KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ WYDZIAŁ OPINII PRAWNYCH Analiza projektów ustaw wniesionych do Sejmu II kadencji Marzec 1998 Dariusz Chrzanowski, Wojciech Odrowąż-Sypniewski Raport Nr 129
W trakcie II kadencji do Laski Marszałkowskiej wniesiono łącznie 819 projektów ustaw. Sejm pozytywnie rozpatrzył 72% projektów, 9% zostało odrzuconych, wreszcie 5% projektów zostało wycofanych przez wnioskodawców. W dniu 20 października 1997 r. 118 projektów spośród wszystkich projektów wniesionych od początku II kadencji nie zostało przed jej zakończeniem rozpatrzonych przez Sejm. Te 118 projektów stanowi jedynie 14% ogólnej liczby wszystkich projektów. Największą aktywnością w inicjowaniu postępowania ustawodawczego wykazali się posłowie. Nieznaczna większość wśród wszystkich analizowanych projektów stanowiły bowiem inicjatywy poselskie - 45%, Rada Ministrów była autorem 42% projektów, inicjatywy komisji stanowiły - 8%, Prezydenta - 3%, a Senatu - 2%. Wśród projektów Rady Ministrów zdecydowanie przeważały projekty zwykłe. Jedynie 21 % projektów oznaczonych zostało klauzula pilności. Zwraca uwagę znaczny odsetek projektów Rady Ministrów (33%), które nie zawierały opinii Pełnomocnika Rządu do Spraw Integracji Europejskiej o zgodności projektu z prawem Unii Europejskiej. W przypadku inicjatyw poselskich zwraca uwagę fakt, iż największą, grupę projektów poselskich stanowią projekty popierane przez minimalną uprawnioną do inicjatywy ustawodawczej liczbę posłów (86% wszystkich projektów poselskich). W II kadencji Sejmu I czytanie projektu ustawy na posiedzeniu Sejmu miało miejsce w przypadku 71 % projektów. Średni czas rozpatrywania przez Sejm II kadencji projektu ustawy wynosił dla projektu zwykłego - 241 dni, zaś dla projektu rozpatrywanego w procedurze pilnej - 36 dni. Wśród 819 projektów, które w analizowanym okresie podlegały procedurze ustawodawczej, 75% wszystkich projektów stanowiły nowelizacje, a 25% - projekty regulujące materię, która dotychczas nie podlegała ustawowej regulacji. Zawarta w niniejszym opracowaniu analiza projektów ustaw wskazuje, iż wymóg Regulaminu Sejmu wskazania w uzasadnieniu projektu ustawy źródeł jego finansowania (w przypadku, gdy pociąga on za sobą obciążenie budżetu państwa) spełniało jedynie 38% projektów. Uzasadnienia 23% projektów nie zawierały określenia podstawowych założeń aktów wykonawczych przewidywanych przez projekt. W przypadku 7% wszystkich projektów wnioskodawca nie dołączył do uzasadnienia projektu kompletu podstawowych aktów wykonawczych (w tym wypadku chodzi o projekty RM - bowiem tylko na tym podmiocie ciąży regulaminowy obowiązek dołączenia do projektu ustawy projektów podstawowych aktów wykonawczych).
Spis treści Wstęp 4 Część Pierwsza - Analiza procesu legislacyjnego 6 1. Wnioskodawcy projektów ustaw 6 1.1. Struktura projektów rządowych 8 1.2. Projekty poselskie z uwzględnieniem liczby posłów wnioskodawców 10 2. Sposób rozpatrywania projektu 11 2.1. Procedura rozpatrywania projektu - projekty pilne i projekty zwykłe 11 2.2. Projekty rozpatrywane wspólnie 12 3. Skierowanie projektu do I czytania 15 3.1. Projekty ustaw skierowane do I czytania na posiedzenie Sejmu 16 3.2. Projekty ustaw skierowane do I czytania na posiedzenie komisji 18 3.3. Projekty w stosunku do których Prezydium Sejmu podjęło decyzję o skierowaniu do I czytania (w rocznych przedziałach czasowych) 21 4. Prace Sejmu nad projektem ustawy 24 4.1. I czytanie projektu ustawy na posiedzeniu Sejmu 26 4.2. Projekty odrzucone 26 4.3. II czytanie projektu zwykłego 28 4.4. Stanowisko Komisji po II czytaniu projektu zwykłego 29 4.5. III czytanie projektu zwykłego (II czytanie projektu pilnego) 30 4.6. Liczba rozpatrzonych przez Sejm II kadencji projektów (w rocznych przedziałach czasowych) 31 5. Stanowisko Senatu wobec ustawy uchwalonej przez Sejm 33 6. Stanowisko Sejmu wobec propozycji Senatu 34 7. Stanowisko Prezydenta wobec uchwalonej przez Sejm i Senat ustawy 35 8. Sejm wobec weta Prezydenta zgłoszonego do ustawy 37 9. Średni okres rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm 38 9.1. Średni okres rozpatrywania projektu zwykłego przez Sejm do zakończenia III czytania z uwzględnieniem podziału na wnioskodawców 38 9.2. Średni okres rozpatrywania projektu zwykłego (do III czytania) ze względu na sposób rozpatrywania 39
2 9.3. Średni okres rozpatrywania projektu pilnego przez Sejm (do zakończenia II czytania) 39 9.4. Średni okres rozpatrywania projektu ustawy w procedurze pilnej 40 10. Projekty ustaw, których procedura ustawodawcza zakończyła się uchwaleniem i opublikowaniem ustawy 41 10.1. Projekty ustaw, których procedura ustawodawcza zakończyła się uchwaleniem i opublikowaniem ustawy ze względu na podmiot występujący z inicjatywą ustawodawczą (efektywność legislacyjna) 41 10.2. Projekty, których procedura ustawodawcza zakończyła się uchwaleniem i opublikowaniem ustawy ze względu na kryterium sposobu prac nad projektem 43 11. Średni okres rozpatrywania projektu ustawy 45 11.1. Średni okres procedury ustawodawczej ze względu na wnioskodawcę 46 12. Projekty nie rozpatrzone przez Sejm z podziałem na wnioskodawców 48 Część Druga - Analiza jakościowa projektów ustaw wniesionych do Sejmu II kadencji 1. Projekty ustaw według kryterium przedmiotu regulacji ( nowelizacja-materia nowa ) 50 1.1. Projekty regulujące materią, która podlegała wcześniej regulacji ustawowej 51 2. Przedmiot regulacji projektu według kryterium gałęzi prawa 52 3. Przedmiot regulacji projektu według kryterium dziedziny życia społecznego 54 4. Zgodność projektu z wymogami Regulaminu Sejmu 56 4.1.Czy uzasadnienie projektu zawiera wyjaśnienie potrzeby i celu wydania ustawy 57 4.2. Czy uzasadnienie projektu przedstawia rzeczywisty stan w dziedzinie normowanej projektem 57 4.3. Czy uzasadnienie projektu wskazuje różnice pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym 57 4.4. Czy uzasadnienie projektu wskazuje źródła finansowania, w przypadku gdy pociąga on za sobą obciążenia dla budżetu państwa 57 4.5. Czy uzasadnienie projektu zawiera prezentację założeń podstawowych aktów wykonawczych 62 4.6. Czy do uzasadnienia projektu dołączone są projekty podstawowych aktów wykonawczych 62
3 4.7 Czy projekt ustawy wniesiony przez Radę Ministrów zawiera opinię Pełnomocnika Rządu do Spraw Integracji Europejskiej na temat zgodności z prawem Unii Europejskiej? 63 5. Upoważnienia do wydania aktów wykonawczych 66 5.1. Przewidziana w projekcie ustawy liczba upoważnień do wydania aktu wykonawczego 67 5.2. Podmioty uprawnione do wydania aktów wykonawczych przewidzianych w projekcie ustawy 68 6. Okres vacatio legis przewidziany w projekcie ustawy 68 7. Czy uchwalenie projektu ustawy związane jest z koniecznością powołania nowych struktur organizacyjnych 70 Zakończenie 72 Spis wykresów 75 Spis tabel 77 Wzory ankiet 78
4 Wstęp Niniejsze opracowanie zawiera kompleksową analizę projektów ustaw będących przedmiotem prac Sejmu RP w okresie II kadencji. Obejmuje ono zarówno te projekty, które w dniu zakończenia kadencji znajdowały się w toku procesu legislacyjnego, jak również te, które w wyniku zakończonego postępowania ustawodawczego stały się obowiązującymi (opublikowanymi) ustawami. Raport zawiera więc analizę 819 projektów ustaw, które w przedstawionym okresie badawczym były przedmiotem prac parlamentu. Autorzy raportu przy jego opracowywaniu korzystali z komputerowej bazy II kadencja - proces legislacyjny, działającej w systemie Menudis, która była podstawowym źródłem informacji dotyczących postępowania ustawodawczego. Opracowanie Raportu stało się ponadto możliwe dzięki utworzeniu komputerowej bazy danych Projekt, korzystającej z możliwości programu Excel 7.0. Założenia metodologiczne przedstawionych badań oraz ankiety wypracowane zostały przez zespół w składzie: mgr Wojciech Odrowąż- Sypniewski, dr Wiesław Staśkiewicz, dr Beata Witkowska. Analiza merytoryczna poszczególnych projektów została przeprowadzona przez prawników z Wydziału Opinii Prawnych Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu. Ocena merytoryczna obejmuje projekty w takim kształcie, w jakim wpłynęły do Sejmu, bez uwzględnienia zmian, jakie zostały do nich wprowadzone w toku procedury legislacyjnej. Zasadę taką przyjęto w celu udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy projekty wnoszone do Laski Marszałkowskiej, odpowiadają kryteriom określonym w Uchwale Nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej oraz czy ich uzasadnienia odpowiadają zasadom określonym w art. 31 Regulaminu Sejmu.
5 Niniejsze opracowanie jest kontynuacją Raportu nr 100 - Analiza projektów ustaw Sejmu II kadencji - stan na dzień 30.04.1996 r., a zarazem podsumowaniem działalności Sejmu II kadencji. Bardzo pomocne przy opracowywaniu niniejszego opracowania okazały również się wcześniejsze doświadczenia Biura Studiów i Ekspertyz (patrz Raporty BSE nr 48 i 65 autorstwa J. Koneckiej-Dobrowolskiej), z których w dużej mierze skorzystano (mimo nieco odmiennej metodologii) w celu przedstawienia podstawowych tendencji pojawiających się w działalności Sejmu na przestrzeni dwóch kadencji. Przedłożona analiza projektów ustaw Sejmu II Kadencji składa się z dwóch części: Pierwsza obejmuje analizę procesu legislacyjnego. Znaleźć w niej można informacje dotyczące udziału poszczególnych podmiotów w inicjowaniu procesu ustawodawczego, dane dotyczące okresu prac nad projektem, informacje dotyczące udziału w procedurze legislacyjnej Senatu i Prezydenta. Druga część obejmuje analizę merytoryczną projektów. Znalazły się tutaj między innymi dane dotyczące klasyfikacji projektów ustaw według przynależności do oznaczonej gałęzi prawa, jak również dane obrazujące stopień zgodności projektów z wymogami określonymi w Regulaminie Sejmu.
6 Część I. - Analiza procesu legislacyjnego 1. Wnioskodawcy projektów ustaw Wnioskodawcy projektów ustaw (stan na 20 października 1997 r.; 100% = 819) Senat 2% Posłowie 45% Rada Ministrów 42% Komisje 8% Prezydent 3% Wykres nr 1 Wśród autorów 819 projektów ustaw (100%), które zostały wniesione do Sejmu do końca kadencji zdecydowanie największą aktywnością wykazali się posłowie, którzy skorzystali z inicjatywy ustawodawczej 359 razy (45%). Trzeba podkreślić, iż liczba ta nie obejmuje drugiej formy, poprzez którą zgodnie z Regulaminem Sejmu realizuje się poselska inicjatywa ustawodawcza - projektów komisji sejmowych. Takich projektów było 69 i stanowiły one 8% wszystkich wniesionych projektów. W rozpatrywanym tutaj okresie Rząd wszczynał proces legislacyjny 344 razy (42%), Prezydent - 27 razy (3%), Senat natomiast 20 razy (2%).
7 Tabela nr 1 Wnioskodawcy projektów ustaw Liczba % Posłowie 359 45 Rada Ministrów 344 42 Komisje Sejmowe 69 8 Prezydent 27 3 Senat 20 2 RAZEM 819 100 Przedstawiona analiza, dotycząca liczby projektów ustaw wniesionych do Laski Marszałkowskiej, w trakcie Sejmu II kadencji, przez poszczególne podmioty posiadające inicjatywę ustawodawczą, wskazuje na utrzymywanie się - począwszy od Sejmu I kadencji - przewagi projektów, których wnioskodawcą są Posłowie. Wniosek taki wypływa z zestawienia powyższych danych z zawartymi w Raporcie nr 48 ( Ilościowa analiza projektów ustaw. I Kadencja Sejmu RP. Stan na dzień 31 maja 1993 r. ), który mimo iż generalnie zawiera analizę jedynie tych projektów, które w chwili zakończenia I kadencji nie zostały przez Sejm uchwalone, to jednakże dzięki informacji zawartej we wstępie tego opracowania pozwala na dokładną ocenę aktywności poszczególnych podmiotów w inicjowaniu postępowania ustawodawczego. Do Sejmu I kadencji, w okresie jego półtorarocznej działalności wniesiono łącznie 336 projektów ustaw (100%). W liczbie tej projekty poselskie stanowiły blisko 60% wszystkich projektów. Projekty Rady Ministrów - 27%, wniesione przez Komisje - 8%, natomiast projekty senackie i wniesione przez Prezydenta po 3 %. W stosunku do analizy działalności Sejmu I kadencji nieznacznie zmienił się udział projektów Prezydenta, Senatu i wniesionych przez Komisje, natomiast znacznie zwiększyła się liczba projektów rządowych i zmniejszyła się liczba projektów poselskich. Utrzymała się natomiast przewaga projektów wnoszonych przez Posłów nad projektami zgłaszanymi przez inne podmioty posiadające inicjatywę ustawodawczą. Tendencja ta widoczna była już na dzień 30 czerwca 1996 r. i utrzymała się do końca kadencji. Przy czym zaznaczyć należy, iż od dnia 30 czerwca 1996 r. do końca kadencji wniesiono łącznie 237 projekty. Nie spowodowało to jednak większych zmian w stosunku do liczby zgłaszanych inicjatyw ustawodawczych przez poszczególne podmioty, liczonych na koniec kadencji. W zasadzie jedynie nieznacznie zmniejszył się udział projektów wnoszonych przez Prezydenta z 4% (do dnia 30 czerwca 1996
8 r.) do 3 % na koniec kadencji. Jednocześnie również o 1%, (z 7% do 8%) wzrósł udział projektów wniesionych przez komisje sejmowe. Podkreślenia w tym miejscu wymaga fakt, iż w polskiej rzeczywistości tworzenia prawa zdecydowanie największą aktywnością w inicjowaniu postępowania legislacyjnego wykazują się posłowie. Tendencja ta jest odwrotna niż w krajach europejskich, gdzie głównym inicjatorem prac ustawodawczych jest rząd. 1.1. Struktura projektów rządowych Projekty Rady Ministrów (stan na 20 października 1997 r.; 100% = 344) projekty pilne 21% projekty zwykłe 79% Wykres nr 2 Wśród 344 projektów będących przedmiotem rządowej inicjatywy ustawodawczej, 73 projekty (21% wszystkich projektów wniesionych przez Radę Ministrów) oznaczone zostało klauzulą pilności. Dla potrzeb niniejszej analizy przyjęto, że projektem pilnym jest tylko taki projekt, w stosunku do którego Rada Ministrów klauzuli pilności nie wycofała. Pozostałe 271 projekty (79% projektów rządowych) wniesione przez rząd rozpatrywane były w trybie zwykłym (patrz Wykres nr 2). W liczbie projektów zwykłych znalazło się 6 projektów w stosunku do których Rada Ministrów wycofała klauzulę pilności i ostatecznie rozpatrywane były one w trybie zwykłym.
9 Dotyczy to następujących projektów ustaw: - o dodatkach i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej, przymusowo zatrudnionym w kopalniach węgla, kamieniołomach i zakładach wydobywających rudy uranu (Druk Sejmowy nr 55), - o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Druk Sejmowy nr 59), - o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Państwowej Inspekcji Weterynaryjnej (Druk Sejmowy nr 884), - o zmianie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Druk Sejmowy nr 894), - o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela (Druk Sejmowy nr 1031), - o łączeniu i grupowaniu niektórych banków w formie spółki akcyjnej (Druk Sejmowy nr 1468). Źródłem uprawnienia Rady Ministrów do określania projektów ustaw jako pilne był w II kadencji Sejmu art. 16 Małej konstytucji. Jego pierwotne brzmienie ( Rada Ministrów w uzasadnionych wypadkach, może określić wniesiony przez siebie projekt ustawy jako pilny ) pozwalało rządowi wykorzystywać ten przywilej w nadzwyczaj szerokim zakresie. Praktyka, która zaczęła kształtować się pod wpływem tego przepisu, spowodowała, że Sejm zmieniając 17 marca 1995 r. Małą konstytucję (Dz. U. nr 38, poz. 184; nowela weszła w życie z dniem 26 kwietnia 1995 r.) przyjął nowe brzmienie art. 16 ust. 1 na podstawie, którego: Rada Ministrów, w uzasadnionych wypadkach, mogła określać projekt ustawy jako pilny, z wyjątkiem projektów ustaw konstytucyjnych, ustawy budżetowej, ustaw podatkowych, ustaw dotyczących wyboru Prezydenta, Sejmu Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, ustaw regulujących ustrój właściwości i zasady funkcjonowania organów Państwa oraz samorządu terytorialnego a także kodeksów. Od początku kadencji do dnia 26 kwietnia 1995 r. (19 miesięcy) Rada Ministrów wśród 133 (100%) wniesionych projektów nadała klauzulę pilności 50 projektom (38%), pozostałe 83 projekty (62%) podlegały zwykłej procedurze rozpatrywania. W okresie od 26 kwietnia 1995 r. do dnia 20 października 1997 r. (niespełna 30 miesięcy) na 213 (100%) wniesionych projektów rządowych zaledwie 23 (11%) Rada Ministrów określiła jako pilne, pozostałe 190 (89%) były projektami zwykłymi. Oznacza to, iż spośród wszystkich projektów pilnych wniesionych w czasie II kadencji Sejmu (73 projekty - 100%), przed zmianą art. 16 ust. 1 m.k., tj. - w ciągu 19 miesięcy wniesiono ich 50 (68%), a po zmianie, tj. w ciągu 30 miesięcy tylko 23 (32% - wszystkich projektów oznaczonych klauzulą pilności w II kadencji Sejmu).
10 1.2. Projekty poselskie z uwzględnieniem liczby posłów wnioskodawców Projekt poselski zanim stanie się przedmiotem postępowania ustawodawczego musi zostać poparty przez grupę co najmniej 15 posłów. W liczbie 359 projektów poselskich (100%) mieszczą się projekty, które na początku drogi ustawodawczej sygnowane były przez mniej lub bardziej liczną grupę posłów. W celu analizy struktury poparcia posłów dla poszczególnych projektów dokonano podziału projektów poselskich na trzy grupy, ze względu na liczbę posłów wnioskodawców. Pierwszą grupę projektów stanowią te, które poparte zostały przez 15 do 50 posłów, drugą projekty popierane przez 50 do 100 posłów, trzecią - projekty podpisane przez ponad 100 posłów (patrz Wykres nr 3). Projekty poselskie (stan na 20 października 1997 r.; 100% = 359) 15-50 podpisów 86% 51-100 podpisów 10% więcej niż 100 4% Wykres nr 3 Wśród projektów poselskich najwięcej było takich, które należały do grupy pierwszej (15-50 podpisów). Projektów takich było 308 (86% wszystkich projektów poselskich). W drugiej grupie (51-100 podpisów) znalazło się 36 projektów (10%), natomiast grupa trzecia (ponad 100 podpisów) obejmuje 13 projektów (4%). W trzeciej grupie znalazły się takie projekty jak: - projekt ustawy o samorządzie gospodarczym (Druk Sejmowy nr 132), - projekt ustawy o zmianie kodeksu karnego (Druk Sejmowy nr 157), - projekt ustawy o zmianie ustawy ordynacja wyborcza do Senatu Rzeczpospolitej Polskiej (Druk Sejmowy nr 272),
11 - projekt ustawy o państwowym monopolu spirytusowym (Druk Sejmowy nr 384), - projekt ustawy o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Druk Sejmowy nr 424), - projekt ustawy o Generalnym Inspektorze Celnym (Druk Sejmowy nr 604), - projekt ustawy o przekształceniu Wyższej Szkoły Inżynieryjskiej w Koszalinie w Politechnikę Koszalińską (Druk Sejmowy nr 1546), - projekt ustawy o przekształceniu Wyższej Szkoły Inżynieryjskiej w Opolu w Politechnikę Opolską (Druk Sejmowy nr 1547), - projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Druk Sejmowy nr 1733), - projekt ustawy o finansowaniu dróg publicznych (Druk Sejmowy nr 2041), - projekt ustawy o równym statusie kobiet i mężczyzn (Druk Sejmowy nr 2217), - projekt ustawy o utworzeniu Uniwersytetu Rzeszowskiego (Druk Sejmowy nr 2337), - projekt ustawy o Rzeczniku Praw Dziecka (Druk Sejmowy nr 2456). Przedstawione dane wskazują, iż najczęściej inicjatywy poselskie wnoszone są przez grupy posłów, których liczebność nieznacznie przekracza minimalny dopuszczalny próg. Proces legislacyjny wszczynany jest przez niewielką liczbę posłów. Rzadko natomiast posłowie konsolidują się wokół wnoszonego projektu ustawy. Częstokroć powoduje to wnoszenie kilku, podobnych tematycznie projektów ustaw przez różne grupy posłów, czego konsekwencją jest wspólne rozpatrywanie dwóch lub nawet większej liczby projektów. Taka sytuacja - jak wskazuje przedstawiona w dalszej części analizy statystyka - powoduje wydłużenie czasu pracy parlamentu nad projektem (w przypadkach, gdy jest on rozpatrywany łącznie z innymi projektami). 2. Sposób rozpatrywania projektu 2.1. Procedura rozpatrywania projektu - projekty pilne i projekty zwykłe Wśród 819 wszystkich projektów wniesionych w trakcie II kadencji do Laski Marszałkowskiej znalazło się 746 projektów zwykłych (91%), oraz 73 projekty pilne (w stosunku do których nie została wycofana klauzula pilności) - 9%. Tym samym, w stosunku do okresu od początku kadencji do dnia 30 czerwca 1996 r., na koniec kadencji zmniejszeniu uległ udział projektów pilnych wśród ogółu projektów, zgłoszonych do Laski Marszałkowskiej z 11% (w
12 pierwszym okresie badawczym) do 9% (na koniec kadencji), przy jednoczesnym 2% wzroście projektów zwykłych. Projekty pilne i projekty zwykłe (stan na 20 października 1997 r.; 100% = 819) projekty zwykłe 91% projekty pilne 9% Wykres nr 4 2.2. Projekty rozpatrywane wspólnie W dotychczasowej praktyce Sejmu przyjęty został zwyczaj, że w przypadku, gdy dwa (lub więcej) projekty wniesione w zbliżonym czasie regulują tą samą materię ustawodawczą, podlegają one wspólnemu rozpatrzeniu. Wspólne rozpatrywanie projektów powoduje, że ich procedura ustawodawcza ulega niejako połączeniu. W takich przypadkach komisje sejmowe z reguły przedstawiają łączne sprawozdanie obejmujące wnioski dotyczące obu tych projektów. Projekty rozpatrywane wspólnie z innymi projektami (stan na 20 października 1997 r.; 100% = 819) projekty rozpatrywane samodzielnie 75% projekty rozpatrywane wspólnie 25% Wykres nr 5
13 W trakcie Sejmu II kadencji wśród 819 projektów ustaw (100%) - 615 (75%) rozpatrywanych było samodzielnie, zaś 204 (25%) podlegało procedurze wspólnego rozpatrzenia (patrz Wykres nr 5). Częstokroć w ramach jednej procedury Sejm rozpatrywał trzy, cztery, a nawet pięć projektów jednocześnie (patrz Wykres nr 6). Spośród 204 projektów, które były rozpatrywane wspólnie (100%) w przypadku 138 projektów (68%) w ramach tej samej procedury rozpatrywano dwa projekty, 39 projektów (19%) podlegało procedurze, w której łącznie rozpatrywane były trzy projekty. W przypadku 12 projektów (6%) w tym samym postępowaniu rozpatrywano cztery projekty, a w trzech przypadkach miało miejsce wspólne rozpatrywanie pięciu projektów - 7% (patrz Wykres nr 6). Ostatni przypadek dotyczył następujących projektów ustaw: - o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym (Druki Sejmowe nr 1104, 1108, 1109, 1114, 1211), - o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego (Druki Sejmowe nr 1292, 2276, 2308, 2320, 2321), - ustawa lustracyjna (Druki Sejmowe nr 499, 1494, 1513, 1534, 1582), Projekty rozpatrywane wspólnie (stan na 20 października 1997 r.; 100% = 204) rozpatrywane wspólnie z innym projektem (w jednej procedurze 2 projekty) 68% rozpatrywanie wspólnie z 4 projektami (w jednej procedurze 5 projektów) 7% rozpatrywanie wspólnie z 3 projektami (w jednej procedurze 4 projekty) 6% rozpatrywanie wspólnie z 2 projektami (w jednej procedurze 3 projekty) 19% Wykres nr 6 W przypadku, gdy Sejm łącznie rozpatruje dwa projekty, z których jeden jest projektem zwykłym, a drugi - pilnym, wówczas w obu przypadkach (łącznie) zastosowanie znajduje tryb pilny. Innymi słowy pomimo, iż jeden z projektów
14 nie jest oznaczony klauzulą pilności, to do całego postępowania stosuje się procedurę pilną. Wykres nr 7 obrazuje jaką część wśród projektów rozpatrywanych wspólnie zajmują projekty pilne. Projekty pilne wśród projektów rozpatrywanych wspólnie (stan na 20 października 1997 r.; 100% = 204) projekty zwykłe rozpatrywane wspólnie 94% projekty pilne rozpatrywane wspólnie 6% Wykres nr 7 W badanym okresie wśród 204 projektów rozpatrywanych wspólnie (100%) znalazło się 12 projektów pilnych (6%). Znacznie częściej natomiast procedurze wspólnego rozpatrywania kilku projektów podlegały projekty zwykłe. Miało to miejsce w 192 przypadkach (94%). Kolejny wykres - nr 8 obrazuje stosunek projektów pilnych rozpatrywanych samodzielnie, do projektów rozpatrywanych wspólnie z innymi projektami. Wśród 73 projektów pilnych, które wpłynęły do Sejmu w czasie całej kadencji, znalazło się 12 projektów (16%), które rozpatrywane były łącznie z innymi projektami oraz 61 projekty (84%) rozpatrywane samodzielnie. W grupie inicjatyw pilnych, które rozpatrywane były z innymi projektami znalazły się następujące projekty: - o finansach gmin (Druk Sejmowy nr 94), - o zespole gmin warszawskich i o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Druk Sejmowy nr 248), - o zamówieniach publicznych (Druk Sejmowy nr 310), - o restrukturyzacji banków spółdzielczych i Banku Gospodarki Żywnościowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Druk Sejmowy nr 399), - o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym górników i ich rodzin oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Druk Sejmowy nr 448), - o zmianie ustawy o pracownikach urzędów państwowych (Druk Sejmowy nr 605), - o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Druk Sejmowy nr 616), - o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady opodatkowania oraz niektórych innych ustaw (Druk Sejmowy nr 626),
15 - o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Druk Sejmowy nr 1005), - o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym (Druk Sejmowy nr 1375). - o zmianie ustawy o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Druk Sejmowy nr 1921), - o zmianie ustawy - Prawo łowieckie (Druk Sejmowy nr 2046) Projekty pilne - sposób rozpatrywania (stan na 20 października 1997 r.; 100% = 73) projekty pilne rozpatrywane samodzielnie 84% projekty pilne rozpatrywane wspólnie 16% Wykres nr 8 3. Skierowanie projektu do I czytania Pierwszą decyzję w sprawie każdego projektu podejmowało w II kadencji Prezydium Sejmu (obecnie Marszałek Sejmu), które decydowało o skierowaniu projektu do I czytania. Decyzja o skierowaniu do I czytania warunkuje rozpoczęcie procedury rozpatrywania projektu przez Izbę. Prezydium kierując się zasadami określonymi w Regulaminie Sejmu kierowało projekt do I czytania na posiedzenie Sejmu lub do komisji. Stosownie do art. 34 Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej: 1. Pierwsze czytanie przeprowadza się na posiedzeniu komisji, z wyjątkiem ustaw o zmianie konstytucji, projektów ustaw konstytucyjnych, projektów ustaw dotyczących praw i wolności obywatelskich; projektów ustaw budżetowych i podatkowych oraz projektów ustaw pociągających za sobą istotne skutki finansowe dla budżetu Państwa; projektów ustaw regulujących prawo wyborcze do Sejmu, Senatu, rad gmin oraz wybory Prezydenta; projektów ustaw regulujących ustrój właściwość i zasady funkcjonowania organów Państwa oraz samorządu terytorialnego, projektów kodeksów, a także projektów ustaw zawierających istotne zmiany w kodeksach...
16 1a. Prezydium Sejmu może skierować do pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu również inne niż określone w ust. 1 projekty ustaw (...), jeżeli przemawiają za tym ważne względy. W badanym okresie Prezydium Sejmu podjęło decyzję o skierowaniu projektu do I czytania w stosunku do 805 projektów (100%). 572 projektów (71%) zostało skierowanych do I czytania na posiedzenie Sejmu, a 233 projektów (29%) skierowano na posiedzenie komisji (por. Wykres nr 9). Decyzja Prezydium Sejmu o skierowaniu projektu do I czytania (stan na 20 października 1997 r.; 100% = 805) skierowano do I czytania - Sejm 71% skierowano do I czytania - komisje 29% Wykres nr 9 3.1. Projekty ustaw skierowane do I czytania na posiedzenie Sejmu Do końca II kadencji Sejmu wśród 572 projektów (100%) skierowanych do pierwszego czytania na posiedzenie Sejmu znajdowało się 526 projektów (92%), których I czytanie zostało zakończone, 24 projekty (4%) zostały wycofane, a w przypadku 22 projektów (4%) I czytanie nie odbyło się (por. Wykres nr 10). W ostatniej grupie znalazły się następujące projekty ustaw: - o zmianie ustawy konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz samorządzie terytorialnym (Druk Sejmowy nr 783), - o zmianie przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczpospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Druk Sejmowy nr 1049), - o sądach ksiąg wieczystych (Druk Sejmowy nr 1536), - o samorządzie wojewódzkim (Druk Sejmowy nr 1542), - o uregulowaniu roszczeń wynikających z przejęcia nieruchomości na obszarze st. Warszawy na własność Skarbu Państwa lub gmin (Druk Sejmowy nr 1663), - o zmianie ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Druk Sejmowy nr 1665), - o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Druk Sejmowy nr 1736), - o zawodzie psychologa i samorządzie zawodowym psychologów (Druk Sejmowy nr 1966),
17 - o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Druk Sejmowy nr 2030), - o gminach uzdrowiskowych (Druk Sejmowy nr 2097), - o zmianie ustawy - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Druk Sejmowy nr 2144), - o zapobieganiu, wykrywaniu, leczeniu i zwalczaniu chorób zakaźnych (Druk Sejmowy nr 2180), - o zmianie ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy (Druk Sejmowy nr 2190), - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie powiatowym (Druk Sejmowy nr 2248), - o zmianie ustaw - Kodeks cywilny oraz Kodeks postępowania cywilnego (Druk Sejmowy nr 2252), - o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Druk Sejmowy nr 2304), - o broni i amunicji (Druk Sejmowy nr 2314), - o odpowiedzialności za produkt oraz o niektórych uprawnieniach konsumentów (Druk Sejmowy nr 2352), - o podatku pieniężnym od emerytur i rent dla osób pełniących funkcje sołtysów (Druk Sejmowy nr 2384), - o zmianie ustawy - Kodeks pracy (Druk Sejmowy nr 2385), - o zmianie ustawy o podatku rolnym i o podatkach i opłatach lokalnych (Druk Sejmowy nr 2387), - o języku polskim (Druk Sejmowy nr 2497). Projekty skierowane do I czytania na posiedzenie Sejmu (stan na 20 października 1997 r.; 100% = 572) odbyło się I czytanie na posiedzeniu Sejmu 92% projekt został wycofany 4% nie odbyło się I czytanie na posiedzeniu Sejmu 4% Wykres nr 10 Wśród 572 projektów ustaw (100%) skierowanych przez Prezydium Sejmu w trakcie II kadencji do I czytania na posiedzenie Sejmu najwięcej znalazło się projektów wniesionych przez Radę Ministrów i posłów - odpowiednio 251 (43%) i 232 (41%). W tym samym czasie na posiedzenie Sejmu w celu przeprowadzenia I czytania projektu Prezydium skierowało 55 projektów ustaw (10%) wniesionych przez komisje sejmowe, 25 projektów (4%) wniesionych przez Prezydenta oraz 9 (2%), których wnioskodawcą był Senat.
18 Projekty skierowane do I czytania na posiedzenie Sejmu z uwzględnieniem podziału na wnioskodawców (stan na 20 października 1997 r.; 100% = 572) Komisje 10% Posłowie 41% Rada Ministrów 43% Prezydent 4% Senat 2% Wykres nr 11 3.2. Projekty ustaw skierowane do I czytania na posiedzenie Komisji Wśród 233 projektów (100%) skierowanych do I czytania na posiedzeniu komisji w przypadku 204 projektów (87%) I czytanie zostało zakończone, w 9 przypadkach (4%) projekt został wycofany, a w 20 (9%) projektów oczekiwało na przeprowadzenie I czytania (por. Wykres nr 12). W ostatniej grupie znalazły się następujące projekty ustaw: - o zmianie ustawy o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego "Monitor Polski" (Druk Sejmowy nr 169), - o uprawnieniach do wcześniejszych emerytur osób opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Druk Sejmowy nr 353), - o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Druk Sejmowy nr 427), - o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz ustawy-prawo o notariacie (Druk Sejmowy nr 1898), - o zmianie ustawy o zmianach w organizacji i działalności spółdzielczości (Druk Sejmowy nr 1901), - o zmianie ustawy o służbie cywilnej (Druk Sejmowy nr 1914), - o zmianie ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Druk Sejmowy nr 2018), - o zmianie ustawy o rachunkowości (Druk Sejmowy nr 2108), - o zmianie ustawy o restrukturyzacji banków spółdzielczych i Banku Gospodarki Żywnościowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Druk Sejmowy nr 2145), - o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji (Druk Sejmowy nr 2178), - o zmianie ustawy o restrukturyzacji banków spółdzielczych i Banku Gospodarki Żywnościowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Druk Sejmowy nr 2259), - o utworzeniu Uniwersytetu Rzeszowskiego (Druk Sejmowy nr 2337), - o stosunku Państwa do Kościoła Zborów Chrystusowych w Rzeczypospolitej Polskiej (Druk Sejmowy nr 2355), - o zmianie ustawy o łączności (Druk Sejmowy nr 2369), - o zmianie ustawy o rachunkowości (Druk Sejmowy nr 2413), - o zmianie nazwy Wyższej Szkoły Rolniczo-Pedagogicznej w Siedlcach na Akademię Podlaską (Druk Sejmowy nr 2414),
19 2457,) - o powszechnej reelektryfikacji wsi i osiedli (Druk Sejmowy nr 2431), - o zmianie ustawy o dopłatach do niektórych kredytów bankowych (Druk Sejmowy nr - o administrowaniu obrotem z zagranicą towarami i usługami (Druk Sejmowy nr 2498), - o zmianie ustawy o finansowaniu gmin (Druk Sejmowy nr 2643) Projekty skierowane do I czytania na posiedzeniu komisji (stan na 20 października 1997 r.; 100% = 233) odbyło się I czytanie na posiedzeniu komisji 87% projekt czeka na I czytanie na posiedzeniu komisji 9% projekt został wycofany 4% Wykres nr 12 Tabela nr 2 Projekty skierowane decyzją Prezydium Sejmu do I posiedzenie Sejmu posiedzenie Komisji czytania Liczba % Liczba % odbyło się 526 92 204 87 I czytanie projektu projekt oczekuje 22 4 20 9 na I czytanie projekt wycofano 24 4 9 4 RAZEM 527 100 233 100 Wśród 233 projektów ustaw (100%) skierowanych przez Prezydium Sejmu w trakcie II kadencji do I czytania na posiedzenie Komisji najwięcej znalazło się projektów wniesionych przez posłów i Radę Ministrów - odpowiednio 118 (50%) i 93 (40%). W tym samym czasie na posiedzenie Komisji w celu przeprowadzenia I czytania projektu Prezydium skierowało 14
20 projektów ustaw (6%) wniesionych przez komisje sejmowe, 6 projektów (3%) wniesionych przez Senat oraz 2 (1%), których wnioskodawcą był Prezydent. Projekty skierowane do I czytania na posiedzenie komisji z uwzględnieniem podziału na wnioskodawców (stan na 20 października 1997 r.; 100%=233) Komisje 6% Posłowie 50% Rada Ministrów 40% Prezydent 1% Senat 3% Wykres nr 13 Przedstawione dane jednoznacznie wskazują na fakt, iż bez względu na wnioskodawcę Prezydium Sejmu najczęściej projekty ustaw kieruje do I czytania na posiedzenie Sejmu. Niemniej jednak pomiędzy poszczególnymi wnioskodawcami występują istotne różnice. Zdecydowanie najczęściej I czytanie projektu ustawy na posiedzeniu Sejmu miało miejsce w przypadku projektów wniesionych przez Prezydenta (25 projektów na 27 skierowanych przez Prezydium do I czytania) oraz komisje Sejmowe (55 projektów na 69 wszystkich projektów, których wnioskodawcą były w II kadencji komisje sejmowe, skierowanych przez Prezydium do I czytania) oraz projektów wniesionych przez Rząd (251 na 344 wszystkie wniesione przez Rząd, a jednocześnie skierowane do I czytania). Również w przypadku projektów, których wnioskodawcą byli posłowie przeważają projekty, które decyzją Prezydium Sejmu skierowane zostały do I czytania na posiedzenie Sejmu, aczkolwiek liczba ich jest nieco mniejsza niż w przypadku projektów wniesionych przez Prezydenta, komisje Sejmowe i Radę Ministrów ( wśród 350 projektów wniesionych przez posłów - 232 skierowane zostały do I czytania na posiedzenie Sejmu), aczkolwiek i w przypadku tych projektów dwukrotnie częściej pierwsze czytanie miało miejsce na posiedzeniu Sejmu. Prezentowane relacje są natomiast najmniej wyraziste w przypadku projektów, których
21 wnioskodawcą był Senat. Mimo, iż i w tym przypadku częściej rozpatrywano je na posiedzeniu Sejmu, to jednakże ich udział w porównaniu z projektami wniesionymi przez pozostałych wnioskodawców jest zdecydowanie mniejszy (na 15 projektów wniesionych przez Senat i skierowanych przez Prezydium Sejmu do I czytania jedynie 9 rozpatrywano na posiedzeniu Sejmu). 3.3. Projekty w stosunku do których Prezydium Sejmu podjęło decyzję o skierowaniu do I czytania (w rocznych przedziałach czasowych) Ostatnią kwestią analizowaną w tej części raportu jest zagadnienie aktywności poszczególnych wnioskodawców mierzonej liczbą projektów, w stosunku do których Prezydium Sejmu podjęło decyzję o skierowaniu do I czytania (jednostką czasu jest w tym przypadku - rok). Powiązanie przedstawionej aktywności z decyzją Prezydium Sejmu znajduje swoje uzasadnienie w fakcie, że jest ona pierwszą uchwytną statystycznie decyzją w sprawie każdego projektu. Ponadto jest niemalże zasadą, że Prezydium Sejmu podejmowało taką decyzję niezwłocznie po wpłynięciu projektu do Laski Marszałkowskiej. Pierwszy z przedstawionych wykresów (nr 14) prezentuje przyrost w jednostce czasu (rok) liczby projektów, które Prezydium Sejmu skierowało do I czytania. Wykres drugi (nr 15) obrazuje jak zmieniała się aktywność dwóch uprawnionych do inicjatywy ustawodawczej podmiotów, dominujących pod względem liczby wniesionych projektów - Rady Ministrów i posłów. Wykres ilustruje liczbę projektów, które w poszczególnych okresach zostały przez Prezydium Sejmu skierowane do I czytania.
22 Liczba projektów, które Prezydium Sejmu skierowało do I czytania w jednostce czasu (rok) 244 250 191 174 196 200 150 120 100 50 99 94 71 76 72 87 75 Posłowie wszystkie 0 IX.93-IX.94 IX.94-IX.95 IX.95-IX.96 Rada Ministrów (wszystkie) IX.96-X.97 Wykres nr 14
23 1000 200 Liczba projektów skierowanych przez Prezydium Sejmu do I czytania w jednostce czasu - 6 miesięcy (skala półlogarytmiczna) 282 138 372 179 151 491 221 212 584 256 254 659 286 282 766 338 318 805 348 346 100 10 93 42 45 75 69 15 21 6 112 27 8 7 31 19 8 41 21 12 52 69 24 26 15 15 69 27 15 wszystkie RM Komisje Posłowie Senat 4 5 5 Prezydent 2 1 1 1 31.12.93 30.06.94 31.12.94 30.06.95 31.12.95 30.06.96 31.12.96 30.06.97 19.10.97 Wykres nr 15 Liczbę projektów skierowanych przez Prezydium Sejmu do I czytania należy oczywiście ściśle powiązać z liczbę projektów wnoszonych w danej jednostce czasu przez podmioty posiadające prawo do inicjowania procesu ustawodawczego. Z przedstawionego powyżej wykresów jednoznacznie wynika, iż podmioty uprawnione do wnoszenia projektów ustaw pod obrady Sejmu korzystają z tego uprawnienia najczęściej w pierwszym i ostatnim roku kadencji Sejmu. Wydaje się, że wynika to w pierwszym roku z chęci realizacji obietnic wyborczych, w końcowym okresie kadencji natomiast uzyskania jak najlepszego wyniku wyborczego. Niemniej jednak zaskakujące jest w przypadku tej analizy zmniejszanie się w trakcie kadencji liczby projektów, których wnioskodawcą jest Rada Ministrów. Z przedstawionego wykresu wynika bowiem, iż podmiot ten z każdym rokiem kadencji Sejmu inicjował coraz rzadziej proces ustawodawczy.
24 4. Prace Sejmu nad projektem ustawy Rozpoczynając rozważania dotyczące prac Sejmu nad projektami ustaw należy mieć na uwadze, że nie każda inicjatywa ustawodawcza kończy się uchwaleniem ustawy. Zgodnie bowiem z postanowieniami Regulaminu Sejmu, wnioskodawca aż do zakończenia I czytania, może wycofać wniesiony przez siebie projekt, a poselski projekt uważa się za wycofany również wówczas, gdy liczba posłów popierających go jest mniejsza niż 15. Ponadto Sejm może odrzucić projekt ustawy zarówno w I jak i w III czytaniu (w przypadku projektów rozpatrywanych w trybie pilnym w I i II czytaniu). Dla potrzeb niniejszej analizy, przyjęto, że projekty pozytywnie rozpatrzone przez Sejm to takie, które nie zostały odrzucone przez Sejm w III czytaniu w przypadku projektów zwykłych i w II czytaniu w przypadku projektów pilnych (por. wykres 16). Tabela nr 3 Prace Sejmu nad projektami ustaw stan na dzień 20 Liczba % października 1997 r. projekty pozytywnie rozpatrzone przez Sejm 593 72 projekty, których postępowanie ustawodawcze w Sejmie 118 14 nie zostało zakończone do końca kadencji projekty odrzucone 71 9 projekty wycofane 37 5 RAZEM 819 100 W dniu 20 października 1997 r. wśród 819 projektów (100%) wniesionych od początku II kadencji 118 projektów (14%) znajdowało się w fazie prac legislacyjnych w Sejmie, 593 projekty (72%) zostały przez Sejm uchwalone, 71 projektów (9%) zostało odrzuconych, a 37 (5%) wycofali wnioskodawcy. Ogólna liczba 593 dwóch projektów pozytywnie rozpatrzonych przez Sejm nie oznacza, że Izba uchwaliła w badanym okresie 593 ustawy. Liczba uchwalonych przez Sejm ustaw jest oczywiście niższa. Wynika to z faktu, iż znaczna część projektów była rozpatrywana łącznie w ramach procedur wspólnych.
25 projekty których postępowanie ustawodawcze w Sejmie nie zostało zakończone 14% Stan prac Sejmu w dniu 20 października 1997 r. (100% = 819) projekty odrzucone 9% projekty wycofane 5% projekty pozytywnie rozpatrzone przez Sejm 72% Wykres nr 16 Z analizy działalności Sejmu I kadencji wynika, iż w dniu zakończenia kadencji ukończył on prace (uchwalając ustawę) nad 109 projektami ustaw (32% wszystkich wniesionych w czasie kadencji projektów). W tym samym czasie wnioskodawcy wycofali lub Izba odrzuciła łącznie 43 projekty (13%). Natomiast w dniu zakończenia kadencji w trakcie prac w Sejmie znajdowały się 184 projekty (55%). Obserwacja działalności Sejmu do dnia 30 czerwca 1996 r. wskazywała na utrzymanie na mniej więcej tym samym poziomie odsetka projektów odrzuconych i wycofanych (wówczas - 14%), przy jednoczesnym odwróceniu proporcji projektów rozpatrzonych przez Sejm (wówczas 59%) i znajdujących się w fazie postępowania w Sejmie (wówczas 27% ). Obecna analiza przeprowadzona na dzień 20 października 1997 r. (tj. dzień zakończenia II kadencji Sejmu) wskazuje na istotne odwrócenie proporcji. Zdecydowanie w stosunku do poprzednich okresów badawczych zwiększył się udział projektów, nad którymi do końca kadencji udało się Sejmowi zakończyć prace, przy jednoczesnym zmniejszeniu liczby projektów, których proces legislacyjny na koniec kadencji nie został ukończony (patrz Wykres nr 16).
26 4.1. I czytanie projektu ustawy na posiedzeniu Sejmu Jeżeli I czytanie projektu ustawy przeprowadzane jest na posiedzeniu plenarnym, Sejm może projekt skierować do dalszych prac lub podjąć decyzję o jego odrzuceniu. W pierwszym przypadku (decyzja o skierowaniu do dalszych prac) Sejm kieruje projekt do komisji w celu szczegółowego rozpatrzenia regulacji będącej przedmiotem postępowania. W wyjątkowych, szczególnie uzasadnionych wypadkach Regulamin Sejmu pozwala na skrócenie procedury przez przystąpienie do II czytania niezwłocznie po zakończeniu I czytania bez odsyłania projektu do komisji. I czytanie projektu ustawy na posiedzeniu Sejmu (stan na 20 października 1997 r.; 100% = 526) projekty odrzucone 7% projekty skierowane do dalszych prac 93% Wykres nr 17 W analizowanym okresie na posiedzeniu Sejmu odbyło się I czytanie 526 projektów ustaw (100%). W tej liczbie 488 (93%) projektów zostało - decyzją Sejmu - skierowanych do dalszych prac, zaś 38 (7%) projekty zostały odrzucone. Wśród 488 projektów skierowanych do dalszych prac 453 (86%) projektów zostało skierowanych do komisji, natomiast w przypadku 35 (7%) projektów Sejm przystąpił niezwłocznie do II czytania. 4.2. Projekty odrzucone Wśród 71 projektów (100%), które zostały odrzucone przez Sejm znajduje się 38 projektów (54%) odrzuconych w I czytaniu oraz 33 projekty (46%) odrzucone w III czytaniu (por. Wykres nr 18). W analizowanym okresie nie został odrzucony żaden projekt oznaczony klauzulą pilności.
27 W grupie projektów odrzuconych w trzecim czytaniu znalazły się na przykład takie projekty ustaw : - o zmianie ustawy o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Druk Sejmowy nr 66 ), - o podziale zysku w niektórych spółkach Skarbu Państwa (Druk Sejmowy nr 67), - o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Druk Sejmowy nr 124), - o zmianie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych oraz ich rodzin (Druk Sejmowy nr 150), - o zmianie ustawy o zobowiązaniach podatkowych (Druk Sejmowy nr 245), - o zmianie ustawy o drogach publicznych (Druk Sejmowy nr 246), - o zmianie ustawy przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Druk Sejmowy nr 308), - o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Druk Sejmowy nr 366), - o zmianie ustawy - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Druk Sejmowy nr 416), - o zmianie ustawy o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Druk Sejmowy nr 543), - o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Druk Sejmowy nr 551), - o zmianie kodeksu postępowania karnego (Druk Sejmowy nr 844), - o zmianie ustawy o działalności gospodarczej (Druk Sejmowy nr 882), - o zmianie ustawy o podatku rolnym (Druk Sejmowy nr 1019), - o poszukiwaniu ratowaniu osób znajdujących się w niebezpieczeństwie na morzu (Druk Sejmowy nr 1288) - o nadzwyczajnej pomocy państwa osobom prowadzącym małe przedsiębiorstwa, które zostały dotknięte skutkami powodzi z lipca 1997 r. (Druk Sejmowy 2568), - o zmianie ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Druk Sejmowy nr 1850), - o zmianie ustawy o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji (Druk Sejmowy nr 1412) - o zmianie ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Druk Sejmowy nr 1411). Projekty odrzucone przez Sejm (stan na 20 października 1997 r.; 100% = 71) odrzucone w III czytaniu 46% odrzucone w I czytaniu 54% Wykres nr 18
28 4.3. II czytanie projektu zwykłego Zgodnie z Regulaminem Sejmu, Sejm kończąc II czytanie projektu ustawy może odesłać projekt ponownie do komisji w celu przedstawienia dodatkowego sprawozdania w związku z poprawkami zgłoszonymi podczas debaty w trakcie II czytania lub w przypadku braku nowych poprawek - niezwłocznie przystąpić do III czytania. W analizowanym okresie, tj. od początku II kadencji do dnia jej zakończenia, Sejm przeprowadził II czytanie w stosunku do 546 projektów zwykłych (100%). W przypadku 268 projektów (51%) po przeprowadzeniu II czytania Sejm niezwłocznie przystąpił do III czytania, w stosunku do 278 projektów (49%) podjęta została decyzja o ponownym odesłaniu projektu do komisji. Oznacza to, że do połowy rozpatrywanych projektów zwykłych poprawki zgłaszane były w trakcie II czytania (por. Wykres nr 19). II czytanie projektu zwykłego (stan na 20 października 1997 r.; 100% = 546) projekt skierowano ponownie do komisji 49% niezwłocznie przystąpiono do III czytania 51% Wykres nr 19 Tabela nr 4 Decyzja Sejmu w sprawie dalszych prac nad projektem Liczba % po zakończeniu II czytania niezwłocznie przystąpiono do III czytania projektu 278 51 projekt ponownie odesłano do komisji 268 49 RAZEM 546 100
29 4.4. Stanowisko komisji po II czytaniu projektu zwykłego W badanym okresie, spośród 268 projektów zwykłych, które Sejm po przeprowadzeniu II czytania skierował do komisji w celu przedstawienia dodatkowego sprawozdania, do 20 października 1997 r. komisje zajęły stanowisko w stosunku do 261 projektów (100%). Najczęściej, sprawozdania komisji zawierały sugestię częściowego przyjęcia zaproponowanych w II czytaniu poprawek. Takie stanowisko zaprezentowane zostało w 191 przypadkach (73%). Propozycja przyjęcia wszystkich proponowanych w II czytaniu poprawek miała miejsce w przypadku 40 projektów (15%), natomiast sugestia odrzucenia wszystkich nowo zgłoszonych poprawek - w 30 przypadkach (12%) (por. Wykres nr 20). Z powyższych danych wynika, iż w znacznie przeważającej części przypadków (73% + 15% = 88%) komisje w sprawozdaniu dodatkowym popierają wszystkie, bądź część poprawek zgłoszonych przez posłów w trakcie II czytania projektu. Tendencja taka istniała również na tle wyników badań przeprowadzonych na dzień 30 czerwca 1997 r. i utrzymała się do końca kadencji. Stanowisko komisji wobec poprawek zgłoszonych w II czytaniu (stan na 20 paździenika 1997 r.; 100% = 261) część poprawek przyjąć, część odrzucić 73% wszystkie poprawki przyjąć 15% wszystkie poprawki odrzucić 12% Wykres nr 20
30 4.5. III czytanie projektu zwykłego (II czytanie projektu pilnego) Trzecie czytanie - zgodnie z Regulaminem Sejmu - jest ostatnim czytaniem projektu zwykłego (w przypadku projektu pilnego rolę tą pełni II czytanie). W badanym okresie Sejm odbył III czytanie 537 projektów ustaw (100%). W zdecydowanej większości przypadków III czytanie zakończone zostało uchwaleniem ustawy (504 projekty - 94%). Jedynie w stosunku do 33 projektów ustaw (6%) Sejm podjął w III czytaniu decyzję o odrzuceniu (por. Wykres nr 21). III czytanie projektu zwykłego (stan na 20 października 1997 r.; 100% = 537) projekt odrzucono 6% projekt uchwalono 94% Wykres nr 21 W analizowanym okresie Sejm ani razu nie odrzucił (w II czytaniu) projektu oznaczonego klauzulą pilności. Izba przeprowadziła w tym okresie II czytanie 89 projektów rozpatrywanych w procedurze pilnej. Wśród tych 89 projektów (100%) 73 projekty (82%) były oznaczone klauzulą pilności, natomiast 16 projektów (18%) stanowiły projekty zwykłe, które rozpatrywane były łącznie z projektami pilnymi w ramach procedury pilnej (patrz Wykres nr 22). W tej ostatniej grupie znalazły się następujące projekty: - o finansowaniu gmin (Druk Sejmowy nr 43), - o zamówieniach publicznych (Druk Sejmowy nr 121), - o ustroju gminy - miasto stołeczne Warszawa (Druk Sejmowy nr 256), - o zmianie ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Druk Sejmowy nr 257), - o samorządzie Miasta Stołecznego Warszawy (Druk Sejmowy nr 258), - o zmianie ustawy o pracownikach urzędów państwowych (Druk Sejmowy nr 281), - ustawa o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym górników i ich rodzin oraz ustawy o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Druk Sejmowy nr 305), - o zmianie ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Druk Sejmowy nr 351),
31 - o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Druk Sejmowy nr 352), - o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Druk Sejmowy nr 383), - o restrukturyzacji bankowości spółdzielczej i przekształceniu Banku Gospodarki Żywnościowej (Druk Sejmowy nr 418), - o nowelizacji ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej (Druk Sejmowy nr 661), - o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Druk Sejmowy nr 723), - o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Druk Sejmowy nr 1318), - o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (druk Sejmowy nr 1949), - o zmianie ustawy - Prawo łowieckie (Druk Sejmowy nr 1952). Projekty rozpatrywane w procedurze pilnej stan na 20 października 1997 r.; 100% = 89 projekty pilne 82% projekty zwykłe 18% Wykres nr 22 4.6. Liczba rozpatrzonych przez Sejm II kadencji projektów ustaw (w rocznych przedziałach czasowych) Prezentowany niżej wykres przedstawia jak zmieniała się w czasie (w jednostce czasu - rok) liczba projektów uchwalonych przez Sejm. Wykres obrazuje ile projektów pozytywnie rozpatrzył Sejm w poszczególnych rocznych okresach (statystyka nie uwzględnia projektów, które zostały odrzucone w I lub II czytaniu). Dla potrzeb niniejszej analizy, przyjęto, że projekty pozytywnie rozpatrzone przez Sejm to takie, które nie zostały odrzucone przez Sejm w III czytaniu w przypadku projektów zwykłych i w II czytaniu w przypadku projektów pilnych. Analizą objęte zostały odrębnie: ogólna liczba projektów, projekty Rady Ministrów (łącznie projekty pilne i zwykłe), pilne projekty Rady Ministrów