Tadeusz Dobrowolski Wspólnotowe zasady ramowe w sprawie pomocy publicznej na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną w świetle Stanowiska Rządu RP Zasady udzielania pomocy publicznej odgrywają w Unii Europejskiej zasadniczą rolę w procesie wspierania rozwoju gospodarczego państw członkowskich. Celem przejrzystości w udzielaniu pomocy publicznej na działalność badawczą, rozwojową oraz innowacyjną małych i średnich przedsiębiorstw, Komisja Europejska dokonała opracowania projektu dokumentu nt. Wspólnotowych zasad ramowych w sprawie pomocy publicznej na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną. W związku z powyższym projektem dokumentu Rząd RP przyjął Stanowisko, w którym z zadowoleniem przyjął tenże projekt wspólnotowych zasad ramowych dotyczących pomocy publicznej na rzecz badań, rozwoju i innowacji wraz z zawartymi w nim propozycjami Komisji Europejskiej w zakresie zmian dotyczących warunków dopuszczalności tego rodzaju pomocy. W szczególności Rząd RP poparł rozszerzenie zakresu istniejących zasad ramowych w sprawie pomocy publicznej na rzecz badań i rozwoju o instrumenty mające zastosowanie do działań innowacyjnych. Zgodził się on z założeniem, że pomoc publiczna w zakresie działalności badawczej, rozwojowej i innowacyjnej powinna być wyłącznie odpowiedzią na niedoskonałości rynku hamujące rozwój działalności badawczo-rozwojowej i innowacyjnej i nie należy jej wykorzystywać jako instrumentu poprawiającego ogólną sytuację finansową beneficjentów, bez jednoczesnego efektu zachęty w postaci wzrostu nakładów prywatnych na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną oraz rozszerzenia rozmiaru i zakresu tej działalności. Jednocześnie Rząd RP zwrócił uwagę na wysoki stopień skomplikowania projektowanego dokumentu, związany z różnorodnością instrumentów i zróżnicowanymi pułapami intensywności, uzależnionymi od wielkości przedsiębiorstw-beneficjentów i rodzaju realizowanego projektu, co może powodować trudności w praktycznym stosowaniu zasad ramowych. W odniesieniu do definicji eksperymentalnych prac rozwojowych Rząd RP zwrócił uwagę, iż nie jest jasne, według jakich zasad dokonywane byłoby szacowanie rozmiaru planowanych przychodów z tytułu sprzedaży prototypów i projektów pilotażowych. Zgodnie, bowiem z treścią zasad ramowych, wszelkie przychody z tytułu komercyjnego wykorzystania prototypów i projektów pilotażowych powinny być odliczone od kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą. Zasady ramowe nie precyzują jednak, czy przepisy te należy stosować w momencie składania przez beneficjenta wniosku o udzielenie pomocy, czyli czy koszty kwalifikowane powinny być korygowane o wartość planowanych przychodów (wartość szacunkową) na dzień udzielenia pomocy, czy też udzielona pomoc powinna być rozliczana po zakończeniu przedsięwzięcia, gdy znana jest już rzeczywista wartość przychodów. Rząd RP zaproponował ponadto zwiększenie podstawowej maksymalnej dopuszczalnej intensywności pomocy na prowadzenie eksperymentalnych prac rozwojowych do 30%. Wydaje się bowiem, iż proponowany pułap 20% nie będzie stanowił dla przedsiębiorców
wystarczającej zachęty do podejmowania i prowadzenia tego typu prac. W zakresie pomocy na badania przemysłowe, maksymalna dopuszczalna intensywność pomocy powinna - zdaniem Rządu RP - zostać zwiększona o 5 pkt procentowych w odniesieniu do wszystkich kategorii przedsiębiorców. Alternatywnie, jeśli Komisja Europejska nie uznałaby zaproponowanego przez Rząd RP zwiększenia intensywności pomocy za uzasadnione, zaproponował on przywrócenie premii dla regionów kwalifikujących się do objęcia wsparciem na podstawie art. 87 ust. 3 lit a) i c) TWE. Należy przy tym zwrócić uwagę, iż premie regionalne są z powodzeniem stosowane w obecnie obowiązujących zasadach ramowych na działalności badawczą i rozwojową. Zaproponował on również, aby intensywność pomocy została zwiększona o 10-15 pkt procentowych dla przedsiębiorstw z obszarów wspieranych. Biorąc pod uwagę wskaźnik innowacyjności - SII (Summary Innovwation Index - publikowany w Raporcie na temat innowacyjności Komisji Europejskiej, tworzony na podstawie 20 wskaźników dotyczących wykształcenia, wydatków na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjność małych i średnich przedsiębiorstw) można bowiem zauważyć znaczny dystans pomiędzy państwami członkowskimi UE podlegającymi pod art. 87 ust 3 lit a) TWE (np. Polska, Hiszpania, Słowacja, Estonia, Słowenia, Portugalia, Czechy, Litwa, Łotwa, Grecja), a pozostałymi państwami członkowskimi UE o wyższej stopie rozwoju gospodarczego, co jest istotnym argumentem przemawiającym za uwzględnieniem premii regionalnych w projektowanych zasadach ramowych. Zauważalnym w tym przedmiocie jest, iż Polska ma jeden z najniższych wskaźników udziału nakładów na badania i rozwój w relacji do PKB pośród wszystkich krajów UE w 2004 r. wyniósł on 0,58% (dla przykładu ten sam wskaźnik dla Hiszpanii wynosi 1,05%, dla Czech 1,27%, dla Węgier 0,98%). Istotną barierą utrudniającą przedsiębiorcom wprowadzanie rozwiązań innowacyjnych są wysokie koszty opracowania i wdrożenia innowacji, które znacznie przekraczają możliwości kapitałowe większości przedsiębiorstw, przy jednoczesnym ograniczonym dostępie do zewnętrznych źródeł finansowania. W odniesieniu do premii (15 pkt procentowych) mającej zastosowanie w przypadku badań przemysłowych, pod warunkiem szerokiego upowszechniania wyników tych badań, Rząd RP zauważył, iż obowiązek upowszechniania wyników badań przez przedsiębiorców, którzy finansują część kosztów tych badań, godzi w interesy tych przedsiębiorstw. W tym kontekście Polska zaproponował on przywrócenie zapisu istniejącego w obowiązujących zasadach ramowych dotyczących pomocy na działalności badawczą i rozwojową dla przedsiębiorców, zgodnie z którym upowszechnianie wyników badań następuje z jednoczesnym przestrzeganiem praw własności intelektualnej i przemysłowej. Jeśli chodzi o koszty kwalifikowane Rząd RP w swoim Stanowisku do Wspólnotowych zasad ramowych w sprawie pomocy publicznej na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną, zaproponował rozszerzenie kategorii kosztów personelu dodatkowo o koszty składek na ubezpieczenie społeczne oraz koszty podróży pracowników. W odniesieniu do zaliczki zwrotnej Rząd RP zwrócił uwagę, iż zapis dotyczący wielkości kwoty zwracanej przez beneficjenta ponad kwotę pożyczki wraz z odsetkami w przypadku, gdy wspierany projekt kończy się sukcesem wykraczającym ponad poziom wstępnie zdefiniowany jako wynik pomyślny, nie jest jednoznaczny. W projekcie zasad ramowych stwierdza się bowiem, że Państwo powinno mieć prawo do dalszego żądania płatności przewyższających kwotę pożyczki wraz z odsetkami. W szczególności nie jest jasne, czy zapis powinno mieć prawo oznacza konieczność, czy tylko możliwość udziału Państwa w przychodach z tytułu nadspodziewanie pomyślnego wyniku przedsięwzięcia. Z treści Memorandum Komisji Europejskiej, dotyczącego wspólnotowych zasad ramowych w sprawie pomocy na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną wynika, że żądanie spłaty przewyższającej kwotę pożyczki wraz z odsetkami jest dla Komisji 2
Europejskiej warunkiem koniecznym, aby w konsekwencji zapewnić zgodność udzielonego wsparcia z przepisami o pomocy publicznej, z uwagi na to, że nie można porównać bezpośrednio pułapu intensywności z wartością pomocy. Nie jest również jasne, w jaki sposób powinna być określana podlegająca spłacie kwota przewyższająca wartość pożyczki wraz z odsetkami, w szczególności, czy powinna być ona proporcjonalna do stopnia, w jakim wynik przedsięwzięcia wykracza ponad założony poziom powodzenia, czy może proporcjonalna do udziału środków publicznych w finansowanym przedsięwzięciu. Według Rządu RP wyjaśnienia wymaga ponadto, czy zaliczka zwrotna może być łączona z innymi formami pomocy publicznej (dotacja, ulga podatkowa), które przeznaczone będą na pokrycie kosztów tego samego projektu. Jeżeli byłoby to dopuszczalne, to czy w takim przypadku, w odniesieniu do skumulowanej wartości pomocy udzielanej w różnych formach, należałoby stosować ogólne reguły dotyczące określania intensywności pomocy przewidziane w projekcie zasad ramowych, w tym poszczególne premie skutkujące zwiększeniem intensywności pomocy. Rząd RP poparł przyjęte przez Komisję Europejską założenie dotyczące automatycznego występowania efektu zachęty, w przypadku zastosowania środków fiskalnych, a jednocześnie zauważył, iż propozycje zasad kalkulowania intensywności pomocy są niezrozumiałe i wymagają doprecyzowania. Z wyjaśnień przedstawionych przez Komisję Europejską wynika, że fiskalny środek pomocowy powinien się odnosić wyłącznie do kwalifikowanych kosztów poniesionych w związku z badaniami należącymi do jednej z trzech zdefiniowanych kategorii (badania podstawowe, badania przemysłowe, eksperymentalne prace rozwojowe) oraz uwzględniać intensywności pomocy określone dla właściwej kategorii badań. Jednakże, jak wyjaśnia Komisja Europejska, instrumenty fiskalne nie zawsze są bezpośrednio związane z realizacją określonego przedsięwzięcia, częściej natomiast odnoszą się do wszelkich kosztów poniesionych w danym roku fiskalnym. Projekt zasad ramowych oferuje - zdaniem Rządu RP - możliwość stosowania instrumentów fiskalnych do wszelkich kosztów związanych z działalnością badawczą, rozwojową i innowacyjną małych i średnich przedsiębiorstw, poniesionych na przestrzeni 3 kolejnych lat fiskalnych, poprzez rezygnację z powiązania określonych kosztów z jasno zdefiniowanym projektem. Przedstawiony przez Komisję Europejską sposób kalkulowania intensywności pomocy na poziomie przedsiębiorstwa jest jednocześnie nieprecyzyjny i może powodować trudności w stosowaniu. Komisja Europejska zaproponowała, aby intensywność pomocy na poziomie przedsiębiorstwa liczyć jako stosunek łącznej wartości ulg podatkowych do sumy kosztów kwalifikowanych związanych z działalnością badawczą, rozwojową i innowacyjną małych i średnich przedsiębiorstw, poniesionych w okresie nieprzekraczającym 3 lat fiskalnych. Rząd RP zwrócił uwagę, iż liczona w ten sposób intensywność pomocy nie uwzględnia pomocy udzielonej z odniesieniu do tych samych kosztów, ale w innych formach (np. dotacji). W związku z tym wydaje się możliwa sytuacja, w której przedsiębiorca będzie mógł otrzymać ulgę podatkową na wsparcie takich działań, które wcześniej zostały już wsparte w innej formie. Poddał on również pod wątpliwość celowość wprowadzania obowiązku zgłaszania Komisji Europejskiej ex-ante szacunkowej liczby beneficjentów korzystających z pomocowego środka fiskalnego oraz ex-post listy beneficjentów otrzymujących wsparcie przekraczające 100.000 euro. Zdaniem Rządu RP, skuteczne monitorowanie pomocy udzielanej w formie ulg podatkowych jest możliwe bez konieczności przedstawiania informacji o tak dużym stopniu szczegółowości. Nie wydaje się natomiast uzasadnione 3
zobowiązywanie państw członkowskich UE do przedstawiania ex-post wyczerpującej listy beneficjentów środków fiskalnych, zwłaszcza że Komisja Europejska nie precyzuje, czy chodzi o beneficjentów, którzy w danym roku uzyskali ulgi podatkowe o łącznej wartości przekraczającej wskazaną kwotę, czy też Komisja Europejska miała na myśli beneficjentów, którzy przez okres dłuższy niż rok fiskalny korzystali z ulg podatkowych i w danym roku, łącznie z wartością ulg uzyskanych w poprzednich latach, osiągnęli pułap 100.000 euro. Zdaniem Rządu RP, wskazana jest również rezygnacja z zaproponowanej przez Komisję Europejską metodologii liczenia wielkości pomocy dla małych i średnich przedsiębiorstw na pokrycie kosztów związanych z uzyskaniem i zatwierdzeniem patentów oraz innych praw własności przemysłowej. Rząd RP nie znalazł uzasadnienia dla uzależniania intensywności pomocy na pokrycie kosztów praw własności przemysłowej od rodzaju badania, które doprowadziło do powstania tych praw i w związku z tym zaproponował ustalenie ogólnego pułapu intensywności przedmiotowej pomocy na poziomie co najmniej 50% określonych przez Komisję Europejską kosztów kwalifikowanych. Takie rozwiązanie będzie większą zachętą dla przedsiębiorców do zwiększania liczby patentów na rynku europejskim. Definicja młodego innowacyjnego przedsiębiorstwa według Komisji Europejskiej obejmuje wyłącznie podmioty spełniające kryterium uznania ich za małe przedsiębiorstwa. W tym zakresie Rząd RP podtrzymał swoją propozycję zawartą w Stanowisku z dnia 22 listopada 2005 r. do projektu Komunikatu Komisji w sprawie pomocy państwa na rzecz innowacji, iż z uwagi na większą możliwość absorpcji pomocy zasadne wydaje się rozszerzenie definicji młodego innowacyjnego przedsiębiorstwa także na podmioty średniej wielkości. Również odnosząc się do ww. Stanowiska, Rząd RP podkreślił, iż celowe wydaje się wspieranie przedsiębiorstw funkcjonujących na rynku dłużej niż 5 lat, pod warunkiem, że realizowane przez te podmioty projekty umożliwią wejście na inny segment rynku, skok technologiczny lub organizacyjny, albo spełniają wymagania nowoczesności i na ich efekty jest zapotrzebowanie na rynku. Zgodnie z dotychczasowymi wyjaśnieniami Komisji Europejskiej, definicja innowacyjności wiąże się z kryterium nowości i ryzyka. Oceniając spełnienie przez młode przedsiębiorstwo kryterium nowości, Komisja Europejska będzie brała pod uwagę m.in. informacje na temat podobnych produktów, procesów lub usług wprowadzanych przez inne przedsiębiorstwa prowadzące działalność w UE na rynek w czasie, gdy udzielana jest pomoc. Biorąc pod uwagę ograniczony dostęp małych przedsiębiorców do informacji wydaje się, iż przedsiębiorstwa te nie będą w stanie w wystarczającym stopniu wykazać innowacyjności swoich przedsięwzięć. W Stanowisku Rządu RP do Wspólnotowych zasad ramowych w sprawie pomocy publicznej na działalność badawczą, rozwojową i innowacyjną określono również, iż nie jest jasna intencja Komisji Europejskiej dotycząca wyłącznie jednorazowej możliwości skorzystania młodego innowacyjnego przedsiębiorstwa z przedmiotowej pomocy. W szczególności wyjaśnienia wymaga, czy powyższe zastrzeżenie oznacza, że w przypadku korzystania przez przedsiębiorstwo z pomocy w kwocie 200.000 euro udzielonej przez władze lokalne w formie zwolnień podatkowych, przedsiębiorstwo to nie będzie już mogło skorzystać z innej pomocy, mimo że wykorzystało jedynie 20% dopuszczalnej kwoty i nadal spełnia kryteria młodego innowacyjnego przedsiębiorstwa, czy też Komisja Europejska ma na myśli zasady podobne, jak w przypadku pomocy de minimis, czyli że całkowita wartość przedmiotowej pomocy, niezależnie od jej formy i źródła, nie może przekroczyć 300.000 euro dla jednego podmiotu w całym okresie, w którym kwalifikuje się on do uznania za młode innowacyjne przedsiębiorstwo. Zdaniem Rządu RP właściwa jest druga, szersza interpretacja przywołanego zapisu. 4
Zgodnie z projektem zasad ramowych, dopiero po upływie 3 lat od otrzymania pomocy dla młodych innowacyjnych przedsiębiorstw beneficjent przedmiotowej pomocy ma możliwość uzyskania innej pomocy publicznej. Warunek taki wydaje się, zdaniem Rządu RP, zbyt restrykcyjny, przywołany zapis ogranicza bowiem możliwość ubiegania się o inną pomoc także podmiotom, które w trakcie ww. trzyletniego okresu stracą status młodego innowacyjnego przedsiębiorstwa. Ograniczenie możliwości otrzymania innej pomocy publicznej powinno dotyczyć wyłącznie pomocy udzielanej w ramach programów pomocowych opartych na projektowanych zasadach ramowych dotyczących pomocy na prowadzenie działalności badawczej, rozwojowej oraz innowacyjnej małych i średnich przedsiębiorstw. Propozycja Komisji Europejskiej, która powoduje, że młode innowacyjne przedsiębiorstwa nie będą mogły korzystać z bardziej elastycznych form pomocy, np. w ramach wyłączeń grupowych ani pomocy de minimis, jest, zdaniem Rządu RP, zbyt restrykcyjna. Zauważył on, że zaproponowana przez Komisję Europejską skala pomocy dla młodych innowacyjnych przedsiębiorstw jest za niska i powinna zostać ustalona na poziomie analogicznym jak w przypadku kapitału podwyższonego ryzyka 1,5 mln euro. W odniesieniu do katalogu kosztów kwalifikujących się do objęcia przedmiotową pomocą Rząd RP zaproponował włączyć do niego również koszty zakupu, modernizacji i rozbudowy oraz instalacji i uruchomienia środków trwałych (maszyn i urządzeń produkcyjnych). Rozszerzenie katalogu kosztów kwalifikowanych - zdaniem Rządu RP - uzasadnione ze względu na to, że dostępne formy pomocy nie umożliwiają wspierania w wystarczającym stopniu procesu wdrażania wiedzy technicznej, licencji lub patentów do procesu produkcji. W efekcie, dostępne formy pomocy nie stymulują popytu przedsiębiorstw na zakup wiedzy technologicznej. Wydaje się, iż celem projektowanych zasad ramowych powinno być nie tylko promowanie wzrostu zainteresowania przedsiębiorstw prowadzeniem badań naukowych, ale też zakup gotowych wyników tych badań, ponieważ stosowanie ich w praktyce w naturalny sposób wpływa na potrzebę dokonywania innowacji. Z uwagi na to, że skala pomocy jest zbyt niska w porównaniu do faktycznych potrzeb małych i średnich przedsiębiorstw w zakresie zakupu usług doradczych i wspierających innowacje, Rząd RP zaproponował zwiększenie kwoty pomocy z 200.000 euro do co najmniej 300.000 euro oraz doprecyzowanie zapisu dotyczącego rejestru wykwalifikowanych pośredników w zakresie innowacji. Obecna formuła oznacza bowiem, że państwa członkowskie UE powinny zacząć tworzyć listy akredytowanych pośredników od nowa, tymczasem wydaje się, że powinno zostać wyraźnie wskazane, że przedmiotowy rejestr będzie obejmował także pośredników, którzy już wcześniej uzyskali krajowy, bądź europejski certyfikat. Obecne brzmienie zapisów projektu zasad ramowych może sugerować, że rejestr powinien być opracowywany co roku, a wybór pośredników w trybie przetargu dokonywany jest na jeden rok. Jak podkreślono już w Stanowisku do projektu Komunikatu Komisji Europejskiej w sprawie pomocy państwa na rzecz innowacji, przy realizacji przez małe i średnie przedsiębiorstwa innowacyjnych projektów pomoc wysoko wykwalifikowanych kadr jest w wielu wypadkach niezbędna, tak więc udzielanie w tym zakresie pomocy publicznej jest, zdaniem Rządu RP, uzasadnione, bowiem małe i średnie przedsiębiorstwa nie posiadają środków, aby takich pracowników zatrudnić. 5