjęcia. Autorka Opinii... cytuje w obu wypadkach zmianę treści art. 6 ust. 3. Natomiast w wyniku art. 16 ustawy o nowelizacji ustawy o SUS i innych ustaw (DzU 1999 nr 110 poz. 1256) uchwalonej 23 grudnia 1999 r., w 3 dni po wyroku TK sygn. akt K 4/99, zmiana ta zaczęła obowiązywać od 1 stycznia 1999 r. Pani dr hab. Magdalena Szczepańska po długim wywodzie stwierdza: wydaje się, że zmiana sformułowania miała charakter stylistyczny i nie miała wpływu na zmianę zakresu podmiotowego ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W związku z powyższym (art. 16 w w/wym. ustawie nowelizacyjnej przypis A.O.) nie narusza tym samym istoty zasady niedziałania prawa wstecz, ponieważ jest indyferentna w stosunku do przedmiotowej grupy adresatów. Trudno się zgodzić z taką opinią, gdyż, jak z pierwotnego tekstu art. 6 ust. 3 ustawy o SUS wynikało, reforma ubezpieczeń społecznych dotyczyła tylko tych żołnierzy zawodowych, którzy zostali ujęci w punkcie D niniejszego pisma. W wyniku cofnięcia prawa wstecz poprzez zmianę treści wspomnianego artykułu krąg byłych żołnierzy zawodowych objął również grupę ujętą w punkcie A. Mało tego. W wyniku tego zabiegu wyrok TK sygn. akt K 4/99, który przez 3 dni nie obejmował BŻZ ujętych w punkcie A, po wymienionej nowelizacji, objął również i tę grupę BŻZ. Wyrok ten od tego momentu stał się sztandarowym argumentem w sądach pracy i polityki społecznej, odrzucających roszczenia BŻZ. Uprzejmie proszę o ustosunkowanie się do powyższego w aspekcie niżej wymienionych wyroków Trybunału Konstytucyjnego: Wyrok TK sygn. akt P 7/01 z 5 listopada 2002 r., w którego uzasadnieniu czytamy: Zasada niedziałania prawa wstecz stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa, a ustawa działa z mocą wsteczną, kiedy początek jej stosowania pod względem czasowym ustalony został na moment wcześniejszy, aniżeli ustawa stała się obowiązująca (została nie tylko uchwalona lecz także prawidłowo ogłoszona w organie publikacyjnym) ; treścią tej zasady jest zakaz nadawania mocy wstecznej, zwłaszcza przepisom normującym prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego (orzeczenia z 29 stycznia 1992 r., sygn. K. 15/91, OTK w latach 1985-1995, T. III, poz. 8). Zasada niedziałania prawa wstecz, jak przypomniał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 31 marca 1998 r., sygn. K. 24/97, polega 5
na tym, aby nie stanowić prawa, które nakazywałoby stosowanie nowo ustanowionych norm do sytuacji zaistniałych przez wejściem ich w życie. Wyrok TK sygn. akt P 66/07 z 12 maja 2009 r., w którego uzasadnieniu czytamy: Istotę zasady niedziałania prawa wstecz można sprowadzić do twierdzenia, że prawo powinno co do zasady działać na przyszłość, wobec tego nie należy stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń zaszłych i zakończonych przed ich wejściem w życie. Innymi słowy, następstwa prawne zdarzeń, mających miejsce pod rządami dawnych norm, należy oceniać według tych norm, nawet jeżeli w chwili dokonywania tej oceny obowiązują już nowe przepisy. Ad. 10 W wypadku odpowiedzi na pytanie nr 10 ponownie należy przywołać art. 186 ust. 2 pkt 1 jako przepis intertemporalny. Uprzejmie proszę o odpowiedź na pytanie: Jak jest możliwe, że art. 159 ust. 1 dotyczył, wg autorki Opinii..., byłych żołnierzy zawodowych pobierających emeryturę lub rentę (BŻZ ujęci w pkt. A), skoro wymienieni nie składali wniosków po 1 stycznia 1999 r., a zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy o SUS byli wyłączeni z reformy emerytalnej, o czym Trybunał Konstytucyjny wiedział w dniu wydania wyroku sygn. akt K 4/99? W nawiązaniu do uwag zawartych w punkcie Ad. 7, jak również mając na względzie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego 2, proszę o odpowiedź: których podmiotów ujętych w punktach A, B, C i D w dniu 1 stycznia 1999 r. dotyczył zmieniony poprzez art. 159 ust. 1 ustawy z FUS art. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (Dz. U. 1994 nr 10 poz. 36)? Ad. 11 Odpowiedź środowisko BŻZ uznaje za wystarczającą. Ad. 12 Z odpowiedzią na pytanie nr 12 środowisko BŻZ zgadza się tylko częściowo. Wymienione w pytaniu wyroki Wysokiego Trybunału Sprawiedliwości Anglii i Walii są przykładem 2 W uzasadnieniu wyroku TK sygn. akt K 6/09 z 24 lutego 2010 r. czytamy: Określając zakres prawa do zabezpieczenia społecznego, ustawa nie może naruszyć istoty danego prawa, która określa jego tożsamość. Ustawodawca nie dysponuje zatem pełną swobodą, ani przy ustalaniu kręgu osób uprawnionych do nabycia świadczeń emerytalnych lub rentowych, ani przy ustalaniu treści i wysokości świadczeń. Określając sposób ustalania wysokości świadczeń, ustawa musi zagwarantować osobom uprawnionym świadczenia nie tylko umożliwiające im zaspokojenie podstawowych potrzeb. 6
stosowania prawa unijnego obowiązującego również w Polsce. Sprawa świadczeń emerytalnych jako majątku podlegającego ochronie w myśl art. 64 Konstytucji RP oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 20 marca 1952 r. (DzU 1995 nr 36 poz. 175/1 ze zm.) znalazła swoje miejsce w uzasadnieniu wyroku TK sygn. akt K 21/13 z 8 kwietnia 2014 r., gdzie czytamy: Prawom do świadczeń pieniężnych wypłacanych w ramach wojskowego systemu zabezpieczenia społecznego jako prawom majątkowym w rozumieniu art. 64 Konstytucji oraz mieniu w rozumieniu art. 1 protokołu nr 1 do konwencji (Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 20 marca 1952 r. [Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175/1, ze zm.] przypis A.O.) przysługuje zatem ochrona prawna. Wobec tego konstytucyjnym obowiązkiem ustawodawcy jest zapewnienie odpowiedniej ochrony osób, którym te prawa przysługują, oraz powstrzymanie się od przyjmowania regulacji, które mogłyby pozbawić te prawa ochrony lub mogłyby tę ochronę ograniczyć. Ponawiam więc pytanie: Czy sposób waloryzacji świadczenia przyznanego przed 1 stycznia 1999 r. stanowi majątek podlegający konstytucyjnej ochronie (w zgodzie z art. 64 Konstytucji RP oraz Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 20 marca 1952 r.)? Ad 13 Autorka w swojej odpowiedzi na pytanie nr 13 powołuje się na opracowania różnych autorów, niewątpliwie autorytetów prawniczych. Jednakże nie została udzielona odpowiedź na pytanie dotyczące obowiązku respektowania przez władzę wykonawczą założeń aktów prawnych w ich realizacji po uchwaleniu przez Sejm na jej wniosek. Środowisko BŻZ w związku z cytatem: Reprezentowane jest stanowisko, że nie są one (Zasady Techniki Prawodawczej przypis A.O.) zbiorem reguł ważnego dokonywania aktów tworzenia prawa, ponieważ nie mają rangi konstytucyjnej, przytacza orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: sygn. akt K 1/94 z 24 maja 1994 r., sygn. akt K 14/95 z 24 października 1995 r., sygn. akt P 13/02 z 3 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 22/02 z 26 listopada 2003 r. sygn. akt K 53/02 z 29 października 2003 r. 7
Wynika z nich, że: Zarówno poprzedni jak i aktualny akt prawny jest wiążący dla rządowego prawodawcy, natomiast nie wiąże bezpośrednio ustawodawcy. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca, bez ważnych powodów, nie powinien od zasad (Zasad Techniki Prawodawczej przypis A.O.) tam zawartych odstępować, ponieważ w tym akcie prawnym zostały skodyfikowane powszechnie uznawane reguły postępowania legislacyjnego. Natomiast w wyroku TK sygn. akt K 50/07 z 21 kwietnia 2009 r. czytamy: Zasada prawidłowej legislacji a zasady techniki prawodawczej: pojęcia pokrewne, ale nie tożsame. Istotne naruszenie zasad techniki prawodawczej stanowi jednocześnie naruszenie zasad prawidłowej legislacji.. Zasady techniki prawodawczej stanowią prakseologiczny kanon, jaki powinien być przestrzegany przez ustawodawcę w demokratycznym państwie prawnym. Ad 14 W związku z odpowiedzią na pytanie nr 14 wniosek nasuwa się następujący: Byli żołnierze zawodowi ujęci w punktach A, B i C nie podlegają pod przepisy ustawy z FUS, a to powoduje, że nie dotyczy ich zmiana art. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (Dz. U. 2013 nr 666 z późn. zm.) dokonana przez art. 159 ust.1 ustawy z FUS. Uprzejmie proszę o potwierdzenie powyższego wniosku. Ponadto proszę o odpowiedź na dodatkowe pytanie (nr 15): Dlaczego wyrok TK sygn. akt K 5/99 z 22 czerwca 1999 r. nie został ujęty w: Obwieszczeniu Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 18 stycznia 2002 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego ustawy z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin? Obwieszczeniu Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 1 marca 2004 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych? 8