LPO /2013 K/13/001 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

Transkrypt

1 LPO /2013 K/13/001 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

2 I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli Jednostka przeprowadzająca kontrolę Kontroler Jednostka kontrolowana Kierownik jednostki kontrolowanej Ocena ogólna Uzasadnienie oceny ogólnej K/13/001 Ulgi udzielane przez organy gmin w odniesieniu do zobowiązań cywilnoprawnych związanych z gospodarowaniem składnikami majątkowymi oraz skuteczność windykowania należności z tego tytułu w latach Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Poznaniu Przemysław Grad, starszy inspektor kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr z 4 kwietnia 2013r. (dowód: akta kontroli str. 1-2) Urząd Miasta i Gminy w Szamotułach ( Urząd ). Włodzimierz Kaczmarek, Burmistrz Miasta i Gminy Szamotuły ( Burmistrz ). (dowód: akta kontroli str. 3) II. Ocena kontrolowanej działalności Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości 1 działalność kontrolowanej jednostki w zbadanym zakresie. Organy gminy wywiązały się z obowiązku ustalenia, aktem prawa miejscowego zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności o charakterze cywilnoprawnym. W trakcie kontroli stwierdzono jednak nieprawidłowości w postępowaniach zmierzających do udzielenia ulg w spłacie tego rodzaju należności. Negatywnie, NIK ocenia niestosowanie zasad pomocy de minimis w przypadku udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym. Kontrola NIK wykazała również nieprawidłowości w przebiegu procedur windykacyjnych dotyczących należności stanowiących przedmiot niniejszej kontroli. NIK wskazuje także na nieprawidłowości w realizacji procedur sprzedaży nieruchomości komunalnych, polegające na bezpodstawnym obciążaniu nabywców kosztami wyceny (nieprawidłowość ta występuje także przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności). III. Opis ustalonego stanu faktycznego. 1. Dochody z tytułu gospodarowania składnikami majątkowymi gminy. W latach Gmina Szamotuły z tytułu gospodarowania składnikami majątkowymi uzyskała dochody w łącznej wysokości ,14 tys. zł (6,64% dochodów gminy ogółem), w tym odpowiednio 4.892,15 tys. zł, 3.790,07 tys. i 5.495,92 tys. zł). Największe pozycje w tych dochodach w tym okresie stanowiły wpływy ze sprzedaży majątku gminnego, wynoszące 7.329,00 tys. zł (51,69% dochodów z majątku) oraz z czynszu i dzierżawy, wynoszące 4.490,91 tys. zł (31,67% dochodów z majątku). (dowód: akta kontroli, str. 4-42) W objętym kontrolą okresie, Gmina Szamotuły przeprowadziła 118 postępowań zakończonych zbyciem 17 nieruchomości gruntowych i 101 nieruchomości zabudowanych, w tym 99 lokali mieszkalnych wraz z udziałem w działce i w częściach wspólnych lub z oddaniem w użytkowanie wieczyste części gruntu. Sprzedaży wszystkich nieruchomości gruntowych oraz dwóch nieruchomości zabudowanych dokonano w trybie przetargowym bądź 1 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. 2

3 bezprzetargowym natomiast lokale mieszkalne zostały zbyte wyłącznie w trybie bezprzetargowym. (dowód: akta kontroli, str ) W okresie objętym kontrolą, Gmina Szamotuły zrealizowała 104 transakcje prowadzące do oddania w wieczyste użytkowanie nieruchomości komunalnych. Burmistrz wydał ponadto 107 decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Gmina zbywała w trybie bezprzetargowym w głównej mierze na rzecz nabywców lokali mieszkalnych bądź w związku z przekształceniem komunalnego zakładu budżetowego w spółkę prawa handlowego, który do dnia przekształcenia posiadał ww. nieruchomości w trwałym zarządzie. (dowód: akta kontroli, str.56-63) Kontrolą objęto 13 umów sprzedaży majątku w trybie bezprzetargowym (12,12 % postępowań w trybie bezprzetargowym), siedem umów sprzedaży majątku gminnego w trybie przetargowym (42,11% postępowań w trybie przetargowym) i 20 decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności. Wartość nieruchomości w kontrolowanych transakcjach sprzedaży i przekształcenia została ustalona przez rzeczoznawców majątkowych w aktualnych operatach szacunkowych. (dowód: akta kontroli, str , , ) Przedmiotem 13 kontrolowanych umów sprzedaży w drodze bezprzetargowej (na łączną kwotę 598,61 tys. zł) było zbycie dotychczasowym najemcom 12 lokali mieszkalnych wraz z udziałem w działce i w częściach wspólnych lub z oddaniem w użytkowanie wieczyste tych części gruntu oraz zbycie jednej nieruchomości gruntowej. Sprzedaż nieruchomości nastąpiła po spełnieniu przesłanek określonych w art. 37 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 1 pkt 3 (dot. lokali mieszkalnych) i art. 32 ust. 1 i 2 pkt. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami 2 (uogn). Każdorazowo, sprzedaż tych lokali poprzedzona była stosowną uchwałą Rady Miasta i Gminy Szamotuły, wyrażającą zgodę na zbycie nieruchomości lokalowej. Nabywcom lokali mieszkalnych udzielono ulg w formie bonifikat od ceny sprzedaży lokalu i udziału w prawie własności gruntu bądź w pierwszej opłacie z tytułu oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, na łączną kwotę 1.432,69 tys. zł. W każdym kontrolowanym przypadku bonifikata została udzielona zgodnie z warunkami i stawką procentową określoną uchwałą Rady Miasta i Gminy Szamotuły oraz prawidłowo naliczono jej wysokość. Należności z tytułu kontrolowanych umów sprzedaży lokali mieszkalnych zostały w całości uregulowane do dnia zawarcia umów. W przypadku nieruchomości gruntowej, należność została rozłożona na okres 10 lat, przy czym wierzytelność gminy z tytułu rozłożenia na raty ceny sprzedaży została zabezpieczona ustanowieniem hipoteki umownej. Rozłożoną na raty, niespłaconą część ceny nieruchomości oprocentowano, stosownie do art.70 ust. 2 i 3 uogn. (dowód: akta kontroli, str , ) W siedmiu postępowaniach przetargowych zostały zbyte za gotówkę: jedna nieruchomość zabudowana oraz sześć nieruchomości gruntowych. Każdorazowo sprzedaż tych nieruchomości poprzedzona była stosowną uchwałą Rady Miasta i Gminy Szamotuły wyrażającą zgodę na zbycie nieruchomości w drodze przetargowej oraz sporządzeniem wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Wykazy te były podawane do publicznej wiadomości, zgodnie z wymogami określonymi w art. 35 ust.1 uogn. Postępowania przetargowe zostały przeprowadzone zgodnie z procedurami ustalonymi w przepisach art uogn a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości 3. Nabywcy mienia gminnego, całość należności z tytułu sprzedaży uregulowali przed zawarciem umów. (dowód: akta kontroli, str ) W latach Burmistrz wydał 107 decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności, przy czym tylko w jednym przypadku nie zastosowano bonifikaty od opłaty naliczonej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności, W analizowanych 20 decyzjach w sprawie 2 Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. 3 Dz.U. Nr 207, poz ze zm. 3

4 przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności zostały udzielone nabywcom ulgi w postaci bonifikat od opłaty za przekształcenie na łączną kwotę 496,38 tys. zł. W 10 decyzjach, udzielone zostały bonifikaty z zastosowaniem stawek określonych w obowiązujących uchwałach Rady Miasta i Gminy Szamotuły, a w dziesięciu, w oparciu o obligatoryjne stawki wynikające z art. 4 ust. 8 i 9 ustawy z 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 4 (uopuw). Nabywcy, którym przekształcono prawo użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności nieruchomości na własność uregulowali jednorazowo opłaty z tytułu przekształcenia, w terminie określonym w decyzjach bądź regulowali je częściowo, w przypadku rozłożenia opłaty na raty. (dowód: akta kontroli, str ) W okresie objętym kontrolą, zasady wydzierżawiania nieruchomości stanowiących własność gminy zostały określone w uchwałach Nr XII/290/2006 Rady Miasta i Gminy Szamotuły z 2 maja 2006r. w sprawie zasad wydzierżawiania i obciążania gruntów rolnych położonych na terenie wiejskim, stanowiących własność gminy oraz Nr XLIV/468/2010 Rady Miasta i Gminy Szamotuły z 22 lutego 2010r. w sprawie zasad wydzierżawiania lub najmu gruntów położonych na terenie Miasta i Gminy Szamotuły na kolejne umowy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat. (dowód: akta kontroli, str ) W latach , Gmina Szamotuły zawarła 265 umów dzierżaw, w głównej mierze z dotychczasowymi dzierżawcami. W skontrolowanych 10 umowach dzierżawy czynsz dzierżawny został ustalony według zasad i stawek określonych w zarządzeniu Burmistrza 5. Wszystkie zbadane umowy dzierżawy zostały zawarte na okres nie przekraczający 3 lat, na jednakowych warunkach oraz zabezpieczały w jednolity sposób interes prawny i ekonomiczny gminy poprzez zabezpieczenie jej należności i roszczeń. W umowach tych zawarto postanowienia o naliczaniu odsetek ustawowych za zwłokę w zapłacie czynszu i możliwości rozwiązania umowy, w przypadku zalegania z opłaceniem czynszu ponad dwa lub trzy okresy płatności. (dowód: akta kontroli, str ) Wykonywaniem czynności związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym stanowiącym własność miasta i gminy (w zakresie zbywania lokali mieszkalnych i użytkowych oraz nieruchomości gruntowych, wydzierżawiania, użytkowania wieczystego i ewidencją) zajmował się Wydział Nieruchomości Komunalnych, Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu. Powołany z dniem 1 stycznia 2010r. Zarząd Komunalnych Zasobów Lokalowych funkcjonujący jako jednostka budżetowa gminy (ZKZL) zajmował się z kolei gospodarowaniem komunalnymi lokalami mieszkalnymi i użytkowymi oraz administrowaniem gruntami związanymi z tymi budynkami (w tym utrzymaniem należytego stanu i eksploatacją tych budynków oraz ich ewidencją, wynajmowaniem lokali mieszkalnych i użytkowych a także windykacją należności z tego tytułu). (dowód: akta kontroli, str , ) Ustalone nieprawidłowości W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie stwierdzono następujące nieprawidłowości: 1) W sześciu przypadkach zbywania lokalu mieszkalnego wynajętego na czas nieoznaczony w zawiadomieniu kierowanym do jego najemcy o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym mu pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, określano 14- dniowy termin do złożenia wniosku o nabycie zamiast co najmniej 21-dniowego, czym naruszono przepisy art. 34 ust. 4 uogn. (dowód: akta kontroli, str , , ) W wyjaśnieniu inspektor Monika Rasztorf podała, że skrócenie terminu zawiadomienia w sytuacji, gdy osoby te same wnioskowały o nabycie nieruchomości w żaden sposób nie naruszyło ich praw. NIK wskazuje jednak, że działanie takie jest niezgodne z dyspozycją przywołanego przepisu. (dowód: akta kontroli, str ) 4 Dz. U. Nr 175, poz ze zm. 5 Zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy Szamotuły Nr 581/IV/2006 z 28 kwietnia 2006r. 4

5 2) We wszystkich objętych kontrolą przypadkach sprzedaży lokali mieszkalnych Gmina Szamotuły przerzucała obowiązek ponoszenia kosztów oszacowania nieruchomości na nabywcę (na łączną kwotę 4,5 tys. zł). Część nabywców należność uiszczało w formie ustalonej opłaty, a w czterech przypadkach, w formie darowizny. Powyższe działanie było niezgodne z zasadami określonymi w art. 25 ust. 1 i 2 uogn. W myśl tych przepisów, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje Burmistrz a gospodarowanie to polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 w związku z art. art. 35 ust. 2 pkt 6 uogn, czyli między innymi na wycenianiu zbywanych nieruchomości. Ustawa, w sposób jasny określa więc podmiot, na którym spoczywa obowiązek dokonania i pokrycia kosztów wyceny nieruchomości. W przypadku gminy jest to jej organ wykonawczy. Pogląd taki wynika m.in. ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 24 stycznia 2012r. 6 podkreślił, że skoro gospodarujące zasobem nieruchomości gminy organy zobowiązane są do zapewnienia wyceny nieruchomości, a także do podania do publicznej wiadomości ich ceny, to nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że z woli ustawodawcy koszty te obciążają organ. Określenie wartości nieruchomości, celem wskazania na tej podstawie jej ceny musi siłą rzeczy nastąpić przed podaniem do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, tym samym, regulacje ustawowe nie zawierają podstawy do przerzucenia obowiązku oszacowania lokalu na nabywcę. (dowód: akta kontroli, str ) W wyjaśnieniu inspektor Monika Rasztorf podała, że najemcy, na rzecz których lokale miały być zbywane sami składali oświadczenie, w którym zobowiązywali się do pokrycia kosztów wykonania operatów szacunkowych, gdyż ich nabycie leżało w ich interesie. Poza tym, art. 23 ust. 1 pkt 2 uogn, stanowi o obowiązku podmiotów gospodarujących zasobem do zapewnienia wyceny nieruchomości. Obowiązkowi temu zadośćuczyniono, skoro Gmina wzięła na siebie ciężar powołania rzeczoznawcy i zawarcia z nim umowy, czym zapewniła sporządzenie wyceny. Ze względów przytoczonych wyżej, NIK nie podziela jednak tego stanowiska. (dowód: akta kontroli, str ) Darowizny pieniężne składane przez osoby fizyczne na rzecz gminy z tytułu pokrycia kosztów wyceny nieruchomości na potrzeby postępowania zmierzającego do sprzedaży lokali mieszkalnych były klasyfikowane w księgach rachunkowych 0690 zamiast w 0960, czym naruszono zasady klasyfikowania dochodów określone w załączniku Nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych 7. (dowód: akta kontroli, str ) Z wyjaśnienia Kierownika Wydziału Finansowo-Budżetowego Urzędu wynika, że środki, które wpływały na rachunek bankowy z tytułu pokrycia kosztów wyceny nieruchomości, nie były opisywane w treści operacji jako darowizny lecz zwykle jako opłata za operat i w związku z powyższym ujmowano je jako wpływy z różnych opłat. (dowód: akta kontroli, str ) Analogicznie, w przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności, Gmina Szamotuły przerzucała obowiązek ponoszenia kosztów oszacowania nieruchomości na nabywcę (na łączną kwotę 4,67 tys. zł), wskazując jako podstawę tego działania dyspozycję art. 262 Kodeksu postępowania administracyjnego, który określa, że stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W ocenie NIK, nie istnieje żaden przepis szczególny, który przewidywałby konieczność uiszczenia kosztów postępowania zmierzającego do wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przez wnioskodawcę. Z art ustawy z 6 Wyrok NSA z 24 stycznia 2012r. (syg. I OSK 1807/11) 7 Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm. 5

6 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego 8 (kpa) wynika obowiązek organu administracji publicznej polegający na zebraniu i rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności oraz z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tym samym, przepisy te obligują organ administracji publicznej do zebrania całego materiału dowodowego, koniecznego do wydania orzeczenia, a co za tym idzie, do poniesienia kosztów ich zgromadzenia. Powyższy pogląd potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych 9, w których stwierdzono, że sporządzenie operatu szacunkowego nieruchomości i jej inwentaryzacji jest częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest ustawowym obowiązkiem, w rozumieniu art pkt 1 kpa, organu właściwego do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Ponieważ operat szacunkowy nieruchomości i inwentaryzacja są środkami dowodowymi służącymi ustaleniu wartości nieruchomości, obowiązkiem organu administracji publicznej jest ponoszenie kosztów ich sporządzenia. (dowód: akta kontroli, str , ) Na powyższą okoliczność inspektor Monika Rasztorf wyjaśniła, że organ gminy traktował koszty oszacowania nieruchomości na potrzeby postępowań w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jako koszty poniesione w interesie strony postępowania, skoro bowiem postępowania w tym przedmiocie wszczynane są na wniosek strony, ustalenie wartości nieruchomości celem określenia wysokości opłaty za przekształcenie, zmierza do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem strony. Związane z tym koszty należy zatem uznać za koszty poniesione w interesie strony. Organ upatrywał realizacji swoich obowiązków w tym zakresie w ustaleniu czy w danym przypadku istnieją przesłanki materialnoprawne do dokonania przekształcenia i czy są ewentualne podstawy do udzielenia bonifikaty, nie zaś kwestie związane z ustaleniem wartości nieruchomości. Wskazać jednak należy, że przedstawiony pogląd jest niezgodny z powołanymi wyżej przepisami i orzecznictwem. (dowód: akta kontroli, str ) 3) Decyzją Nr WNiR Z-cy Burmistrza z 10 października 2011r. została udzielona nabywcy ulga w postaci 90% bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności (w kwocie 3,77 tys. zł) przyznana na podstawie art. 4 ust. 8 uopuw, pomimo, że z dniem 9 października 2011r. art. 4 ust. 8 został uchylony. Tym samym wydanie tej decyzji z zastosowaniem 90% bonifikaty było bezpodstawne. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw 10, w sprawach wszczętych i niezakończonych przed 9 października 2011r. stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą i w związku z tym organ zawiesza postępowanie uwłaszczeniowe do czasu wydania właściwej uchwały przez radę gminy. (dowód: akta kontroli, str , ) Z-ca Burmistrza Janusz Stanke wyjaśnił, że osoby, którym udzielono 90% bonifikat złożyły swoje wnioski jeszcze przed wejściem w życie przepisów ww. ustawy zmienionych na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Mając to na względzie organ, chcąc zachować zasadę równego traktowania w stosunku do tych osób, które otrzymały bonifikatę jeszcze przed 9 sierpnia 2011r., skorzystał z przysługującego mu w tym zakresie uprawnienia, podejmując decyzję o udzieleniu bonifikat w wysokości takiej jak ustawowa. Ze względów omówionych powyżej, wyjaśnienie to nie zasługuje na uwzględnienie. (dowód: akta kontroli, str ) 8 Dz.U. z 2000, Nr 98, poz ze zm. 9 Por. Wyrok WSA w Bydgoszczy z 9 stycznia 2008 r. (sygn. akt IISA/Bd 832/07) i wyrok WSA we Wrocławiu z 1 marca 2012r. (sygn. II SA/WR 733/11); 10 Dz.U. Nr 187, poz

7 Uwagi dotyczące badanej działalności Ocena cząstkowa Opis stanu faktycznego NIK zwraca uwagę, iż w pięciu przypadkach, decyzjami Z-cy Burmistrza 11 zostały udzielone nabywcom ulgi w postaci 50% lub 90% bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności (o łącznej kwocie 92,76 tys. zł) przyznane na podstawie podejmowanych przez Radę Miasta i Gminy Szamotuły uchwał wyrażających zgodę na udzielnie indywidualnej bonifikaty konkretnemu podmiotowi, pomimo, że przepisy ww. ustawy od 7 października 2010r. nie przewidywały możliwości podejmowania indywidualnych uchwał w tym zakresie. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych 12 w stanie prawnym obowiązującym od 7 października 2010r., przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, rada gminy nie posiada już uprawnienia do określenia stawek procentowych bonifikat dla oznaczonego, zindywidualizowanego kręgu zainteresowanych, a tym bardziej, nie jest już uprawniona do wyrażania jakiejkolwiek zgody na udzielenie bonifikaty, czy to w stosunku do pojedynczego podmiotu, czy też w stosunku do grupy podmiotów. NIK zwraca uwagę, że postanowienia o zgodzie rady na udzielenie bonifikat, zawarte w treści uchwał, nie odpowiadało, tym samym treści regulacji ustawowej. (dowód: akta kontroli, str , ) Z wyjaśnienia Z-cy Burmistrza Janusza Stanke wynika, że podjęta uprzednio (niezwłocznie po wejściu w życie przepisu art. 4 ust. 11a uopuw) uchwała generalna 13 nie objęła wszystkich osób, które miały zostać objęte uprawnieniem, a dotyczyła jedynie spółdzielni mieszkaniowych i właścicieli lokali w tych spółdzielniach. Wobec chęci przyznania uprawnień ww. osobom zostały podjęte indywidualne uchwały, które nie zostały w żaden sposób zakwestionowane przez organ nadzorczy. Ponadto, po wprowadzeniu przepisu art. 4 ust. 11a uopuw nie było do końca jasne czy istotnie przepis ten nakazuje podjęcie aktu generalnego i abstrakcyjnego, czy też w dalszym ciągu umożliwia podejmowanie uchwał indywidualnych. Świadczą o tym liczne poglądy pojawiające się na tym tle. Przytoczone poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych należy zatem traktować jako jedną z możliwych interpretacji w tym zakresie. (dowód: akta kontroli, str ) Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości działalność Urzędu w kontrolowanym zakresie. 2. Organizacja systemu udzielania ulg w spłacie należności o charakterze cywilnoprawnym. W okresie objętym kontrolą NIK obowiązywała uchwała Rady Miasta i Gminy Szamotuły określająca zasady i tryb umarzania, odraczania spłat lub rozkładania na raty należności, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, przypadających gminie Chodzież i jej jednostkom organizacyjnym 14, podjęta na podstawie art. 43 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych 15. Następnie obowiązywała uchwała określająca zasady i tryb umarzania, odraczania spłat lub rozkładania na raty należności cywilnoprawnych przypadających jednostce samorządu terytorialnego i jej jednostkom podległym 16, podjęta na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych 17 (uofp). Uchwały te przekazano, w ramach nadzoru, Wojewodzie Wielkopolskiemu w terminie określonym w art. 90 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym 18. W odniesieniu do tych uchwał, Wojewoda Wielkopolski nie podejmował rozstrzygnięć nadzorczych. Zostały one opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. (dowód: akta kontroli, str ) 11 Dot. decyzji Nr WNiR z dnia r., Nr WNiR z dnia r., Nr WNiR z dnia r., Nr WNiR z dnia r. i Nr WNiR z dnia r. 12 Por. Wyroki WSA w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2012 (sygn.ii SA/Gl 891/11) i WSA w Szczecinie z 23 listopada 2011 r. (sygn. II SA/Sz 1000/11) 13 Uchwała XLV/487/10 Rady Miasta i Gminy Szamotuły z 29 marca 2010r. 14 Uchwała Nr XLIV/318/2006 Rady Miasta i Gminy Szamotuły z 28 czerwca 2006r. 15 Dz. U. Nr 249, poz ze zm. 16 Uchwała Nr LII/612/2010 Rady Miasta i Gminy Szamotuły z 8 listopada 2010r. 17 Dz. U. Nr 157, poz ze zm. 18 Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz ze zm. 7

8 Rada Miasta i Gminy Szamotuły, w ramach podjętej uchwały określającej zasady i tryb umarzania, odraczania spłat lub rozkładania na raty należności cywilnoprawnych przypadających Miastu i Gminie Szamotuły i jej jednostkom podległym oraz warunki dopuszczalności pomocy publicznej, zawarła program pomocowy przewidujący udzielenie pomocy de minimis. (dowód: akta kontroli, str ) Ustalone nieprawidłowości Ocena cząstkowa W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie stwierdzono następujące nieprawidłowości: 1) Projekt uchwały Nr LII/612/2010 Rady Miasta i Gminy Szamotuły z 8 listopada 2010r. przewidującej pomoc de minimis, nie został zgłoszony Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK), co naruszało art. 7 ust. 3 ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej 19 (uopp). (dowód: akta kontroli, str. 238, ) NIK zwraca uwagę, iż zgodnie z ukształtowanym stanowiskiem prezentowanym przez organy nadzorcze 20 uchwała podjęta bez uprzedniego przesłania jej projektu do Prezesa UOKiK lub bez uwzględnienia zgłoszonych przez niego zastrzeżeń jest nieważna w tym zakresie, w którym przewiduje udzielanie pomocy publicznej. Skarbnik Miasta i Gminy Szamotuły wyjaśniła, że projekt nie został zgłoszony przez przeoczenie wynikające z trwających prac nad przygotowaniem projektu uchwały budżetowej na 2011 rok oraz w związku z nagromadzeniem się prac bieżących związanych ze zbliżającym się końcem kadencji. (dowód: akta kontroli, str ) 2) Projekt uchwały Nr XX/220/12 Rady Miasta i Gminy Szamotuły z 27 lutego 2012r. przewidującej stosownie bonifikat od opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przeznaczonej na cele związane z wykonywaniem działalności gospodarczej, nie został zgłoszony Prezesowi UOKiK, co naruszało art. 7 ust. 3 uopp w związku z art. 5a uopuw. (dowód: akta kontroli, str ) Z wyjaśnienia inspektora Moniki Rasztorf wynika, że niezgłoszenie projektu tej uchwały, Prezesowi UOKiK wynikało z interpretacji przepisów wskazujących, iż znikoma wartość pomocy udzielanej w postaci bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie podlega badaniu pod kątem udzielenia pomocy de minimis. Interpretacja ta nie znajduje jednak oparcia w obowiązujących przepisach. (dowód: akta kontroli, str ) Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości działalność Urzędu w kontrolowanym zakresie. Opis stanu faktycznego 3. Prawidłowość postępowania przy stosowaniu ulg w spłacie należności cywilnoprawnych z tytułu gospodarowania składnikami majątkowymi gminy oraz ich skala w stosunku do dochodów uzyskiwanych z objętych kontrolą źródeł. W latach Burmistrz udzielił umorzeń i rozłożeń na raty należności z tytułu gospodarowania majątkiem przypadających Gminie Szamotuły na łączną kwotę ,57 zł, w tym, odpowiednio w poszczególnych latach: ,15 zł, ,50 zł i ,92 zł. W ramach przyznawanych ulg w spłacie należności, w kontrolowanym okresie umorzono 19 Dz. U. z 2007 Nr 59 poz. 404 ze zm. 20 uchwała Kolegium RIO w Katowicach Nr 76/XVIII/08 z 31 lipca 2008r. (OwSS 2009/1/27), uchwała Kolegium RIO Nr 31/08 z 30 stycznia 2008r. (OwSS 2008/2/59), Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z 28 września 2010r. (NK.I.DKon /10) 8

9 należności na kwotę 3.896,70 zł oraz objęto rozłożeniem na raty należności na kwotę ,87 zł (w tym odpowiednio ,40 zł, ,24 zł ,23 zł). W okresie objętym kontrolą podjęto 16 rozstrzygnięć pozytywnych w zakresie udzielenia ulg w spłacie należności, w tym 3 rozstrzygnięcia (dot. umorzenia należności) z urzędu a pozostałe, na wniosek dłużnika. Nie wystąpiły przypadki rozstrzygnięć negatywnych odmawiających udzielenia ulgi lub pozostawienia sprawy bez rozpoznania. Przy podejmowaniu rozstrzygnięć zostały zachowane jednakowe kryteria umorzeń i rozłożeń na raty, przyjęte w ww. uchwałach Rady Miasta i Gminy Szamotuły oraz przesłanki udzielenia tych ulg wynikające z obowiązujących przepisów. Umorzeń i rozłożeń na raty spłat należności dokonywały osoby uprawnione. (dowód: akta kontroli str ) Burmistrz corocznie podawał do publicznej wiadomości informacje obejmujące wykaz osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym udzielono pomocy publicznej 21 w danym roku w terminie i na zasadach określonych w art. 37 uofp. Z ww. informacji wynika, że udzielano pomocy publicznej podmiotom wyłącznie w odniesieniu do należności publicznoprawnych. (dowód: akta kontroli str ) Ustalone nieprawidłowości Ocena cząstkowa W działalności kontrolowanej jednostki stwierdzono następujące nieprawidłowości: 1) Przy dokonywaniu rozłożeń na raty opłaty za użytkowanie wieczyste 5 podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą (na łączną kwotę 121,41 tys. zł) powoływano się na trudną sytuację finansową. Urząd nie egzekwował jednak dokumentów potwierdzających te okoliczności i nie przeprowadzał dowodu w tym kierunku. (dowód: akta kontroli, str ) Z wyjaśnienia inspektora Moniki Rasztorf wynika, że w postępowaniach tych były stosowane mniej sformalizowane i restrykcyjne procedury niż w przypadku umorzenia należności ze względu na fakt, iż rozłożenie na raty i tak prowadzi do uregulowania całości należności, tyle że z odroczonym terminem płatności, co w efekcie daje całkowite zaspokojenie wierzyciela. Ponadto, jak wyjaśniono, uchwały Nr XLI/318/2006 i Nr LII/612/2010, nie zawierały szczegółowych wytycznych w tym zakresie, a więc w ocenie organu posiadał on tutaj swobodę wybrania środków zmierzających do ustalenia czy zachodzą każdorazowo przesłanki do udzielenia danej ulgi. Stosownie do wymogów określonych 6 uchwały Nr LII/612/2010 dłużnik składa wniosek o udzielenie ulgi (niezależnie od jej rodzaju) wraz z dokumentami uzasadniającymi ten wniosek a organ uprawniony dokonuje jego weryfikacji w zakresie kompletności. Procedury tej Urząd nie dopełnił, nie żądając przedkładania dokumentów potwierdzających okoliczności wskazane we wnioskach. Przedstawiona interpretacja nie znajduje więc oparcia w treści przywołanego aktu prawa miejscowego. (dowód: akta kontroli, str , ) 2) Burmistrz nie sporządzał i nie przedkładał Radzie Miasta i Gminy Szamotuły corocznych sprawozdań z dokonanych umorzeń oraz o udzielonych innych ulgach w spłacie należności pieniężnych do czego był zobligowany zapisami 6 uchwały 7 a następnie 8 uchwały 9. (dowód: akta kontroli, str , 523) Z wyjaśnienia Skarbnika Miasta i Gminy wynika, że bezpośrednią przyczyną tej nieprawidłowości było niezłożenie sprawozdań przez jednostki opracowujące wnioski o udzielenie ulg, a ze strony radnych nie było żadnego zainteresowania udzielonymi ulgami. (dowód: akta kontroli, str ) Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości działalność Urzędu w kontrolowanym zakresie. 21 Dot. informacji za 2010 i 2011 rok 9

10 Opis stanu faktycznego Ustalone nieprawidłowości 4. Stosowanie przez gminę zasad udzielania pomocy de minimis w kontrolowanym zakresie. W okresie objętym kontrolą w zakresie należności z tytułu gospodarowania majątkiem gminy, Urząd nie wykazywał w składanych sprawozdaniach udzielonej podmiotom gospodarczym pomocy de minimis, pomimo zaistnienia przypadków wskazujących na jej udzielenie. Sporządzał on i przedstawiał Prezesowi UOKiK, na zasadach określonych w art. 32 ust. 1 i art. 32a uopp, sprawozdania o udzielonej pomocy publicznej innej niż pomoc publiczna w rolnictwie lub rybołówstwie lub o jej nieudzieleniu, zaś ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa - sprawozdania o udzielonej pomocy publicznej w danym okresie sprawozdawczym, wyłącznie w odniesieniu do przyznawanych ulg w spłacie zobowiązań publicznoprawnych. (dowód: akta kontroli str ) W działalności kontrolowanej jednostki stwierdzono następujące nieprawidłowości: 1) Przy dokonaniu rozłożeń na raty zaległej opłaty za użytkowanie wieczyste 5 podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą (na łączną kwotę 121,41 tys. zł) nie przeprowadzono postępowania zmierzającego do ustalenia czy udzielone wsparcie w formie ww. ulgi stanowi pomoc de minimis w rozumieniu rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1998/2006 z 15 grudnia 2006r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis 22. Wynikało to z faktu, iż przyznając ulgi w uiszczeniu opłaty za użytkowanie wieczyste podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą powoływano się na trudną sytuację finansową. Organ nie przeprowadził jednak postępowania dowodowego w tym kierunku. W konsekwencji, nie weryfikowano także przesłanek uznania wnioskodawców za przedsiębiorstwa zagrożone, o którym mowa w pkt wytycznych wspólnotowych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji zagrożonych przedsiębiorstw 23, co z kolei wykluczałoby te podmioty z pomocy de minimis. (dowód: akta kontroli, str ) Zgodnie z orzecznictwem sądowym 24, pomoc de minimis nie może być przyznana takim przedsiębiorstwom, które z różnych powodów znalazły się w kłopotach finansowych (nie mających charakteru przejściowego), których nie są w stanie przezwyciężyć samodzielnie, bez pomocy z zewnątrz, i w związku z tym w perspektywie krótko lub średnioterminowej grozi im zniknięcie z rynku. 2) W 2011 roku, Burmistrz wydał 25 decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności spółdzielniom mieszkaniowym i ich współużytkownikom. Każdorazowo, od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności spółdzielni mieszkaniowej udzielano bonifikat w wysokości 91% (o łącznej wartości ,55 zł). W ramach postępowań nie prowadzono działań wyjaśniających mających na celu ustalenie czy udzielona bonifikata spełnia przesłanki do uznania jej za pomoc publiczną co naruszało przepisy I rozdziału ustawy z 30 kwietnia 2004 r. uopp w związku z art. 5a uopuw. (dowód: akta kontroli str , ) NIK zwraca uwagę, że wg stanowiska Prezesa UOKiK, wsparcie w formie bonifikaty dla spółdzielni mieszkaniowej pochodzi ze środków publicznych i ma charakter selektywny. Z uwagi na to, że spółdzielnie mieszkaniowe w zakresie prowadzonej działalności mogą konkurować na rynku budowy i sprzedaży mieszkań i domów jednorodzinnych oraz zarządzania nieruchomościami z innymi podmiotami, wsparcie dla spółdzielni może także powodować groźbę zakłócenia konkurencji. W przypadku części nieruchomości, nieprzekazanych członkom spółdzielni, spółdzielnia jako właściciel tych nieruchomości otrzymuje korzyść finansową, ponieważ nabycie prawa własności nieruchomości następuje po cenie znacznie niższej niż rynkowa. W świetle powyższego, należy 22 Dz.Urz. UE L 379 z 28 grudnia 2006r. 23 Dz. Urz. UE C 244 z 1 października 2004r. 24 Por. Wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2010r. (sygn. akt III SA/Wa 2067/09) 10

11 stwierdzić, iż przy jednoczesnym spełnieniu wszystkich przesłanek z art. 87 ust. 1 TWE bonifikata dla spółdzielni mieszkaniowej stanowi pomoc publiczną. Z wyjaśnienia inspektora Moniki Rasztorf wynika, że Spółdzielnia Mieszkaniowa złożyła wniosek o przekształcenie 23 listopada 2007r., w związku z tym, że przepis art. 5a uopuw został wprowadzony do ustawy z dniem 7 stycznia 2010r. na mocy ustawy z dnia 5 listopada 2009r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, z mocy art. 5 ustawy zmieniającej, sprawa ta była rozpoznawana w tym zakresie na podstawie przepisów dotychczasowych, a więc bez uwzględnienia przepisów o pomocy publicznej, a jedynie postanowieniem z 11 marca 2010r. zawieszono postępowanie w celu podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty. Interpretacja ta nie znajduje jednak oparcia w obowiązujących przepisach, gdyż datą udzielania pomocy publicznej i uzyskania wsparcia jest w tym przypadku data wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zważywszy zatem, że decyzje zostały wydane w dniu 24 marca 2011r. przy stosowaniu bonifikat wobec spółdzielni mieszkaniowej należało uwzględniać przepisy o pomocy publicznej. W ustawie zmieniającej nie ma przepisów przejściowych umożliwiających stosowanie poprzedniej regulacji w tym zakresie. (dowód: akta kontroli, str ) 3) Decyzją Z-cy Burmistrza Nr WNiR z 8 sierpnia 2012r. udzielono podmiotowi gospodarczemu 20% bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (łączn ,00 zł). Nie przeprowadzono postępowania pod kątem spełniania przesłanek do udzielenia pomocy de minimis, co skutkowało, iż udzielone wsparcie w formie bonifikaty nie zostało uznane przez gminę jako pomoc de minimis i nie wydano zaświadczenia o udzieleniu tej pomocy. Działanie takie naruszało przepisy art. 5 uopp w związku z art. 5a uopuw. (dowód: akta kontroli str ) Jak wyjaśniła, inspektor Monika Rasztorf organ interpretował powołany przepis art. 5a ustawy z 29 lipca 2005r. w związku z przepisami działu I ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. uopp w taki sposób, iż znikoma wartość pomocy udzielanej w postaci bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie podlega badaniu pod kątem udzielenia pomocy de minimis. Interpretacja ta nie znajduje jednak oparcia w obowiązujących przepisach (dowód: akta kontroli, str ) Ocena cząstkowa Opis stanu faktycznego Najwyższa Izba Kontroli ocenia negatywnie działalność kontrolowanej jednostki w ww. zakresie. 5. Prawidłowość ewidencjonowania oraz skuteczność egzekwowania należności z tytułu gospodarowania składnikami majątkowymi stanowiącymi własność gminy (należności cywilnoprawne). Zaległości z tytułu z dochodów z gospodarowania mieniem gminy według stanu na 31 grudnia 2012r., wyniosły 1.077,06 tys. zł i w stosunku do stanu na 31 grudnia 2011r. wzrosły o 246,15 tys. zł (tj. o 22,85%) a w stosunku do stanu na koniec grudnia 2010r. wzrosły o 309,01 tys. zł (tj. o 28,69%). Zaległości w głównej mierze dotyczyły niespłaconych w terminie należności z tytułu czynszu najmu i dzierżawy mienia oraz opłat rocznych z użytkowania wieczystego nieruchomości. (dowód: akta kontroli, str. 5-42, ) W Urzędzie wprowadzona przez Burmistrza polityka rachunkowości dostosowana była do potrzeb prowadzenia ewidencji księgowej i sporządzania sprawozdawczości budżetowej. Ewidencja analityczna podmiotów zalegających z płatnościami z tytułu gospodarowania mieniem komunalnym prowadzona była w sposób umożliwiający ich pełną identyfikację w zakresie rodzaju, okresu, jak i kwot zaległości, co umożliwiało bieżące monitorowanie 11

12 Ustalone nieprawidłowości należności. Księgowość prowadzono przy użyciu programu komputerowego, który umożliwiał generowanie raportów o zadłużeniu oraz wezwań do zapłaty, a także naliczanie odsetek. Wezwania do zapłaty kierowane do dłużników ewidencjonowano w systemie informatycznym. Odsetki od nieterminowych płatności naliczano i ujmowano w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, a na koniec każdego kwartału ewidencjonowano wysokość odsetek należnych a nie zapłaconych. W przypadku 22 zbadanych zaległości Urząd egzekwował odsetki, z tytułu nieterminowego regulowania płatności przez dłużników, na zasadach określonych w art. 451 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny 25. (dowód: akta kontroli, str , , ) Czynnościami windykacyjnymi dot. czynszu dzierżawnego oraz opłat rocznych z użytkowania wieczystego zajmowała się jedna osoba zatrudniona w Wydziale Nieruchomości Komunalnych, Rolnictwa i Ochrony Środowiska. W ramach prowadzonych działań pracownik tego Wydziału przygotowywał i kierował wezwania do zapłaty, naliczał odsetki od nieterminowych wpłat należności oraz przygotowywał i przekazywał dokumentację do kancelarii prawnej celem skierowania na drogę postępowania sądowego. Obok zadań związanych z windykacją ww. osoba prowadziła również całość rozliczeń związanych z dzierżawą gruntów oraz użytkowaniem wieczystym (w tym ewidencjonowaniem i naliczaniem należności, postępowaniami zmierzającymi do ustalenia opłat za użytkowanie wieczyste w zakresie wypowiadania umów i aktualizacji opłaty rocznej). Z kolei w ramach obsługi prawnej Urzędu kancelaria prawna przygotowywała i kierowała pozwy do właściwego sądu a po uzyskaniu nakazu zapłaty kierowała wnioski egzekucyjne do komornika i monitorowała, w imieniu wierzyciela, postępowania egzekucyjne. Obsługą terminowości dokonywanych wpłat i prawidłowego przebiegu czynności windykacyjnych z tytułu najmu lokali mieszkalnych i użytkowych zajmował się ZKZL. (dowód: akta kontroli, str , ) Badanie kontrolne w zakresie podejmowania działań windykacyjnych podjętych przez Urząd wobec podmiotów zalegających z uiszczeniem należności przeprowadzono na próbie 22 dłużników, którzy posiadali zaległości o najwyższych kwotach na koniec każdego roku z tytułu czynszu dzierżawnego i opłat rocznych za użytkowanie wieczyste. Stanowiły łącznie one ,51 zł (2010r.), ,54 zł (2011r.) i ,68 zł (2012r.). Objęte badaniem sprawy stanowiły na koniec każdego kontrolowanego roku odpowiednio 92,61%, 90,95% i 95,31% wszystkich zaległości z tytułu dzierżawy gruntów i użytkowania wieczystego. (dowód: akta kontroli, str , ) We wszystkich zbadanych przypadkach podejmowane były działania w kierunku odzyskania zaległości. Polegały one na kierowaniu pisemnych wezwań do zapłaty bądź na kierowaniu spraw na drogę postępowania sądowego (dot. 13 przypadków). W zakresie wezwań do zapłaty nie istniały regulacje wewnętrzne dotyczące stosowania zasad postępowania wobec wszystkich dłużników. W przypadku niedokonania płatności, jak wyjaśniono, w zależności od nakładu pracy, wysyłano wezwania do zapłaty w terminie miesięcznym dwumiesięcznym lub trzymiesięcznym, od daty wymagalności. Sporadycznie zdarzyły się przypadki wysyłania wezwań w kolejnym roku, w połączeniu z należnością bieżącą i zaległą. (dowód: akta kontroli, str , ) W działalności kontrolowanej jednostki stwierdzono następujące nieprawidłowości: 1) W przypadku jednego dłużnika 26 działania windykacyjne podjęto dopiero w 2012 roku, pomimo, iż zaległości z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste w wysokości ,30 zł dotyczyły lat , co może skutkować zarzutem ich przedawnienia w części. Wynikało to z faktu, jak wyjaśniono, iż od 2007r. dotychczasowi dzierżawcy pomieszczeń użytkowych w budynku spółdzielni (będącej użytkownikiem wieczystym) wstrzymali płatność opłaty za użytkowanie wieczyste do czasu uregulowania sytuacji prawnej, spowodowanej brakiem władz spółdzielni oraz nie zwoływaniem Walnych Zgromadzeń. (dowód: akta kontroli str , ) 25 Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm. 26 Dotyczy dłużnika o nr karty kontowej W

13 2) W przypadku pięciu dłużników 27 (których zaległości z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste dotyczyły lat ) działania windykacyjne do 2010r. ograniczyły się do wysyłania wezwań do zapłaty. Dopiero w 2010 i 2011 roku występowano z pozwem do sądu. W wyniku podjętych działań windykacyjnych w stosunku do każdego z tych dłużników uzyskano nakazy zapłaty wydane w 2010r. bądź 2011r. i skierowano wnioski egzekucyjne do komornika. Dłużnicy, w toku postępowania sądowego nie podnieśli zarzutu przedawnienia. Nie kierowano spraw na drogę sądową do 2010r., jak wyjaśniono, ze względu na niską wysokość opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego i dlatego zawieszano działania do czasu zwiększenia zaległości, jak również z uwagi na to, że wobec niektórych dłużników trudno było ustalić aktualne miejsce pobytu. (dowód: akta kontroli str , ) 3) W przypadku jednego dłużnika 28 (którego zaległości w kwocie 461,05 zł z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste dotyczyły lat ) działania windykacyjne ograniczyły się do wysyłania wezwań do zapłaty. Do dnia kontroli nie skierowano sprawy na drogę postępowania sądowego, co może skutkować w części zarzutem przedawnienia. Wynikało to z faktu, jak wyjaśniono, iż dotychczasowa egzekucja należności (za lata ) okazała się bezskuteczna ze względu na brak majątku dłużników, z którego można przeprowadzić egzekucję. (dowód: akta kontroli str , ) 4) W przypadku zaległości trzech zmarłych dłużników 29 o łącznej kwocie 3.265,38 zł (z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste z lat ) nie podjęto działań w celu ustalenia spadkobierców dłużnika i wyegzekwowania długu od następców prawnych. Działania windykacyjne ograniczyły się do wysyłania wezwań do zapłaty kierowanych na adres dotychczasowy, gdyż jak wyjaśniono, w Urzędzie brak informacji o przeprowadzonych postępowaniach spadkowych, a na dzień obecny, w księgach wieczystych dotyczących tych użytkowników wieczystych nie ujawniono żadnych nowych wpisów świadczących o następcach prawnych. Nieprzeprowadzenie ustaleń w zakresie następców prawnych użytkownika wieczystego, może doprowadzić do przedawnienia zaległych opłat. (dowód: akta kontroli str , ) 5) W latach Urząd nie dokonywał odpisów aktualizujących należności cywilnoprawne z tytułu gospodarowania mieniem komunalnym, pomimo istnienia należności nieściągalnych. Dopiero na dzień 31 grudnia 2012r. dokonano odpisów na łączną kwotę ,83 zł w odniesieniu do 4 wierzytelności. Nie dokonywanie na bieżąco odpisów naruszało przepisy art. 35b ust. 1 ustawy z 29 września 1994r. o rachunkowości 30 (uor) oraz 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych i 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 5 lipca 2010r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Spowodowane to było, jak wyjaśniono, przeoczeniem. (dowód: akta kontroli str , ) Należności umorzone, od których nie dokonano odpisów aktualizujących nie zostały zaliczone do pozostałych kosztów operacyjnych lub kosztów finansowych, gdyż przeksięgowano je w ciężar konta 720 Przychody z tytułu dochodów budżetowych zamiast w ciężar konta 761 Pozostałe koszty operacyjne. Działanie takie było sprzeczne z art. 35b ust. 4 uor oraz z zasadami ewidencjonowania zdarzeń, określonym w załączniku nr 2 a następnie w załączniku nr 3 do ww. rozporządzeń. Spowodowane to 27 Dotyczyło to dłużników o nr kart kontowych W000494, W000078, W000275, W i W Dotyczy dłużnika o nr karty kontowej W Dotyczy dłużnika o nr karty kontowej W000052, W i W Dz. U. z 2009 r. Nr 152 poz ze zm. 13

14 było, jak wyjaśniła Kierownik Wydziału Finansowo-Budżetowego Urzędu, omyłką pracownika. (dowód: akta kontroli str , ) Ocena cząstkowa Opis stanu faktycznego. Uwagi dotyczące badanej działalności Opis stanu faktycznego Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości działalność Urzędu w kontrolowanym zakresie. 6. Prawidłowość działania systemu kontroli wewnętrznej w kontrolowanym zakresie. W okresie objętym kontrolą Burmistrz ustalił pisemne procedury kontroli wewnętrznej, sprawowania nadzoru nad realizacją dochodów i wydatków budżetu gminy oraz zapewnił funkcjonowanie kontroli zarządczej. Wprowadzono do stosowania w Urzędzie m.in. standardy kontroli zarządczej, zasady rejestrowania procedur kontroli zarządczej oraz ustalono elemnty systemu kontroli zarządczej dotyczące identyfikacji, analizy i oceny ryzyka (Zarządzenia Burmistrza nr 18/VI/2011 z 1 lutego 2011r., nr 92/VI/2011 z 27 lipca 2011r., Nr 105/VI/2011 z 25 sierpnia 2011r.). Burmistrz, zarządzeniem nr 127/VI/2011 z 13 września 2011r., ustalił również procedury gospodarowania mieniem i kontroli ich stosowania. Nie obejmowano w sposób ukierunkowany kontrolą w Urzędzie obszarów z zakresu udzielania ulg w spłacie zobowiązań cywilnoprawnych oraz windykacji należności cywilnoprawnych (dowód: akta kontroli str ) Zarządzeniem Nr 41/V/2010 z 30 kwietnia 2010r. Burmistrz wprowadził do stosowania w Urzędzie procedury audytu wewnętrznego. W ramach funkcjonowania audytu wewnętrznego w kontrolowanym okresie przeprowadzone zostały przez usługodawcę zewnętrznego 10 zadań audytowych, w tym 2 zadania w zakresie realizacji dochodów z tytułu dzierżaw i użyczenia nieruchomości oraz dochodów z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. W ramach tych 2 zadań audytowych objęto badaniem windykację należności. Nie stwierdzono nieprawidłowości i uchybień co do audytowanego obszaru działań windykacyjnych. Audytem z realizacji dochodów z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości objęto również obszar udzielania ulg w spłacie zobowiązań na podstawie gminnych uchwał w sprawie określenia zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty spłat należności o charakterze cywilnoprawnym, do którego nie wydano żadnych zaleceń. (dowód: akta kontroli str ) NIK zwraca uwagę, że w ramach audytowanego obszaru realizacji dochodów z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, przy badaniu rozkładania na raty należności użytkowników wieczystych ze względu na trudną sytuację finansową, nie dostrzeżono, iż w takich przypadkach w Urzędzie nie dokonywano weryfikacji w zakresie kompletności wniosku o udzielenie ulg w spłacie należności i nie dopełniano procedury przewidzianej w uchwale rady gminy i miasta poprzez nieżądanie przedkładania dokumentów potwierdzających okoliczności wskazane we wnioskach. (dowód: akta kontroli, str ) 7. Realizacja wniosków pokontrolnych NIK. W ostatnich trzech latach w Urzędzie przeprowadzona została jedna kontrola NIK w zakresie realizacji zadań gospodarki mieszkaniowej przez organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego (P/11/108). W wyniku przeprowadzonej kontroli, NIK wniosła o realizację 4 wniosków pokontrolnych. Informacje zawarte w odpowiedzi Burmistrza na wystąpienie pokontrolne w sprawie realizacji wniosków miały pokrycie w faktach i zostały udokumentowane. (dowód: akta kontroli, str ) 14

15 Wnioski pokontrolne Prawo zgłoszenia zastrzeżeń Obowiązek poinformowania NIK o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków IV. Uwagi i wnioski. Przedstawiając powyższe oceny i uwagi wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli 31, wnosi o: 1) zaprzestanie obciążania nabywców nieruchomości komunalnych kosztami oszacowania nieruchomości, 2) wdrożenie i stosowanie zasad udzielania pomocy de minimis w odniesieniu do ulg w spłacie zobowiązań cywilnoprawnych i stosowanych bonifikat od sprzedaży nieruchomości i przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, 3) dokonywanie weryfikacji wskazywanych przez wnioskodawców okoliczności dotyczących występowania przesłanek odwołujących się do ważnego interesu gminy lub dłużnika w toku postępowania w sprawie udzielenia ulg w spłacie zobowiązań, 4) przedkładanie Radzie Miasta i Gminy Szamotuły sprawozdań o umorzeniach oraz o udzielonych innych ulgach w spłacie należności cywilnoprawnych, 5) dokonanie analizy należności i ewentualne zintensyfikowanie działań windykacyjnych w celu zapobieżenia przedawnieniom. V. Pozostałe informacje i pouczenia Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli. Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do dyrektora Delegatury NIK w Poznaniu. Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli, w terminie 21 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań. W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego. Poznań, dnia 18 czerwca 2013 r. Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Poznaniu Kontroler Dyrektor Przemysław Grad st. inspektor k.p Grzegorz Malesiński Wicedyrektor 31 Dz. U. z 2012 r., poz.82 ze zm. 15