LPO-4114-002-03/2014 I/14/003 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

LPO-4114-002-03/2014 I/14/003 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli Jednostka przeprowadzająca kontrolę Kontrolerzy Jednostka kontrolowana Kierownik jednostki kontrolowanej I/14/003 Działania administracji publicznej na rzecz bezdomnych w województwie wielkopolskim Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Poznaniu Maciej Kowalski, specjalista k. p., upoważnienie do kontroli nr 89426 z 11 lutego 2014 r. (dowód: akta kontroli str. 1-2) Stowarzyszenie Pogotowie Społeczne, ul. Bydgoska 6/7, 61-123 Poznań (dalej: Stowarzyszenie). Beata Benyskiewicz, Przewodnicząca Zarządu Stowarzyszenia. (dowód: akta kontroli str.4-10) Ocena ogólna II. Ocena kontrolowanej działalności Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości 1 realizację przez Stowarzyszenie w latach 2012-2013 zadań na rzecz bezdomnych. Uzasadnienie oceny ogólnej Stowarzyszenie prawidłowo zrealizowało zlecone mu przez Miasto Poznań zadania w zakresie zapewnienia schronienia osobom bezdomnym oraz zgodnie z przeznaczeniem wykorzystało dotacje udzielone na ich realizację. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły: pobierania opłat od osób bezdomnych, niewykazywania w sprawozdaniach z realizacji zadań kosztów pokrywanych z wpłat osób będących beneficjentami zadań zleconych Stowarzyszeniu, a także wykorzystywania lokalu wynajmowanego od Miasta Poznania niezgodnie z jego przeznaczeniem wskazanym w umowie najmu. Opis stanu faktycznego III. Opis ustalonego stanu faktycznego 1. Realizacja działań podejmowanych na rzecz bezdomnych w zakresie wykorzystania środków publicznych W okresie objętym kontrolą, w ramach zawartych z Miastem Poznań umów dotyczących udzielania kompleksowego wsparcia osobom bezdomnym, Stowarzyszenie zapewniało takie wsparcie dla 166 osób w pięciu tzw. hostelach 1 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. 2

prowadzonych w Poznaniu 2 (przy ulicy Jawornickiej, Borówki, Bydgoskiej, Żeglarskiej i na Os. Armii Krajowej). (dowód: akta kontroli str. 27-29) 1.1 Liczba i wykorzystanie miejsc noclegowych oraz pokrywanie kosztów pobytu W prowadzonych przez siebie placówkach, Stowarzyszenie dysponowało ogółem 199 miejscami noclegowymi przeznaczonymi dla osób bezdomnych. Ze schronienia w placówkach prowadzonych przez Stowarzyszenie, w tym w ww. hostelach, skorzystało 887 osób w 2012 r. oraz 896 osób w 2013 r. (435 osób w 2012 r. i 413 osób w 2013 r. zostało skierowanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Poznaniu 3 oraz ośrodki pomocy społecznej z terenu innych gmin) 4. Wsparcia, polegającego na zapewnieniu schronienia, posiłku, niezbędnego ubrania (w ramach zawartych z Miastem Poznań umów) udzielano osobom, których ostatnim miejscem stałego lub aktualnego pobytu było Miasto Poznań oraz osobom skierowanym przez MOPR 5. W ramach umów zawartych z Miastem Poznań ze schronienia w hostelach skorzystało w 2012 r. 791 osób oraz w 2013 r. 757 osób, z których odpowiednio 338 i 350 posiadało skierowania z MOPR. (dowód: akta kontroli str. 69) Udzielenia schronienia odmówiono w roku 2012 i 2013 odpowiednio 285 i 301 osobom, w tym z uwagi na nietrzeźwość: 42 i 46 osobom, brak wolnych miejsc: 167 i 130 osobom, odmowę wydania skierowania przez gminę ostatniego zameldowania osoby bezdomnej (72 i 110 osobom), inne przyczyny (4 i 15 osób). (dowód: akta kontroli str.74) W latach 2012-2013, od 114 osób bezdomnych, posiadających skierowanie z MOPR, Stowarzyszenie pobrało opłaty w łącznej kwocie 120.089,80 zł. 6 Z pobytu w hostelach prowadzonych przez Stowarzyszenie skorzystało w 2012 r. 129 osób skierowanych przez inne niż MOPR ośrodki pomocy społecznej, a w 2013 r. 168 takich osób. Za pobyt tych osób pobrano opłaty w łącznej wysokości 492.639,76 zł (z tego wpłaty osób korzystających ze schronienia wyniosły 147.660,60 zł, a wpłaty innych niż MOPR ośrodków pomocy społecznej wyniosły 344.979,16 zł). (dowód: akta kontroli str. 68,73) Kwota opłat za pobyt, pobranych od osób nie posiadających skierowania właściwego ośrodka pomocy społecznej wyniosła w 2012 r. łącznie 139.762,07 zł, a w 2013 r. łącznie 104.426,00 zł. (dowód: akta kontroli str. 68) 2 Według danych zawartych w rejestrze placówek zapewniających miejsca noclegowe, prowadzonym przez Wojewodę Wielkopolskiego, w placówkach tych Stowarzyszenie na dzień 21.06.2013 r. posiadało maksymalnie 188 miejsc, natomiast na dzień 07.12.2012 r. 190 miejsc. 3 Dalej MOPR. 4 W latach 2012-2013 Stowarzyszenie udzieliło schronienia odpowiednio 359 i 358 osobom skierowanym przez MOPR. 5 Osobom tym pracownik Specjalistycznego Zespołu Pracy Socjalnej z Osobami Bezdomnymi wskazywał pisemnie miejsce schronienia (nie wydawano decyzji administracyjnej o przyznaniu świadczenia). 6 W 2012 r. 42.045 zł za pobyt 48 osób oraz w 2013 r. 78.044,80 zł za pobyt 66 osób. 3

1.2 Zawieranie, realizacja i rozliczanie umów na zapewnienie miejsc noclegowych w schronisku W latach 2012-2013 Stowarzyszenie realizowało cztery umowy o powierzenie realizacji zadania publicznego, na podstawie których Miasto Poznań zleciło mu realizację zadania publicznego polegającego na zapewnieniu schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania osobom bezdomnym, tj.: - umowę nr ZSS.V/3420-2-13/2010 z 31 grudnia 2010 r., przyznającą dotację w kwocie 2.340.000 zł na realizację zadania 7 pn. Zapewnienie kompleksowego wsparcia osobom bezdomnym w hostelach prowadzonych przez Stowarzyszenie Pogotowie Społeczne (dla 130 osób dziennie); - umowę nr ZSS.V/3420-2-14/2010 z 31 grudnia 2010 r., przyznającą dotację w kwocie 219.000 zł na realizację zadania pn. Zapewnienie kompleksowego wsparcia osobom bezdomnym w małych hostelach prowadzonych przez Stowarzyszenie Pogotowie Społeczne (dla 16 osób - okres realizacji zadania od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r.); - umowę nr ZSS-III/526-82/11 z 30 grudnia 2011 r. oraz umowę nr ZSS- III.526.106.2012 z 31 grudnia 2012 r. na realizację 8 zadania pn. Zapewnienie kompleksowego wsparcia osobom bezdomnym w hostelach prowadzonych przez Stowarzyszenie Pogotowie Społeczne (dla 20 osób bezdomnych dziennie); na podstawie tych umów Stowarzyszeniu przyznano dotacje w kwocie odpowiednio: 117.316 zł na 2012 r. oraz 115.316 zł na 2013 r. Do ww. umów podpisanych zostało łącznie dziewięć aneksów. Zmiany dotyczyły liczby osób, które mogły korzystać z uczestnictwa w Programie, sposobu informowania MOPR o przyjęciu osoby bezdomnej, kalkulacji przewidywanych kosztów realizacji zadania i sprostowania omyłki pisarskiej dot. wskazania placówek (hosteli i pomieszczeń magazynowych), w których będzie wykonywane zadanie. Aneksy te nie zmieniały wartości i harmonogramów podpisanych umów. (dowód: akta kontroli str. 359-360) Nie stwierdzono przypadków wydatkowania dotacji na inne cele niż wskazane w umowach. Zakupy dokonane w związku z realizacją ww. umów nie wymagały stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych 9. (dowód: akta kontroli str. 77-113) W systemie finansowo-księgowym Stowarzyszenia wyodrębniono konta księgowe dla czterech ww. umów realizowanych na rzecz bezdomnych. Sprawozdania z realizacji zawartych umów były składane terminowo. W związku z realizacją ww. umów Stowarzyszenie nie dokonywało zwrotu otrzymanych środków. W latach 2011-2013 wydatki poniesione przez Stowarzyszenie na prowadzenie noclegowni/hosteli wyniosły ogółem 4.956.000 zł, z tego: wydatki sfinansowane środkami dotacji uzyskanych od Miasta Poznania: 2.831.096 zł, środkami własnymi Stowarzyszenia (z wpłat mieszkańców oraz ośrodków pomocy społecznej): 7 W okresie od 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. (roczna kwota dotacji wynosiła 780.000 zł) 8 Odpowiednio w 2012 i 2013 r. 9 Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm. 4

827.835,10 zł, dotacjami pochodzącymi z innych źródeł (w tym również wartość darowizn rzeczowych): 1.297.068,90 zł. (dowód: akta kontroli str. 67,85-113) 1.3 Warunki bazy lokalowej Na terenie znajdującym się przy ulicy Borówki nr 4 i nr 12 Stowarzyszenie posiadało: biura, hostel socjalny oraz magazyny. W wynajmowanym od Miasta Poznania na cele biurowe budynku przy ulicy Bydgoskiej 6/7(według KRS mieści się w nim siedziba Stowarzyszenia), prowadzono hostel dla 10 osób bezdomnych. 5 (dowód: akta kontroli str. 42-51) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Poznaniu przeprowadził pięć kontroli dotyczących bloku żywieniowego (w tym samochodu przewożącego żywność) i oceny stanu sanitarno technicznego hostelu przy ul. Borówki 12. W toku tych kontroli stwierdzono m.in.: brak aktualnej decyzji na środek transportu do przewozu środków spożywczych, nieopracowanie systemu HACCP, niezapoznanie osób zajmujących się utrzymaniem porządku z kartami charakterystyki i sposobu używania środków czyszczących, nieprzechowywanie sprzętu porządkowego w wyznaczonym miejscu, brak decyzji zatwierdzającej kuchnię hostelu. Z ostatniej kontroli przeprowadzonej w dniu 26 czerwca 2013 r. wynika, że ww. nieprawidłowości nie występują. (dowód: akta kontroli str. 40-41) Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu (dalej Komendant PSP ) w dniu 22 stycznia 2013 r. przeprowadził kontrolę budynku przy ul. Borówki nr 12, w wyniku której decyzją z dnia 8 lutego 2013 r. nałożone zostały na Stowarzyszenie następujące obowiązki: wyposażenie budynku w sygnalizację pożarową i przeciwpożarowy wyłącznik prądu; przedłożenie dokumentacji potwierdzającej dymoszczelność dla drzwi w obrębie poziomej drogi ewakuacyjnej lub podział korytarza na odcinki przy zastosowaniu przegród z drzwiami dymoszczelnymi lub z wykorzystaniem innych urządzeń technicznych zapobiegających zadymieniu; przedłożenie dokumentacji potwierdzającej wykonanie przeglądu technicznego instalacji odgromowej; dokonanie aktualizacji instrukcji bezpieczeństwa pożarowego. W dniach 15 stycznia i 11 lutego 2014 r. przeprowadzono czynności kontrolno-rozpoznawcze (sprawdzające). W dniu 4 marca 2014 r. Komendant PSP poinformował (w nawiązaniu do ww. czynności kontrolno-rozpoznawczych), że ostateczne załatwienie sprawy nastąpi w terminie do dnia 31 marca 2014 r. W dniu 1 marca 2013 r. Komendant PSP przeprowadził kontrolę budynku przy ul. Jawornickiej 50, w wyniku której stwierdzono brak aktualnego protokołu badań i pomiarów awaryjnego oświetlenia ewakuacyjnego. Przeprowadzony w dniu 7 marca 2013 r. przegląd techniczny opraw oświetlenia awaryjnego został zakończony oceną pozytywną. (dowód: akta kontroli str. 128-133) W dniach od 16 do 21 czerwca 2013 r. Miasto Poznań przeprowadziło kontrolę realizacji umowy nr ZSS.V/3420-2-13/2010. Z ustaleń tej kontroli wynika, że zadanie było realizowane zgodnie z harmonogramem zawartym w ofercie, liczba osób, którym udzielono wsparcia jest zgodna z zadeklarowaną, a wydatki są zgodne z kosztorysem. (dowód: akta kontroli str. 11-26)

Ustalone nieprawidłowości W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie stwierdzono następujące nieprawidłowości: 1. Pobieranie od osób bezdomnych, przebywających na podstawie skierowania MOPR w hostelach prowadzonych przez Stowarzyszenie, opłat za pobyt było sprzeczne z postanowieniami zawartych z Miastem Poznań umów o powierzeniu zadań 10. Z chwilą przyjęcia do hostelu osoby bezdomnej, której ostatnim miejscem stałego pobytu był Poznań, albo której aktualnym w chwili przyjęcia miejscem pobytu był Poznań, albo która skierowana została do hostelu przez MOPR 11, Stowarzyszenie zobowiązane było do nieodpłatnego zapewnienia takiej osobie schronienia, posiłku oraz niezbędnego ubrania. W zawartych z Miastem Poznań umowach Stowarzyszenie zobowiązało się bowiem do udzielania wskazanych wyżej świadczeń społecznych dla określonej liczby osób, bez pobierania od nich opłat. Wynika to z jednobrzmiących postanowień 3 tych umów wskazującego, że: zadanie zostanie wykonane zgodnie z ofertą [Stowarzyszenia 12 ] stanowiącą załącznik nr 1 do umowy oraz z również jednobrzmiącego oświadczenia Stowarzyszenia zawartego w tychże ofertach, iż: w ramach składanej oferty przewidujemy niepobieranie opłat od adresatów zadania. Ponadto, zgodnie z art. 97 ust. 1 - zdanie drugie ustawy o pomocy społecznej brak jest podstawy prawnej do pobierania od osoby bezdomnej opłaty za pobyt w ośrodkach wsparcia, jeżeli jej dochód nie przekracza kwoty kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 tejże ustawy. Z kolei zasady ponoszenia odpłatności za pobyt określa uchwałą rada gminy 13 (art. 97 ust. 5), natomiast samo ustalenie opłaty należy do podmiotu kierującego i to w uzgodnieniu z osobą kierowaną (art. 97 ust. 1 - zdanie 1). Brak podstaw do pobierania opłaty za pobyt w hostelach Stowarzyszenia dotyczył przede wszystkim osób, które zostały skierowane przez MOPR, albowiem w skierowaniach nie wskazywano okresu pobierania tych niepieniężnych świadczeń społecznych 14. Innymi słowy, Stowarzyszenie powinno zapewnić takim osobom finansowanie tych świadczeń z kwoty udzielonej przez Miasto Poznań dotacji przez cały okres ich pobytu w hostelu. W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie wyjaśnienie Przewodniczącej Zarządu Stowarzyszenia, że: nie istniały też przesłanki mówiące, iż konkretna osoba przez cały czas trwania pobytu w Pogotowiu Społecznym będzie rozliczana w ramach umów z Miastem. (dowód: akta kontroli str. 73, 349-355, 358-360) 10 Są to umowy wskazane w pkt 1.2. wystąpienia pokontrolnego (str. 3-4). 11 Tych trzech podstaw pobytu osób bezdomnych w hostelach dotyczyły postanowienia umów o powierzeniu zadań. 12 W nawiasie dopisek dokonany przez NIK. 13 Rada Miasta Poznania nie podjęła dotychczas uchwały określającej szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia prowadzonych przez organizacje pożytku publicznego w sytuacji, gdy Miasto Poznań zleciło im realizację zadań własnych. 14 Pomimo tego, że skierowanie z MOPR nie spełniało wymogów określonych w art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (decyzja administracyjna), niemniej jednak stanowiło ono wyraz woli jednostki organizacyjnej Miasta Poznania właściwej w zakresie pomocy społecznej. 6

Uwagi dotyczące badanej działalności 2. W sytuacji, w której we wskazanych okolicznościach doszło do osiągnięcia przychodów z realizacji zadania 15, przychody te powinny zostać ujęte w sprawozdaniach z realizacji zadania, w części zawierającej wskazanie źródeł finansowania kosztów poniesionych na realizację zadania (dotacja albo środki własne, środki z innych źródeł, wpłaty i opłaty adresatów zadania). Nie wykazywanie tych przychodów miało wpływ na wiarygodność sprawozdań, gdyż faktyczne koszty świadczeń były wyższe niż wykazane w sprawozdaniach. Potwierdza to struktura wydatków, z której wynika, że dotacja pokrywa 55-60% kosztów udzielenia schronienia wszystkim korzystającym z miejsc noclegowych, na co również wskazuje w wyjaśnieniach Przewodnicząca Zarządu Stowarzyszenia. Na ogólną liczbę 199 miejsc w hostelach, 166 to miejsca objęte umowami z Miastem Poznań (83,4%). (dowód: akta kontroli str. 67, 135-136,349-355) 3. Stowarzyszenie wykorzystywało lokal położony w budynku przy ul. Bydgoskiej nr 6/7 w Poznaniu na cele mieszkaniowe (hostel dla osób bezdomnych) niezgodne z przeznaczeniem tego lokalu wskazanym w zawartej z Miastem Poznań umowie najmu z dnia 20 września 2006 r. Strony tej umowy postanowiły bowiem, że Stowarzyszenie wykorzystywać będzie wynajmowany lokal na działalność biurową, a zmiana takiego przeznaczenia wymaga pisemnej zgody Miasta Poznania ( 1 pkt 3 i 10 pkt 1). Nieuzyskanie takiej zgody może skutkować wypowiedzeniem umowy najmu bez zachowania okresu wypowiedzenia ( 10 pkt 3). (dowód: akta kontroli str. 27-29, 33-35) Ze schronienia w hostelach prowadzonych przy ul. Jawornickiej, Borówki, Bydgoskiej, Żeglarskiej oraz na Os. Armii Krajowej korzystało więcej osób niż wynosiła ogólna, zadeklarowana przez Stowarzyszenie liczba miejsc noclegowych w tych hostelach. Ze złożonych ofert 16 oraz szczegółowego opisu zadania 17 wynika, że Stowarzyszenie zapewniało we wskazanych hostelach nie więcej niż 198 miejsc, natomiast z danych zamieszczonych w prowadzonym przez Wojewodę Wielkopolskiego rejestrze wynika, że w kontrolowanym okresie znajdowało się tam maksymalnie od 188 do 190 miejsc. Tymczasem ze schronienia / noclegu w tych pięciu hostelach korzystało w kontrolowanym okresie od 199 do 240 osób dziennie. NIK dostrzegając okoliczności wynikające z wyjaśnień złożonych przez Przewodniczącą Zarządu Stowarzyszenia, iż sytuacja taka wynikała z braku wolnych miejsc w placówkach dla bezdomnych na terenie Poznania, wskazuje jednak, że przebywanie w hostelach znacznie większej liczby osób niż liczba miejsc ujemnie wpływa na zapewnienie odpowiednich warunków pobytu tych osób. (dowód: akta kontroli str. 349-355,361) 15 Kwota opłat pobranych tylko od osób skierowanych przez MOPR, w latach 2012-2013 wyniosła łącznie 120.089,80 zł. 16 W złożonych ofertach na realizację zadań publicznych, stanowiących załączniki do umów z Miastem Poznań, Stowarzyszenie deklarowało, że łączna dzienna liczba beneficjentów korzystających z budynków będzie wynosić 198. 17 Opis taki stanowił załącznik do Notatki dotyczącej uzgodnień będącej z kolei załącznikiem nr 2 do umowy. 7

Wnioski pokontrolne Prawo zgłoszenia zastrzeżeń Obowiązek poinformowania NIK o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków IV. Wnioski Przedstawiając powyższe oceny i uwagi wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli 18, wnosi o: 1. Zapewnienie finansowania świadczeń dla osób bezdomnych zgodnego z zawartymi z Miastem Poznań umowami o powierzeniu zadań. 2. Wykazywanie w sprawozdaniach z realizacji zadań wszystkich źródeł ich finansowania. 3. Doprowadzenie do zgodności sposobu użytkowania lokalu położonego w budynku przy ul. Bydgoskiej nr 6/7 w Poznaniu z postanowieniami umowy jego najmu. V. Pozostałe informacje i pouczenia Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli. Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do dyrektora Delegatury NIK w Poznaniu. Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli, w terminie 21 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań. W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego. Poznań, dnia 14 kwietnia 2014 r. Kontroler specjalista k. p. Maciej Kowalski Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Poznaniu Dyrektor z up. wicedyrektor Tomasz Nowiński...... Podpis podpis 18 Dz. U. z 2012 r., poz.82 ze zm. 8