Ochrona interesów finansowych

Transkrypt

1

2 Celina Nowak Ochrona interesów finansowych a przemiany instytucjonalne Unii Europejskiej

3 Wydawca Bożena Kućmierowska Recenzent doc. dr hab. Jolanta Jakubowska-Hara Tłumaczenie z języka angielskiego Celina Nowak Redaktor merytoryczny Anita Sosnowska Redakcja artykułów w języku angielskim Michał Rolecki Projekt okładki, stron tytułowych i działowych Janusz Fajto Wydanie książki zostało sfinansowane przez Towarzystwo Badawcze Prawa Europejskiego ze środków uzyskanych od Komisji Europejskiej OLAF. Copyright by Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne Copyright by Towarzystwo Badawcze Prawa Europejskiego Copyright by Akademia Leona Koźmińskiego Warszawa 2009 ISBN ISBN Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne Spółka z o.o. Grupa Kapitałowa WSiP S.A Warszawa ul. J. Pankiewicza 3

4 SPIS TREŚCI Wprowadzenie Słowo wstępne Wykaz skrótów Piotr Hofmański Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w kontekście idei utworzenia urzędu Prokuratury Europejskiej John A.E. Vervaele The Shaping and Reshaping of Eurojust and OLAF: Investigative Judicial Powers in the European Judicial Area Kształtowanie Eurojustu i OLAF-u uprawnienia dochodzeniowe w ramach europejskiego obszaru sądowego Maria Rogacka-Rzewnicka Przemiany procesu karnego po utworzeniu urzędu Prokuratury Europejskiej Andrzej Sakowicz Wzmocniona współpraca a powołanie Prokuratury Europejskiej. Niebezpieczeństwo wielobiegunowej współpracy w ochronie interesów finansowych Unii Europejskiej

5 OCHRONA INTERESÓW FINANSOWYCH A PRZEMIANY INSTYTUCJONALNE UNII EUROPEJSKIEJ Wiesław Pływaczewski Współpraca Prokuratury Europejskiej z krajowymi urzędami prokuratorskimi ogólne zasady Katarzyna Dudka Barbara Dudzik Prokuratura Europejska w polskim systemie wymiaru sprawiedliwości Małgorzata Wąsek-Wiaderek O roli sądów w funkcjonowaniu Prokuratury Europejskiej uwag kilka Barbara Nita Postępowanie karne z udziałem Prokuratora Europejskiego Sławomir Buczma Konsekwencje utworzenia urzędu Prokuratury Europejskiej dla ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej na poziomie europejskim i krajowym Rafał Kierzynka Skutki utworzenia urzędu Prokuratury Europejskiej dla ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej na poziomie europejskim i krajowym Grażyna Stronikowska Perspektywy współpracy OLAF-u z Prokuraturą Europejską Zlata Đurđević Some issues on the European Public Prosecutor from the Croatian perspective Wybrane zagadnienia dotyczące Prokuratury Europejskiej z perspektywy Chorwacji

6 SPIS TREŚCI Marianne Hirsch Ballin The Establishment of a European Public Prosecutor s Office from the Perspective of the Netherlands Utworzenie Prokuratury Europejskiej z perspektywy Holandii Justyna Łacny Ponoszone przez państwa członkowskie finansowe skutki naruszenia interesów finansowych Unii Europejskiej w dziedzinie polityki regionalnej Jerzy Szymański Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w Polsce Jaroslav Fenyk Experiences with the Protection of the Financial Interests of the European Union in the Czech Republic Doświadczenia w zakresie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej w Republice Czeskiej Eleonora Zielińska Podsumowanie

7 WPROWADZENIE Prezentowana publikacja to kolejny tom dotyczący problematyki szeroko pojętej ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej, przygotowany przez Towarzystwo Badawcze Prawa Europejskiego. Tym razem Towarzystwo zajęło się problematyką czynów godzących w budżet Unii w kontekście zmian instytucjonalnych, jakie czekają Unię Europejską. Okazją do podjęcia badań nad tym tematem była konferencja pt. Ochrona interesów finansowych Wspólnoty Europejskiej a przemiany instytucjonalne Unii Europejskiej, która odbyła się w dniach 7 9 maja 2009 roku w Warszawie piąta międzynarodowa konferencja naukowa zorganizowana przez Towarzystwo. Dała ona możliwość zastanowienia się nad kwestią współpracy w zwalczaniu przestępczości w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, zwłaszcza przestępczości godzącej w interesy finansowe Unii Europejskiej, z perspektywy zmian instytucjonalnych przewidzianych w Traktacie z Lizbony. Szczególnie dużo miejsca poświęcono kwestii utworzenia urzędu Prokuratury Europejskiej i jego współpracy z innymi instytucjami europejskimi. Dobrze się stało, że publikacja jest przygotowywana w chwili, gdy wiadomo już, że Traktat lizboński wejdzie w życie. Rozważania autorów prezentowanych prac zyskają bowiem tylko na aktualności i mam nadzieję, że będą wartościowym źródłem wiedzy na temat nowej konstrukcji instytucjonalnej Unii Europejskiej. 9

8 OCHRONA INTERESÓW FINANSOWYCH A PRZEMIANY INSTYTUCJONALNE UNII EUROPEJSKIEJ Publikacja tej książki nie byłaby możliwa bez wsparcia Komisji Europejskiej OLAF oraz Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie, za co należą się im podziękowania. Prof. dr hab. Lech K. Paprzycki Prezes Towarzystwa Badawczego Prawa Europejskiego Warszawa, październik

9 SŁOWO WSTĘPNE Problematyka ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej interesuje członków Towarzystwa Badawczego Prawa Europejskiego od początku jego istnienia. Zajmowaliśmy się postanowieniami projektu Corpus Iuris, procesem harmonizacji polskiego prawa z acquis communautaire w dziedzinie ochrony interesów finansowych UE, współpracą instytucji krajowych i europejskich w tej sferze, a także szerszą kwestią rozwoju unijnego prawa karnego 1. Aktualnie prezentowana publikacja zawiera prace, które skupiły się wokół dwóch zasadniczych kwestii. Z jednej strony analizowano kwestię stanu rzeczy w zakresie ochrony interesów finansowych UE, z drugiej zaś perspektywy rozwoju współpracy w tej sferze w związku ze zmianami instytucjonalnymi przewidzianymi w Traktacie z Lizbony. W tym względzie autorzy zajmowali się zwłaszcza kwestią kształtu współpracy w ramach Unii Europejskiej, między 1 W tym względzie należy czytelników odesłać do kolejnych publikacji przygotowanych przez Towarzystwo: M. Hudzik, C. Nowak (red.), Instytucje i instrumenty prawne w walce z przestępczością przeciwko interesom finansowym Unii Europejskiej prawo krajowe i perspektywa europejska. Materiały z konferencji, Warszawa, 4 7 grudnia 2003, Warszawa 2005; C. Nowak (red.), Ochrona interesów finansowych rozszerzonej Unii Europejskiej: nowe wyzwania, stare problemy. Materiały z konferencji, Sopot, marca 2006 r., Warszawa 2007; C. Nowak (red.), Organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości a ochrona interesów finansowych Wspólnoty Europejskiej. Materiały z konferencji, Warszawa, listopada 2007 r., Warszawa

10 OCHRONA INTERESÓW FINANSOWYCH A PRZEMIANY INSTYTUCJONALNE UNII EUROPEJSKIEJ instytucjami europejskimi i krajowymi, po utworzeniu urzędu Prokuratury Europejskiej (dalej: PE). Pierwsze zamieszczone w tym tomie artykuły odnoszą się do ogólnych zasad i ram współpracy w sprawach karnych w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, obecnie i w przyszłości. W swojej pracy profesor Piotr Hofmański, wskazując trudności związane z powołaniem urzędu Prokuratury Europejskiej na płaszczyźnie prawa karnego materialnego i procesowego, wyraża wątpliwość co do powodzenia tej koncepcji. Jednocześnie pozytywnie ocenia jednak kierunek, w jakim zdąża ustawodawstwo unijne w dziedzinie ochrony interesów finansowych i szerzej, w zakresie walki z przestępczością na terytorium UE. O ile profesor P. Hofmański zajmuje się badaniem różnic między rozwiązaniami zawartymi w prawie karnym państw członkowskich UE, o tyle profesor John A.E. Vervaele dokonuje analizy relacji między istniejącymi a planowanymi instytucjami powołanymi do ścigania przestępstw godzących w interesy finansowe UE. Jego artykuł poświęcony jest słabościom aktualnie istniejącego unijnego systemu ścigania przestępstw godzących w interesy finansowe UE, analizie roli i kompetencji obecnie funkcjonujących instytucji wypełniających to zadanie oraz przyszłym relacjom między OLAF-em, Europolem, Eurojustem i nowo utworzoną Prokuraturą Europejską. Szczególnie dużo uwagi poświęcono Eurojustowi, z którego stosownie do przepisów Traktatu lizbońskiego ma powstać Prokuratura Europejska, a którego kompetencje są dziś bardzo ograniczone. Aby zaradzić wskazanym wadom dzisiejszego systemu, profesor J.A.E. Vervaele proponuje wypracowanie równoważnych standardów w zakresie stanowienia i stosowania prawa w państwach członkowskich UE, związanie europejskich instytucji wymiaru sprawiedliwości z systemami krajowymi oraz uregulowanie kwestii prawa stosowanego w czasie transgranicznych postępowań. Rozwój procesu europeizacji prawa karnego i niebezpieczeństwa związane z jego pogłębieniem w kontekście utworzenia Prokuratury Europejskiej są przedmiotem rozważań profesor Marii Rogackiej-Rzew nickiej. Podkreślając kwestię suwerenności narodowej i niechęci państw członkowskich do daleko idącego zrzeczenia się kompetencji w obszarze ścigania przestępstw wymaganego do utworzenia PE, 12

11 SŁOWO WSTĘPNE wskazuje ona, że wprowadzenie w życie idei stworzenia PE jest niepewne. Profesor M. Rogacka-Rzewnicka akcentuje, że zgoda państw członkowskich co do istnienia PE musi być poprzedzona wypracowaniem jednoznacznych rozwiązań prawnych, ścisłym określeniem ról procesowych i relacji instytucjonalnych między PE a instytucjami krajowymi, czego na tym etapie brakuje. Doktor Andrzej Sakowicz zajmuje się bardziej szczegółowym zagadnieniem, jakim jest wzmocniona współpraca w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych UE. Nakreśla on najpierw ramy prawne tej instytucji, a następnie wskazuje na niebezpieczeństwa związane z jej wdrożeniem, które mogą odnosić się głównie do osłabienia współpracy w sprawach karnych w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości ze względu na różnice w stopniu integracji między państwami biorącymi udział we wzmocnionej współpracy i w nią niezaangażowanymi. Artykuł profesora Wiesława Pływaczewskiego dotyczy instytucjonalnych aspektów współpracy w zakresie ścigania przestępstw na poziomie europejskim i krajowym. Dokonano w nim przeglądu poglądów na temat instytucji Prokuratury Europejskiej, a także zarysowano ewentualne relacje między tym urzędem a OLAF-em i Eurojustem. Za niepokojące należy jednak uznać stwierdzenie profesora W. Pływaczewskiego dotyczące szczątkowej wiedzy polskich prokuratorów na temat znajomości idei Prokuratury Europejskiej. Nie wróży to dobrze praktyce współpracy w zakresie ścigania przestępstw godzących w interesy finansowe UE. Trzeba mieć jednak nadzieję, że wydawana właśnie publikacja przyczyni się do rozpropagowania tej idei wśród praktyków w Polsce. Trzy kolejne artykuły poświęcone są analizie umiejscowienia urzędu Prokuratury Europejskiej w polskim systemie wymiaru sprawiedliwości. Profesor Katarzyna Dudka i doktor Barbara Dudzik przedstawiły w pierwszym rzędzie charakter i strukturę Prokuratury Europejskiej, które odtworzyły na podstawie postanowień Traktatu z Lizbony, Corpus Iuris i Zielonej Księgi dotyczącej prawnokarnej ochrony interesów finansowych Unii oraz ustanowienia Prokuratora Europejskiego. Wyniki analizy następnie zestawiły z zasadami funkcjonowania instytucji prokuratury w Polsce. Z rozważań wynika, że w praktyce mogą pojawić się liczne problemy związane 13

12 OCHRONA INTERESÓW FINANSOWYCH A PRZEMIANY INSTYTUCJONALNE UNII EUROPEJSKIEJ z funkcjonowaniem PE w ramach krajowego postępowania karnego. Doktor Małgorzata Wąsek-Wiaderek skupia się z kolei na relacjach między sądami krajowymi a Prokuraturą Europejską, które mogą w znaczący sposób wpłynąć na praktykę funkcjonowania PE w postępowaniach w sprawach o przestępstwa godzące w interesy finansowe UE. Za bardzo ważną dla przyszłości współpracy w ściganiu przestępstw na terytorium europejskim, należy uznać konstatację dotyczącą kwestii nieuregulowania możliwości wykonywania przez oskarżonych prawa do obrony w ramach postępowań transgranicznych. Wydaje się, że należy postulować zajęcie się tym problemem na poziomie europejskim. Szczegółowa analiza problemów związanych z prowadzeniem przez Prokuratorów Europejskich postępowań karnych z punktu widzenia polskiego prawa zawarta jest w artykule doktor Barbary Nity. Wskazuje ona jednocześnie, że efektywność postępowania, która przyświeca idei utworzenia PE, nie może przesłaniać gwarancji praw i wolności o charakterze zasadniczym. Do kwestii problemów ogólnych związanych z funkcjonowaniem PE wracają także Sławomir Buczma i Rafał Kierzynka. Pierwszy z nich postrzega utworzenie Prokuratury Europejskiej pozytywnie i wskazuje, że może ono skutkować wzmocnieniem zwalczania przestępczości, zwłaszcza zorganizowanej. Z kolei R. Kierzynka postuluje przemyślenie całej koncepcji urzędu Prokuratury Europejskiej. Bardziej szczegółowe kwestie poruszone są w artykule Grażyny Stronikowskiej. Rozważa ona kwestię przyszłości OLAF-u, zwłaszcza w kontekście utworzenia Prokuratury Europejskiej. W pierwszym rzędzie przedstawia ona aktualne ramy prawne działalności OLAF-u, aby w dalszej kolejności zastanowić się nad przemianami nieuchronnie czekającymi OLAF. Wskazuje ona na brak konkurencyjności między OLAF-em a PE ze względu na zasadniczą odmienność i charakter kompetencji obu organów. Podsumowuje stwierdzeniem, że nawet po utworzeniu PE rola OLAF-u powinna ulec wzmocnieniu. Charakter porównawczy mają artykuły profesor Zlaty Đurđević i Marianne Hirsch Ballin. Profesor Z. Đurđević zajmuje się perspektywami prowadzenia przez PE postępowań w Chorwacji. Chorwacja nie jest członkiem UE, wobec czego konieczne było zarysowanie przebiegu negocjacji przedakcesyjnych, oraz procesu harmonizacji prawa chorwackiego z instrumentami unijnymi. Prof. Z. Đurđević 14

13 SŁOWO WSTĘPNE wskazuje także na charakterystyczne cechy chorwackiego postępowania karnego, które spowodowałyby niemożność stosowania mechanizmów współpracy na płaszczyźnie europejskiej i dlatego zostały zmienione. Z kolei M. Hirsch Ballin bada możliwości funkcjonowania Prokuratury Europejskiej w holenderskim systemie. Jej analiza skupiona jest wokół kilku zidentyfikowanych problemów, jakimi są m.in. obowiązywanie zasady oportunizmu w holenderskim prawie karnym procesowym i stosowanie zasady ne bis in idem. Kolejne artykuły odnoszą się do problematyki aktualnego stanu rzeczy w zakresie ochrony interesów finansowych UE. Kwestii szczegółowej, ale mającej wielkie znaczenie w praktyce, poświęcony jest artykuł doktor Justyny Łacny. Przedstawia ona finansowe skutki naruszenia interesów finansowych UE w dziedzinie polityki regionalnej, które ponoszone są przez państwa członkowskie UE. Oceny sytuacji w zakresie zgodności polskiego prawa karnego z instrumentami unijnymi dotyczącymi ochrony interesów finansowych UE dokonuje Jerzy Szymański. Prezentuje on także statystyki odnoszące się do wykrywalności przestępstw popełnianych w Polsce na szkodę budżetu UE. Proces harmonizacji prawa czeskiego z prawem unijnym w tej samej sferze przedstawia profesor Jaroslav Fenyk. Zwraca on także uwagę na praktyczne kwestie związane ze współpracą między OLAF-em a instytucjami czeskimi odpowiedzialnymi za raportowanie nieprawidłowości w zakresie wykorzystania funduszy unijnych. Jak zwykle w publikacjach przygotowanych przez Towarzystwo, artykuły anglojęzyczne umieszczono w wersjach oryginalnych oraz w tłumaczeniu na język polski, co ma umożliwić polskim czytelnikom zapoznanie się z tekstem 2. Dr Celina Nowak Sekretarz Generalny Towarzystwa Badawczego Prawa Europejskiego 2 Wszystkie teksty opublikowane w książce zostały przygotowane przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony. Redakcja w miarę możliwości starała się ujednolicić i zaktualizować terminologię, która uległa zmianie po wejściu w życie Traktatu lizbońskiego. 15

14 Niedostępne w wersji demonstracyjnej. Zapraszamy do zakupu pełnej wersji książki.