Biuro Analiz Sejmowych OPINIA ZLECONA

Biuro Analiz Sejmowych OPINIA ZLECONA Dr hab. Ryszard Piotrowski Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego BAS-1509/15A Warszawa, 7 lipca 2015 r. Opinia dotycząca postępowania Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Leśnych i Leśnictwa w przedmiocie rozpatrzenia sprawozdania podkomisji nadzwyczajnej o poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy - Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw (druk nr 2970) oraz rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy Prawo łowieckie, na posiedzeniu nr 190, które odbyło się 24 czerwca 2015 r. Tezy opinii: 1. Odmowa rozpatrzenia sprawozdania podkomisji w rezultacie uchwalenia w wyniku niejednomyślnego głosowania wniosku o przyjęcie sprawozdania podkomisji jest niezgodna z przepisami Konstytucji i regulaminu Sejmu normującymi postępowanie ustawodawcze, a w szczególności z art. 119 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 43 ust. 3 regulaminu Sejmu. 2. Sprawozdanie komisji w ten sposób przyjęte nie jest sprawozdaniem w rozumieniu regulaminu Sejmu, a jego przedłożenie Sejmowi nie spełnia warunków niezbędnych do przeprowadzenia drugiego czytania. 1

2 3. Wniosek o uchwalenie ustawy zawarty w sprawozdaniu komisji przyjętym niezgodnie z regulaminem Sejmu nie może być przedmiotem głosowania w Izbie. 4. Uchwalenie w ten sposób ustawy byłoby niezgodne z prawnie określonymi warunkami postępowania ustawodawczego, co stanowi przesłankę uznania ustawy za niezgodną z Konstytucją ze względu na tryb postępowania zastosowany przy uchwalaniu tej ustawy. Uzasadnienie: 1. W świetle Konstytucji RP postępowanie ustawodawcy powinno odpowiadać wymaganiom rzetelności i sprawności (wstęp do Konstytucji RP), poszanowaniu dialogu społecznego (wstęp do Konstytucji RP), zasadzie racjonalności oraz regułom przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji), zasadzie działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Należy podkreślić, że oparta na art. 188 pkt 1 Konstytucji kompetencja Trybunału Konstytucyjnego do orzekania o zgodności ustawy z Konstytucją obejmuje nie tylko badanie ustawy pod względem treści, ale i pod względem tego, czy została ona wydana zgodnie z przepisami regulującymi postępowanie ustawodawcze. Niedochowanie trybu wymaganego przepisami prawa do uchwalenia ustawy może stanowić samodzielną podstawę stwierdzenia niekonstytucyjności ustawy; w razie stwierdzenia istotnego naruszenia proceduralnego nie jest niezbędne badanie treści zaskarżonych przepisów 1. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tego rodzaju istotnym naruszeniem proceduralnym. 2. Zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego istnieje konstytucyjny nakaz, by podstawowe treści, które znajdą się ostatecznie w ustawie przebyły pełną drogę procedury sejmowej, tak by nie zabrakło czasu i możliwości na przemyślenie przyjmowanych rozwiązań i zajęcie wobec nich stanowiska. Celem procesu ustawodawczego jest dogłębne rozważenie projektu ustawy w zgodzie ze standardami demokratycznego państwa prawnego, którego filarem jest wykluczenie arbitralizmu w działaniu władzy państwowej 2, w tym także w praktyce ustawodawczej. Rozpatrzenie projektu nie jest równoznaczne z jego przeczytaniem, 1 Tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. Kp 4/08. 2 Tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 32/04.

3 ale polega w szczególności na debacie nad poszczególnymi przepisami i ich sformułowaniami oraz na możliwości zgłaszania poprawek i głosowania w przedmiocie ich przyjęcia. Postępowanie prawotwórcze powinno zatem uwzględniać potrzebę nadania temu procesowi charakteru działania złożonego, wieloetapowego i sekwencyjnego, należycie sformalizowanego i określonego prawnie, jawnego i demokratycznego, a więc opartego na dialogu i współdziałaniu oraz odrzuceniu arbitralizmu przy określaniu celów prawodawcy i formułowaniu przepisów, kontradyktoryjnego czyli umożliwiającego prezentowanie przeciwstawnych stanowisk dla osiągnięcia kompromisu, a także zorientowanego na stanowienie przepisów zgodnych z Konstytucją i prawem europejskim 3. Racjonalne postępowanie prawotwórcze powinno eliminować ryzyko jednowymiarowych rozstrzygnięć prawodawczych i gwarantować wielowymiarowość procesu tworzenia prawa. Tworzenie prawa jest rodzajem procesu poznawczego, prowadzącego do uzyskania wiedzy o konkretnej rzeczywistości. Z tej perspektywy prawotwórstwo jest działaniem opartym na dążeniu do prawdy uznawanej we wstępie do Konstytucji RP za wartość uniwersalną, na której opiera się ustrój Rzeczypospolitej 4. Oznacza to, że ustawodawca ma obowiązek krytycznego weryfikowania przedstawianych mu projektów i dokonywania zmian w prawie obowiązującym, wynikających z rzeczywistego stanu w dziedzinie, która ma być unormowana. Racjonalne postępowanie przy tworzeniu prawa powinno umożliwiać uwzględnienie w procesie poszukiwania właściwych rozwiązań prawodawczych zróżnicowanych kryteriów wyboru. Projektowana norma powinna być rozwiązaniem optymalnym zarówno z punktu widzenia kryterium aksjologicznego (ze względu na system wartości prawodawcy), jak też społecznego (oczekiwania adresatów prawa) i politycznego (konsekwencje ustanowienia przepisów dla zdolności prawodawcy do utrzymania władzy), a także z punktu widzenia kryterium wiedzy fachowej 5. Według Trybunału Konstytucyjnego podstawą każdego systemu norm prawnych jest fikcja prawna racjonalności prawodawcy 6, a jednocześnie punktem 3 Por. R. Piotrowski: Organizacja procesu legislacyjnego, w: A. Malinowski, red.: Zarys metodyki pracy legislatora, Warszawa 2009, s. 47. 4 Tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie SK 13/05. 5 Ibidem. 6 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. P 6/04.

4 wyjścia dla kontroli konstytucyjności prawa jest zawsze założenie racjonalnego działania ustawodawcy 7. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego znajduje wyraz przekonanie, że wszelkie działania prawodawcy są efektem dogłębnego rozważenia problemu i dojrzałej decyzji znajdującej racjonalne uzasadnienie. Wynika więc stąd, że stanowione prawo cechuje się założonym z góry racjonalizmem 8. To właśnie ów racjonalizm ustawodawcy, potwierdzony w treści ustawy, pozwala wymagać od wszystkich obywateli respektowania prawa. Zdaniem Trybunału odrzucenie fikcji racjonalności ustawodawcy wiązałoby się z dopuszczeniem możliwości podważania poszczególnych aktów prawnych i odmowy ich stosowania, to zaś groziłoby rozprzężeniem wszystkich więzi prawnych i społecznych. Skoro punktem wyjścia jest przyjęcie racjonalności ustawodawcy (i wynikającego stąd racjonalizmu poszczególnych unormowań prawnych), to racjonalizm stanowionego prawa musi zostać uznany za składową przyzwoitej legislacji 9, nieodzownej dla zagwarantowania zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. 2. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego znajduje wyraz pogląd, że dopuszczalność i zakres poprawek zależy i to w znacznym stopniu od etapu prac parlamentarnych, na którym zostają one wnoszone. W postępowaniu sejmowym szczególnie szeroka możliwość modyfikowania projektu ustawy występuje na etapie prac komisji, pomiędzy pierwszym a drugim czytaniem projektu. Nie ma przeszkód, by w sprawozdaniu komisji zaproponowana została nowa wersja projektu, odległa od treści zawartych w inicjatywie ustawodawczej. Etap dokonywania tych modyfikacji jest na tyle wczesny, że nie brakuje czasu na refleksję, konsultację i poznanie reakcji opinii publicznej (ochronę praw inicjatora procesu legislacyjnego gwarantuje art. 119 ust. 4 Konstytucji, pozwalający wnioskodawcy na wycofanie projektu do czasu zakończenia drugiego czytania). Bardziej ograniczone jest prawo wnoszenia poprawek w drugim czytaniu i w dalszych etapach postępowania sejmowego (czego 7 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 5/99. 8 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. P 6/04. 9 Ibidem.

5 wyrazem jest art. 119 ust. 3 Konstytucji, pozwalający Marszałkowi Sejmu odmówić poddania pod głosowanie poprawki, która uprzednio nie była przedłożona komisji. 10 Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika zatem, że prace komisji nad sprawozdaniem podkomisji mają szczególne znaczenie dla realizacji poselskiego prawa do zgłaszania poprawek do projektu ustawy. Prawo to jest zakotwiczone w samej Konstytucji i oznacza prawo składania wniosków, które polegają na propozycji wykreślenia, dopisania lub zastąpienia innymi określonych wyrazów lub określonej części projektu ustawy 11. Tymczasem w toku posiedzenia Komisji w dniu 24 czerwca 2015 r., wskutek przyjęcia wniosku o przyjęcie sprawozdania podkomisji w całości, to jest bez czytania 12, pozbawiono posłów prawa zgłaszania poprawek 13, jak też prawa do poddania zgłoszonych poprawek komisyjnemu rozpatrzeniu 14. 3. W świetle ustalonej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego naruszenie istotnych elementów procedury prawodawczej stanowi podstawę do stwierdzenia niekonstytucyjności badanego aktu normatywnego; natomiast naruszenie regulacji dotyczących spraw mniej istotnych dla procesu legislacyjnego nie może stanowić takiej podstawy 15. Należy zatem ocenić, czy w przedmiotowej sprawie nastąpiło naruszenie istotnego elementu procedury. Do naruszeń tego rodzaju Trybunał Konstytucyjny zalicza działanie mające na celu pozbawienie części parlamentarzystów możliwości uczestniczenia w konkretnej debacie 16, a to właśnie miało miejsce podczas posiedzenia Komisji w rezultacie uchwalenia wniosku o przyjęcie sprawozdania podkomisji i przekształcenie tego sprawozdania w sprawozdanie Komisji bez rozpatrzenia. Tym samym miało miejsce naruszenie art. 119 ust. 1 Konstytucji RP. Użyta w art. 119 ust. 1 Konstytucji formuła rozpatruje projekt ustawy oznacza zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - że Sejm powinien ustosunkować się do każdego złożonego prawidłowo projektu ustawy. Powinność Sejmu nie idzie tak daleko, by 10 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 25/98. 11 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 37/03. 12 Por. Pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (Nr 190) z dnia 24 czerwca 2015 r., s. 9. 13 Dotyczyło to posła A. Litwińskiego, ibidem s. 10. 14 Dotyczyło to wicemarszałek W. Nowickiej, ibidem s. 8. 15 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. Kp 4/08. 16 Ibidem.

6 musiał on rozpatrywać odrębnie każdy z przepisów zawartych w projekcie, niemniej jednak skorzystanie przez uprawniony podmiot z inicjatywy ustawodawczej nie jest tylko impulsem uruchamiającym działania Sejmu, których efektem miałoby być wydanie ustawy o dowolnie określonej przez Sejm treści. Konstytucja z 1997 r. dokonała znacznego sformalizowania postępowania ustawodawczego i nie znosząc uprawnienia Sejmu do swobodnego choć uwarunkowanego wymogiem zgodności z Konstytucją i umowami międzynarodowymi kształtowania treści ustaw, ograniczyła to uprawnienie przez odpowiednie regulacje proceduralne 17. 4. Konstytucyjna formuła rozpatruje projekt ustawy podlega konkretyzacji w art. 43 ust. 3 regulaminu Sejmu, polegającej na stwierdzeniu, że wnioski i propozycje poprawek odrzucone przez komisje, po ich zgłoszeniu w formie pisemnej, na żądanie wnioskodawcy, zamieszcza się w sprawozdaniu jako wnioski mniejszości. Skoro Komisja wykluczyła możliwość odrzucania wniosków i poprawek, to tym samym pozbawiła posłów możliwości zgłaszania wniosków mniejszości, a tym samym wykluczyła możliwość istnienia mniejszości, co jest sprzeczne z istotą demokratycznego parlamentu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego Sejm ma w granicach Konstytucji szeroką autonomię w zakresie decyzji dotyczących tworzenia prawa. W tej sferze zakres autonomii Sejmu jest większy aniżeli w innych sferach jego kompetencji, co wynika przede wszystkim z tego, że Sejm jest organem władzy ustawodawczej. To prawda, że Sejm może dużo, ale nie może wszystkiego. To bowiem, co może, musi mieścić się w granicach wyznaczonych Konstytucją i ustawami 18. W szczególności w ustroju demokracji konstytucyjnej większość komisyjna nie może w drodze głosowania pozbawić mniejszości prawa przysługującego jej na mocy art. 43 ust. 3 regulaminu Sejmu. Można przekształcić sprawozdanie podkomisji w sprawozdanie komisji bez rozpatrzenia sprawozdania podkomisji jedynie wtedy, gdy komisja działa jednomyślnie, to jest nie ma w ogóle poprawek mniejszości ani zapowiedzi takich poprawek. Tymczasem w przedmiotowej sprawie działalność podkomisji była przedmiotem krytyki na posiedzeniu komisji (zarzut nadmiernej roli lobbistów w kształtowaniu stanowiska podkomisji), przedmiotem sprawozdania były 17 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 37/03. 18 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. U 4/06.

7 dwa projekty, dodatkowe poprawki zgłoszono i zapowiedziano ich zgłoszenie na posiedzeniu komisji. Przedmiotowa uchwała Komisji podjęta na posiedzeniu w dniu 24 czerwca 2015 roku jest zatem niezgodna z art. 43 ust. 3 regulaminu Sejmu, ponieważ odbiera mniejszości prawo zgłaszania wniosków i propozycji poprawek odrzuconych przez komisję oraz prawo do zamieszczenia tych wniosków i poprawek w sprawozdaniu komisji. Uchwała ta narusza ponadto art. 119 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. W myśl art. 119 ust. 2 prawo wnoszenia poprawek do projektu ustawy w czasie rozpatrywania go przez Sejm przysługuje posłom. Zastane pojęcie poprawki obejmuje także wymienione w art. 43 ust. 3 regulaminu Sejmu wnioski i propozycje poprawek mniejszości. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną. Wynika to jasno z tekstu wstępu do Konstytucji (tzw. preambuły), w którym jako dwa główne cele ustanowienia Konstytucji wymieniono: zagwarantowanie praw obywatelskich oraz zapewnienie rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych 19. Praktyka ustawodawcza polegająca na wykluczeniu możliwości zgłaszania wniosków i propozycji poprawek jako wniosków mniejszości jest niezgodna z art. 119 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP przez to, że tworząc instytucję publiczną w kształcie uniemożliwiającym jej rzetelne i sprawne działanie, narusza zasady państwa prawnego w zakresie konstytucyjnego prawa posłów do zgłaszania poprawek i nadania tym poprawkom przewidzianego w regulaminie statusu wniosków mniejszości. Mniejszość traci to prawo, skoro większość uznaje, że nie będzie w ogóle możliwości zgłaszania poprawek. Mniejszość straci je, skoro praktyka będąca przedmiotem opinii zostanie zaakceptowana i zyska status ugruntowanego precedensu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie ulega wątpliwości, iż konsekwencją prawa do wnoszenia poprawek jest spoczywający na Sejmie obowiązek ich rozpatrzenia (ustosunkowania się do nich), a w szczególności ich przyjęcia albo 19 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 14/03,

8 odrzucenia w głosowaniu 20. Art. 119 ust. 3 upoważnia Marszałka Sejmu do odmowy poddania pod głosowanie poprawki nawet prawidłowo wniesionej o ile nie była ona uprzednio przedłożona komisji. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że co prawda Konstytucja nie wymaga, aby projekty ustaw były przedmiotem rozpatrzenia przez komisje sejmowe (powołane na podstawie art. 110 ust. 3 Konstytucji), ale art. 119 ust. 3 Konstytucji jednoznacznie wskazuje, że analiza zgłoszonych poprawek powinna odbywać się przede wszystkim w toku prac komisji. Należy tu podkreślić, że zgodnie z utrwaloną na długo przed wejściem w życie Konstytucji praktyką parlamentarną etap prac w komisjach ma miejsce między I a II czytaniem projektu ustawy. Należy tu bowiem zwrócić uwagę na to, że każde z trzech czytań projektu ustawy w Sejmie powinno mieć inne funkcje i znaczenie. Niezależnie od rozwiązań regulaminowych normujących przebieg poszczególnych czytań oraz tych faz postępowania, które mają miejsce między nimi, stwierdzić należy, iż regulacja ta nie jest bez znaczenia dla interpretacji art. 119 Konstytucji. Pewne instytucje prawa parlamentarnego miały bowiem w 1997 r. charakter tzw. pojęć zastanych i nie sposób przyjąć, że ustrojodawca mówiąc o trzech czytaniach projektu ustawy odwołał się do pewnego abstrakcyjnego modelu. Dlatego też utrwalony przed wejściem w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. kształt regulaminowy poszczególnych faz procesu ustawodawczego ma znaczenie dla określenia dopuszczalności zgłaszania poprawek w trybie art. 119 ust. 2 Konstytucji. Można więc uznać, że przyjmując art. 119 ust. 3 Konstytucji ustrojodawca w pełni świadomy długo funkcjonującej praktyki parlamentarnej dążył do ograniczenia możliwości wnoszenia poprawek dopiero w II czytaniu, choć możliwości tej całkowicie nie wykluczył 21. 5. Z tego punktu widzenia konstytucyjnym obowiązkiem komisji jest rozpatrzenie poprawek zgłoszonych podczas rozpatrywania sprawozdania podkomisji i rozstrzygnięcia o przyjęciu lub odrzuceniu tych poprawek, a w konsekwencji o ewentualnym na żądanie wnioskodawcy nadania im statusu wniosków mniejszości. Uchylając się od wykonania tego obowiązku Komisja nie przedstawia sprawozdania o projekcie ustawy w rozumieniu art. 43 regulaminu Sejmu. Przedłożone przez Komisję sprawozdanie przyjęte na posiedzeniu Komisji w dniu 24 20 Tak w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 45/05. 21 Ibidem.

9 czerwca 2015 r. (druk nr 3562) jest sprawozdaniem, które nie spełnia konstytucyjnych i regulaminowych wymagań stawianych tego rodzaju przedłożeniu, a w konsekwencji zawarty w tym sprawozdaniu wniosek Wysoki Sejm uchwalić raczy załączony projekt ustawy nie może stanowić przedmiotu drugiego czytania w Izbie. Niedopuszczalne było pozbawienie posłów możliwości zgłoszenia poprawek i ewentualnego żądania zamieszczenia poprawek odrzuconych jako wniosków mniejszości w sprawozdaniu Komisji. Naruszenie regulaminu jest w tym przypadku nierozerwalnie związane z naruszeniem wartości konstytucyjnych wyznaczających tożsamość parlamentu w demokratycznym państwie prawnym, co sprowadza ryzyko uznania ustawy za niezgodną z Konstytucją ze względu na tryb jej ustanowienia i nie pozwala racjonalnemu ustawodawcy na przejście do dalszych etapów postępowania legislacyjnego. Z powyższych względów należy uznać tezy opinii za uzasadnione.