WOJEWODA LUBELSKI NK.II.0911/420/09 Lublin, 2009-12-14 Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Nr XLII/277/09 Rady Gminy Stoczek Łukowski z dnia 29 września 2009r. w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z boisk sportowych, sal sportowych oraz innych obiektów sportowych i rekreacyjnych w Gminie Stoczek Łukowski, w części obejmującej jej 2 oraz: - 4 ust. 2 i 3, - 6, - 7 ust. 1 pkt 4, - 8 ust. 1 pkt 1-4 i ust. 2, - 9 ust. 2 pkt 2-12 regulaminu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, a także wzór umowy najmu obiektu sportowego, stanowiący część załącznika nr 1 do regulaminu oraz cennik wynajęcia obiektów sportowych, stanowiący załącznik nr 3 (omyłkowo wskazany jako nr 2) do uchwały. Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) stwierdzam nieważność uchwały Nr XLII/277/09 Rady Gminy Stoczek Łukowski z dnia 29 września 2009r. w sprawie przyjęcia regulaminu korzystania z boisk sportowych, sal sportowych oraz innych obiektów sportowych i rekreacyjnych w Gminie Stoczek Łukowski, w części obejmującej jej 2 oraz: - 4 ust. 2 i 3, - 6, - 7 ust. 1 pkt 4, - 8 ust. 1 pkt 1-4 i ust. 2, - 9 ust. 2 pkt 2-12 regulaminu, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały, a także wzór umowy najmu obiektu sportowego, stanowiący część załącznika nr 1 do
2 regulaminu oraz cennik wynajęcia obiektów sportowych, stanowiący załącznik nr 3 (omyłkowo wskazany jako nr 2) do uchwały. Uzasadnienie Uchwała Nr XLII/277/09 została doręczona organowi nadzoru w dniu 16 listopada 2009r. Przedmiotową uchwałą, wydaną na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, Rada Gminy Stoczek Łukowski ustaliła regulamin korzystania z boisk sportowych, sal sportowych oraz innych obiektów sportowych w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały. Z powołanego przepisu wynika dla organów gminy upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego regulujących zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Szeroki zakres delegacji zawartej w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, ze względu na jej ogólność, nie zmienia faktu, że rada gminy winna treść podejmowanych regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego jej upoważnienia i przysługujących jej kompetencji, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia wyjaśniać te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 310/92, Wspólnota 1993 Nr 2, s. 21). W przypadku aktów prawa miejscowego przekroczenie delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa. Z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały wynika konieczność formułowania zawartych w niej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. W ocenie organu nadzoru zakwestionowane regulacje zostały podjęte z przekroczeniem upoważnienia określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, w tym art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43, ze zm.), nie stanowi podstawy do zawarcia w akcie normatywnym powszechnie obowiązującym na terenie gminy, jakim jest przedmiotowa uchwała, postanowień regulujących kwestie cen i opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany był wielokrotnie zgodny pogląd, iż w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzenie opłat za korzystanie z nich (por. wyroki NSA z dnia 31 maja 1996 r., sygn. akt I SA/Łd 65/96; z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Kr 1377/96; z dnia 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01, OwSS 2002/1/16; wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 665/07, Lex Nr 357623).
3 Powyższe stanowisko uzasadnia zakwestionowanie 2 uchwały, 4 ust. 2 i 3 regulaminu oraz cennika wynajęcia obiektów sportowych na lata 2009-2010, stanowiącego załącznik nr 3 do przedmiotowej uchwały. Z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej wynika, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis ten uprawnia zatem radę gminy jedynie do określenia wysokości cen i opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej, nie dotyczy zaś zasad korzystania z tych obiektów i nie stanowi generalnego upoważnienia do wprowadzania w drodze aktu prawa miejscowego opłat o charakterze publicznoprawnym. Należy zauważyć, iż regulacje dotyczące ustalenia opłat za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej, podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mają charakter aktu kierownictwa wewnętrznego, a zatem nie mogą stanowić przedmiotu regulacji aktu prawa miejscowego. Zgodnie z brzmieniem 6 regulaminu zarządca obiektu i Gmina Stoczek Łukowski nie ponoszą odpowiedzialności za szkody doznane w czasie przebywania na obiekcie, oprócz szkód powstałych podczas realizacji zajęć dydaktycznych, zajęć dodatkowych i szkolnych zawodów sportowych realizowanych zgodnie z planem zajęć i harmonogramem szkolnych zawodów sportowych (ust. 1). Osoby pełnoletnie korzystające z obiektu ponoszą odpowiedzialność za własne bezpieczeństwo i posiadane mienie (ust. 2). Dzieci i młodzież niepełnoletnie korzystająca z obiektu znajduje się pod nadzorem trenera, instruktora lub innej osoby pełnoletniej, która ponosi odpowiedzialność za bezpieczeństwo osób i ich mienia, a także za porządek i czystość obiektu oraz nienaruszalność jego urządzeń (ust. 3). W ocenie organu nadzoru powyższe regulacje nie mieszczą się w ramach kompetencji przyznanych radzie gminy. W szczególności uprawnienia do regulowania odpowiedzialności za szkody, a zatem kwestii o charakterze cywilnoprawnym, nie można wywieść z delegacji przepisu art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Kwestie odpowiedzialności za szkodę są uregulowane w Kodeksie cywilnym. Ustalenie odpowiedzialności za szkodę następuje w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego. Za niedopuszczalne należy uznać określenie przez radę gminy w sposób wiążący, w drodze aktu prawa miejscowego, zasad odpowiedzialności za szkodę powstałą na terenie obiektu użyteczności publicznej. Wynika to zarówno z braku odpowiedniego upoważnienia dla rady gminy, jak i objęcia zakresem unormowania materii już uregulowanej przez prawodawcę w drodze ustawy.
4 Kwestie odpowiedzialności deliktowej i kontraktowej rozstrzyga ustawodawca w kodeksie cywilnym, nie zaś organ stanowiący w drodze podjętej przez siebie uchwały. Modyfikacja tych regulacji może nastąpić wyłącznie na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego lub w drodze umowy zawartej pomiędzy stronami. Zgodnie z brzmieniem 7 ust. 1 pkt 4 regulaminu osoby korzystające z obiektu lub prowadzące zajęcia zobowiązuje się do przestrzegania przepisów BHP, p.poż, ewakuacyjnych, porządkowych. W ocenie organu nadzoru powyższa regulacja nie znajduje uzasadnienia prawnego i godzi w obowiązujący hierarchiczny system źródeł prawa. Akt niższego rzędu, w tym uchwała, nie może odsyłać do przepisów hierarchicznie wyższych, przepisów ustawowych i podustawowych normujących kwestie bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ochrony przeciwpożarowej, które obowiązują niezależnie od takiego odesłania. Stosownie do treści 8 ust. 1 pkt. 1-4 regulaminu do obowiązków osoby organizującej na obiekcie imprezę o charakterze sportoworekreacyjnym lub kulturalnym należy w szczególności: 1) niedopuszczenie do uczestnictwa w imprezie osób nietrzeźwych lub odurzonych, 2) dbanie aby na obiekcie nie przebywały osoby niestosujące się do regulaminu, stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia uczestników lub dopuszczających się niszczenia mienia, 3) podejmowanie działań mających na celu usunięcie zagrożenia życia lub zdrowia uczestników lub zapobieżenie niszczeniu mienia, 4) zapewnienie drożności dróg ewakuacyjnych (...) Organizator imprezy odpowiada za bezpieczeństwo uczestników podczas trwania imprezy (ust. 2). Rada gminy uchwalając akty prawa miejscowego zobligowana jest do działania wyłącznie w granicach prawa i na jego podstawie. Szczegółowe zasady dotyczące zapewnienia bezpieczeństwa i porządku podczas imprez reguluje ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 909, ze zm.). Przepisy powołanej ustawy określają w art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 uprawnienia i obowiązki służb porządkowych organizatora imprezy masowej, obejmujące m. in. prawo legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości, przeglądania zawartości bagaży i odzieży osób, ujęcia osób stwarzających bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego a także chronionego mienia (art. 16 ust. 1 pkt 2, 3 i 5) oraz obowiązek usunięcia z miejsca przeprowadzania imprezy masowej osób, które swoim zachowaniem zakłócają porządek publiczny lub zachowują się niezgodnie z regulaminem imprezy masowej (art. 17 ust. 1 pkt 2). Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy organizator zapewnia spełnienie wymogów określonych, w szczególności, w przepisach prawa budowlanego, w
5 przepisach sanitarnych i przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej oraz wyznaczenie dróg ewakuacyjnych oraz dróg umożliwiających dojazd pojazdom służb ratowniczych i Policji (pkt 5). Odpowiedzialność organizatora imprezy za bezpieczeństwo uczestników podczas trwania imprezy wynika z art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Wymaga podkreślenia, że przepisy powołanej ustawy znajdują zastosowanie do imprez masowych imprez sportowych, artystycznych lub rozrywkowych, na których liczba miejsc na stadionie, w innym obiekcie niebędącym budynkiem lub na terenie umożliwiającym przeprowadzenie imprezy masowej wynosi nie mniej niż 1.000, a w przypadku hali sportowej lub innego budynku umożliwiającego przeprowadzenie imprezy nie mniej niż 300 (art. 3 pkt 1 ustawy). Zdaniem organu nadzoru brak podstaw prawnych do przenoszenia uchwałą rady gminy przewidzianych przez ustawodawcę warunków zapewnienia bezpieczeństwa imprez masowych do aktu prawa miejscowego określającego zasady i tryb korzystania z gminnego obiektu użyteczności publicznej (boiska, sali sportowej, innych obiektów sportowych i rekreacyjnych). W 9 ust. 2 pkt 2-12 regulaminu Rada Gminy określiła, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa korzystającym z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem zabrania się: 2) niszczenia urządzeń sportowych i płyty boiska, 3) wchodzenia na ogrodzenie i urządzenia, 4) palenia tytoniu, spożywania alkoholu, 5) zaśmiecania, wnoszenia opakowań szklanych i metalowych, 6) przeszkadzania w zajęciach lub grze, 7) zakłócania porządku i używania słów wulgarnych, 8) wprowadzania zwierząt, 9) wnoszenia broni wszelkiego rodzaju i innych niebezpiecznych przedmiotów, 10) wstępu osobom wskazującym na spożycie alkoholu lub użycie wszelkiego rodzaju środków odurzających, 11) rozniecania ognia, 12) wjeżdżanie pojazdami mechanicznymi bez zezwolenia zarządcy. Granice przewidzianej prawem swobody rady w zakresie realizacji normy kompetencyjnej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym wyznacza obowiązujący porządek prawny. Z istoty aktu prawa miejscowego, jakim jest przedmiotowa uchwała, wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtórzeniu lub modyfikacji wiążących go powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie
6 kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym. Ustalone powyższymi postanowieniami zakazy stanowią natomiast przedmiot regulacji art. 51, art. 52, art. 63a, art. 83, art. 141 oraz Rozdziału XVII Kodeksu wykroczeń i mieszczą się w dyspozycjach czynów zakazanych określonych tymi przepisami. W świetle wyżej powołanych przepisów czyn zagrożony karą stanowi: - zakłócanie spokoju lub porządku publicznego krzykiem, hałasem albo innym wybrykiem oraz wywoływanie zgorszenia w miejscu publicznym (art. 51 Kw); - przeszkadzanie lub usiłowanie przeszkadzania w organizowaniu lub w przebiegu niezakazanego zgromadzenia; - branie udziału w zgromadzeniu posiadając przy sobie broń, materiały wybuchowe lub inne niebezpieczne narzędzia (art. 52 1 pkt 5 Kw); - umieszczanie w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszeń, plakatów, napisów (art. 63a Kw); - nieostrożne obchodzenie się z materiałami wybuchowymi, łatwo zapalnymi i substancjami promieniotwórczymi oraz wykraczanie przeciwko przepisom o wyrobie, sprzedaży, przechowywaniu, używaniu lub przewożeniu takich materiałów (art. 83 Kw); - używanie słów nieprzyzwoitych (art. 141 Kw); - zanieczyszczanie lub zaśmiecanie miejsc dostępnych dla publiczności (art. 145 Kw); - niszczenie lub uszkadzanie roślinności albo deptanie trawnika lub zieleńca, na terenach przeznaczonych do użytku publicznego (art. 144 1 Kw); - utrudnianie lub uniemożliwianie korzystania z urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności uszkadzanie lub usuwanie przyrządów alarmowych, instalacji oświetleniowej, zegara, automatu, telefonu, oznaczenia nazwy miejscowości, placu lub nieruchomości, urządzeń służących do utrzymania czystości lub ławki (art. 143 1 Kw). Zakaz palenia wyrobów tytoniowych w obiektach użyteczności publicznej, poza wyodrębnionymi pomieszczeniami, wynika z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 10, poz. 55, ze zm.). Zakaz spożywania napojów alkoholowych w miejscach i czasie zgromadzeń masowych, jak również w czasie imprez na otwartym powietrzu, wynika z art. 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473, ze zm.). Zakaz wnoszenia napojów alkoholowych na teren stadionów sformułowany został w art. 16 ust. 1 powołanej ustawy. Regulacja 9 ust. 1 pkt 8 regulaminu należy do materii regulaminu czystości i porządku, uchwalanego przez radę gminy na podstawie art. 4
7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008, ze zm.). Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 6 powołanej ustawy zasady dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych dla wspólnego użytku, rada gminy określa w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zakaz rozniecania ognia wynika z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Zgodnie z brzmieniem powołanych przepisów osoby uczestniczące w imprezie masowej są obowiązane zachowywać się w sposób niezagrażający bezpieczeństwu innych osób, a w szczególności przestrzegać postanowień regulaminu obiektu (terenu) i regulaminu imprezy masowej (ust. 1). Zabrania się wnoszenia na imprezę masową i posiadania przez osoby w niej uczestniczące broni lub innych niebezpiecznych przedmiotów, materiałów wybuchowych, wyrobów pirotechnicznych, materiałów pożarowo niebezpiecznych, napojów alkoholowych, środków odurzających lub substancji psychotropowych (ust.2) Ustanowienie zakazu wjazdu pojazdów mechanicznych ( 9 ust. 1 pkt 12 uchwały) również nie należy do materii przedmiotowej uchwały. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.) zarządzanie ruchem na drogach powiatowych i gminnych należy do starosty, natomiast zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym ich oznakowanie, należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku do właściciela terenu (art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.). Zarządzanie obiektami sportowymi, jako obiektami użyteczności publicznej, należy do kompetencji wójta gminy określonych w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem zarządzanie drogami wewnętrznymi, w tym ustanowienie zakazu wjazdu, należy do kompetencji wójta i nie może być przedmiotem regulacji uchwały rady gminy. W załączniku nr 1 do regulaminu Rada Gminy Stoczek Łukowski zamieściła wzór umowy najmu obiektu sportowego. W ocenie organu nadzoru takie działanie Rady stanowi przekroczenie upoważnienia określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przede wszystkim należy stwierdzić, że przepis art. 353 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.) ustanawia zasadę swobody w zakresie zawierania umów. Zgodnie z nim, strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swojego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego.
8 W świetle powyższego to zawierające umowę strony, mają wyłączne prawo negocjować i uzgadniać warunki wiążącej je umowy. Rada Gminy nie posiada kompetencji w powyższym zakresie. Oznacza to, iż nie przysługują jej żadne kompetencje w zakresie ustalania warunków umowy i zawierania umowy. Rada nie jest bowiem stroną umowy. Określenie przez Radę Gminy wzoru umowy najmu obiektu sportowego nie ma zatem podstaw prawnych. Działanie Rady w kwestii określenia ww. wzoru umowy stanowi zatem istotne naruszenie prawa w zakresie przyznanego radzie gminy upoważnienia ustawowego. Rada przekroczyła bowiem swoje ustawowe kompetencje. Powyższe narusza przepis art. 7 Konstytucji RP, zobowiązujący organy administracji publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Jak stanowi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 1992 r. (sygn. akt SA/Wr 310/92 Wspólnota 1993/2/21), organy jednostek samorządu terytorialnego winny treść swoich regulacji dostosowywać ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji. W tym stanie rzeczy, stwierdzenie nieważności uchwały Nr XLII/277/2009 we wskazanym zakresie jest uzasadnione. Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, złożona za moim pośrednictwem w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Otrzymują: 1) Wójt Gminy Stoczek Łukowski 2) Przewodniczący Rady Gminy Stoczek Łukowski WOJEWODA LUBELSKI Genowefa Tokarska