ZABEZPIECZENIE FINANSOWE UCZESTNIKÓW WYCIECZEK W RAZIE NIEWYPŁACALNOŚCI I UPADŁOŚCI BIUR PODRÓŻY W PRAWIE POLSKIM I PRAWIE PAŃSTW CZŁONKOWSKICH UNII EUROPEJSKIEJ W Polsce, podobnie jak i w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej posiadanie zabezpieczenia finansowego chroniącego uczestników wycieczek przed skutkami utraty płynności finansowej organizatora takiej imprezy jest obligatoryjne. Obowiązek ten został nałożony na biura podróży w UE przez art. 7 Dyrektywy Rady 90/314/EWG z 13 czerwca 1990 r. w sprawie zorganizowanych podróży, wakacji i wycieczek 1. Pojawia się w związku z tym pytanie, w jaki sposób państwa członkowskie wdrożyły ten przepis, a co za tym idzie, jakie systemy zabezpieczeń zostały w nich wprowadzone i jak na tym tle prezentuje się system przyjęty w Polsce. W artykule przedstawiono wyniki prowadzonych przez autorkę badań, których celem była weryfikacja następującej hipotezy badawczej: zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zabezpieczenie finansowe, które zgodnie art. 7 dyrektywy 90/314 muszą posiadać biura podróży, mające na celu ochronę klientów przed skutkami bankructwa organizatorów imprez turystycznych musi objąć całe ryzyko spowodowane niewypłacalnością organizatora wycieczki, związane ze sprowadzeniem klientów do kraju i zwrotem kwot za niezrealizowane usługi. Kwoty podlegające zwrotowi z tego tytułu nie mogą być ograniczane. Respektowanie tej zasady możliwe jest: 1. Poprzez nałożenie na podmiot udzielający zabezpieczenia nieograniczonej odpowiedzialności za objęte zabezpieczeniem wpłaty i zwroty. 2. Poprzez przyjęcie ograniczonej odpowiedzialności podmiotu udzielającego zabezpieczenia i jednoczesne stworzenie możliwości uzyskania brakujących środków we wszystkich przypadkach, w których wysokość zabezpieczenia nie jest wystarczająca. 1 Dyrektywa Rady 90/314/EWG z 13 czerwca 1990 r. w sprawie zorganizowanych podróży, wakacji i wycieczek Dz.Urz. WE. L. 158 z 23 czerwca 1990 r. 137
Przewidziane przez ustawę z 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 223, poz. 2268 z późn. zm.) zabezpieczenie finansowe organizatorów turystyki i pośredników turystycznych nie spełnia żadnego z tych warunków i tym samym nie gwarantuje uczestnikom wycieczek organizowanych przez polskie biura podróży poziomu ochrony określonego przez art. 7 dyrektywy 90/314. To uzasadnia potrzebę wprowadzenia w nim zmian. Weryfikacja tej hipotezy wymagała odniesienia się do następujących kwestii: 1. Celu i zakresu zabezpieczenia w świetle postanowień art. 7 dyrektywy 90/314 i orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości. 2. Wdrożenia art. 7 w państwach członkowskich. 3. Polskiego modelu zabezpieczeń. Podstawową metodą badawczą była analiza materiałów Komisji Europejskiej oraz aktów normatywnych, a także wnioski ze spotkań z przedstawicielami branży turystycznej. Zabezpieczenia w świetle dyrektywy 90/314 i orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. 1. Cele i zakres zabezpieczenia w świetle dyrektywy Potrzeba wprowadzenia zabezpieczeń wynikała przede wszystkim z praktyki pobierania przez biura podróży przedpłat od klientów na poczet usług świadczonych w przyszłości oraz z faktu, że usługi te są z reguły świadczone w miejscu odległym od miejsca zamieszkania klienta i miejsca zawarcia umowy. Ta powszechnie stosowana przez biura podróży praktyka, stawiała uczestników wycieczek w trudnej sytuacji w przypadku, kiedy na skutek utraty płynności finansowej organizatora wycieczki, hotelarze i przewoźnicy domagali się od nich zapłaty za świadczone usługi. Powtarzające się kilkakrotnie w czasie sezonu i nagłaśniane przez media przypadki bankructw biur podróży oraz problemy z jakimi borykali się ich klienci, wskazywały na potrzebę stworzenia mechanizmów chroniących nabywców wycieczek przed skutkami utraty płynności finansowej organizatorów takich imprez. Ogólnoświatowy charakter tego zjawiska uzasadniał potrzebę podjęcia działań zapobiegawczych na szczeblu międzynarodowym. Ta właśnie potrzeba skłoniła organy UE do nałożenia na biura podróży artykułem 7 dyrektywy Rady 90/314/EWG obowiązku posiadania zabezpieczenia chroniącego interesy nabywców imprez przed skutkami utraty przez ich organizatorów płynności finansowej. Z faktu, że do wprowadzenia zabezpieczeń wykorzystano formę dyrektywy wynika, że podejmując taką decyzję zakładano możliwość występowania różnic 138
ZABEZPIECZENIE FINANSOWE UCZESTNIKÓW WYCIECZEK W RAZIE NIEWYPŁACALNOŚCI pomiędzy systemami zabezpieczeń w poszczególnych państwach członkowskich UE, a tym samym dopuszczano brak pełnej harmonizacji w tej dziedzinie. Cechą dyrektyw jest bowiem to, że są wiążące tylko w zakresie celów, jakie powinny być osiągnięte i w związku z tym pozostawiają władzom państw członkowskich swobodę w zakresie wyboru formy oraz środków realizacji założonych celów. To oznacza, że również w przypadku zabezpieczeń państwa członkowskie miały swobodę wyboru sposobu wprowadzenia tego obowiązku (wydanie nowego aktu prawnego, zmiana istniejącego, praktyka administracyjna itd.) oraz wyboru dopuszczalnej formy lub form zabezpieczenia (kto, na jakiej podstawie, w jakiej wysokości udziela zabezpieczenia). Zakres tej swobody dodatkowo zwiększało upoważnienie krajów członkowskich do przyjęcia bardziej surowych niż określono to w dyrektywie 90/314 zasad mających na celu ochronę konsumentów. Tym samym postanowienia dyrektywy 90/314 wyznaczały jedynie minimalny poziom ochrony konsumentów przed skutkami bankructwa organizatorów wycieczek. Państwa członkowskie mogły ten poziom podwyższyć. Stworzenie im takiej możliwości skutkowało zwiększeniem występowania różnic w zakresie i poziomie ochrony pomiędzy poszczególnymi państwami członkowskimi. Wpływ na ostateczny kształt rozwiązań przyjmowanych przez poszczególne państwa członkowskie oraz występowanie pomiędzy nimi różnic miało również samo sformułowanie tego obowiązku. Jak już wspomniano, cel i zakres zabezpieczenia został określony w artykule 7 omawianej dyrektywy, który stanowi: Na wypadek swojej niewypłacalności organizator i/lub punkt sprzedaży detalicznej, będący stroną umowy, powinni zapewnić dostateczne zabezpieczenie umożliwiające zwrot nadpłaconych pieniędzy oraz powrót konsumenta z podróży. Z przytoczonego przepisu wynika, że celem zabezpieczenia jest ochrona konsumentów przed ekonomicznymi skutkami bankructwa organizatorów wycieczek. Zabezpieczenie posiadane przez jej organizatora powinno umożliwić: zwrot nadpłaconych pieniędzy; powrót konsumenta z podróży. Zacytowany powyżej przepis nie określa jednoznacznie ani tego co podlega zwrotowi, ani też w jakiej wysokości powinno być to zabezpieczenie. Jeśli chodzi o wysokość zabezpieczenia daje jednak istotną wskazówkę stanowiąc, że musi być ono dostateczne tj. gwarantujące zwrot nadpłaconych pieniędzy oraz powrót konsumenta z podróży. Jeśli chodzi o podmioty, które powinny takie zabezpieczenie posiadać, artykuł 7 pozostawia państwom członkowskim swobodę w ramach, której mogą przyjąć jedno z trzech następujących rozwiązań: 1. Tylko organizator imprezy. 2. Tylko detalista. 3. Organizator i/lub detalista. 139
To, zdaniem autorki, bardzo ogólne określenie celu, zakresu podmiotowego i przedmiotowego oraz wysokości zabezpieczenia, z jednej strony zapewniało państwom członkowskim elastyczność w wyborze jego dopuszczalnej formy lub form, z drugiej jednak rodziło istotne problemy interpretacyjne. W szczególności pojawiały się wątpliwości dotyczące m.in. takich kwestii jak: 1. Kto takie zabezpieczenie powinien posiadać czy tylko pomioty, które organizują i/lub sprzedają wycieczki w ramach prowadzonej działalności gospodarczej (w Polsce są nimi przedsiębiorcy) czy też wszyscy organizatorzy takich imprez, a więc również organizatorzy wycieczek, którzy nie prowadzą działalności gospodarczej. 2. Co to jest niewypłacalność, a co za tym idzie, od którego momentu środki zabezpieczenia mogą być uruchamiane? 3. Jakie szkody są pokrywane z zabezpieczenia, a w szczególności: a. Co obejmuje zwrot nadpłaconych pieniędzy, czy tylko zwrot uiszczonej opłaty za wycieczkę, która się nie odbyła z powodu niewypłacalności jej organizatora, czy również zwrot za usługi, które nie zostały zrealizowane na skutek skrócenia imprezy z tego powodu? b. Co obejmują koszty powrotu klienta do kraju, czy tylko koszty transportu, czy również wszystkie inne opłaty, których od uczestników wycieczki domagają się usługodawcy np. hotelarze? c. Co należy rozumieć przez dostateczne zabezpieczenie zwrotu nadpłaconych pieniędzy na wypadek swojej niewypłacalności? Czy dostateczne oznacza w pełnej wysokości tj. w 100% czy też dopuszcza się zwrot w niepełnej wysokości, a jeśli tak to w jakiej? Innymi słowy czy istnieje możliwość ograniczenia wysokości zwrotu w przypadku, gdy wysokość zabezpieczenia jest niewystarczająca na pełne pokrycie wszystkich związanych z bankructwem opłat i zwrotów? Reasumując, art. 7 dyrektywy wyznaczający cel i zakres zabezpieczenia, jest sformułowany w sposób ogólny, co daje państwom członkowskim stosunkowo szeroki margines swobody przy dokonywaniu wyboru jego formy i wysokości. Już od momentu wejścia w życie, przepis ten rodził problemy interpretacyjne, utrudniając osiągnięcie wysokiego poziomu harmonizacji i tym samym był powodem dalszego utrzymywania się różnic (wprawdzie znacznie mniejszych niż przed jego wdrożeniem, ale w wielu przypadkach istotnych) w poziomach ochrony nabywców wycieczek w poszczególnych państwach członkowskich, które stanowiły barierę w tworzeniu rynku wewnętrznego UE. 140
ZABEZPIECZENIE FINANSOWE UCZESTNIKÓW WYCIECZEK W RAZIE NIEWYPŁACALNOŚCI 2. Cel i zakres zabezpieczenia w świetle orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Sformułowanie w art. 7 dyrektywy 90/314 w sposób ogólny i niejednoznaczny, obowiązku posiadania przez biura podróży zabezpieczenia a zarazem nałożenie na Komisję Europejską obowiązku dokonywania oceny zgodności krajowych systemów zabezpieczeń z tym artykułem prowadziło do powstawania sporów, które znajdowały swój finał przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości. Z przeprowadzonej analizy wynika, że Trybunał kilkakrotnie dokonywał wykładni art. 7 dyrektywy 90/314. Robił to, bądź to przy okazji rozpatrywanych sporów, bądź też na wyraźne życzenie sądów krajów członkowskich, zwracających się do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi. Dokonując wykładni art. 7 dyrektywy 2 Trybunał tym samym ograniczał zakres swobody państw członkowskich, a zarazem zwiększał stopień harmonizacji krajowych regulacji dotyczących systemów zabezpieczeń interesów uczestników wycieczek przed skutkami bankructwa ich organizatorów. Ograniczanie zakresu swobody państw członkowskich w tworzeniu krajowych systemów zabezpieczeń wiązało się z koniecznością respektowania wykładni art. 7 dokonanej przez Trybunał, dotyczącej takich kwestii jak: zakres podmiotowy ochrony: Zdaniem Trybunału artykuł 7 ma zastosowanie również w sytuacji, kiedy niewypłacalność organizatora wycieczki jest spowodowana jego zachowaniem mającym znamiona oszustwa; zakres przedmiotowy ochrony: Trybunał stoi na stanowisku, że ochroną musi być objęte całe ryzyko powstające na skutek niewypłacalności organizatorów (włączając w to koszty zakwaterowania, które konsument zmuszony jest ponieść, zanim będzie mógł wrócić do domu). Ochrona, niezależnie od swojej natury, musi być szybko dostępna. Nie można nakładać na konsumentów wymogu uprzedniego pokrycia kosztów powrotu do domu ani organizowania go sobie we własnym zakresie; wysokość zabezpieczenia: Zgodnie z orzecznictwem Trybunału kwota podlegająca zwrotowi nie może być ograniczona ani górną kwotą odpowiedzialności, ani maksymalnym udziałem; podmiot udzielający zabezpieczenia (gwarant): Zdaniem Trybunału gwarant (może nim być towarzystwo ubezpieczeniowe, instytucja finansowa lub wspólny fundusz gwarancyjny) powinien przejmować nieograniczoną odpowiedzialność. Zabezpieczenie musi być dostar- 2 W szczególności analizą objęto następujące orzeczenia w sprawach: C/178/94 ; C-364/96; C-140/97; C-410/96; C 134/11. 141
czone przez gwaranta, który sam nie jest narażony na ryzyko skutków/konsekwencji niewypłacalności organizatora wycieczki. Gwarant musi być wystarczająco niezależny od organizatora imprezy i musi posiadać (utrzymywać) wystarczające środki na pokrycie ryzyka wynikającego z udzielenia gwarancji. Powinien istnieć jednolity rynek usług gwarancyjnych wymaganych przez artykuł 7 dyrektywy 90/314. Gwaranci (towarzystwa ubezpieczeniowe, instytucje finansowe itp.) powinni mieć zapewnioną swobodę oferowania swoich usług we wszystkich państwach członkowskich Wspólnoty. Prawo krajowe nie może w nieuzasadniony sposób, rezerwować prawa do oferowania takich usług tylko pewnym firmom lub instytucjom. Państwa członkowskie powinny (bez uszczerbku dla przedstawionych wyżej zasad) wzajemnie uznawać swoje systemy zabezpieczenia po to, aby zapewnić przedsiębiorcom, którzy posiadają zabezpieczenie zgodnie z zasadami obowiązującymi w danym państwie członkowskim, możliwość prowadzenia takiej działalności w innym państwie członkowskim. Zdaniem Trybunału wydaje się zasadnym, że powinna istnieć profesjonalna ocena ryzyka ubezpieczeniowego, jeśli to możliwe, przez samego gwaranta. Państwa członkowskie powinny unikać tworzenia systemów, w których koszty ubezpieczenia byłyby takie same dla każdego przedsiębiorcy (niezależnie od sytuacji finansowej przedsiębiorcy oraz ryzyka związanego ze specyfiką poszczególnych imprez). Środki krajowe implementujące artykuł 7 Dyrektywy 90/314 nie powinny zniekształcać konkurencji wprowadzając przymusową solidarność między konkurującymi przedsiębiorstwami przez narzucanie im uczestnictwa w zamkniętym systemie krajowym. Trybunał zajmował się również kwestią konsekwencji nieterminowego wdrożenia dyrektywy 90/314. Stwierdził, że nieterminowe wdrożenie dyrektywy rodzi odpowiedzialność cywilną państwa w stosunku do tych konsumentów, którzy ponieśli szkodę na skutek niewdrożenia artykułu 7. Z przedstawionej charakterystyki wynika, że orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości określiło podstawowe zasady, które muszą być respektowane przy tworzeniu krajowych systemów zabezpieczeń. Jedną z podstawowych jest zasada, zgodnie z którą zabezpieczenie finansowe chroniące interesy klientów przed skutkami bankructwa organizatorów imprez turystycznych musi objąć całe ryzyko powstające z tego tytułu, a kwoty podlegające zwrotowi nie mogą być ograniczane. To potwierdza prawdziwość pierwszej części przyjętej hipotezy badawczej. 142
ZABEZPIECZENIE FINANSOWE UCZESTNIKÓW WYCIECZEK W RAZIE NIEWYPŁACALNOŚCI Wdrożenie systemów zabezpieczeń w krajach członkowskich, w ocenie Komisji Europejskiej. Komisja Europejska dwukrotnie tj. w 1999 i 2007 r. dokonywała oceny wdrożenia dyrektywy 90/314 w państwach członkowskich, a w tym również oceny wdrożenia jej art. 7. Po raz pierwszy przeprowadziła ją w 1999 r. a więc na wiele lat przed przystąpieniem Polski do UE. Wyniki tej oceny zostały opublikowane w opracowanym przez Komisję Europejską dokumencie zatytułowanym Raport w sprawie wdrożenia Dyrektywy 90/314 o imprezach oferowanych w formie pakietów do prawa krajowego państw członkowskich 3. Przeglądem objęto 15 państw. Źródłem informacji wykorzystanych do opracowania raportu były teksty najważniejszych przepisów implementujących dyrektywę, przekazane przez państwa członkowskie, a także opinie organizacji konsumenckich na temat wdrożenia art. 7 w ich państwach, wnioski ze spotkania ekspertów rządowych, które odbyło się 14 kwietnia 1999 r. w Brukseli 4 oraz przegląd orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. Celem raportu było: poinformowanie o podjętych przez państwa członkowskie środkach wdrażających dyrektywę; określenie problemów jakie w związku z tym wdrożeniem wystąpiły; zapoczątkowanie dyskusji nad tym, co ewentualnie należałoby zrobić, aby doprowadzić do poprawy wdrożenia tej dyrektywy. Raport składał się z dwóch części. Pierwsza, zawierała zestawienie środków, za pomocą których poszczególne państwa członkowskie wdrożyły dyrektywę do prawa krajowego. Natomiast część druga poświęcona była analizie wdrożenia art. 7. W raporcie stwierdzono, że spośród wszystkich postanowień dyrektywy najwięcej kontrowersji budził art. 7. Przeprowadzona przez Komisję Europejska analiza regulacji krajowych pozwoliła na zidentyfikowanie podstawowych rozbieżności w interpretacji tego przepisu, skutkujących przyjmowaniem przez państwa członkowskie określonych rozwiązań. W rezultacie wiele sporów powstających na tle wykładni art. 7 znalazło swój finał przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości. Różnice interpretacyjne prowadziły do zróżnicowania poziomu 3 Report on the Implementation of Directive 90/314 on Package Travel and Holiday Tours in the Domestic Legislation of EC Member States. SEC(1999)1800 final. 4 Dyrektywa 90/314 nakładała na państwa członkowskie obowiązek dostosowania prawa wewnętrznego do treści, do 31.12.1992 r. oraz przekazania Komisji tekstów najważniejszych przepisów prawa krajowego wdrażających jej postanowienia. Na Komisję nałożono obowiązek poinformowania pozostałych państw członkowskich o tych przepisach oraz ich oceny pod kątem realizacji określonych w dyrektywie celów. 143
ochrony konsumentów w poszczególnych państwach członkowskich UE powodując tym samym zniekształcenia konkurencji na rynku biur podróży. Uwzględniając treść art. 7 dyrektywy oraz orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Komisja stwierdziła, że systemy zabezpieczeń krajów członkowskich powinny spełniać następujące warunki: 1. Obowiązek posiadania zabezpieczenia dotyczy organizatorów wycieczek lub organizatorów i sprzedawców albo tylko sprzedawców. 2. Zabezpieczenie ma na celu ochronę uczestników imprez przed skutkami niewypłacalności organizatora. Dla istnienia tej ochrony nie ma znaczenia przyczyna niewypłacalności ( zawiniona, niezawiniona, popełnienie przestępstwa). 3. Ochroną musi być objęte całe ryzyko spowodowane niewypłacalnością organizatora wycieczki związane ze sprowadzeniem klientów do kraju i zwrotem kwot za niezrealizowane usługi. 4. Niedopuszczalne jest ograniczenie wysokości świadczeń przysługujących klientowi innymi słowy zarówno koszty powrotu jak i zwroty kwot za niezrealizowane usługi muszą być pokryte w całości. 5. Zwrot kwot powinien być dokonany szybko i bez zbędnej biurokracji. Ochrona musi być łatwo i szybko dostępna. Nie można nakładać na uczestników wycieczek obowiązku organizowania we własnym zakresie powrotu oraz pokrywania związanych z tym kosztów. 6. Artykuł 7 nie określa podmiotów, które mogą udzielić zabezpieczenia. Zdaniem Trybunału, powinien jednak być to podmiot, który sam nie jest narażony na skutki niewypłacalności organizatora. 7. Gwarant powinien ponosić nieograniczoną odpowiedzialność za szkody objęte udzieloną gwarancją. Kolejny przegląd krajowych regulacji prawnych wdrażających Dyrektywę 90/314 został przeprowadzony w latach 2006-2007. Objęto nim wszystkie przepisy 25 państw członkowskich wdrażające poszczególne dyrektywy konsumenckie 5. Wyniki tego przeglądu zostały opublikowane w raporcie zatytułowanym 5 Przegląd związany był z realizacją Strategii Lizbońskiej, której celem jest poprawa konkurencyjności europejskich przedsiębiorstw. Jednym z instrumentów służących jego realizacji były działania skierowane na poprawę otoczenia prawnego przedsiębiorstw, poprzez eliminację barier i utrudnień w ich tworzeniu i funkcjonowaniu. Jednym z podstawowych źródeł powstawania barier, w handlu towarami i usługami było ustawodawstwo konsumenckie. Przeprowadzony przegląd wspólnotowych regulacji konsumenckich, miał na celu identyfikację barier hamujących rozwój rynku w tym rynku usług turystycznych, spowodowanych koniecznością wdrożenia przez państwa członkowskie dorobku prawnego Wspólnoty w zakresie ochrony konsumentów. 144
ZABEZPIECZENIE FINANSOWE UCZESTNIKÓW WYCIECZEK W RAZIE NIEWYPŁACALNOŚCI Kompendium prawa konsumenckiego Wspólnot Europejskich. Analiza porównawcza 6. Fragment dotyczący dyrektywy 90/314 zawierał odrębny punkt poświęcony ochronie konsumenta w przypadku niewypłacalności organizatora. W szczególności analizą porównawczą objęto następujące kwestie: a) podmiot, na którym ciąży obowiązek posiadania zabezpieczenia; b) zakres zabezpieczenia; c) forma zabezpieczenia; d) dowód potwierdzający posiadanie zabezpieczenia; e) minimalna wysokość zabezpieczenia; f) dodatkowe wymogi, w ramach których dokonywano porównań 7. Jeśli chodzi o podmiot obciążony obowiązkiem posiadania zabezpieczenia należy przypomnieć, że dyrektywa pozostawiała państwom członkowskim swobodę wyboru w ramach której mogli przyjąć jedno z trzech następujących rozwiązań obciążenie obowiązkiem posiadania zabezpieczenia: tylko organizatora imprezy; tylko detalistę; organizatora i/lub detalistę. Analiza regulacji krajowych wykazała, że żadne z państw nie przyjęło rozwiązania, w którym obowiązek posiadania zabezpieczenia spoczywałby tylko na detaliście. Zdecydowana większość państw (16) przyjęła trzecie rozwiązanie (organizator i/lub detalista). W przypadku dwóch państw Francji i Irlandii, nieprecyzyjna terminologia zastosowana w regulacjach krajowych spowodowała zaliczenie ich do trzeciej grupy. Zdecydowana mniejszość, bo tylko 7 państw, obowiązkiem posiadania zabezpieczenia obciążyła tylko organizatorów. Natomiast w przypadku 2 państw transpozycja, zdaniem Komisji, była niejasna. Z powyższego wynika, że w państwach członkowskich występują istotne różnice co do tego, kto jest obciążony obowiązkiem posiadania zabezpieczenia. To zróżnicowanie stawało się barierą w transgranicznym świadczeniu usług. Brak obowiązku posiadania zabezpieczenia przez detalistę utrudnia mu prowadzenie sprzedaży w państwach, w których taki obowiązek istnieje. Kolejną kwestią, objętą porównaniem, były formy zabezpieczenia. Jak już wspomniano, artykuł 7 dyrektywy pozostawiał państwom członkowskim swobodę w tym zakresie. Analiza regulacji krajowych wykazała, że państwa członkowskie stosowały następujące formy zabezpieczenia: gwarancje finansowe 15 państw; 6 EC Consumer Law Compendium Comparative Analysis. Edited by prof. dr Schulte- Nolke H. in co-operation with dr Twigg-Flesner Ch. and dr Ebers A, Universitat Bielefeld, kwiecień 2007. 7 Por. Zawistowska H., System zabezpieczenia finansowego interesów nabywców imprez turystycznych na wypadek niewypłacalności ich organizatorów w państwach członkowskich UE. W: Cybula P., Raciborski J. (red.), Turystyka a prawo. Aktualne problemy legislacyjne i konstrukcyjne. Kraków - Sucha Beskidzka: Wyższa Szkoła Turystyki i Ekologii, 2008, s. 240-245. 145
polisy ubezpieczeniowe 21 państw; fundusze gwarancyjne 10 państw ; poręczenia wystawione przez instytucje autoryzowane lub towarzystwa ubezpieczeniowe 3 państwa; przejęcie obowiązku przez inny podmiot 1 państwo. Państwa członkowskie z reguły dopuszczały dwie, a nawet trzy formy zabezpieczenia, stwarzając możliwość wyboru podmiotom, na których ciążył obowiązek jego posiadania. Ta różnorodność dopuszczalnych form zabezpieczenia stawała się również barierą w handlu transgranicznym. Kolejnym obszarem porównań był zakres przedmiotowy ochrony objętej zabezpieczeniem oraz jego wysokość, a w szczególności to, jakie wydatki i ewentualnie do jakiej wysokości podlegały pokryciu z zabezpieczenia. Jak już wspomniano, dyrektywa 90/314 w sposób bardzo ogólny określała wysokość i zakres przedmiotowy zabezpieczenia, stanowiąc, że organizator lub/i punkt sprzedaży detalicznej muszą zapewnić dostateczne zabezpieczenie zwrotu nadpłaconych pieniędzy na wypadek swojej niewypłacalności. Europejski Trybunał Sprawiedliwości dokonując wykładni art. 7, w odniesieniu do zakresu przedmiotowego zabezpieczeń i ich wysokości, stanął na stanowisku, że ochroną musi być objęte całe ryzyko powstające na skutek niewypłacalności organizatorów (włączając w to koszty zakwaterowania). Za niedopuszczalne uznał ograniczenie wysokości świadczeń przysługujących klientowi innymi słowy zarówno koszty powrotu, jak i zwroty za niezrealizowane usługi muszą być pokrywane w całości. Z analizy regulacji krajowych dotyczących zakresu i wysokości zabezpieczeń wynika, że państwa członkowskie przyjmowały różne rozwiązania. Zdecydowana większość zakresem ochrony obejmowała zwrot wpłat wniesionych przez nabywców oraz pokrycie kosztów powrotu tak jak to stanowiła dyrektywa. We Francji dodatkowo zabezpieczenie obejmowało usługi zastępcze, jeśli konsument wyraził na nie zgodę. W Danii zabezpieczenie obejmowało zwrot pośrednikowi, który zaspokoił roszczenia konsumenta w imieniu niewypłacalnego organizatora. Prawo włoskie dodatkowo wprowadzało obowiązek zapewnienia konsumentowi natychmiastowej pomocy finansowej w przypadku, gdy jest on zmuszony do niezwłocznego powrotu z kraju nie będącego członkiem UE na skutek niewypłacalności organizatora imprezy. Prawo słowackie przewidywało możliwość zwrotu różnicy ceny imprezy, w przypadku dostarczenia imprezy zastępczej oraz różnicy spowodowanej częściowym wykonaniem pakietu. Prawo portugalskie wyraźnie stwierdzało, że zwrotem objęta jest pomoc medyczna oraz koszty niezbędnych leków, spowodowane wypadkiem lub nagłym zachorowaniem. Przewidziany przez regulacje krajowe państw członkowskich zakres ochrony obejmował: dokonane wpłaty, włączając w to zaliczki 22 państwa; 146
ZABEZPIECZENIE FINANSOWE UCZESTNIKÓW WYCIECZEK W RAZIE NIEWYPŁACALNOŚCI pokrycie kosztów powrotu 22 państwa; zakwaterowanie 2 państwa; usługi zastępcze 1 państwo; inne potrzeby wynikające z nienależytego wykonania umowy 5 państw; inne 4 państwa. Z przytoczonego zestawienia wynika, że występowały istotne różnice odnośnie zakresu przedmiotowego ochrony objętej zabezpieczeniem. Kolejną kwestią mającą istotne znaczenie dla poziomu ochrony konsumentów był brak lub istnienie możliwości ograniczenia wysokości zabezpieczenia na wypadek niewypłacalności organizatora imprezy. Wypowiadając się w tej kwestii ETS stwierdził, że dyrektywa nie daje podstaw do wprowadzania przez państwa członkowskie ograniczeń co do wysokości zabezpieczenia. Dlatego za problematyczne uznawał wprowadzanie takich ograniczeń w regulacjach krajowych państw członkowskich. Z ich analizy wynikało, że część państw członkowskich wprowadziła jednak takie ograniczenia. I tak, prawo niemieckie upoważniało gwaranta do ograniczenia swojej odpowiedzialności za wszystkie szkody do wysokości 110 mln euro rocznie. W przypadku, gdy wysokość żądań dotyczących zwrotu przekraczała tę kwotę, przysługujące zwroty ulegały zmniejszeniu proporcjonalnie do ich udziału w wysokości ogólnej kwoty odpowiedzialności. W regulacjach portugalskich górna granica odpowiedzialności wynosiła 50 mln euro. Wysokość zabezpieczenia była również określona w regulacjach: austriackiej, belgijskiej, cypryjskiej, duńskiej, estońskiej, irlandzkiej, litewskiej i brytyjskiej. Przykładowo, zgodnie z regulacją austriacką wysokość zabezpieczenia zależała od rodzaju imprezy, przy czym jego maksymalna wysokość kształtowała się na poziomie ok. 10% rocznych obrotów. Natomiast według prawa belgijskiego kształtowała się na poziome 15% zysku. Regulacja cypryjska określała wysokość zabezpieczenia w formie obligacji (zabezpieczenia). Minimalna kwota tego zabezpieczenia wynosiła, w zależności od tego, która z niżej podanych kwot była wyższa: równowartość 20% lub więcej wpływów uzyskanych przez organizatora imprezy w ciągu 12 miesięcy poprzedzających datę rozpoczęcia ważności czeku lub równowartość maksymalnej kwoty wszystkich płatności, których strona udzielająca zabezpieczenia mogła się spodziewać w każdym momencie zgodnie z posiadanymi przez nią informacjami, wynikających z umów, które nie są w pełni wykonane. 147
Regulacja duńska wprowadzała ograniczenie wysokości zabezpieczenia jedynie w stosunku do zagranicznych organizatorów, którzy prowadzili działalność w Danii. Wysokość zabezpieczenia zależała od wysokości obrotów i wahała się od 30 tys. do 30 mln. duńskich koron. Według regulacji węgierskiej, zabezpieczenie wynosiło co najmniej 12% dochodów netto. W prawie litewskim wysokość zabezpieczania zależała od wysokości rocznych wpływów. Wprowadzono podział organizatorów w zależności od tego, czy ich roczne wpływy przekraczały 4 mln LTL (lit litewski, dalej jako: LTL), czy też nie. W pierwszym przypadku (tj. jeśli dochody były wyższe niż 4 mln) zabezpieczenie wynosiło od 100 tys. do 200 tys. LTL. Natomiast w drugim przypadku, (tj. jeśli nie przekraczały 4 mln LTL) wynosiło 5% rocznych wpływów organizatora. Według prawa łotewskiego, zabezpieczenie musiało asekurować kwoty wpłacone przez konsumentów w okresie nie krótszym niż 1 rok i nie mogło być niższe niż 50% planowanych przychodów w danym roku, ale nie mniej, niż 20 tys. LVL (łat łotewski). Wpływ na poziom ochrony konsumentów miał również wprowadzony przez niektóre państwa obowiązek dostarczania konsumentowi informacji o posiadanym zabezpieczeniu. Mimo, że Dyrektywa nie wprowadzała takiego obowiązku, niektóre państwa członkowskie wymagały dostarczenia konsumentowi takich informacji. I tak w Belgii publikowano listę organizatorów posiadających zabezpieczenie, co umożliwiało konsumentom zdobycie niezbędnych informacji. W Niemczech, Luksemburgu i na Słowacji wymagano dostarczenia konsumentowi potwierdzenia posiadania zabezpieczenia przed żądaniem od niego uiszczenia opłaty. Regulacja maltańska wymagała zamieszczenia informacji o zabezpieczaniu w broszurze, katalogu lub folderze. Także prawo polskie wymagało i nadal wymaga dostarczenia pisemnego potwierdzenia posiadania zabezpieczenia przed dokonaniem wpłaty zaliczki przekraczającej 10% ceny. Niektóre państwa członkowskie wprowadzając wymóg dostarczenia konsumentom dowodu posiadania zabezpieczenia przewidywały jednak od niego wyjątki. I tak w Niemczech z obowiązku tego zwolniono: organizatorów, którzy tylko okazjonalnie organizowali takie imprezy; imprezy, które nie trwały dłużej niż 24 godziny, nie zawierały noclegu i nie kosztowały więcej niż 57 euro; organizatorów będących publicznymi osobami prawnymi, które nie mogły być podmiotami procedury upadłościowej. W Danii obowiązek ten nie dotyczył: jednostek non profit, których działalność turystyczna stanowiła mniejszą część ich działalności; 148
ZABEZPIECZENIE FINANSOWE UCZESTNIKÓW WYCIECZEK W RAZIE NIEWYPŁACALNOŚCI pośredników organizatorów zagranicznych, działających zgodnie z zasadami przyjętymi przez inne państwo członkowskie UE. W Anglii obowiązek ten nie dotyczył przypadków: w których podmiot, z którym konsument zawarł umowę został utworzony zgodnie z prawem innego państwa członkowskiego, a pakiet był objęty obowiązującym w tym państwie systemem zabezpieczenia wdrażającym art. 7 dyrektywy; jeśli strona umowy była objęta specyficznymi regulacjami dotyczącymi przewozów lotniczych. Kolejną kwestią, mającą istotne znaczenie z punktu widzenia organizatorów imprez było ustalenie, kto może udzielić zabezpieczenia. Wypowiadając się w tej sprawie Europejski Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że wprowadzony przez niektóre państwa wymóg, aby podmioty udzielające zabezpieczenia miały siedzibę na jego terytorium jest wprawdzie usprawiedliwiony dążeniem do osiągnięcia celu, jakim jest konieczność natychmiastowego pokrycia kosztów powrotu uczestnika imprezy, jednakże jest sprzeczny z Traktatem i dlatego wymaga uchylenia. Przeprowadzona analiza przepisów krajowych implementujących artykuł 7 dyrektywy 90/314/EWG w 25 państwach członkowskich wykazała, że: przewidziany w dyrektywie system zabezpieczenia finansowego interesów nabywców imprez turystycznych na wypadek niewypłacalności ich organizatorów został wdrożony we wszystkich państwach członkowskich; jego wdrożenie nie spowodowało jednak pełnej harmonizacji w tym zakresie; stwierdzono istnienie zróżnicowanie poziomu i zakresu tej ochrony; zróżnicowanie to było spowodowane: a. przyznaną państwom członkowskim przez dyrektywę możliwością podniesienia poziomu ochrony konsumentów; b. brakiem precyzji jej przepisów; zróżnicowanie to dotyczyło następujących kwestii: a. podmiotu obciążanego obowiązkiem posiadania zabezpieczenia; b. formy i wysokości zabezpieczenia oraz jego zakresu przedmiotowego; c. dodatkowych obowiązków nakładanych na organizatorów; zróżnicowanie to stawało się barierą hamująca transgraniczne świadczenie usług. Wprowadzone przez państwa członkowskie systemy zabezpieczeń ulegają zmianom. Często powodem tego stanu rzeczy jest postawienie państwom członkow- 149
skim przez Komisję Europejską zarzutu niewłaściwego wdrożenia art. 7 dyrektywy oraz potrzeba dostosowywania systemu zabezpieczeń do zmian następujących na rynku turystycznym. Pojawiają się nowe formy zabezpieczeń (rachunki powiernicze) a istniejące dotychczas ulegają istotnym zmianom (uwzględnianie nowych czynników). Proces ten zostanie przedstawiony na przykładzie Polski. Wdrożenie artykułu 7 dyrektywy 90/314 w Polsce. W Polsce obowiązek posiadania zabezpieczenia przez organizatorów wycieczek został wprowadzony ustawą z 29.08.1997 r. o usługach turystycznych 8 oraz wydawanymi na jej podstawie rozporządzeniami ministra finansów 9. Przepisy te weszły w życie w 1998 r. zatem na wiele lat przed uzyskaniem przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej. Zarówno sama ustawa, jak i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze były wielokrotnie zmieniane. Jednym z powodów była potrzeba wdrażania zasad określonych przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości 10. Dla przejrzystości wywodu przy omawianiu zmian wprowadzanych do polskiego systemu zabezpieczeń w latach 1988-2013 zachowany zostanie układ przyjęty przez Komisję Europejską przedstawiony w pkt 2 niniejszego opracowania. A zatem jego charakterystyka będzie prowadzona w następującym układzie: 1. Podmiot, na którym ciąży obowiązek posiadania zabezpieczenia. 2. Zakres zabezpieczenia. 3. Forma zabezpieczenia. 4. Dowód potwierdzający posiadanie zabezpieczenia. 5. Minimalna wysokość zabezpieczenia. 8 Ustawa z 29.08.1997 r. o usługach turystycznych. Tekst jedn. (Dz.U. z 2004 r. nr 233, poz. 2268 z późn. zm.) 9 Pierwsze rozporządzenia wykonawcze zostały wydane w 1998 r. Obecnie obowiązują: Rozporządzenie Ministra Finansów z 16.12.2010 r. w sprawie minimalnej wysokości sumy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej wymaganej w związku z działalnością wykonywaną przez organizatorów turystyki lub pośredników turystycznych. (Dz.U. nr 238, poz. 1584 z późn. zm.); Rozporządzenie Ministra Finansów z 21.12.2010 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia na rzecz klientów w związku z działalnością wykonywaną przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych. (Dz.U. nr 252, poz. 1690 z późn. zm.); Rozporządzenie Ministra Sportu i Turystyki z dnia 21.04.2011 r., w sprawie wzorów formularzy umowy gwarancji bankowej, umowy gwarancji ubezpieczeniowej oraz umowy ubezpieczenia na rzecz klienta wymaganych w związku z działalnością wykonywaną przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych. (Dz.U. nr 88, poz. 499). 10 Por. Jarmul J., Wrona J., Zawistowska H., Wpływ procesu harmonizacji prawa polskiego z prawem UE na prawo turystyczne. Warszawa: WSE, 2003 s. 42. 150
ZABEZPIECZENIE FINANSOWE UCZESTNIKÓW WYCIECZEK W RAZIE NIEWYPŁACALNOŚCI Ad. 1. Dokonując identyfikacji podmiotów, na które ustawa nakłada obowiązek posiadania zabezpieczenia należy w pierwszej kolejności uwzględnić jej zakres podmiotowy. Zgodnie z art. 1 ustawa obejmuje przedsiębiorców świadczących usługi turystyczne. Oznacza to, że wprowadzone nią zasady nie miały i nadal nie mają zastosowania w stosunku do podmiotów świadczących usługi turystyczne, a nie mających statusu przedsiębiorcy. Tym samym duża grupa podmiotów zajmujących się organizowaniem wycieczek została wyłączona z obowiązku posiadania zabezpieczenia. Potrzeba wdrożenia art. 7 dyrektywy 90/314 legła u podstaw wprowadzenia w Polsce podziału biur podróży na trzy rodzaje: organizatorów turystyki, pośredników turystycznych i agentów turystycznych a obciążenia obowiązkiem posiadania zabezpieczenia tylko dwóch pierwszych. Tym samym ustawa wyłączyła obowiązek posiadania zabezpieczenia przez detalistów, którymi w Polsce są agenci turystyczni, jednocześnie ograniczyły możliwość prowadzenia przez nich działalności na rzecz podmiotów niewpisanych w Polsce do rejestru organizatorów turystyki i pośredników turystycznych. Ad 2. Jeśli chodzi o zakres zabezpieczenia należy stwierdzić, iż od czasu wejścia w życie ustawy do czasu jej nowelizacji w 2010 r. obejmował on: pokrycie kosztów powrotu klienta do kraju w wypadku, gdy organizator turystyki lub pośrednik turystyczny wbrew obowiązkowi nie zapewnia tego powrotu; pokrycie zwrotu wpłat wniesionych przez klientów w razie niewykonania zobowiązań umownych. Nowelizacja z 2010 r. uściśliła a zarazem rozszerzyła zakres przedmiotowy zabezpieczenia, które obecnie obejmuje: (art. 5 ust 1 pkt 2): pokrycie kosztów powrotu klientów, z imprezy turystycznej do miejsca wyjazdu lub planowanego powrotu, w wypadku gdy organizator turystyki lub pośrednik turystyczny wbrew obowiązkowi nie zapewnia tego powrotu; zwrot wpłat wniesionych przez klientów tytułem zapłaty za imprezę turystyczną, w wypadku gdy z przyczyn dotyczących organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego oraz osób, które działają w ich imieniu impreza turystyczna nie zostanie zrealizowana; zwrot części wpłat wniesionych tytułem zapłaty za imprezę turystyczną, odpowiadającą części imprezy turystycznej, która nie zostanie zrealizowana z przyczyn dotyczących organizatora turystyki lub pośrednika turystycznego oraz osób, które działają w ich imieniu. 151
Rozszerzenie zakresu przedmiotowego zabezpieczenia, spowodowało w Polsce podwyższenie poziomu ochrony uczestników wycieczek przed skutkami utraty płynności finansowej ich organizatorów. Ad.3 Jak już wielokrotnie wskazywano, artykuł 7 dyrektywy 90/314 pozostawia państwom członkowskim swobodę wyboru wzorowano się dopuszczalnej formy lub form zabezpieczenia. W Polsce dokonując takiego wyboru po raz pierwszy na rozwiązaniach stosowanych w państwach członkowskich UE. Do form zabezpieczenia najczęściej stosowanych w tym okresie należały: odrębny fundusz gwarancyjny, umowa gwarancji i umowa ubezpieczenia. Warto zauważyć, że już wtedy rozważano możliwość utworzenia funduszu gwarancyjnego w oparciu o ośrodki zlikwidowanego Centralnego Funduszu Turystyki i Wypoczynku. Jednakże ostatecznie zdecydowano się na przyjęcie dwóch dopuszczalnych form zabezpieczenia tj. umowy gwarancji oraz umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. Nie określono jednak ich wysokości powierzając to Ministrowi Finansów. Kolejne nowelizacje ustawy o usługach turystycznych wprowadzały w nich zmiany. Tab. 1 zawiera informacje na temat dopuszczalnych form zabezpieczenia w latach 1998 2013. Tab. 1. Formy zabezpieczenia organizatorów wycieczek w latach 1998 2013. LP. OKRES DOPUSZCZALNA FORMA ZABEZPIECZENIA 1. 1998-1999 2. 2000-2010 3. 2010-2013 Umowa gwarancji bankowej Umowa gwarancji ubezpieczeniowej Umowa gwarancji bankowej Umowa gwarancji ubezpieczeniowej Umowa gwarancji bankowej Umowa gwarancji ubezpieczeniowej Umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej Umowa ubezpieczenia na rzecz klienta Umowa ubezpieczenia na rzecz klienta (obowiązkowe ubezpieczenie) Przyjmowanie wpłat na rachunek powierniczy, jeżeli wykonuje usługi wyłącznie na terenie kraju. Źródło: Opracowanie własne Zamieszczone w Tab. 1 informacje uzasadniają wyciągnięcie wniosku, że w latach 1998-2013 w polskim systemie zabezpieczeń następowały zmiany. Przede wszystkim z dwóch do trzech zwiększyła się liczba dopuszczalnych form zabezpieczenia dla organizatorów imprez krajowych. Ponadto, wprowadzano istotne zmiany dotyczące umów ubezpieczenia polegające na zawężeniu ich 152
ZABEZPIECZENIE FINANSOWE UCZESTNIKÓW WYCIECZEK W RAZIE NIEWYPŁACALNOŚCI zakresu przedmiotowego (umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej została zastąpiona umową ubezpieczenia na rzecz klienta), a w dalszej kolejności zmianie uległa konstrukcja tej umowy. Przy tej okazji warto zauważyć, że w okresie objętym analizą następowały zmiany w preferencjach biur podróży dotyczących wyboru formy zabezpieczenia. W pierwszym okresie obowiązywania ustawy najczęściej wybieraną formą była umowa ubezpieczenia. Jednakże bankructwa biur podróży korzystających z tej formy skłaniały zakłady ubezpieczeniowe do podwyższania składek pobieranych z tego tytułu. Powodowało to wzrost zainteresowania biur podróży gwarancjami. Z biegiem czasu to właśnie one stały się dominującą formą zabezpieczenia. Istotą umowy gwarancji jest określenie górnej granicy odpowiedzialności gwaranta. To oznacza, że jeśli szkody objęte gwarancją przekraczały tę granicę, to nie zostawały w pełni naprawione. Systematyczny wzrost liczby biur podróży korzystających z gwarancji powodował, że polski system w coraz większym stopniu nie spełniał warunku pełnego zwrotu nadpłaconych świadczeń co w rezultacie doprowadziło do postawienia Polsce przez Komisję Europejską zarzutu niewłaściwego wdrożenia art. 7 dyrektywy 90/314. Ad 4. Zmiana form zabezpieczenia pociągała za sobą zmiany w sposobie dokumentowania faktu jego posiadania. W całym okresie objętym analizą, dowodem potwierdzającym posiadanie takiego zabezpieczenia były oryginały umów gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej, lub umowy ubezpieczenia na rzecz klienta dołączane początkowo do wniosku o zezwolenie, a w dalszej kolejności o wpis do Rejestru Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych. Specyfika polskiego systemu zabezpieczenia finansowego organizatorów turystyki i pośredników turystycznych polega na udziale w nim organów administracji rządowej (wojewodów i marszałków województw). Z tego powodu wprowadzono wymóg dostarczania im oryginałów umów gwarancji lub ubezpieczenia, a także wymóg zamieszczania w ich treści upoważnienia dla tych organów (lub wskazanych przez nich jednostek) do wydawania dyspozycji wypłaty zaliczki na pokrycie kosztów powrotu klienta do kraju (art.5 pkt.4). Ponadto organy te były i są uprawnione do występowania na rzecz klientów w sprawach wypłaty środków z tytułu umowy gwarancji bankowej, umowy gwarancji ubezpieczeniowej lub umowy ubezpieczenia, na zasadach określonych w treści tych umów (art. 5.pkt 5). Takie rozwiązanie umożliwia respektowanie zasady, zgodnie z którą nie można nakładać na konsumentów wymogu uprzedniego pokrycia kosztów powrotu do domu ani organizowania go sobie we własnym zakresie. 153
Wprowadzenie w 2010 r. nowej formy zabezpieczenia, w postaci odprowadzania wpłat klientów na rachunek powierniczy, wymagało określenia sposobu dokumentowania tej formy. Przyjęto, że będzie nim oświadczenie przedsiębiorcy. Reasumując, w objętym analizą okresie nie wprowadzano zmian w sposobie dokumentowania posiadania zabezpieczenia w odniesieniu do umów gwarancji i zabezpieczenia. Wprowadzając jego nową formę, wprowadzono również nowy sposób dokumentowania jego posiadania, którym jest oświadczenie przedsiębiorcy o odprowadzaniu wpłat klientów na rachunek powierniczy. Ad 5. Wynik dokonywanej przez Komisję Europejską oceny zgodności obowiązujących w danym państwie zabezpieczeń z art. 7 dyrektywy 90/314, w dużej mierze zależy od ich wysokości. Zgodnie z wykładnią Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zabezpieczenie finansowe, musi objąć całe ryzyko powstające na skutek niewypłacalności organizatorów, a kwota podlegająca zwrotowi nie może być ograniczona ani górną kwotą odpowiedzialności ani maksymalnym udziałem. Tym samym przyjęcie jako formy zabezpieczenia umowy gwarancji, której istotą jest określenie górnej wysokości odpowiedzialności gwaranta, stwarza realne zagrożenie dla realizacji tej zasady. Doświadczenia Polski potwierdzają prawdziwość tego spostrzeżenia. Już w pierwszym okresie funkcjonowania zabezpieczenia okazało się, że zabezpieczenie w formie umowy gwarancji nie zapewnia pełnego zwrotu wpłat klientom, którzy na skutek utraty płynności finansowej organizatora imprezy nie wyjechali 11. Żeby przywrócić respektowanie tej zasady podjęto działania legislacyjne. Podniesiono o 50% wysokość zabezpieczenia w formie umowy gwarancji oraz wprowadzono do ustawy o usługach turystycznych następujący zapis: Z sumy określonej w umowie gwarancji bankowej, umowie gwarancji ubezpieczeniowej lub umowie ubezpieczenia pokrywa się w pierwszej kolejności koszty sprowadzenia do kraju klientów, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Jeżeli pozostała suma gwarancji jest niewystarczająca na zwrot wszystkich wpłat wniesionych przez klientów, wypłaty obniża się proporcjonalnie do wysokości pozostałej sumy (art. 5 pkt 6). Tym samym usankcjonowano możliwość nieodzyskiwania przez klientów pełnego zwrotu wniesionych opłat. Zacytowany powyżej przepis stanowił dla Komisji Europejskiej koronny dowód na to, że Polska nie wdrożyła należycie art. 7 dyrektywy 90/314 i był podstawą postawienia takiego zarzutu. Konieczność uniknięcia skierowania sprawy do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości skłoniła Polskę do podjęcia działań mających na celu usunięcie kwestionowanego przepisu ustawy i wprowadzenie zmian w systemie zabezpieczenia, przede wszystkim przez podniesienie jego 11 Sytuacja taka miała miejsce po ogłoszeniu bankructwa Alpiny Tour. 154
ZABEZPIECZENIE FINANSOWE UCZESTNIKÓW WYCIECZEK W RAZIE NIEWYPŁACALNOŚCI minimalnej wysokości. Rozważano także możliwość powołania funduszu gwarancyjnego, jednakże konieczność zakończenia procesu zmian w terminie zadeklarowanym Komisji Europejskiej z jednej strony, a z drugiej brak powszechnej akceptacji ze strony branży spowodowały podjęcie decyzji o odłożeniu terminu realizacji tego projektu. Z przeprowadzonej analizy wynika, że podwyższanie wysokości minimalnego zabezpieczenia w formie umowy gwarancji stało się podstawowym narzędziem przywracania zgodności polskiego sytemu zabezpieczeń z art. 7, jednakże mało skutecznym. Tab. 2 przedstawia zasady określania minimalnej wysokości zabezpieczeń z tytułu umowy gwarancji w latach 1998 2013. Z Tab. 2 wynika, że zmiany dotyczące zabezpieczenia w formie umowy gwarancji doprowadziły do znacznie większego niż było to pierwotnie, zróżnicowania jego minimalnej wysokości oraz uwzględniania nowych czynników mających istotne znaczenie dla ryzyka związanego z udzielaniem takich gwarancji. Tab. 2 Minimalna wysokość zabezpieczenia w formie umowy gwarancji. LP. WEJŚCIE W ŻYCIE POSTAWA WYSOKOŚĆ CZYNNIKI RÓŻNICUJĄCE WYSOKOŚĆ MINIMALNYCH KWOT ZABEZPIECZENIA 1. 1998 Roczny przychód uzyskany wyłącznie z tytułu organizowania imprez w roku obrotowym poprzedzający rok wystąpienia o koncesję a od 1999 o zezwolenie 4% 1. Rodzaj prowadzonej działalności (organizacja, pośrednictwo; organizacja i pośrednictwo). 2. Kraj, w którym odbywa się impreza: kraj, Europa, Świat. 3. Rozpoczynanie działalności. 2. 22003 Roczny przychód uzyskany wyłącznie z tytułu organizowania imprez w roku obrotowym poprzedzający rok wystąpienia o koncesję a od 1999 o zezwolenie 4% 1.Rodzaj prowadzonej działalności (organizacja, pośrednictwo; organizacja i pośrednictwo). 2. Kraj, w którym odbywa się impreza: kraj, Europa, Świat. 3.Rozpoczynanie działalności. 155
3. 2005 Roczny przychód uzyskany wyłącznie z tytułu organizowania imprez w roku obrotowym poprzedzający rok wystąpienia o wpis do rejestru 4. 2010 Roczny przychód uzyskany wyłącznie z tytułu organizowania imprez w roku obrotowym poprzedzający rok wystąpienia o wpis do rejestru 6% 1. Rodzaj prowadzonej działalności (organizacja, pośrednictwo; organizacja i pośrednictwo). 2. Kraj, w którym odbywa się impreza: kraj, Europa, Świat. 3.Rozpoczynanie działalności. Siatka stawek zależne są od tego do jakiej kategorii ryzyka zalicza się przedsiębiorca oraz w jakim terminie i w jakiej wysokości przyjmuje przedpłaty od klientów na poczet usługi turystycznej 1.od 12% do 20% 2: od 7% do 12% 3: od 3% do 5% 1. Rodzaj prowadzonej działalności (organizacja, pośrednictwo; organizacja i pośrednictwo). 2. Kraj, w którym odbywa się impreza: kraj, Europa, Świat. 3. Rozpoczynanie działalności. 5. Pobieranie przedpłat, ich wysokość i termin. 6. Środek transportu. Źródło: 1) Rozporządzenie Ministra Finansów z 11.05.1998 r. w sprawie określenia minimalnej wysokości sumy gwarancji bankowej i ubezpieczeniowej oraz minimalnej wysokości sumy gwarancyjnej ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej organizatorów turystyki i pośredników turystycznych z tytułu prowadzenia działalności (Dz.U. 1998, Nr 62, poz. 392); 2) Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 24 listopada 2003 r. w sprawie minimalnej wysokości sumy gwarancji bankowej i ubezpieczeniowej wymaganej w związku z działalnością prowadzoną przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych (Dz.U. Nr 209, poz. 2028); 3) Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 lutego 2005 r. w sprawie minimalnej wysokości sumy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej wymaganej w związku z działalnością wykonywaną przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych (Dz.U. Nr 32, poz. 279); 4) Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie minimalnej wysokości sumy gwarancji bankowej lub ubezpieczeniowej wymaganej w związku z działalnością wykonywaną przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych (Dz.U. Nr 238, poz. 1584). Nieco inaczej przebiegały zmiany, jeśli chodzi o zabezpieczenie w formie umowy ubezpieczenia na rzecz klienta. Tab. 3 przedstawia informacje na temat tych zmian. 156
ZABEZPIECZENIE FINANSOWE UCZESTNIKÓW WYCIECZEK W RAZIE NIEWYPŁACALNOŚCI Tab. 3 Minimalna wysokość zabezpieczenia w formie umowy ubezpieczenia na rzecz klienta. LP. WEJŚCIE W ŻYCIE 1. 1998 Cena imprezy turystycznej 2. 2003 Cena imprezy turystycznej PODSTAWA WYSOKOŚĆ CZYNNIKI RÓŻNICUJĄCE Równowartość ceny imprezy nie mniej niż kwoty minimalne Równowartość ceny imprezy nie mniej niż kwoty minimalne WYSOKOŚĆ KWOT MINIMALNYCH 1. Rodzaj prowadzonej działalności (organizacja, pośrednictwo). 2. Kraj, w którym odbywa się impreza: kraj, Europa, Świat. 1. Rodzaj prowadzonej działalności (organizacja, pośrednictwo). 2. Kraj, w którym odbywa się impreza: kraj, Europa, Świat. 3. 2005 Cena imprezy turystycznej 4. 2010 Roczny przychód uzyskany wyłącznie z tytułu organizowania imprez w roku obrotowym poprzedzający rok wystąpienia o wpis do rejestru Równowartość ceny imprezy nie mniej niż kwoty minimalne Siatka stawek zależne są od tego do jakiej kategorii ryzyka zalicza się przedsiębiorca oraz w jakim terminie i w jakiej wysokości przyjmuje przedpłaty od klientów na poczet usługi turystycznej 1.od 12% do 20% 2: od 7% do 12% 3: od 3% do 5% 1. Rodzaj prowadzonej działalności (organizacja, pośrednictwo). 2. Kraj, w którym odbywa się impreza: kraj, Europa, Świat. 1. Rodzaj prowadzonej działalności (organizacja, pośrednictwo; organizacja i pośrednictwo). 2. Kraj, w którym odbywa się impreza: kraj, Europa, Świat. 3. Rozpoczynanie działalności. 4. Pobieranie przedpłat, ich wysokość i termin. 5. Środek transportu. Źródło: 1) Rozporządzenie Ministra Finansów z 11.05.1998 r. w sprawie określenia minimalnej wysokości sumy gwarancji bankowej i ubezpieczeniowej oraz minimalnej wysokości sumy gwarancyjnej ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej organizatorów turystyki i pośredników turystycznych z tytułu prowadzenia działalności (Dz.U. 1998 Nr 62, poz. 392); 2) Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2003 r. w sprawie ubezpieczenia na rzecz klientów w związku z działalnością prowadzona przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych (Dz.U. Nr 228, poz. 2269); 3) Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 17 lutego 2005 r. w sprawie ubezpieczenia na rzecz klientów w związku z działalnością wykonywaną przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych (Dz.U. Nr 32, poz. 281); 4) Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia na rzecz klientów w związku z działalnością wykonywaną przez organizatorów turystyki i pośredników turystycznych (Dz.U. Nr 252, poz. 1690). 157