Prof. zw. dr habil. Roman Hauser Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego Zakres i kierunki zmian ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W roku 2012 minie 10 lat od uchwalenia ustaw reformujących system sądownictwa administracyjnego w Polsce, które dostosowały ustrój sądów administracyjnych do wymogów Konstytucji RP. Konstytucja (art. 176 ust. 1 wprowadzający dwuinstancyjność postępowania sądowego) zobowiązała ustawodawcę do gruntownej przebudowy dotychczasowego modelu sądownictwa administracyjnego i dostosowania ówczesnego systemu do wymogów ustawy zasadniczej. Projekty ustaw reformujących ustrój i postępowanie przed sądami administracyjnymi opracował, powołany w 1996 r. przez Prezesa NSA, zespół składający się z przedstawicieli nauki prawa oraz sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Projekty te były poddane dyskusji środowiskowej, a pod obrady Sejmu zostały wniesione z inicjatywy Prezydenta RP. Wieloletnie obowiązywanie ustaw potwierdza trafność i skuteczność rozwiązań przyjętych przez projektodawców. Na gruncie stabilnych przepisów prawnych, sądowa kontrola działalności administracji publicznej ugruntowała stan zaufania do sądownictwa administracyjnego i jego orzecznictwa. W okresie 10 lat od uchwalenia ustawodawstwa administracyjnego prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było ponad 20 razy zmieniane, z czego znacząca część tych nowelizacji nie była podejmowana z inicjatywy środowiska sędziów sądów administracyjnych, a wynikała często z braku koordynacji i systematyczności w pracach legislacyjnych. Tworzenie prawa de casu ad casu, podejmowane pod wpływem chwilowych potrzeb bądź żywiołowych
decyzji politycznych destabilizują znacząco system prawa. Takie traktowanie prawa jako instrumentu realizacji bieżących celów (w tym również celów politycznych) podważa zaufanie obywatela do państwa, jego organów i stanowionego prawa. Pogląd taki wielokrotnie wyraził Trybunał Konstytucyjny, wskazując jednocześnie, że lawinowo rosnące nowelizacje aktów prawnych skutkują zawiłością i niespójnością przepisów (w szczególności gdy np. nowelizowane są ustawy, które jeszcze nie weszły w życie). Dziesięciolecie ustawodawstwa sądowoadministracyjnego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym zostanie podsumowane zainicjowaniem prac nad obszerniejszą nowelizacją ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ppsa ). Dotychczasowe przepisy (mimo, że projektowane w latach 1997 2001, tj. w czasie gdy Konstytucja wchodziła w życie i okresie przedakcesyjnym) w pełni spełniły stawiane ówcześnie cele organizacyjne i ochronne. Przepisy te zostały ponadto uzupełnione i wzmocnione bogatym orzecznictwem sądowym oraz utrwalonymi poglądami doktryny i regułami stosowania prawa. Ustawodawstwo to należy zatem ocenić jako dobre, skuteczne, wyrażone w komunikatywny sposób, oparte na powszechnie uznawanych wartościach konstytucyjnych i europejskich (w szczególności Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności). Obecnie jednak uzasadniona wydaje się potrzeba większej nowelizacji przepisów ustawy procesowej, która nie spowoduje naruszenia jej fundamentalnych założeń, a jedynie skoryguje (na podstawie dotychczasowego orzecznictwa oraz praktyki i doświadczeń sądów administracyjnych) niektóre jej rozwiązania ustawowe. Potwierdza się zatem twierdzenie francuskiego profesora prawa i polityka Jeana Foyera Prawa są jak ubrania. Przez pewien czas leżą dobrze, potem są znoszone, w końcu przychodzi czas aby je wymienić. Projektowane zmiany dotyczyć będą w szczególności: 1) dyscyplinowania organów administracji publicznej do wykonywania orzeczeń sądów administracyjnych; określenia form i procedur umoż- 2
liwiających zapewnienie większej wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych; 2) zwiększenia możliwości orzekania reformatoryjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny; 3) ograniczenia kompetencji kasacyjnego orzekania przez organy administracji publicznej; 4) uproszczenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Na podstawie obecnych regulacji niepodporządkowanie się wskazaniom sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku stanowi podstawę do uchylenia decyzji w razie złożenia skargi przez stronę niezadowoloną z rozstrzygnięcia. Znane są jednak przypadki, że sprawa dwu lub trzykrotnie wraca do sądu, bo organ nie chce uznać wskazanego przez sąd kierunku wykładni przepisu prawa będącego podstawą rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji sąd administracyjny może jedynie po raz kolejny uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania oraz poinformować w drodze postanowienia właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o stwierdzonych uchybieniach. W toku prac nad zmianą ppsa rozważenia wymagać będzie zatem uzupełnienie dotychczasowych art. 286 i 287, poprzez wprowadzenie regulacji wzmacniających instytucjonalną ochronę egzekucji wyroków i tym samym ochronę praw jednostki, np. przyznając sądom kompetencję do nakładania grzywien za niewykonanie wyroku także z własnej inicjatywy, a nie tylko na wniosek strony jak to jest w obecnym stanie prawnym. Przewidywana jest również nowelizacja art. 188 ppsa określająca w szerszym zakresie możliwość reformatoryjnego orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. W obecnym stanie prawnym takie uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ograniczone do sytuacji wyjątkowych; tj. gdy: 3
a) nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy; b) zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego. O nadzwyczajnym charakterze tej instytucji procesowej świadczy również redakcja tego przepisu (użycie przez ustawodawcę kategorycznych pojęć zawężających możliwość jej zastosowania, takich jak: istotny wpływ, jedynie ). Jednakże podkreślić należy, iż przepis art. 188 ppsa jest coraz częściej wykorzystywany przez Naczelny Sąd Administracyjny (w 2008 r. w trybie art. 188 wydano 399 wyroków, w 2009 411, zaś w 2010 553). Dane te jednoznacznie wskazują na potrzebę wprowadzenia większych możliwości orzekania reformatoryjnego i potwierdzają zasadność nowelizacji art. 188 ppsa. Celem projektowanych zmian będzie przyznanie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwości wydania orzeczenia reformatoryjnego w każdym przypadku. NSA będzie miał zatem zawsze możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii objętych zaskarżeniem i będących przedmiotem rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego, kierując się przede wszystkim potrzebą usunięcia przeszkód hamujących sprawne rozpoznanie sprawy. Uchylenie zaskarżonego orzeczenia (zamiast jego zmiany) prowadzi bowiem często do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania sądowego, poprzez mnożenie instancji sądowych. Należy więc oczekiwać, że projektowana nowelizacja przyczyni się do skrócenia postępowania sądowego i umożliwi realizację postulatu prawa strony do szybkiego rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnione wydaje się również wprowadzenie w dziale III (dotyczącego postępowania przed WSA) odrębnego rozdziału regulującego nowy rodzaj postępowania, które uniemożliwi organom administracji publicznej wydawanie wielokrotnie decyzji kasacyjnych. Rozważenia przy tym wymaga uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych do wydawania orzeczeń (w przypad- 4
kach niespornego stanu faktycznego) nakazujących organom administracji publicznej wydanie decyzji określonej treści. W toku prac nad nowelizacją procedury sądowoadministracyjnej rozważany będzie również problem uproszczenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W tym celu odpowiedniej modyfikacji ulegnie dotychczasowy art. 178 ppsa. Postuluje się bowiem aby wojewódzkie sądy administracyjne uzyskały uprawnienie do uwzględniania skarg kasacyjnych oczywiście zasadnych, zaś Naczelny Sąd Administracyjny mógł odrzucać skargi kasacyjne z powodu oczywistego braku usprawiedliwionych podstaw lub nadużycia prawa do skargi. Projekt zmian ustawy ppsa, opracowany w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zostanie przedstawiony jesienią bieżącego roku Prezydentowi RP z prośbą o skorzystanie, w trybie art. 118 Konstytucji RP, z prawa inicjatywy ustawodawczej. Wydaje się, że ten system stanowienia prawa w tak istotnej dla wszystkich materii, zapewni sprawny przebieg prac prawodawczych oraz ograniczy do minimum ryzyko podjęcia nietrafnych decyzji. W toku prac nad przedmiotową nowelizacją Naczelny Sąd Administracyjny zagwarantuje udział zainteresowanych organizacji, instytucji i środowisk w konsultowaniu projektowanych rozwiązań, zajmowaniu stanowisk w sprawach spornych oraz umożliwi prezentację doświadczeń posiadanych przez te podmioty. 5