Warszawa, dnia 15.03.2011 r. reprezentowany przez: Jarosława Zielińskiego Przewodniczącego Związku KRS 0000359572, adres do korespondencji: ul. Drwęcka 21, 14-100 Ostróda Szanowny Pan Minister Jacek Kapica Szef Służby Celnej Ministerstwo Finansów Szanowny Panie Ministrze, W imieniu Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Branży Rozrywkowej, pragnę przekazać komentarz do projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 3860). Zasadniczo przedmiotem projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych są cztery odrębne merytorycznie kwestie: 1) wprowadzenie pozytywnych regulacji dotyczących urządzania zakładów wzajemnych w sieci Internet, względnie legalizacja tego rodzaju hazardu, jeśli przyjmie się, że aktualnie jest on zakazany, 2) wprowadzenie zakazu urządzania w sieci Internet innych niż zakłady wzajemne gier losowych, jeśli przyjmie się, że aktualnie nie jest ono zakazane, 3) przeniesienie do ustawy o grach hazardowych niektórych regulacji z ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz podniesienie do rangi ustawowej niektórych regulacji rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów 1
wzajemnych, dotyczących przesłanek i zasad rejestracji automatów i urządzeń losowych będącej warunkiem eksploatacji i użytkowania na rynku tych automatów i urządzeń, 4) nowelizacja ustawy o grach hazardowych niektórych kwestii wykonawczych, niemających zasadniczego znaczenia ustrojowego dla tej ustawy, 5) przepis art. 138 ust. 3 Ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych. Ad. 1. Proponowana regulacja w zakresie urządzania zakładów wzajemnych w sieci Internet jest konieczną inicjatywą legislacyjną. Z uwagi na powszechność Internetu, a przez to nieograniczoną dostępność do oferowanych tam rożnych form hazardu oraz niezwykle dyskusyjne kwestie odnośnie możliwości sprawowania nad nim skutecznej kontroli czy nadzoru, trafnym rozwiązaniem jest wprowadzenie właściwych regulacji prawnych w tym obszarze. Mając na uwadze aktualny stan faktyczny oraz w ślad za liberalizacją rynku gier i zakładów wzajemnych w sieci, z którą mamy do czynienia w innych państwach europejskich, a przede wszystkim obserwując obecny stan prac prowadzonych na poziomie instytucji Unii Europejskiej, zmierzających do racjonalnego otwierania rynku rozrywki (gier i zakładów wzajemnych) w sieci, przedmiotowy projekt, co do zasady i w powyższym zakresie, należy uznać za słuszny. Ad. 2. Szczególną uwagę zwraca proponowany przepis art. 29a projektu zmiany ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 3aa projektu zmiany ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną, stanowiący zakaz urządzania i uczestniczenia w grach hazardowych przez sieć Internet. Przede wszystkim, dlatego, że w dotychczasowej prezentacji Strony Rządowej zakaz ten wynikał w ustawie o grach i zakładach wzajemnych oraz wynika w ustawie o grach hazardowych z ogólnej klauzuli, że gry hazardowe są dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w tych ustawach. Skoro, więc ustawy te zawierały zamknięty katalog gier hazardowych (losowych), to każda inna była w sposób dorozumiany zakazana, pod rygorem odpowiedzialności karno-skarbowej. Takie też znaczenie art. 3 w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy o grach hazardowych było nadawane w trakcie prac legislacyjnych. 2
Abstrahując od zasadności legalizacji czy delegalizacji gier losowych w sieci Internet oraz ze względów technicznych od możliwości kontroli czy zwalczania tego zjawiska społecznego, podnieść należy, iż powyższa propozycja (art. 29a projektu zmiany ustawy o grach hazardowych) stanowi albo złamanie powyższej zasady legislacyjnej w obszarze gier hazardowych (zakaz dorozumiany dozwolone jest tylko to, na co wyraźnie wskazują przepisy ustawy), albo ukrytą delegalizację gier losowych w sieci Internet. Zmiana powyższej reguły ustawy o grach hazardowych ma istotne znaczenie dla innych form gier hazardowych. Należy, bowiem zwrócić uwagę, że obok katalogu pozytywnego gier hazardowych dozwolonych (art. 2 ustawy o grach hazardowych) pojawia się katalog gier zakazanych (art. 29a projektu zmiany ustawy o grach hazardowych). W tej sytuacji, niezależnie od oceny merytorycznej poprawności, restrykcyjne znaczenie art. 3 w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy o grach hazardowych ulega przełamaniu. Powyższe ma istotne znaczenie zwłaszcza w kontekście gier wideoloterii, od wielu lat planowanego wdrożenia tej formy hazardu przez Totalizator Sportowy Sp. z o.o. (spółkę realizującej monopol państwa) na rynku polskim. Jeżeli uwzględnimy przełamanie powyższej zasady wykładni ustawy o grach hazardowych (przełamanie zasady, iż dozwolone jest tylko to, na co wyraźnie wskazują przepisy ustawy) oraz proponowane regulacje w art. 23 ust. 1c, art. 23a ust. 1 czy art. 10 ust. 1 i ust. 2 projektu zmiany ustawy o grach hazardowych, absolutnie dopuszczalna stanie się interpretacja, że Totalizator Sportowy Sp. z o.o. będzie uprawniony do nabycia lub zawarcia umowy leasingu urządzeń wideoloterii, uzyskania ich rejestracji, urządzania na nich gier bez zezwolenia w ramach monopolu państwa, w tym ich łączenia w tej działalności. W tym stanie należy poważnie rozważyć dodanie do projektu zmian w ustawie o grach hazardowych kolejnego przepisu, art. 29b, na przykład w brzmieniu: Zakazane jest urządzanie gier na automatach i urządzeniach w sieci terminali wideo połączonych z centralnym systemem sprawozdawczym i monitorującym, w których uczestniczy się poprzez nabycie losu lub innego dowodu udziału w grze, przy czym gracz mógłby typować liczby, znaki lub inne wyróżniki, a podmiot urządzający taką grę oferuje wyłącznie wygrane pieniężne. Powyższa regulacja staje się swoistym kryterium rzeczywistych intencji Strony Rządowej, co do intencji wprowadzenia w przyszłości na polski rynek hazardu wideoloterii wykonywanego przez Totalizator Sportowy Sp. z o.o. lub inną spółkę realizującą monopol państwa. 3
Ad. 3. W zakresie rejestracji automatów i urządzeń, jako warunku ich eksploatacji, nie wprowadza się żadnych zasadniczych zmian. W tym stanie w pierwszym rzędzie należy podnieść nieefektywność aktualnego systemu rejestracji z udziałem jednostek badających. Jest już chyba bezsporne, że system ten nie zdał egzaminu, a od prawie dwóch lat żadna jednostka badająca nie przeprowadza badań technicznych automatów gier o niskich wygranych. Można, więc uznać, że powyższy mieszany model rejestracyjny, z udziałem administracji rządowej (organy Służby Celnej) i podmiotów prywatnych (Jednostki Badające) wyczerpał swoje możliwości wobec zmieniającego się rynku i jego zapotrzebowania. Nadto znane jest stanowisko Polskiego Centrum Akredytacyjnego, iż w Polsce nie ma norm akredytacyjnych dla urządzeń do gier (brak jest Polskiej Normy w tym zakresie, zwłaszcza automatów gier o niskich wygranych). Powyższe stawia w poważną wątpliwość, czy przy utrzymaniu tego systemu jakakolwiek polska Jednostka Badająca spełni wymogi akredytacji. W wypadku automatów gier o niskich wygranych oznacza to ograniczenie możliwości prowadzenia tej działalności gospodarczej przez ich operatorów w okresie przejściowym, który nałożyłby się na okres wygasających zezwoleń. Alternatywnym modelem jest powierzenie zadania badań technicznych i weryfikacji automatów i urządzeń losowych w zakresie ich zgodności w całości administracji rządowej specjalnej typu systemu państwowego dozoru technicznego. Należy przy tym uwzględnić niewłaściwość ustrojową aktualnego systemu opartego na prywatnych jednostkach badających. Badania techniczne są bowiem obligatoryjne, a Minister Finansów nie może nałożyć na żaden podmiot obowiązku ich wykonywania (projekt zmiany ustawy o grach hazardowych wprowadza jedynie sankcję cofnięcia upoważnienia dla danej jednostki badającej na wypadek odmowy wykonania zleconego przez operatora badania). W tej sytuacji istnieje, wcale nie tylko teoretyczna, możliwość, że żaden albo niewystarczająca liczba podmiotów będzie zainteresowanych wykonywaniem takich badań lub z kolei ich warunki finansowe będą nie do zaakceptowania przez operatorów maszyn i urządzeń losowych (koszty tych badań mimo 4
ich obligatoryjności jako warunku podjęcia przedmiotowej działalności gospodarczej są poza jakąkolwiek kontrolą). Powyższe zastrzeżenia dotyczą aktualnie w szczególności automatów gier o niskich wygranych, którzy operatorzy obecnie w okresie wygasających zezwoleń, pozbawieni są możliwości uzyskiwania opinii technicznych dla tych automatów. Powyższa kwestia jest istotna ustrojowo, bowiem jeżeli Minister Finansów przez okres już prawie dwóch lat nie jest w stanie zapewnić sprawnego systemu rejestracji automatów i urządzeń losowych, a jednocześnie organy wymiaru sprawiedliwości podnoszą wobec dotychczasowych jednostek badających zarzuty w zakresie licznych nieprawidłowości w okresie bezpośrednio wcześniejszym, to należy wprost postawić kwestię niezdolności wykonania przez administrację rządową tego obowiązku (zapewnienia sprawnego systemu rejestracji automatów i urządzeń losowych). Stąd postulat zmiany tego systemu jest zasadny. Inną kwestią wymagającą poważnej analizy jest zmiana miejsca badania zgodności na etap produkcji maszyn i urządzeń losowych. Odpowiadałoby to rzeczywistym realiom tej branży gospodarczej i poziomu technologii automatów i urządzeń losowych, bowiem w istocie badaniu nie podlega każde pojedyncze urządzenie, ale program instalowany w danej serii urządzeń. Przykładowo, w prawie brytyjskim obowiązek uzyskania zgodności ciąży na producentach urządzeń losowych i jest to warunek wprowadzania ich na rynek. Powyższy system, niezależnie od podmiotu przeprowadzającego badania (uwaga wyżej), jest też racjonalny ze względów ekonomicznych i organizacyjnych, a jednocześnie zapewnia jednolitość wyniku, pełną kontrolę administracji rządowej nad tym systemem, jasne kryteria odpowiedzialności za wynik badania oraz racjonalność ekonomiczną (poprzez racjonalizację kosztów badań i ich ilość badań). Według projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych (art. 23a ust. 5 i art. 23b ust. 4 i ust. 5 projektu zmiany ustawy o grach hazardowych), jak wyżej wskazano, w sposób niewystarczający reguluje się wysokość kosztów badań automatów i urządzeń losowych. Ma to szczególnie istotne znaczenie, gdyby przedmiotem badań miały być pojedyncze egzemplarze urządzeń losowych, każdy z osobna, a nie ich seria z uwagi na tożsamość instalowanego programu. Ad. 4. 5
W art. 23a ust. 7 projektu zmiany ustawy o grach hazardowych potwierdza się kompetencję do cofnięcia rejestracji jako konsekwencję niespełniania warunków ustawowych dla danego automatu lub urządzenia losowego. Z uwagi na wcześniejszy tryb i podstawę rejestracji takich urządzeń zasadne wydaje się wyraźne określenie, iż powyższe cofnięcie rejestracji może nastąpić na podstawie ponownego badania w trybie art. 23b projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych. Dodatkowo w art. 23b ust. 1 projektu zmiany ustawy o grach hazardowych nie określa się, w jakiej formie ma nastąpić pozytywna rejestracja, co wprowadza stan niepewności prawnej (czynność materialno techniczna, decyzja administracyjna, czy inna czynność administracyjna). Zwraca uwagę, że propozycja zmiany ust. 4 w art. 88 projektu zmiany ustawy o grach hazardowych nie jest uzasadniona żadnymi merytorycznymi przesłankami. Strona Rządowa winna wykazać po upływie ponad rocznego okresu obowiązywania ustawy o grach hazardowych, jakiej wielkości środki finansowe zostały dotychczas zgromadzone na Funduszu Rozwiązywania Problemów Hazardowych (Prezes Totalizatora Sportowego Sp. z o.o. przyznaje, że dotychczas Spółka przekazała do Funduszu Rozwiązywania Problemów Hazardowych 19,04 mln złotych) i jak są one wydatkowane. W uzasadnieniu analizowanego projektu ustawy brak jakichkolwiek takich informacji, a próba rozszerzenia zadań tego Funduszu na przeciwdziałanie skutkom innych uzależnień i patologii społecznych, w ogóle niezwiązanych z hazardem, jest wyrazem albo bardzo niskiego poziomu problemu uzależnienia od hazardu w społeczeństwie polskim (brak statystycznie znaczącego zjawiska uzależnienia od hazardu), albo wyrazem niegospodarności w zarządzaniu tym funduszem celowym. Powyższe jest tym bardziej nieracjonalne, że osoby zarządzające Funduszem Rozwiązywania Problemów Hazardowych mają posiadać wiedzę specjalną w tym zakresie, natomiast nie będą posiadać takiej wiedzy w zakresie innych patologii społecznych, jak alkoholizm czy ubóstwo, nadto ten nowy przedmiot Funduszu będzie dublować, w zakresie tych zadań, inne fundusze celowe i instytucje publiczne (fundusze rozwiązywania problemów alkoholowych, fundusze socjalne itp.). Nadto proponowana zmiana zawiera niewłaściwą regułę określenia przedmiotu funduszu celowego, poprzez definicję otwartą, a więc dowolną i zostawiając pełną dowolność w wyborze celów i zadań. Ustrojowo jest propozycja wadliwa. Proponowana zmiana w art. 89 ust. 1 pkt. 1 projektu zmiany ustawy o grach hazardowych pomija zasadniczą kwestię niekonstytucyjnej regulacji tego przepisu wyrażającą się w podwójnym karaniu osoby naruszającej w tym zakresie prawo karą pieniężną oraz karą przewidzianą za występek z kodeksu karnego skarbowego. Abstrahując, więc od merytorycznej zasadności proponowanej 6
poprawki tego przepisu, cały czas aktualny jest zarzut jego niekonstytucyjności i należałoby rozważyć w ogóle jego uchylenie, a nie tylko nowelizowanie. Odrębną kwestią jest zasadność i celowość karania uczestnika gry hazardowej urządzanej bez koncesji lub zezwolenia. Niezależnie, bowiem od podwójnej karalności gracza (art. 109 k.k.s. i art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o grach hazardowych), trudności dowodowych (w postępowaniu należy wykazać świadomość gracza nielegalności gry w sytuacji domniemania jej legalności, a na potrzeby określenia wysokości kary także wysokości wygranej z art. 89 ust. 2 pkt 3 ustawy o grach hazardowych), sprzeciwiają się temu uzasadnione względy celowościowe w zakresie wykrywania tego rodzaju procederu (nielegalnych gier). W aktualnym stanie prawnym poza przypadkami ujęcia na gorącym uczynku w zasadzie eliminuje się możliwość pozyskiwania źródeł informacji o sprawcach występków urządzania nielegalnych gier, skoro gracze w ogóle nie będą zainteresowani współpracą z wymiarem sprawiedliwości, jeżeli przyznanie się musi zakończyć się sankcją pieniężną i karną. W tym zakresie występuje pełna analogia z prawnymi środkami zwalczania zjawiska przestępczości korupcyjnej (niekaralność dającego łapówkę, a karalność biorącego łapówkę ). Dodatkowo zwraca uwagę, że przy aktualnej konstrukcji art. 89 ustawy o grach hazardowych, karze podlega nie każdy uczestnik nielegalnych gier, a wyłącznie ten, który osiągnie wygraną. Takie kryterium karalności lub bezkarności pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadami współżycia społecznego i równego traktowania osób w porządku prawnym. W końcu przeciwko utrzymywaniu sankcji wobec graczy z art. 109 k.k.s. i art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o grach hazardowych przemawia także istnienie sankcji cywilnych z art. 412 i art. 413 kodeksu cywilnego (w tym przepadek na rzecz Skarbu Państwa świadczenia z nielegalnej gry). Poważną wątpliwość budzi celowość stosowania art. 23 ust. 1a projektu zmiany ustawy o grach hazardowych do automatów gier o niskich wygranych (art. 10 ust. 1 i ust. 2 projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych) oraz obowiązek z art. 10 ust. 3 projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych, bowiem poza funkcją informacyjną dane te nie są przydatne do żadnego postępowania administracyjnego czy podatkowego, w zakresie tej działalności gospodarczej (automaty gier o niskich wygranych opodatkowane są podatkiem ryczałtowym art. 139 ust. 1 ustawy o grach hazardowych). Stąd nakładanie takiego obowiązku administracyjnego na tych operatorów w ramach ich działalności gospodarczej, jest nieuzasadnione. Ad. 5. 7
Kwestią jednostkową, ale wywołującą bardzo poważne kontrowersje i zastrzeżenia natury konstytucyjnej, jest regulacja art. 138 ust. 3 Ustawy o grach hazardowych. Przewiduje ona sankcję administracyjną w postaci cofnięcia zezwolenia w przypadku stwierdzenia, że automat o niskich wygranych umożliwia grę o wygrane wyższe lub stosowanie stawek wyższych, niż przewidziane w art. 129 ust. 3 (odpowiednio 60 zł i 0,50 zł). Co do zasady absolutnie zrozumiałe jest uznawanie za rażące naruszenie warunków zezwolenia w rozumieniu art. 59 pkt 2 Ustawy o grach hazardowych urządzanie gier na automatach niespełniających wymogów ustawowych. Należy jednak zwrócić uwagę, że z uwagi na nieprecyzyjność i niekoherentność tej normy prawnej z pozostałymi przepisami Ustawy o grach hazardowych (zwłaszcza art. 58 i art. 59), nota bene wprowadzonej na podstawie tzw. wrzutki poselskiej, możliwe są następujące interpretacje, w zależności od różnych stanów faktycznych: 1) sankcja z art. 138 ust. 3 Ustawy o grach hazardowych dotyczy sytuacji, gdy podmiot posiadający zezwolenie na urządzanie gier na automatach i niskich wygranych, urządza takie gry w ramach punktów tych gier na urządzeniu nie tylko nie posiadającym wymaganej rejestracji (z art. 15b ust. 4 Ustawy o grach i zakładach wzajemnych w zw. z art. 144 Ustawy o grach hazardowych), ale i pozwalającym na przekroczenie maksymalnej wygranej (60 zł) lub maksymalnej stawki (0,50 zł), 2) sankcja z art. 138 ust. 3 Ustawy o grach hazardowych dotyczy sytuacji, gdy podmiot posiadający zezwolenie na urządzanie gier na automatach i niskich wygranych, urządza takie gry w ramach punktów tych gier na urządzeniu, wobec którego uprzednio w odrębnym postępowaniu na podstawie 14 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych cofnięto jego rejestrację (wymaganą na podstawie art. 15b ust. 4 Ustawy o grach i zakładach wzajemnych w zw. z art. 144 Ustawy o grach hazardowych), z uwagi na możliwość przekroczenia maksymalnej wygranej (60 zł) lub maksymalnej stawki (0,50 zł), 3) sankcja z art. 138 ust. 3 Ustawy o grach hazardowych dotyczy sytuacji, gdy podmiot posiadający zezwolenie na urządzanie gier na automatach i niskich wygranych, urządza takie gry w ramach punktów tych gier na urządzeniu co prawda posiadającym wymaganą rejestrację (z art. 15b ust. 4 Ustawy o grach i zakładach wzajemnych w zw. z art. 144 Ustawy o grach hazardowych), ale niezgodnie z warunkami art. 129 ust. 3 Ustawy o grach hazardowych 8
pozwalającym na przekroczenie maksymalnej wygranej (60 zł) lub maksymalnej stawki (0,50 zł). Aktualna praktyka administracyjna organów Służby Celnej sprowadza się do stosowania normy art. 138 ust. 3 Ustawy o grach hazardowych w sytuacjach opisanych w pkt 3. Obiektywnie budzi to poważne zastrzeżenia natury prawnej, bowiem wskazana sankcja dotyka tych operatorów, którzy przed podjęciem działalności w zakresie urządzania gier na automatach i niskich wygranych uzyskali wymagane zezwolenie (Dyrektora Izby Skarbowej lub Dyrektora Izby Celnej), urządzają przedmiotowe gry wyłącznie w punktach tych gier określonych w zezwoleniu i wyłącznie na automatach, które wcześniej przez właściwy organ administracyjny (Ministra Finansów lub Naczelnika Urzędu Celnego) zostały dopuszczone do eksploatacji i użytkowania na rynku na podstawie aktu jego rejestracji oraz pozytywnej weryfikacji danego punktu w ramach szczególnego nadzoru podatkowego lub urzędowego sprawdzenia. Uwzględniając, więc charakter przedmiotowej rejestracji jako dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 194 Ustawy Ordynacja podatkowa lub art. 76 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dochodzi do sytuacji, gdy sankcja w postaci cofnięcia zezwolenia w całości spotyka operatora, który urządza dane gry na automacie posiadającym wszystkie certyfikaty prawne, nie był on w żaden sposób naruszony (zmieniany, np. w zakresie oprogramowania) i zgodnie z pozostałymi warunkami zezwolenia, tylko dlatego, że zmieniła się ocena poprawności tego automatu ze strony administracji Służby Celnej. Nawet gdyby założyć, że przy rejestracji automatu popełniono błąd, błąd ten popełnił organ rejestracyjny (lub zależna od Ministerstwa Finansów jednostka badająca), a konsekwencjami obciąża się operatora. Takie rozumienie normy art. 138 ust. 3 Ustawy o grach hazardowych zdaniem Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Branży Rozrywkowej jest sprzeczne ze standardami konstytucyjnymi i rzeczą nieuniknioną jest stwierdzenie niekonstytucyjności takiej normy prawnej. Zasadne i proporcjonalne do celu jest wyłącznie taka wykładnia normy art. 138 ust. 3 Ustawy o grach hazardowych, według której nie dotyczy ona operatorów posiadających przedmiotowe zezwolenie i przedmiotową rejestrację, a jedynie tych, którzy urządzają dane gry bez wymaganego urzędowego dopuszczenia. Należy nadto podkreślić, że wadliwość rejestracji winna być konwalidowana przez jej cofnięcie lub uchylenie, ze skutkiem wycofania z rynku automatu nieprawidłowego. Tymczasem w aktualnej praktyce administracyjnej nie cofa się tych rejestracji (zakwestionowanych automatów), a cofa się zezwolenia na urządzanie gier na automatach i niskich wygranych. 9
Oczywiście powyższe zastrzeżenia nie dotyczą sytuacji, gdy po rejestracji danego automatu nastąpiła bezprawna ingerencja w to urządzenie. Takie sytuacje są jednak objęte dalej idącą sankcją karną (takie zachowanie jest przestępstwem), ale także administracyjną na podstawie art. 59 pkt 2 Ustawy o grach hazardowych (samodzielna podstawa do przedmiotowego cofnięcia zezwolenia). Tak więc, z uwagi na poważne wątpliwości co zgodności z Konstytucją RP przepisu z art. 138 ust. 3 Ustawy o grach hazardowych, należy ponownie przemyśleć i przedyskutować jego zasadność (wobec nieprawidłowego i daleko krzywdzącego dla przedsiębiorców stosowanie). W praktyce taka konstrukcja przedmiotowej dyspozycji ustawowej pozwala bowiem organom administracji na pozbawianie w skrajnych przypadkach legalnie działające podmioty zezwoleń obejmujących z reguły wiele punktów organizowania gier, a przy tym niekiedy kilkaset sztuk innych urządzeń do gry, wyłącznie na podstawie stwierdzenia nieprawidłowości w funkcjonowaniu jednego z nich, i to posiadającego prawne dopuszczenia! Tak surowa sankcja jest bezsprzecznie niewspółmierna do ewentualnie zaistniałego zdarzenia, niezawinionego przez przedsiębiorcę. Bezpośrednim następstwem jej zastosowania jest całkowite pozbawienie przedsiębiorcy możliwości kontynuowania co do zasady zagwarantowanej działalności. Rażąca dysproporcja pomiędzy potencjalnym zdarzeniem, a przewidywaną sankcją pozostaje z dużym prawdopodobieństwem w sprzeczności z postanowieniami i założeniami nie tylko ustawy zasadniczej, ale norm ustawy zwykłej. W celu uniknięcia dalszych negatywnych skutków wynikających z nieprawidłowego stosowania art. 138 ust. 3 Ustawy o grach hazardowych proponuje się jego uchylenie w całości, alternatywnie doprecyzowanie, iż dopuszczalne byłoby cofnięcie zezwolenia w części, w jakiej faktycznie naruszenie warunków jego wykonywania zostało naruszone. 10