S P R A W O Z D A N I E. z działalności kontrolnej prowadzonej w resorcie spraw wewnętrznych i administracji w 2010 roku

MINISTERSTWO Warszawa, dnia 7 czerwca 2011 r. SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI DEPARTAMENT KONTROLI, SKARG I WNIOSKÓW DKSiW-A-0330/12/11 ZATWIERDZAM Jerzy Miller Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji S P R A W O Z D A N I E z działalności kontrolnej prowadzonej w resorcie spraw wewnętrznych i administracji w 2010 roku Niniejsze sprawozdanie z działalności kontrolnej w resorcie spraw wewnętrznych i administracji stanowi realizację nałożonego na Dyrektora Departamentu Kontroli, Skarg i Wniosków Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji zadania, określonego w 51 ust. 1 zarządzenia Nr 11 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 czerwca 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania kontroli przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz organy i jednostki organizacyjne podległe lub nadzorowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. Urz. Nr 7, poz. 29, z późn. zm.), zwanego dalej zarządzeniem. Sprawozdanie zostało opracowane na podstawie rocznych sprawozdań z działalności kontrolnej, przekazanych do Departamentu Kontroli, Skarg i Wniosków Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji zarówno przez departamenty Ministerstwa, które w ramach przyznanych im kompetencji przeprowadzają czynności kontrolne, jak również przez organy i jednostki organizacyjne podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji lub przez niego nadzorowane oraz urzędy wojewódzkie. Dokumenty stanowiące podstawę niniejszego sprawozdania przekazały: Instytut Technologii Bezpieczeństwa MORATEX, Państwowa Inspekcja Sanitarna Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Urząd do Spraw Cudzoziemców, Główny Urząd Geodezji i Kartografii, Zakład Emerytalno-Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Komendanci Główni: Policji, Państwowej Straży Pożarnej i Straży Granicznej. W poniższym opracowaniu, nie zostały uwzględnione dane przedstawione w sprawozdaniu z działalności kontrolnej Biura Ochrony Rządu, z powodu nadania sprawozdaniu klauzuli zastrzeżone. 1

I. PODSTAWY PRAWNE DZIAŁALNOŚCI KONTROLNEJ W RESORCIE SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI Działalność kontrolna w resorcie spraw wewnętrznych i administracji nie jest uregulowana w jednym akcie normatywnym obejmującym swoim zakresem podmiotowym urząd obsługujący Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz wszystkie organy i jednostki organizacyjne podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji lub przez niego nadzorowane. Poniżej zostanie przedstawiona krótka charakterystyka dotycząca podstaw prawnych prowadzenia kontroli oraz norm dotyczących zasad i trybu realizacji czynności kontrolnych. W odniesieniu do kontroli zewnętrznych, czyli kontroli w podmiotach, które nie znajdują się w formalnym stosunku podległości wobec podmiotu kontrolującego, oraz tych, które dotyczą organów i jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych spoza własnej struktury organizacyjnej (kontrole realizowane przez różne organy np. w służbach mundurowych w ramach struktury organizacyjnej Policji, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej, będą na potrzeby niniejszego sprawozdania traktowane jako kontrole wewnętrzne). Analiza otrzymanych sprawozdań od organów, jednostek organizacyjnych, a także urzędów wojewódzkich pokazuje jak różne modele funkcjonowania kontroli obowiązują w resorcie spraw wewnętrznych i administracji oraz w urzędach wojewódzkich. W zakresie kontroli zewnętrznych można wskazać kilka różnych wariantów ukształtowania norm prawnych dotyczących prowadzenia działalności kontrolnej przez wskazane powyżej podmioty. W dwóch z nich, zarówno podstawa prawna do przeprowadzenia kontroli, jak i przepisy określające zasady i tryb realizacji postępowań kontrolnych, zawarte zostały w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących. W taki sposób problematyka kontrolna została uregulowana w odniesieniu do wojewodów oraz Głównego Geodety Kraju. Podstawa prawna do przeprowadzania kontroli oraz zasady i tryb określające kształt postępowań kontrolnych w urzędach wojewódzkich zostały zawarte w jednym z rozdziałów ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206, z późn. zm.). Aktem wykonawczym do tych norm ustawowych jest rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie kontroli prowadzonej przez wojewodę (Dz. U. Nr 106, poz. 884), które określa tryb i sposób prowadzenia przez wojewodę kontroli, jak również sposób dokumentowania kontroli, sposób prowadzenia przez wojewodę kontroli w trybie uproszczonym oraz wzór upoważnienia do kontroli. W przypadku Głównego Geodety Kraju podstawa prawna do przeprowadzania kontroli została ujęta w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 2087, z późn. zm.), natomiast sposób, tryb i zakres przeprowadzania przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii, jak również podział zadań kontrolnych między poszczególne organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej oraz ich obowiązki i uprawnienia podczas wykonywania kontroli i w końcu obowiązki i uprawnienia podmiotów kontrolowanych określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 r. w sprawie kontroli, urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii (Dz. U. Nr 101, poz. 1090). 2

Powyższy model regulacji odpowiada również rozwiązaniom prawnym odnoszącym się do Instytutu Technologii Bezpieczeństwa MORATEX. Ogólna kompetencja dla Instytutu, sprawującego nadzór w imieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nad czynnościami związanymi z wyrobami wprowadzanymi do użytku w komórkach i jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi lub przez niego nadzorowanych, wyrażona jest w ustawie z dnia 17 listopada 2006 r. o systemie oceny zgodności wyrobów przeznaczonych na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz. U. Nr 235, poz. 1700), natomiast szczegółowy sposób sprawowania nadzoru określony został w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowego sposobu sprawowania nadzoru nad czynnościami związanymi z wyrobem wprowadzanym do użytku w komórkach i jednostkach organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (Dz. U. Nr 170, poz. 1201). Część kontroli realizowanych przez komórki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z upoważnienia Ministra również wpisuje się w model, w którym zarówno podstawa prawna, jak i zasady oraz tryb realizacji czynności kontrolnych zostały określone w akcie normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym. W przypadku kontroli działalności administracyjnej samorządowych kolegiów odwoławczych, która to kontrola została powierzona Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji przez Prezesa Rady Ministrów, podstawą prawną do jej przeprowadzenia jest ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, z późn. zm.). Natomiast aktem normatywnym określającym szczegółowy tryb sprawowania nadzoru w ww. zakresie jest rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 września 2005 r. w sprawie szczegółowego trybu sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 175, poz. 1463). Model, w którym zarówno podstawa do przeprowadzenia kontroli, jak i podstawa określająca zasady i tryb realizacji postępowań kontrolnych określona jest w akcie powszechnie obowiązującym, zastosowany jest również w kontrolach przeprowadzanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie informatyzacji zadań publicznych oraz zakresie wydawania zezwoleń i koncesji. Kontrole w zakresie zezwoleń i koncesji w 2010 r. były prowadzone przez Departament Zezwoleń i Koncesji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Dotyczyły one trzech zasadniczych obszarów: usług ochrony osób i mienia, wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym oraz usług detektywistycznych. Normy stanowiące podstawę prawną do przeprowadzenia kontroli oraz określające zasady i tryb realizacji kontroli w zakresach usług ochrony i mienia oraz w obszarze usług detektywistycznych zawarte są w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.). W przypadku kontroli z zakresu wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, oprócz ww. ustawy podstawą prawną określającą część uregulowań kontrolnych jest ustawa z dnia 22 czerwca 2001 r. o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologia o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. Nr 67, poz. 679, z późn. zm.). Z kolei jeżeli chodzi o kontrole z zakresu informatyzacji zadań publicznych, przeprowadzane przez Departament Informatyzacji Ministerstwa Spraw Wewnętrznych 3

i Administracji (włączony do Departamentu Społeczeństwa Informacyjnego), przepisy regulujące zarówno podstawę do kontroli jak i zasady i tryb przeprowadzania kontroli zawarte zostały w ustawie z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, z późn. zm.), w której określony został podział kompetencji kontrolnych pomiędzy organy administracji w zakresie badania przestrzegania przepisów prawnych dotyczących zgodności z minimalnymi wymaganiami dla systemów teleinformatycznych, rejestrów publicznych i wymiany informacji w formie elektronicznej. Dodatkowo, jeżeli chodzi o jednostki samorządu terytorialnego i ich związki oraz tworzone lub prowadzone przez nie samorządowe osoby prawne i inne samorządowe jednostki organizacyjne kontrole, w zakresie wydatkowania środków finansowych na przedsięwzięcia informatyczne poza ww. ustawą, w Departamencie Informatyzacji czynności kontrolne prowadzone były na podstawie rozporządzenia Ministra Nauki i Informatyzacji z dnia 13 października 2005 r. w sprawie przeprowadzania kontroli podmiotu publicznego (Dz. U. Nr 210, poz. 1748). W Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących została uregulowana również problematyka przeprowadzania kontroli wykonywania zadań obronnych. Podstawa prawna oraz upoważnienie do wydania rozporządzenia regulującego zakres i sposób prowadzenia przez organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego kontroli realizacji zadań obronnych wykonywanych przez jednostki organizacyjne i przedsiębiorców została określona w ustawie z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 241, poz. 2416, z późn. zm.). Aktem wykonawczym do ww. ustawy jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli wykonywania zadań obronnych (Dz. U. Nr 16, poz. 151). Podobnie sytuacja wygląda w wypadku kontroli w zakresie wykorzystywania środków budżetowych i mienia państwowego na cele specjalne, w których dokumenty zostały opatrzone klauzulami ściśle tajne lub poufne, ponieważ te były przeprowadzane na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 stycznia 2008 r. w sprawie celów specjalnych oraz trybu przeprowadzania kontroli wykorzystywania środków budżetowych i państwowego na te cele (Dz. U. Nr 17, poz. 102). W tym miejscu należy zaznaczyć, że zarówno w przypadku wykonywania zadań obronnych jak i kontroli wykorzystywania środków na cele specjalne, ten sam model uregulowania przepisów dotyczących działalności kontrolnej występuje również w kontrolach wewnętrznych. Taka sytuacja występuje ponadto w przypadku kontroli wykonywanych w ramach nadzoru nad uczelniami wyższymi (Wyższa Szkoła Policji w Szczytnie, Szkoła Główna Służby Pożarniczej w Warszawie) przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W obu podmiotach podstawą prawną do przeprowadzenia kontroli jest ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, z późn. zm.), natomiast aktem normatywnym określającym sposób realizacji czynności kontrolnych jest rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie szczegółowego trybu dokonywania kontroli uczelni i związków uczelni (Dz. U. Nr 24, poz. 151). W ramach wykonywania kontroli zewnętrznych w resorcie spraw wewnętrznych i administracji widoczny jest również drugi model kształtowania norm prawnych dotyczących prowadzenia działalności kontrolnej. Tutaj, podobnie jak w opisanym powyżej rozwiązaniu, podstawa prawna do kontroli znajduje się w akcie normatywnym powszechnie obowiązującym, jednakże zasady i tryb realizacji czynności kontrolnych ujęte zostały w akcie o charakterze wewnętrznym. 4

Kontrole zewnętrzne realizowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w służbach mundurowych, tj. Policji, Straży Granicznej oraz Państwowej Straży Pożarnej przeprowadzane są na podstawie norm prawnych zawartych zarówno w ustawie z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r., Nr 24, poz. 199, z późn. zm.), jak i w ustawach tworzących poszczególne służby, odpowiednio: ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277, z późn. zm.), ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r., Nr 234, poz. 1997, z późn. zm.), ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68, z późn. zm.). Zasady i tryb przeprowadzania ww. kontroli ujęte zostały natomiast w zarządzeniu Nr 11 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 czerwca 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania kontroli przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz organy i jednostki organizacyjne podległe lub nadzorowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. Urz. Nr 7, poz. 29, z późn. zm.). Z kolei podstawa prawna do przeprowadzenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kontroli realizacji zadań publicznych zleconych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jednostkom zaliczanym i niezaliczanym do sektora finansów publicznych, na które otrzymały w formie dotacji środki pochodzące z budżetu Ministra, zawarta jest w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr. 157, poz. 1240, z późn. zm.), a także ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r., Nr 234, poz. 1536). Natomiast zasady i tryb przeprowadzania ww. kontroli określa, tak jak w przypadku służb mundurowych, zarządzenie Nr 11. Analogicznie podstawy prawne, zewnętrznej działalności kontrolnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, kształtują się w odniesieniu do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, gdzie podstawa do przeprowadzenia kontroli ma swoje umocowanie w ustawie z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r., Nr 234, poz. 1694, z późn. zm.), natomiast aktem określającym tryb i zasady postępowania podczas kontroli zewnętrznych jest również zarządzenie Nr 11. Również w przypadku kontroli realizowanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w stosunku do regionalnych izb obrachunkowych stosowany jest ww. model regulacji przepisów odnoszących się do tematyki kontroli. Kontrolerzy, przeprowadzając kontrolę, kierują się przepisami zarządzenia Nr 11, natomiast podstawa prawna wyrażona jest w ustawie z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577, z późn. zm.) Przechodząc w tym miejscu do kontroli wewnętrznych realizowanych w resorcie spraw wewnętrznych i administracji oraz urzędach wojewódzkich, należy zauważyć, że model, w którym zarówno podstawa do przeprowadzenia kontroli, jak i zasady oraz tryb przeprowadzania kontroli znajdują się w akcie powszechnie obowiązującym praktycznie nie występuje. Wynika to przede wszystkim z zakresu podmiotowego objętego kontrolami wewnętrznymi, które realizowane są głównie w ramach struktur organizacyjnych organów i jednostek organizacyjnych, a zarządzane przez kierowników tych organów i jednostek. W stosunku do urzędu obsługującego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ogólna kompetencja do przeprowadzenia kontroli jest wyrażona w ustawie z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r., Nr 24, poz. 199, z późn. zm.). Rolę dokumentu określającego zasady i tryb prowadzenia postępowań kontrolnych pełni natomiast zarządzenie Nr 11 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 czerwca 2010 r. w sprawie 5

szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania kontroli przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz organy i jednostki organizacyjne podległe lub nadzorowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zarządzenie to zastąpiło w 2010 roku zarządzenie Nr 49 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania kontroli przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz organy i jednostki organizacyjne podległe lub nadzorowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. Urz. MSWiA Nr 7, poz. 30). Działanie to miało na celu dostosowanie trybu kontroli, obowiązującego w resorcie spraw wewnętrznych i administracji do Wytycznych w sprawie kontroli w administracji rządowej z dnia 14 lipca 2009 r. wydanych przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, oraz doprecyzowanie procedury przeprowadzania kontroli przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz organy i jednostki organizacyjne podległe lub nadzorowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wytyczne, które nie mają charakteru aktu normatywnego, wywierają jednak wpływ na przeprowadzanie postępowań kontrolnych. Jest to dokument opracowany w celu stosowania w działalności kontrolnej urzędów administracji rządowej jako zbiór podstawowych zasad i standardów kontroli, określający minimum wymagań, które należy spełnić w toku postępowań kontrolnych. W nowym akcie prawnym na szczególną uwagę zasługuje zwłaszcza wprowadzenie regulacji określającej zasady i tryb przeprowadzania kontroli koordynowanej oraz wprowadzenie obowiązku składania przez kontrolera, przed rozpoczęciem czynności kontrolnych, kierownikowi komórki kontroli, pisemnego oświadczenia o braku lub istnieniu okoliczności uzasadniających wyłączenie od udziału w kontroli. Podmiotem przeprowadzającym w roku sprawozdawczym kontrole wewnętrzne, gdzie podstawa prawna działalności kontrolnej została określona w akcie normatywnym powszechnie obowiązującym, a zasady przeprowadzania kontroli w akcie wewnętrznym jest Państwowa Inspekcja Sanitarna MSWiA. Ogólna kompetencja do prowadzenia działalności kontrolnej ujęta została w ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 851, z późn. zm.), zaś kontrole prowadzone były zgodnie z przepisami zawartymi w ww. zarządzeniu Nr 11 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W Urzędzie do Spraw Cudzoziemców, podobnie jak w przypadku kontroli zewnętrznych, kontrole wewnętrzne mają swą podstawę w ustawie z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach. Aktem określającym tryb i zasady postępowania podczas tych kontroli jest natomiast akt normatywny o charakterze wewnętrznym, którym jest zarządzenie Nr 1 Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 16 sierpnia 2007r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Urzędu do Spraw Cudzoziemców, które w dniu 27 września 2010 r. zostało zmienione zarządzeniem Nr 2 Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Na szczególną uwagę zasługuje również grupa podmiotów, w których zarówno norma prawna określająca podstawę prawną do prowadzenia kontroli, jak i przepisy regulujące zasady i tryb prowadzenia wewnętrznych postępowań kontrolnych znajdują się wyłącznie w aktach o charakterze wewnętrznym. Należy tutaj oprócz urzędów wojewódzkich, w których podstawa do przeprowadzenia kontroli oraz zasady i tryb realizacji czynności kontrolnych zostały określone w regulaminach wewnętrznych poszczególnych urzędów, wymienić Policję, Straż Graniczną oraz Państwową Straż Pożarną. Podstawy prawne do prowadzenia działalności kontrolnej przez te służby zostały unormowane zarówno w poszczególnych regulaminach organizacyjnych służb, jak również w zarządzeniu Nr 11 Ministra Spraw 6

Wewnętrznych i Administracji, które określa także zasady i tryb prowadzenia postępowań kontrolnych w tych podmiotach. Do grupy przedstawionej powyżej zaliczyć należy również Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA. Tutaj podstawą prawną do przeprowadzenia kontroli jest ww. zarządzenie Nr 11 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie którego zostały wprowadzone w roku sprawozdawczym decyzją Dyrektora Zakładu Wytyczne przeprowadzania kontroli w Zakładzie Emerytalno-Rentowym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji Na podstawie powyższego można zauważyć, że charakterystyczną cechą przepisów obejmujących swym zakresem kontrolę przeprowadzaną w administracji rządowej jest ich rozproszenie w wielu aktach o różnej randze. Znajdują się one zarówno w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących, jak i aktach o charakterze wewnętrznym. Można również stwierdzić, że tak duża liczba zasad i trybów przeprowadzania postępowań kontrolnych, uregulowana w tak dużej liczbie aktów normatywnych, może sprawiać wrażenie ich niespójności, bowiem w zasadzie każdy organ i jednostka organizacyjna posiada własne zasady i tryb przeprowadzania postępowań kontrolnych. Pomimo ww. cech, analiza aktów normatywnych wskazuje również na wiele podobieństw. Podstawową cechą działalności kontrolnej prowadzonej w resorcie spraw wewnętrznych i administracji oraz urzędach wojewódzkich jest jej planowy charakter. We wszystkich podmiotach sporządzane są plany kontroli. Drugą charakterystyczną cechą postępowań kontrolnych jest ich programowanie, które polega m.in. na szczegółowym określeniu zakresu przedmiotowego objętego postępowaniem kontrolnym. Kolejnym podobieństwem jest realizacja czynności kontrolnych przez wyznaczonych kontrolerów, na podstawie wystawianych przez kierowników podmiotów, bądź kierowników komórek kontrolnych w tych podmiotach, upoważnień. W bardzo zbliżony sposób skonstruowane są również uprawnienia w jakie zostali wyposażeni kontrolerzy, określone w poszczególnych aktach normatywnych wymienionych powyżej. Postępowania kontrolne realizowane są zgodnie z zasadą kontradyktoryjności, której wyrazem jest np. możliwość składania przez kierownika organu bądź jednostki organizacyjnej zastrzeżeń do dokumentów sporządzanych w trakcie prowadzenia czynności kontrolnych. Ponadto można zauważyć prawidłowość dotyczącą procedur kontrolnych, które przewidują, oprócz sporządzania dokumentów, w których zawarte są wnioski z przeprowadzonych czynności, możliwość monitorowania realizacji tych wniosków przez podmiot kontrolujący. Dodatkowo analiza sprawozdań pokazuje również jak kluczowym aktem określającym zasady i tryb przeprowadzania czynności kontrolnych jest zarządzenie Nr 11. Świadczy o tym przede wszystkim liczba podmiotów, która działa w oparciu o to zarządzenie, jak również fakt, że ma zastosowanie zarówno do kontroli zewnętrznych, jak i wewnętrznych. Istnienie tylu podobieństw a jednocześnie takie rozproszenie norm prawnych prowadzi do wniosku, że zasadne byłoby opracowanie aktu o randze ustawowej, który zawierałby ramy przeprowadzania kontroli w szeroko rozumianej administracji publicznej. Od wielu lat stałym postulatem środowisk zajmujących się realizacją czynności kontrolnych jest wprowadzenie jednolitych zasad i trybu wykonywania kontroli przez organy administracji rządowej, w celu zapewnienia warunków do kompetentnego i efektywnego wykonywania zadań kontrolnych. Postulat ten w niedalekiej przyszłości może zostać zrealizowany, ponieważ w chwili obecnej trwają pracę nad projektem ustawy o kontroli w administracji rządowej. Celem projektowanej ustawy jest jednolite uregulowanie zasad i trybu przeprowadzania kontroli działalności organów administracji rządowej, urzędów obsługujących lub stanowiących aparat pomocniczy tych organów oraz jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych 7

przez te organy, a także określenie organów właściwych w sprawach kontroli. W pracach nad projektem ustawy brał udział m. in. Departament Kontroli, Skarg i Wniosków MSWiA, który zgłosił do niego szereg uwag. W dniu 10 maja 2011 r. ww. projekt został przyjęty przez Radę Ministrów. II. ORGANIZACJA KOMÓREK REALIZUJĄCYCH CZYNNOŚCI KONTROLNE W Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji komórką wyznaczoną do przeprowadzania kontroli w organach i jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji lub przez niego nadzorowanych, jest Departament Kontroli, Skarg i Wniosków powołany w oparciu o art. 39 ust. 3 pkt 2 lit. m ustawy o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2003 r. Nr 24, poz. 199, z późn. zm.), zarządzeniem Nr 31 Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 marca 2008 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Spraw Wewnętrznych i Administracji (M.P. Nr 25, poz. 247 z późn.zm.). Wiodącą rolę w przeprowadzaniu kontroli przez Departament Kontroli, Skarg i Wniosków pełnią: Wydział Kontroli Służb Mundurowych oraz Wydział Kontroli Administracji Publicznej. Szczegółowe kompetencje Departamentu, w tym jego poszczególnych wydziałów w roku sprawozdawczym znajdowały się w załączniku do zarządzenia Nr 26 Dyrektora Generalnego MSWiA z dnia 31 marca 2008 r. Zgodnie z 9 ust. 3 decyzji Nr 184 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 października 2009 r. w sprawie zakresu czynności Sekretarza i Podsekretarzy Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. Urz. MSWiA Nr 11, poz. 65 z późn. zm.) Departament Kontroli, Skarg i Wniosków podlega bezpośrednio Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ponadto, działania kontrolne w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji realizują Departamenty: Zdrowia, który prowadzi kontrole między innymi w zakresie nadzoru założycielskiego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nad samodzielnymi publicznymi zakładami opieki zdrowotnej oraz nad służbą medycyny pracy w jednostkach podległych Ministrowi, Ewidencji Państwowych i Teleinformatyki, prowadzący kontrole między innymi w zakresie nadzoru nad formalno-prawną poprawnością działań podmiotu realizującego zadania związane z udostępnianiem danych w trybie urzędowym z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, Spraw Obywatelskich, który prowadzi kontrole między innymi w zakresie nadzoru nad sprawami paszportowymi, ewidencją ludności i wydawaniem dowodów osobistych, rejestracją stanu cywilnego oraz zmianą imion i nazwisk, a także realizacją zadań związanych z udostępnianiem danych ze zbioru PESEL, Społeczeństwa Informacyjnego (były Departament Informatyzacji MSWiA), prowadzący kontrole między innymi w zakresie prawidłowości wydatkowania środków finansowych w formie dotacji przekazywanych przez ministra właściwego do spraw informatyzacji na podstawie umowy z podmiotem publicznym na przedsięwzięcia wymienione w art. 12 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności wydatkowania środków publicznych, 8

Zezwoleń i Koncesji, który prowadzi kontrole koncesjonowanej i regulowanej działalności gospodarczej. Podział zadań kontrolnych w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji wynika z szerokiego zakresu obszarów podlegających kontroli i jest uzasadniony specjalizacją poszczególnych departamentów oraz kompetencjami zatrudnionych w nich pracowników. W Komendzie Głównej Policji zadania kontrolne realizuje Biuro Kontroli, podlegające bezpośrednio Komendantowi Głównemu Policji. Zadania i struktura Biura Kontroli KGP określone są w 25 zarządzenia Nr 372 Komendanta Głównego Policji z dania 14 kwietnia 2008 r. w sprawie regulaminu Komendy Głównej Policji (Dz. Urz. KGP Nr 8, poz. 47). Na szczeblu wojewódzkim wyodrębnione komórki kontrolne działają w każdej komendzie wojewódzkiej Policji, w Komendzie Stołecznej Policji oraz w szkołach Policji w Katowicach, w Pile, w Szczytnie, w Słupsku i Legionowie. Wymienione komórki kontrolne podlegają bezpośrednio kierownikom jednostek. W Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej komórką właściwą do przeprowadzania kontroli jest Biuro Kontroli, Skarg i Wniosków, działające na podstawie zarządzenia Nr 20 Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 30 grudnia 2008 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z regulaminem wewnętrznym Biura Kontroli, Skarg i Wniosków, kontrole przeprowadza Wydział Kontroli. W strukturach organizacyjnych komend wojewódzkich i szkół Państwowej Straży Pożarnej brak jest wyodrębnionych komórek do spraw kontroli, a zadania z zakresu kontroli wykonują pracownicy z poszczególnych wydziałów merytorycznych, którzy powoływani są do składów zespołów kontrolnych w zależności od tematyki kontroli. Komórką organizacyjną Komendy Głównej Straży Granicznej powołaną do przeprowadzania kontroli w jednostkach organizacyjnych Straży Granicznej i komórkach organizacyjnych Komendy Głównej Straży Granicznej jest Inspektorat Nadzoru i Kontroli Komendanta Głównego Straży Granicznej, powołany zarządzeniem Nr 64 Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 24 września 2009 r. w sprawie organizacji Komendy Głównej Straży Granicznej. Natomiast w oddziałach terenowych zadania kontrolne realizują funkcjonariusze wydziałów nadzoru i kontroli. W miarę potrzeb, w skład zespołów kontrolnych włączani są pracownicy innych komórek organizacyjnych. Organizacja komórek kontrolnych w urzędach wojewódzkich określona jest w regulaminach organizacyjnych urzędów, ustalonych przez wojewodów w formie zarządzeń, zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Zarówno wymieniona tu ustawa, jak i rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 2009 r. w sprawie kontroli prowadzonej przez wojewodę oraz wytyczne Departamentu Kontroli i Nadzoru Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2009 r. w sprawie kontroli w administracji rządowej nie narzucają wojewodom organizacji struktur i podziału zadań w urzędach, w związku z tym organizacja każdego z nich jest inna, tym niemniej, z uwagi na nałożone zadania, różnice w strukturze poszczególnych urzędów nie są znaczne. W każdym urzędzie wojewódzkim funkcjonuje wyspecjalizowana komórka kontrolna, która często - poza przeprowadzaniem kontroli - pełni funkcję koordynatora działań kontrolnych całej jednostki. Ponadto, zadania kontrolne realizowane są przez pozostałe komórki organizacyjne urzędów, zgodnie z ich kompetencjami merytorycznymi oraz w ramach regulaminowych zakresów ich działań. W zakresie właściwości rzeczowej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kontrole przeprowadzają komórki organizacyjne urzędów, realizujące zadania dotyczące: przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków, ewidencji ludności, dowodów osobistych i paszportów, obywatelstwa, mniejszości narodowych i etnicznych, repatriacji, obrony 9

cywilnej i zarządzania kryzysowego, geodezji i kartografii. Zespoły kontrolne podlegają wojewodzie lub upoważnionemu przez niego zarządzającemu kontrolę. Nadzór nad przeprowadzaniem kontroli wewnętrznych wykonywany jest przez dyrektora generalnego urzędu. Organizację wewnętrzną struktury Urzędu do Spraw Cudzoziemców określa regulamin organizacyjny, który w 2010 r. uległ zmianie. Do dnia 26 września 2010 r. zasady i tryb przeprowadzania kontroli regulowało zarządzenie Nr 1 Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 16 sierpnia 2007 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Zgodnie z 9 ww. zarządzenia, komórką właściwą do przeprowadzania kontroli, przyjmowania skarg i wniosków był Zespół Kontroli i Ochrony Informacji Niejawnych. Od dnia 27 września 2010 r. obowiązuje zarządzenie Nr 2 Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zgodnie z którym komórką właściwą do przeprowadzania kontroli, przyjmowania skarg i wniosków jest Wydział Kontroli i Ochrony Informacji Niejawnych. Przeprowadzając kontrole wykonywania zadań przez wojewodów Wydział podlega bezpośrednio Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaś realizując kontrole wewnętrzne Dyrektorowi Generalnemu Urzędu. W Głównym Urzędzie Geodezji i Kartografii organizację wewnętrzną i szczegółowy zakres zadań określa regulamin organizacyjny, stanowiący załącznik do zarządzenia Nr 3/2005 z dnia 9 marca 2005 r. Głównego Geodety Kraju, zgodnie z którym działalność kontrolna pozostaje w kompetencji Departamentu Nadzoru, Kontroli i Organizacji Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, podlegającego bezpośrednio Głównemu Geodecie Kraju. Organami nadzoru geodezyjnego i kartograficznego w województwach są wojewodowie, którzy zgodnie z art. 6 lit. a ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wykonują swoje zadania przy pomocy wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. W każdej Wojewódzkiej Inspekcji Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego funkcjonują oddziały do spraw nadzoru i kontroli, podlegające bezpośrednio Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Państwowa Inspekcja Sanitarna Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, została powołana na podstawie art. 20 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575, z późn. zm.). W jej strukturze nie ma wyodrębnionej, wyspecjalizowanej komórki kontrolnej. Do przeprowadzania kontroli każdorazowo powoływany jest zespół kontrolny, w skład którego wchodzi naczelnik oraz główni specjaliści Wydziału Koordynacji i Nadzoru Sanitarnego Państwowej Inspekcji Sanitarnej MSWiA. Powołane zespoły kontrolne każdorazowo podlegają bezpośrednio Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Również w Zakładzie Emerytalno-Rentowym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, powołanym rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 marca 2004 r. w sprawie organu emerytalnego właściwego do ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji (Dz. U. Nr 43, poz. 405, z późn. zm.), brak jest wyodrębnionej organizacyjnie komórki realizującej kontrole. Na podstawie decyzji nr 30 Dyrektora Zakładu z dnia 20 lipca 2006 r. w sprawie ramowych zakresów działania komórek organizacyjnych Zakładu, organizacja i koordynacja zadań z zakresu kontroli wewnętrznej należy do kompetencji Wydziału Organizacyjnego. W roku sprawozdawczym wprowadzono decyzją Dyrektora Zakładu Wytyczne przeprowadzania kontroli w Zakładzie Emerytalno- Rentowym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, zgodnie z którymi kontrole przeprowadzają zespoły, powoływane każdorazowo przez Dyrektora Zakładu do przeprowadzenia wskazanej kontroli. Stałymi członkami zespołów kontrolnych są pracownicy Wydziału Organizacyjnego zatrudnieni na stanowiskach ds. kontroli, natomiast pozostali 10

członkowie zespołów kontrolnych są pracownikami innych komórek organizacyjnych Zakładu. Skład zespołu kontrolnego jest tworzony z uwzględnieniem merytorycznego przygotowania pracowników do danego tematu kontroli. Zespoły kontrolne w trakcie przeprowadzania kontroli podlegają bezpośrednio Dyrektorowi Zakładu. Podsumowując, należy zauważyć, że - z wyjątkiem Państwowej Inspekcji Sanitarnej MSWiA oraz Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA - wszystkie organy i jednostki organizacyjnej podległe lub nadzorowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji posiadają w swojej strukturze wyodrębnione komórki realizujące zadania kontrolne. Podlegają one bezpośrednio zarządzającym kontrolę, najczęściej kierownikom jednostek. Taka konstrukcja podległości służbowej zapewnia dotrzymywanie standardów mówiących o zachowaniu bezstronności, poprzez brak powiązania stosunkiem nadzoru zespołu kontrolującego z podmiotem kontrolowanym. Każda jednostka zatrudnia wyspecjalizowaną kadrę kontrolerską, dostrzegając i doceniając wagę takich czynności, jak profesjonalne przygotowanie planów i programów kontroli, sprawne przeprowadzenie kontroli oraz sporządzenie dokumentacji pokontrolnej. Pomimo to, w większości jednostek mamy do czynienia z rozproszeniem organizacyjnym czynności kontrolnych, polegającym na wyodrębnieniu specjalistycznej komórki do spraw kontroli oraz jednoczesnym włączeniem zadań kontrolnych do zadań komórek merytorycznych. Z uwagi na dywersyfikację tematów kontroli często tworzone są mieszane zespoły kontrolne, w których skład wchodzą specjaliści z zakresu kontroli oraz specjaliści z zakresu tematu objętego kontrolą. W urzędach wojewódzkich poza komórką, której zadaniem regulaminowym jest przeprowadzanie kontroli, zadania kontrolne realizują pracownicy komórek merytorycznych, co wynika z konieczności włączenia w postępowanie kontrolne osób posiadających wiedzę specjalistyczną w zakresie objętym tematem kontroli. Posiłkowanie się kadrą ekspercką w procesie kontroli ma miejsce także w innych jednostkach resortu, jak np. w Państwowej Straży Pożarnej czy w Straży Granicznej i służy podnoszeniu jakości realizowanych zadań. W Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji w 2010 r. czynności kontrolne realizowało w: Departamencie Kontroli, Skarg i Wniosków 31 osób, Departamencie Zdrowia 11 osób, Departamencie Zezwoleń i Koncesji 8 osób, Departamencie Informatyzacji 4 osoby. W roku sprawozdawczym kontrole przeprowadzane były także przez Departament Spraw Obywatelskich oraz Departament Ewidencji Państwowych i Teleinformatyki, które nie posiadają wydziałów kontrolnych, a czynności z tego zakresu wykonywane są przez pracowników przygotowanych merytorycznie do ich przeprowadzania. W 2010 r. zatrudnienie w Departamencie Kontroli, Skarg i Wniosków, jak i pozostałych departamentach Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji realizujących czynności kontrolne było stabilne, a zjawisko fluktuacji kadr nie występowało. W Biurze Kontroli Komendy Głównej Policji od 2008 r. następuje wyraźny spadek zarówno w liczbie etatów, jak i liczby zatrudnionych pracowników. Na koniec 2008 r. zatrudnionych było 108 osób, na koniec 2009 r. 93 osoby, a na zakończenie 2010 r. 85 osób. Komórki kontrolne komend wojewódzkich, Komendy Stołecznej oraz Szkół Policji zatrudniały w 2010 r. ok. 465 osób. W jednostkach tych również obserwuje się stały spadek stanu etatowego i stanu zatrudnienia w komórkach kontrolnych. W nadesłanym do Podana liczba obejmuje również pracowników wykonujących przede wszystkim zadania nadzorcze i wspierające proces kontroli (np. biorą udział w opracowywaniu programów kontroli, planowaniu działalności kontrolnej). 11

Departamentu Kontroli, Skarg i Wniosków sprawozdaniu wskazano, że zmniejszenie liczby osób realizujących działalność służb kontrolnych Policji jest uzasadniane złą sytuacją finansową Policji oraz zapowiedzią zmian w przepisach emerytalnych służb mundurowych. W 2010 r. czynności kontrolne w Biurze Kontroli Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej realizowało 16 osób. Z uwagi na brak wydzielonych komórek przeprowadzających kontrole w komendach wojewódzkich, zadania te powierzano funkcjonariuszom i pracownikom wydziałów, których kompetencje merytoryczne pokrywały się z tematami kontroli. Jak informuje Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, w nadesłanym sprawozdaniu z działalności kontrolnej w 2010 r., czynności te wykonywało 400 osób. Zjawisko fluktuacji kadry kontrolerów wystąpiło na poziomie 4,75%, jednak w przekazanym sprawozdaniu nie podano jego przyczyn. Z informacji nadesłanej przez Komendę Główną Straży Granicznej wynika, że zjawisko fluktuacji kadry występuje stale, ale z różnym natężeniem. Najczęściej zmiany kadrowe wynikają z odejść funkcjonariuszy i pracowników na emeryturę (także w związku z zapowiadanymi zmianami w systemie emerytalnym służb mundurowych) albo przeniesienia się do innych komórek organizacyjnych KGSG lub oddziałów oferujących lepsze warunki służby/pracy i płacy. W 2010 r. czynności kontrolne realizowane przez poszczególne komórki kontroli prowadzone były łącznie przez 79 osób. W urzędach wojewódzkich czynności kontrolne w zakresie właściwości rzeczowej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wykonywało w 2010 r. 660 osób. Zjawisko fluktuacji kadr występowało, choć nie wpływało istotnie na realizację zadań kontrolnych. W Zakładzie Emerytalno-Rentowym MSWiA do września 2010 r. czynności kontrolne realizowane były przez trzech pracowników Wydziału Organizacyjnego, tj. stałych członków zespołów kontrolnych. Od października 2010 r. do chwili obecnej czynności kontrolne realizuje dwóch pracowników. Wydział Koordynacji i Nadzoru Sanitarnego Państwowej Inspekcji Sanitarnej MSWiA w 2010 r. liczył 9 osób. W sprawozdaniu nie ma informacji o zmianach kadrowych w roku sprawozdawczym. W Głównym Urzędzie Geodezji i Kartografii kontrole przeprowadzało 9 osób, a zjawiska fluktuacji kadry kontrolerów nie odnotowano. W Urzędzie do Spraw Cudzoziemców czynności kontrolne realizuje 7 osób z pionu kontroli oraz 2 osoby wchodzące w skład pionu ochrony informacji niejawnych. Zjawisko fluktuacji kadr w zasadzie nie występuje. Analiza danych dotyczących zatrudnienia w komórkach kontrolnych resortu spraw wewnętrznych pozwala zauważyć, że poza służbami mundurowymi, zatrudnienie przy realizacji zadań kontrolnych w 2010 r. było stabilne. Pojawiające się braki kadrowe w Policji i Straży Granicznej mogą być spowodowane zapowiadaną reformą emerytalną oraz ograniczeniami budżetowymi. Istotnych informacji, wynikających z analizy stanu zatrudnienia w komórkach realizujących zadania kontrolne w organach i jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji lub przez niego nadzorowanych dostarcza porównanie liczby osób stanowiących kadrę kontrolerską do ogólnej liczby pracowników i funkcjonariuszy zatrudnionych w poszczególnych jednostkach podlegających kontroli. Na przykład w Policji według stanu na dzień 31 grudnia 2010 r. zatrudnionych było 123 679 osób (policjanci, zatrudnieni w szkołach policyjnych oraz pracownicy cywilni), a w 2010 r. zadania kontrolne realizowane były przez 550 osób, czyli 0,44 % ogólnego stanu osobowego Policji pełniło wobec niej funkcje kontrolne. Podobne proporcje pomiędzy liczbą kontrolerów kontrolowanych a stanem osobowym występują w jednostkach Straży Granicznej, gdzie w 2010 r. pracowało i pełniło służbę 15 680 osób, a zadania kontrolne realizowało 79 osób. 12

Ponad dwukrotnie większe proporcje kontrolujących do kontrolowanych w stosunku do danych dla Policji i Straży Granicznej wynikają z zestawienia danych z Państwowej Straży Pożarnej, gdzie w 2010 r. na 31 726 funkcjonariuszy i pracowników przypadło 416 osób przeprowadzających kontrole, co stanowiło 1,3% stanu osobowego tej formacji. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, że zadania kontrolne w Państwowej Straży Pożarnej na szczeblu wojewódzkim realizowali funkcjonariusze i pracownicy niezajmujący stanowisk kontrolerskich, natomiast w Biurze Kontroli Komendy Głównej PSP jest tylko 16 specjalistów przeprowadzających kontrole. Profesjonalna służba kontrolerska stanowi zatem w Państwowej Straży Pożarnej zaledwie 0,05% ogółu stanu osobowego tej formacji. W Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji na koniec 2010 r. zatrudnionych było 1233 pracowników. Porównanie tych danych do liczby osób prowadzących czynności kontrolne wygląda tu wyjątkowo korzystnie - 2,67 %. Jednak należy uwzględnić, że liczący 54 pracowników Departament Kontroli, Skarg i Wniosków MSWiA, zatrudnia 31 osób uprawnionych do realizacji zadań kontrolnych, które prowadzą kontrole we wszystkich jednostkach organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a zatem przeprowadzają kontrole wewnętrzne w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji, kontrole w jednostkach służb mundurowych, w urzędach wojewódzkich, regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych, a także kontrole realizacji zadań publicznych zleconych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jednostkom zaliczanym i nie zaliczanym do sektora finansów publicznych, na podstawie zawartych umów. W realizacji tych zadań kontrolerów wspierają merytorycznie pozostali pracownicy departamentu. Prace nad rocznymi planami kontroli wraz z uzasadnieniami oraz zadania związane z analizą przedkontrolną oraz przygotowaniem programów kontroli realizowane są przez pracowników Wydziału Analiz i Strategii Kontroli DKSiW. Z przedstawionych w sprawozdaniach z działalności kontrolnej w 2010 r. danych wynika, że jednostki organizacyjne podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji lub przez niego nadzorowane nie posiadają nadmiernie rozbudowanej kadry stricte kontrolerskiej. Standardy kontroli wymagają, żeby kontroler posiadał wysokie kompetencje w zakresie technik i metod kontroli oraz szeroką wiedzę specjalistyczną dotyczącą zarówno procesu kontroli, jak i zagadnień merytorycznych. Aby pozyskiwać taką kadrę, lub ją wykształcić, konieczne jest ponoszenie przez pracodawców odpowiednich nakładów finansowych na podnoszenie kwalifikacji osób przeprowadzających kontrole, jak też na stworzenie konkurencyjnych warunków pracy w stosunku do innych komórek/podmiotów i płacy. Rozwiązaniem, często stosowanym w resorcie spraw wewnętrznych i administracji, niwelującym braki kadrowe jest tworzenie zespołów mieszanych, w skład których wchodzą specjaliści z zakresu kontroli, jak również osoby zapewniające wiedzę ekspercką dotyczącą kontrolowanego zagadnienia. Takie działania sprzyjają zachowaniu dobrej jakości merytorycznej przy jednoczesnym zachowaniu obowiązujących standardów kontroli. Jednak z otrzymanych sprawozdań wynika, że w wielu jednostkach resortu brakuje pracowników specjalizujących się w zakresie kontroli w administracji publicznej, a zadania kontrolne przeprowadzają tylko pracownicy z przygotowaniem merytorycznym. Sprawozdania z działalności kontrolnej za 2010 r. po raz pierwszy zawierają informację dotyczącą pozapłacowych kosztów kontroli, nie jest możliwe zatem dokonanie analizy zmian i trendów w tym zakresie. Z analizy przedstawionych danych wynika, że w resorcie spraw wewnętrznych i administracji podstawowymi kosztami ponoszonymi z tytułu przeprowadzania kontroli były koszty delegacji, tj. przejazdów, noclegów oraz diet. Z zestawienia kosztów, zamieszczonego 13

w tabeli poniżej wynika, że występuje znaczna rozbieżność w nakładach ponoszonych na przeprowadzane kontrole. Różnica w kosztach ponoszonych na wyjazdy służbowe wynika z faktu, że Policja, Państwowa Straż Pożarna i Straż Graniczna posiadają własne zaplecze hotelowo-noclegowe, co pozwala na niemal bezkosztowe zakwaterowanie zespołów kontrolnych. Inaczej są też rozliczane koszty podróży służbowych, z uwagi na posiadaną bazę transportową. Wydatki na ekspertyzy biegłych ponoszone były tylko przez Główny Urząd Geodezji oraz w nieznacznej wysokości przez Policję (2,3% wszystkich kosztów). Taka struktura wydatków może być spowodowana brakiem zaplanowanych środków finansowych na ten cel, co wynika z polityki oszczędności budżetowych, ale też może świadczyć o wysokich kwalifikacjach kadry kontrolerskiej i braku potrzeby korzystania z dodatkowych źródeł informacji. Departament Kontroli, Skarg i Wniosków MSWiA, który przeprowadza kontrole zagadnień często wymagających wiedzy eksperckiej, od co najmniej trzech lat zgłasza do planu budżetu konieczność zabezpieczenia środków finansowych na zakup ekspertyz, analiz i opinii. Dotychczas jednak środki te nigdy nie były przyznane. Kolejnym ograniczeniem w finansowaniu realizacji zadań kontrolnych wykonywanych poza jednostką, występującym w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji, jest ograniczenie wydatków na noclegi, wprowadzone w 2009 r. przez Dyrektora Generalnego MSWiA. ZESTAWIENIE KOSZTÓW PONIESIONYCH NA PRZEPROWADZENIE KONTROLI W 2010 R. 1 L.p. Urząd koszty poniesione na przeprowadzenie kontroli razem delegacje w tym: opinie biegłych Łączna liczba przeprowadzonych kontroli wyjazdowych i niewyjazdowych 1. Ministerstwo SWiA 115 406,30 115 406,30 0 246 2. Policja 124 558,50 121 658,50 2 900,00 822 3. Straż Pożarna 21 630,00 21 630,00 0 362 4. Straż Graniczna 39 897,50 39 897,50 0 177 5. GUGiK 63 844,18 6 344,18 57 500,00 355 6. Urząd ds. Cudz. 3 016,00 3 016,00 0 15 7. Państwowa Inspekcja Sanitarna 8. Zakład Emerytalno- Rentowy MSWiA 4 774,00 4 774,00 0 4 18 500,00 18 500,00 0 20 1 Również urzędy wojewódzkie jako jedyny koszt działalności kontrolnej przedstawiły koszty delegacji. Z uwagi na niejednoznaczny sposób przedstawienia danych liczbowych nie jest możliwe ich zsumowanie. 14

III. PLANOWANIE KONTROLI I REALIZACJA ZADAŃ KONTROLNYCH Planowanie jest ważnym elementem zarządzania i ma zastosowanie w realizacji działalności kontrolnej organów i jednostek organizacyjnych podległych lub nadzorowanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Działalność komórek kontrolnych resortu spraw wewnętrznych i administracji ma - co do zasady - charakter planowy, choć są wyjątki, np. w byłym Departamencie Informatyzacji MSWiA (obecnie Departament Społeczeństwa Informacyjnego MSWiA) działalność kontrolna oparta jest na kontrolach doraźnych. Jednakże jest to wyjątek, większość komórek organizacyjnych resortu planuje swoją działalność kontrolną w cyklach rocznych, tworząc formalne plany kontroli na dany rok. Przykładem może być Departament Kontroli, Skarg i Wniosków MSWiA, który planowych kontroli zrealizował łącznie 2,19%, kontroli doraźnych jedynie 6 co stanowiło 0,13% wszystkich zrealizowanych kontroli. Obowiązek planowania w resorcie spraw wewnętrznych i administracji oraz w urzędach wojewódzkich wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązujących (np. ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206, z późn. zm.) oraz przepisów wewnętrznych. Większość komórek kontroli resortu spraw wewnętrznych i administracji planuje swoją działalność w oparciu o zarządzenie Nr 11 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 czerwca 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania kontroli przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz organy i jednostki organizacyjne podległe lub nadzorowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Szczegółowe rozwiązania w nim przyjęte zostaną przedstawione w dalszej części rozdziału. Planowanie kontroli pozwala zapewnić lepszą realizację zadań komórek realizujących czynności kontrolne oraz skuteczniejsze wykorzystanie ich zasobów. Jest również jednym z podstawowych standardów kontroli ujętych między innymi w Wytycznych w sprawie kontroli w administracji rządowej Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2009 r. oraz Standardach kontroli Najwyższej Izby Kontroli i zgodnie z powyższymi standardami plan kontroli powinien uwzględniać w szczególności tematy mieszczące się w obszarach o największym ryzyku, a analiza ryzyka powinna uwzględniać istotne informacje pozostające w posiadaniu komórek kontroli. W resorcie spraw wewnętrznych i administracji oraz w urzędach wojewódzkich w procesie planowania wykorzystuje się analizę ryzyka umożliwiającą identyfikację zadań obarczonych najwyższym ryzykiem niepowodzenia. Ułatwia to racjonalne wykorzystanie zasobów kadrowych i finansowych pozostających w dyspozycji kierowników komórek kontrolnych resortu. W procesie planowania kontroli, który ma charakter ciągły, kluczowe jest realizowanie takich czynności, jak: zbieranie informacji z różnych źródeł, analizowanie na bieżąco sygnałów o występujących nieprawidłowościach, monitorowanie stopnia realizacji zadań i celów jednostki oraz zmian w przepisach prawa. Proces planowania działalności kontrolnej w resorcie spraw wewnętrznych i administracji w roku sprawozdawczym obejmował powyższe czynności oraz stałe analizowanie: - obszarów, w których mogłyby wystąpić ewentualne nieprawidłowości oraz istotne zagrożenia wymagające przeprowadzenia czynności kontrolnych, - wyników wcześniejszych kontroli i audytów, - sprawozdań z działalności jednostek podległych, 15

- nadsyłanych do organów i jednostek organizacyjnych skarg i wniosków. Przyjętą praktyką w resorcie spraw wewnętrznych i administracji jest również angażowanie kierowników innych jednostek i komórek organizacyjnych w proces planowania kontroli. Dobra praktyka w tym zakresie została opisana w sprawozdaniu z działalności kontrolnej w 2010 r. w Policji. Corocznie Wydział Analizy Strategicznej Biura Kontroli KGP organizuje konsultacje z komórkami kontrolnymi komend wojewódzkich Policji/KSP i szkół Policji, w celu wytypowania koordynowanych tematów kontroli, wybieranych spośród obszarów tematycznych objętych największym ryzykiem powstania nieprawidłowości. Propozycje do planu kontroli, traktowane jako priorytetowe, zgłaszają również kierownicy danej jednostki organizacyjnej. Plany kontroli w resorcie spraw wewnętrznych i administracji oraz w urzędach wojewódzkich zawierają podobne elementy: podmiot kontrolowany, temat kontroli, termin kontroli. Znaczna część planów zawiera również uzasadnienie umieszczenia danego tematu kontroli w planie. Plany kontroli są zatwierdzane przez kierowników jednostek organizacyjnych. Wyjątkami od tej reguły są: Główny Urząd Geodezji i Kartografii, gdzie plan kontroli wewnętrznych zatwierdzany jest przez Dyrektora Generalnego, natomiast plan kontroli zewnętrznych zatwierdza Główny Geodeta Kraju oraz urzędy wojewódzkie, w których plany kontroli wewnętrznych zatwierdzają dyrektorzy generalni urzędów wojewódzkich, a plany kontroli zewnętrznych zatwierdzane są przez wojewodów. W resorcie spraw wewnętrznych i administracji o czym była mowa powyżej znaczna część komórek kontroli planuje swoją działalność w oparciu o przepisy zarządzenia Nr 11 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 czerwca 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania kontroli przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz organy i jednostki organizacyjne podległe lub nadzorowane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zarządzenie to wskazuje kierownika jednostki jako osobę uprawnioną do zatwierdzania planów kontroli oraz aneksów do tych planów. Przepisy zarządzenia określają również elementy, które powinny zostać uwzględnione w procesie planowania działalności kontrolnej. Wskazują ponadto minimalne wymagania co do zakresu informacji uwzględnianych w planie. W planie umieszcza się zatem: temat kontroli, nazwę podmiotu kontrolowanego, rodzaj kontroli oraz przewidywany termin rozpoczęcia kontroli. Z wejściem w życie nowego zarządzenia został wprowadzony obowiązek dołączania uzasadnień do planów kontroli. W ten sposób, stosowana do tej pory praktyka, uzyskała umocowanie prawne. W roku sprawozdawczym działalność komórek kontroli koncentrowała się na realizacji zatwierdzonych przez kierowników planów kontroli. Niemniej jednak część kontroli była realizowana z uwagi na nieprzewidziane wcześniej okoliczności w trybie doraźnym. Poniżej zostanie zaprezentowana analiza realizacji czynności kontrolnych w resorcie spraw wewnętrznych i administracji oraz urzędach wojewódzkich. Analiza danych dotyczących rodzaju i liczby kontroli przeprowadzonych przez komórki organizacyjne Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz organy i jednostki organizacyjne podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji lub przez niego nadzorowanych nie pozwala sformułować jednoznacznych wniosków z uwagi na rozbieżność w strukturach i zadaniach tych jednostek. 16

Rodzaj kontroli Policja DKSiW MSWiA Straż Graniczna Państwowa Straż Pożarna Urzędy Wojewódzkie Pozostałe komórki kontrolne MSWiA GUGiK lata kontroli 2009 2010 2009 2010 2009 2010 2009 2010 2009 2010 2009 2010 2009 2010 komplekso wa problemow a sprawdzają ca 2 1 0 0 0 0 0 0 82 16 32 16 779 684 89 98 26 134 269 292 2785 1989 131 189 39 37 2 1 5 15 25 27 190 167 72 10 18 2 141 231 68 50 doraźna 174 100 9 6 11 28 52 43 389 285 212 27 170 72 Ogółem 994 822 100 105 42* 177 346 362 3446 2457 447 242 397 355 Różnica mniej o 172 kontrole więcej o 5 kontroli Brak danych w 2009 z komórek kontrolnych SG 2 więcej o 16 kontroli mniej o 989 kontroli mniej o 205 kontroli mniej o 42 kontrole Zarówno w departamentach Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, które prowadziły postępowania kontrolne, jak i w komórkach kontrolnych Państwowej Straży Pożarnej i Straży Granicznej, liczba przeprowadzonych kontroli w stosunku do roku 2009 kształtuje się na zbliżonym poziomie. Z kolei w przypadku komórek kontrolnych Policji i urzędów wojewódzkich widoczna jest duża tendencja spadkowa. Na szczególną uwagę zasługuje spadek liczby kontroli przeprowadzonych przez urzędy wojewódzkie, która wynosi 989 postępowań, czyli o 28,7 % mniej niż w roku 2009 r. oraz przez Policję, która wynosi 172 postępowania, tj. 18% mniej niż w roku 2009. Za główną przyczynę zmniejszonej aktywności w zakresie działalności służb kontrolnych Policji Komenda Główna Policji uznała czynniki zewnętrzne związane ze złą kondycją finansową Policji i wynikającą z niej potrzebą ograniczenia kosztów realizowanych kontroli, m.in. poprzez zmniejszenie liczby podmiotów i tematów kontroli oraz rezygnację z zadań czasochłonnych w jednostkach, do których przejazd generował najwyższe koszty i zajmował najwięcej czasu, powodując konieczność sfinansowania pobytu kontrolera na terenie jednostek danego garnizonu. Dodatkową przyczyną ograniczenia liczby kontroli było zmniejszenie obsady etatowej służb kontrolnych Policji. Warto jednak zauważyć, że zarówno urzędy wojewódzkie, jak i Policja skontrolowały najwięcej podmiotów odpowiednio 2274 oraz 1239. Jeżeli chodzi o kontrolę koordynowaną, wprowadzoną zarządzeniem Nr 11, Departament Kontroli, Skarg i Wniosków MSWiA zaplanował i przeprowadził w 2010 r. jedną kontrolę koordynowaną, która objęła swym zakresem przedmiotowym zagadnienie efektywności polityki szkoleniowej i była realizowana w jednostkach Policji na podstawie jednego programu kontroli. Komórki kontrolne w resorcie spraw wewnętrznych i administracji w porównaniu z rokiem 2009 zrealizowały: - 3617 kontroli problemowych, liczba ta zmalała w porównaniu z rokiem 2009 o 410 kontroli, 2 w Sprawozdaniu za 2009 r. Inspektorat Nadzoru i Kontroli Komendy Głównej Straży Granicznej nie podał ilości przeprowadzonych kontroli przez komórki kontrolne Straży Granicznej. 17

- 307 kontroli sprawdzających, liczba ta zmalała w porównaniu z rokiem 2009 o 26 kontroli, - 561 kontroli doraźnych, liczba ta zmalała w porównaniu z rokiem 2009 o 286 kontroli, - 35 kontroli kompleksowych, liczba ta zmalała w porównaniu z rokiem 2009 o 99 kontroli. Dane dla roku 2010 wskazują na utrzymujący spadek liczby przeprowadzonych kontroli. Główną przyczyną spadku liczby przeprowadzonych kontroli są czynniki zewnętrzne, związane z koniecznością ograniczania kosztów kontroli. W roku 2009 w resorcie spraw wewnętrznych i administracji oraz w urzędach wojewódzkich liczba kontroli niezrealizowanych wyniosła w sumie 183, z kolei w 2010 r. odnotowano ich 159, nastąpił zatem spadek o 19% w stosunku do roku 2009. Najwięcej niezrealizowanych zaplanowanych kontroli było w Straży Granicznej, gdzie ich liczba wyniosła 34. Spowodowane to było zmianami kadrowymi związanymi z odejściem z Inspektoratu Nadzoru i Kontroli i komórek kontrolnych doświadczonych funkcjonariuszy, powierzeniem komórkom dodatkowych zadań, np. prowadzenia postępowań dyscyplinarnych i wyjaśniających, uczestnictwem w różnych komisjach i zespołach oraz liczbie czynności kontrolnych o charakterze nieplanowym, doraźnym, natomiast przyczyną niezrealizowania kontroli podaną - w sprawozdaniach z urzędów wojewódzkich - było dwukrotne wystąpienie powodzi w 2010 r. i w konsekwencji skoncentrowanie się urzędów wojewódzkich na realizacji zadań związanych z usuwaniem ich skutków. Narzędziem pozwalającym kontrolerowi ocenić działalność badanej jednostki są kryteria kontroli. Kryteria te wynikają zazwyczaj z treści aktów normatywnych stanowiących podstawę prawną do przeprowadzania kontroli lub są ujęte w regulacjach dotyczących zasad i trybu realizacji czynności kontrolnych. Brak jest jednak w aktach normatywnych definicji kryteriów kontroli w związku z powyższym komórki realizujące czynności kontrolne w resorcie spraw wewnętrznych i administracji opierają się w tym zakresie na Standardach kontroli Najwyższej Izby Kontroli oraz Wytycznych w sprawie kontroli w administracji rządowej z dnia 14 lipca 2009 r. wydanych przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów. Kryteriami kontroli najczęściej stosowanymi w resorcie spraw wewnętrznych i administracji w działalności kontrolnej w 2010 r. były legalność, celowość, rzetelność oraz gospodarność. W ramach kontroli środków finansowych przekazanych na realizację zadań publicznych wykorzystywano kryterium oszczędności i legalności. W kontrolach prowadzonych przez wojewodę w odniesieniu do działalności organów administracji rządowej oraz innych podmiotów zgodnie z ustawą o wojewodzie i administracji rządowej w województwie stosowanymi kryteriami kontroli były legalność, gospodarność, celowość i rzetelność, natomiast w odniesieniu do zadań zleconych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego stosowanymi kryteriami były legalność, gospodarność i rzetelność. W kontrolach przeprowadzonych przez Departament Kontroli, Skarg i Wniosków MSWiA w samorządowych kolegiach odwoławczych stosowano wszystkie wyżej wymienione kryteria kontroli, natomiast w kontrolach obejmujących regionalne izby obrachunkowe stosowano tylko kryterium legalności. Ważnym elementem w ramach przygotowania kontroli i opracowania programu kontroli jest także określenie skali ocen, zwłaszcza w sytuacji, gdy identyczna lub podobna problematyka kontrolowana jest w kilku podmiotach kontroli przez różne zespoły kontrolne. Stosowana w kontroli skala ocen nie jest materią aktów prawnych, dlatego w resorcie spraw wewnętrznych i administracji funkcjonują różne modele oceny. Wprowadzając skalę ocen wiele podmiotów wzorowało się na ocenach określonych w Standardach kontroli Najwyższej Izby Kontroli, ale warto też zwrócić uwagę, że część podmiotów realizujących czynności kontrolne stosuje opisową skalę ocen. Analiza przekazanych sprawozdań pokazuje, 18

że najczęściej stosowano skalę czterostopniową: ocena pozytywna, pozytywna z uchybieniami, pozytywna z nieprawidłowościami, negatywna, przy czym najczęściej w oparciu o dokonane ustalenia podmioty kontrolowane otrzymywały ocenę pozytywną z nieprawidłowościami. W Departamencie Kontroli, Skarg i Wniosków MSWiA podczas przeprowadzania kontroli stosowana była czterostopniowa skala ocen formułowanych na podstawie ustaleń z kontroli tj.: pozytywna, pozytywna z uchybieniami, pozytywna z nieprawidłowościami oraz negatywna. Natomiast podczas przeprowadzania kontroli przez Departament Spraw Obywatelskich MSWiA, Departament Zezwoleń i Koncesji MSWiA, Departament Ewidencji Państwowych i Teleinformatyki MSWiA jak również były Departament Informatyzacji (obecnie Departament Społeczeństwa Informacyjnego MSWiA) nie stosowano skali ocen, stosowano oceny opisowe. W Zakładzie Emerytalno-Rentowym MSWiA stosowana ocena w postępowaniach kontrolnych w roku sprawozdawczym była oceną opisowa, przedstawioną w formie wniosków sformułowanych na podstawie stwierdzonych zastrzeżeń. Z informacji uzyskanej ze sprawozdania Państwowej Inspekcji Sanitarnej MSWiA w związku z wejściem w życie zarządzenia Nr 11 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zgodnie z 15 ust. 4 pkt 8, sformułowano mierniki oceny działalności podmiotu kontrolowanego, na podstawie których oceniana była praca PIS MSWiA na obszarze dwóch województw: zachodniopomorskiego i mazowieckiego. Zespoły kontrolne przyznawały punktacje w poszczególnych zakresach kontrolowanych zagadnień. W zależności od otrzymanej liczby punktów kontrolowana działalność oceniana była bardzo dobrze, dobrze, dostatecznie bądź niedostatecznie. W komendach wojewódzkich Policji w skali całego kraju nie funkcjonuje ujednolicona skala ocen, formułowanych na podstawie wyników kontroli. Komórki kontrolne KWP/KSP oceniają kontrole według indywidualnie przyjętych ocen. W Straży Granicznej jest stosowana czterostopniowa skala ocen, a przeważającymi ocenami dotyczącymi realizacji zadań przez kontrolowane podmioty były oceny pozytywne z uchybieniami. W Państwowej Straży Pożarnej w ramach kontroli nie stopniowano ocen, stosowano oceny opisowe. W urzędach wojewódzkich podczas przeprowadzania kontroli stosowana była czterostopniowa skala ocen formułowanych na podstawie ustaleń z kontroli tj.: pozytywna, pozytywna z uchybieniami, pozytywna z nieprawidłowościami oraz negatywna. Średni okres objęty kontrolą w organach i jednostkach organizacyjnych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji lub przez niego nadzorowanych wynosił od 12 do 36 miesięcy poprzedzających rozpoczęcie kontroli. Oznacza to, że postępowania kontrolne, w znacznym stopniu, obejmowały zadania już zrealizowane i to stosunkowo dawno. Podczas gdy okres sprawozdawczy zbiegł się z wprowadzeniem przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) obowiązku dla kierownika jednostki składania oświadczenia o stanie kontroli zarządczej za poprzedni rok w zakresie kierowanej przez niego jednostki. Dla planowania i realizacji działalności kontrolnej było to o tyle istotne, że zgodnie ze standardami kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych, wprowadzonymi komunikatem Nr 23 Ministra Finansów w dniu 16 grudnia 2009 r., jednym ze źródeł uzyskania zapewnienia o stanie kontroli zarządczej przez kierownika jednostki powinny być wyniki przeprowadzonych kontroli. 19

Zasadne wydaje się zatem, aby przeprowadzane kontrole swoim zakresem obejmowały także aktualny stan realizacji bieżących zadań, co pozwoliłoby uniknąć ewentualnych nieprawidłowości lub zapobiec możliwości niewykonania zadania. Po raz pierwszy w sprawozdaniach przekazanych do Departamentu Kontroli, Skarg i Wniosków MSWiA znalazła się informacja o średnim czasie trwania czynności kontrolnych. Średni czas trwania czynności kontrolnych był różny dla poszczególnych jednostek organizacyjnych i uzależniony był od rodzaju oraz zakresu przedmiotowego kontroli. Z analizy otrzymanych sprawozdań z działalności kontrolnej wynika duża różnica pomiędzy czasem trwania czynności kontrolnych przeprowadzanych przez urzędy wojewódzkie średnio wynosił on od 2 do 14 dni roboczych a przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz służby mundurowe, czas ten wahał się od 30 dni w jednostkach kontrolnych Policji do 54 dni w Departamencie Kontroli, Skarg i Wniosków MSWiA. Analiza przekazanych danych ze sprawozdań wskazuje, że czas realizacji czynności jest stosunkowo długi i powinien stać się elementem poddanym w większym stopniu nadzorowi kierownika komórki kontrolnej. Głównym celem komórek kontrolnych przeprowadzających czynności kontrolne w resorcie spraw wewnętrznych i administracji było dokonanie oceny realizacji zadań i osiągania wyznaczonych celów. Sprawdzenie i ocena działania kontrolowanego podmiotu służyły: ujawnieniu nieprawidłowości lub uchybień, określaniu przyczyn tych zjawisk oraz wskazanie kierunków koniecznych działań o charakterze naprawczym, a w przypadku pozytywnej oceny kontrolowanych działań rozpowszechnianiu dobrych praktyk. Kontrole przeprowadzone przez komórki kontrolne sygnalizowały zdarzenia i praktyki będące źródłem lub przejawem potencjalnych uchybień. W ocenie Departamentu Kontroli, Skarg i Wniosków MSWiA, jak również komórek realizujących czynności kontrolne, osiągnięto poprawę efektywności funkcjonowania kontrolowanych podmiotów, w szczególności poprzez: - wzmocnienie nadzoru sprawowanego przez kierowników jednostek organizacyjnych, - uporządkowanie wewnętrznej dokumentacji służbowej, - usprawnienie procedur, zaktualizowanie przepisów wewnętrznych w zakresie nadzoru nad procesem dydaktycznym. IV. TEMATYKA KONTROLI Analiza nadesłanych przez od organy i jednostki organizacyjne podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji lub przez niego nadzorowanych sprawozdań, pozwala na zidentyfikowanie czterech głównych obszarów, na których koncentrowały się czynności kontrolne realizowane przez podmioty kontrolujące. Do tych obszarów zaliczyć można: zagadnienia finansowo-gospodarcze, szeroko rozumianą politykę kadrową, zadania zlecone oraz realizację zadań regulaminowych. Komórki realizujące czynności kontrolne w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji koncentrowały się przede wszystkim na kontrolach realizacji zadań zleconych oraz na polityce kadrowej. W zakresie zadań zleconych na szczególną uwagę zasługują kontrole przeprowadzenie w 2010 r. przez Departament Kontroli, Skarg i Wniosków Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji - 54 kontroli umów dotacyjnych. 20