Przebudowa drogi gminnej realizacja zadania przez gminę sąsiednią pokrywającą 90% kosztów

Transkrypt

1 Czy i w jaki sposób można zrealizować takie przedsięwzięcie? Pytanie Na terenie naszej gminy znajduje się droga gminna, przy czym w najbliższym czasie nie zamierzamy inwestować w jej pełną przebudowę, gdyż korzystają z niej w większości mieszkańcy gminy sąsiedniej. Przebudową jest natomiast zainteresowana właśnie ta gmina, która wyraża gotowość pokrycia 90% kosztów tego przedsięwzięcia. Czy istnieje możliwość przekazania realizacji zadania (jako przebudowy drogi gminnej") gminie sąsiedniej? Czy stosowna uchwała rady gminy o przekazaniu zadania do realizacji przez gminę sąsiednią, a następnie porozumienie zawarte między naszymi gminami to dostateczna podstawa do realizacji i finansowania inwestycji przez gminę sąsiednią oraz do przekazania jej z naszego budżetu dotacji odpowiadającej 10% kosztów całej inwestycji? Odpowiedzi na powyższe pytania należy szukać w łącznie działających przepisach: 1. ustawy z r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.; dalej: SamGminU); 2. ustawy z r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz ze zm.; dalej: FinansePublU); 3. ustawy z r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203, poz ze zm.; dalej: DochJstU); 4. ustawy z dnia r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej: DrogPublU); 5. ustawy z r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. Nr 267, poz ze zm.; dalej: InfrFinU). 1 / 12

2 1. Uwarunkowania wynikające z zakresu zadań zarządcy drogi publicznej i zasad ich finansowania Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 SamGminU do zadań własnych gminy należą również sprawy z zakresu gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Właściwe powyższemu zadania gmin precyzuje ustawa z r. o drogach publicznych. Co do zasady zadania publiczne gminy z ww. ustawy dotyczą dróg publicznych gminnych. Według art. 7 DrogPublU, drogami gminnymi są drogi publiczne o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii dróg publicznych, które stanowią uzupełnienie do dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem położonych w gminie dróg wewnętrznych. Zaliczenia połączenia drogowego do drogi gminnej dokonuje się w drodze uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jak to wynika z art. 19 ust. 1 i 2 DrogPublU, organem gminy w zakresie planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych - jest wójt (odpowiednio: burmistrz lub prezydent miasta). Podstawowe w ww. sprawach zadania wójta, jako zarządcy dróg publicznych gminnych", określa art. 20 DrogPublU. Do zadań zarządców dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i zarządcy dróg gminnych należy: 1. opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej; 2. opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz położonych na nich drogowych obiektów inżynierskich; 3. pełnienie funkcji inwestora; 4. utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą; 2 / 12

3 5. realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu; 6. przygotowanie infrastruktury drogowej dla potrzeb obronnych oraz wykonywanie innych zadań na rzecz obronności kraju; 7. koordynacja robót w pasie drogowym; 8. wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych; 9. prowadzenie ewidencji dróg, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz udostępnianie ich na żądanie uprawnionym organom; 10. sporządzanie informacji o drogach publicznych oraz przekazywanie ich Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad; 11. przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego; 12. wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających; 13. przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników; 14. przeciwdziałanie niekorzystnym przeobrażeniom środowiska mogącym powstać lub powstającym w następstwie budowy lub utrzymania dróg; 15. wprowadzanie ograniczeń lub zamykanie dróg i drogowych obiektów inżynierskich dla ruchu oraz wyznaczanie objazdów drogami różnej kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób lub mienia; 16. dokonywanie okresowych pomiarów ruchu drogowego; 17. utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów; 18. nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości; 19. nabywanie nieruchomości innych niż wymienione w pkt. 18 na potrzeby zarządzania drogami i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego do nich prawa. Każdy z zarządców ww. zadania wykonuje w stosunku do zarządzanej przez niego drogi publicznej. Wójt, jako zarządca dróg publicznych gminnych, wykonuje je przy pomocy gminnej jednostki organizacyjnej pod nazwą zarządu dróg", utworzonej przez radę gminy. Jeśli w gminie nie utworzono takiej jednostki, to ww. zadania i obowiązki spoczywają na zarządcy i wójt wykonuje je przez jednostki organizacyjne urzędu gminy określone w regulaminie urzędu gminy z art. 33 ust. 2 SamGminU. Co do zasady, zadania z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych finansowane są ze środków budżetu gminy, co wynika z art. 3 ust. 2 InfrFinU. 3 / 12

4 2. Normatywny model przekazywania zadań zarządu drogą między zarządcami oraz zasady finansowania tych zadań Przepis art. 19 ust. 4 DrogPublU dopuszcza do przekazywania zadań z zakresu zarządzania drogą publiczną" między zarządcami. Podstawą przekazania zadania i jego realizacji, a także podstawą przekazywania środków na sfinansowanie przekazanego zadania jest zawarte porozumienie". W przypadku przekazania zadań gminy (jako ustawowego zarządcy drogi gminnej) na rzecz przejmującej je innej gminy - porozumienie powinno zostać poprzedzone dwoma uchwałami rad gmin, odpowiednio: uchwałą o zgodzie na przekazanie zadania oraz uchwałą o zgodzie na przejęcie zadania - co wynika z art. 18 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. art. 10 SamGminU. Zawierane następnie porozumienie, o którym mowa w art. 19 ust. 4 DrogPublU, powinno jednoznacznie do precyzować przejmowane zadania zarządcy drogi" - dajmy na to przez określenie drogi publicznej gminnej i związanego z nim zakresu przekazywanych (i przyjmowanych) zadań z art. 20 DrogPublU. Zawarte między gminami porozumienie podlega opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym - z mocy art. 13 pkt 6 lit a ustawy z r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 z zm.). Formą finansowania przekazanego zadania zarządcy drogi jest dotacja celowa z budżetu gminy będącej ustawowym zarządcą drogi. Dotacja ta stanowi wydatek gminy przekazującej zadanie i dochód gminy przejmującej zadania zarządcy drogi. Przepis art. 19 ust. 4 DrogPublU wymaga, aby porozumienie regulowało wzajemne rozliczenia finansowe między 4 / 12

5 zarządcami. Zgodnie z art. 46 i 48 DochJstU, podpisane porozumienie powinno określać szczegółowe zasady i terminy przekazania dotacji celowej na sfinansowanie realizowanego zadania. Skoro zawierane porozumienie wyraża zobowiązania finansowe skutkujące wypłacaną w danym roku dotacją celową, to z powodu działania zasady uprzedniości budżetu" (z art. 36 ust. 1 FinansePublU) w dniu zawarcia porozumienia zobowiązanie finansowe powinno mieć zabezpieczenie w planie wydatków budżetu gminy przekazującej zadanie. Fakt zawarcia porozumienia międzygminnego powinien również znajdować odpowiednie odzwierciedlenie w treści uchwały budżetowej gminy przekazującej zadanie (jako wydatek na dotację celową) i w uchwale budżetowej gminy przejmującej zadanie (jako dochody z dotacji i wydatki na zadanie przejęte) - co wynika z art. 165 ust. 3 i art. 184 ust. 1 pkt 15 FinansePublU. 3. Dopuszczalność przekazania zadań zarządcy drogi bez zapewnienia dotacji budżetowej na ich realizację Omówiony powyżej model normatywny porozumienia o przejęcie zarządu drogą publiczną opiera się na pełnym sfinansowaniu przekazanych zadań zarządcy drogi ze środków dotacji z budżetu gminy ustawowo właściwej do zarządzania tą drogą. Według zasady z art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, każdej jednostce samorządu terytorialnego zapewnia się dochody adekwatne do wykonywanych przez nią zadań. Wskazana zasada adekwatności" dotyczy również relacji finansowych między samorządami, jako stosunków zachodzących na tle przekazywania zadań publicznych jednego samorządu na rzecz innego samorządu. Dlatego w ślad za przekazywanymi zadaniami i kompetencjami zarządcy drogi gminnej", gmina je przekazująca powinna również przekazywać środki finansowe adekwatne" do kosztów realizacji przekazanego zadania z art. 20 DrogPublU. 5 / 12

6 Pomimo powyższych założeń, w praktyce ostatnich lat wykształciły się również odmienne rozwiązania polegające na tym, że przekazywanymi (i przejmowanymi) nie są wszystkie zadania zarządcy danego odcinka drogi, ale tylko niektóre z zadań z art. 20 DrogPublU. Rozwiązaniu temu towarzyszy zazwyczaj równolegle zapisywane w porozumieniu ustalenie, że środki finansowe przekazywane przez ustawowego zarządcę drogi nie w całości sfinansują wykonywanie zadań powierzonych porozumieniem, przez co przyszły zarządca" wykonujący zadanie będzie musiał w określonym stopniu łożyć na zadanie środki własne. W ten sposób gminy przejmują niekiedy zadania z zakresu zarządu drogą krajową, co w zawieranym porozumieniu ogranicza się dajmy na to wyłącznie do budowy chodnika" położonego w pasie drogi krajowej. Zawierane wówczas porozumienie jest wyrazem doraźnego (na czas przebudowy) przejęcia fragmentu funkcji zarządcy (inwestora) od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - z art. 20 pkt 3 DrogPublU. Rozwiązaniu powyższemu towarzyszy niekiedy całościowe finansowanie tak przejętego zadania z budżetu gminy lub jego częściowe dofinansowanie. Powyższe rozwiązanie koliduje z ww. zasadą adekwatności z art. 167 ust. 1 Konstytucji i RP z przepisami art. 49 DochJstU, według których przejęte przez gminę zadanie rządowe powinno być w całości finansowane dotacją celową z budżetu państwa w kwocie zapewniającej pełne pokrycie kosztów tego zadania. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że o ile przepis art. 4 ust. 2 InfrFinU dopuszcza, aby budowa, przebudowa, remont, utrzymanie czy ochrona drogi publicznej mogła być realizowana przez zarządcę przy udziale środków rzeczowych i finansowych pochodzących od osób fizycznych i osób prawnych, o tyle przepis ten nie znajduje zastosowania wobec samorządu, w tym rozumieniu, aby uznawać, że samorząd, jako osoba prawna" mógł łożyć w tym trybie swoje środki publiczne na obcą drogę publiczną. Ustawodawstwo właściwe dla drogownictwa traktuje każdy samorząd jako organ administracji drogowej i jako zarządcę dróg własnych lub przejętych od innych zarządców. Wykluczyć zatem należy dopuszczalność wspierania ze środków samorządu realizacji ww. zadań w zakresie dróg krajowych. Mające natomiast miejsce przypadki, gdy samorządy łożą na zadania związane z drogam pozostające w gestii innego samorządu dokonują się w innym trybie niż wskazany i dotyczący osób prawnych" przepis art. 4 ust. 2 InfrFinU, o czym dalej. 6 / 12

7 4. Normatywny model realizacji zadania drogowego jednego samorządu przy udziale środków pomocy rzeczowej lub finansowej od innego samorządu Do realizacji przez samorząd gminny swoich ustawowych zadań zarządcy drogi gminnej" znajduje zastosowanie norma z art. 10 ust. 2 SamGminU. Norma ta daje możliwości udzielania pomocy gminie, w tym pomocy finansowej, przez inny samorząd (gminny, powiatowy lub samorząd województwa). Udzielenie pomocy rzeczowej polega na zaplanowaniu w budżecie jednego samorządu wydatku bezpośredniego na zakup określonego dobra lub sfinansowania usługi bądź robót budowlanych na rzecz innego samorządu. Zakupione składniki rzeczowe lub inwestycje wybudowane w wyniku pomocy rzeczowej są następnie przekazywane samorządowi właściwemu do realizacji danego zadania publicznego. Przedmiotem wsparcia rzeczowego mogą więc być zakupione lub wytworzone dobra służące realizacji zadań innego samorządu, jako zarządcy drogi z art. 20 DrogPublU. Zadania drogownicze jednego samorządu mogą być również wspierane w drodze pomocy finansowej, która przyjmuje postać przekazania środków pieniężnych z budżetu innego samorządu. Formą wsparcia finansowego jest dotacja celowa przewidziana w art. 47 ust. 1 DochJSTU i art. 175 FinansePublU. Udzielenie pomocy w jednej z dwóch ww. postaci wymaga uprzedniego podjęcia przez radę gminy uchwały z art. 167 ust. 2 pkt 5 FinansePublU i art. 47 ust. 2 DochJSTU. W uchwale rada gminy określa rodzaj pomocy i jej przeznaczenie, a w przypadku pomocy finansowej - wysok ość dotacji celowej. Po podjęciu stosownej uchwały i zabezpieczeniu w budżecie środków na pomoc, między organami wykonawczymi dwóch samorządów dochodzi do zawarcia umowy o pomoc - z art. 175 FinansePublU. Umowa określa rodzaj pomocy, zasady i termin jej przekazania oraz 7 / 12

8 zasady rozliczenia przekazanych środków rzeczowych lub finansowych. Podstawą dla wydatkowania środków finansowych na pomoc rzeczową lub pomoc finansową (w postaci dotacji) jest więc umowa zawarta w zgodzie z budżetem samorządu udzielającego wsparcie. Co wymaga podkreślenia, dokonujące się pomiędzy samorządami wsparcia zadań z zakresu zarządu drogami publicznymi są niezależne od położenia tych dróg (np. gmina może wspierać przebudowę drogi powiatowej położonej w innym powiecie), a zarazem jest odrębnym modelem finansowym od sytuacji, w których samorząd zadanie drogownicze przejęte od innego samorządu realizuje bez otrzymywania na nie środków z dotacji celowej lub otrzymując dotację w wysokości niedostatecznej do pełnego sfinansowania przejętego zadania. 5. Wspólne inwestycje drogowe dwóch zarządców dróg Od dwóch powyższych sytuacji należy w końcu odróżnić model realizacji zadań oparty na wspó łfinansowaniu z dwóch budżetów jednego i tego samego przedsięwzięcia (wydatku), gdy przedsięwzięcie stanowi wyraz realizacji określonego zadania publicznego, które znajduje się w zakresie właściwości jednego i drugiego ze współdziałających samorządów (np. wspólna impreza kulturalna gminy i powiatu). W zawieranej wówczas umowie (porozumieniem) strony ustalają zasady partycypacji w finansowaniu wspólnego przedsięwzięcia, przy czym nie dochodzi między nimi do przepływu środków finansowych, gdyż każda strona płaci własną część kosztów" wspólnego przedsięwzięcia. Ten model współfinansowania znajduje po części zastosowanie w zakresie robót na skrzyżowaniach dróg w zarządzie różnych organów administracji, a zarazem w zakresie nie uściślonym regułami pokrywania kosztów skrzyżowań dróg z przepisów art. 25, 33 DrogPubU. 8 / 12

9 6. Konkluzje Zamierzenie gminy wskazane w zadanym we wstępie pytaniu (nazywanej dalej Gminą X) dotyczy zadania z zakresu przebudowy drogi gminnej, do którego realizacji jest właściwa gmina sąsiednia, gdyż połączenie drogowe leży na terenie tamtej gminy (dalej zwanej Gminą Y). Zgodnie z art. 4 pkt 18 DrogPubU, przebudowa drogi polega na wykonaniu robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, nie wymagających zmiany granic pasa drogowego. Gmina X (zainteresowana przebudową drogi obcej) mogłaby więc przystąpić do rokowań z Gminą Y, a te mogłyby zaowocować zawarciem umowy o pomoc finansową " (z art. 175 FinansePublU). W efekcie pomocy finansowej doszłoby do przebudowy przedmiotowej drogi gminnej przez gminę Y zarządcę drogi", ze środków pomocy (do Gminy X) i z jej środków własnych. Nie kolidowałoby wówczas z prawem rozwiązanie umowy oparte na założeniu, że pomoc finansowa pokryje 90% kosztów całej przebudowy, a pozostałe 10% sfinansuje zarządca - jako inwestor. Tymczasem, co wynika z pytania - Gmina Y, jako zarządca drogi, nie jest skłonna do podjęcia czynności przygotowawczych i realizacji robót w zakresie przebudowy przedmiotowego odcinka drogi własnej, tak aby prace bezpośrednio prowadziła Gmina Y, a zarazem w istotnej części finansowała dotacją Gmina X. Zadanie polegające na przebudowie drogi Gminy Y, nie leży w zakresie właściwości rzeczowej Gminy X. Dlatego zarysowana w pytaniu koncepcja wyjściowa zakłada, że zadanie z zakresu przebudowy drogi Gminy Y przejmie Gmina X z mocy porozumienia z art. 19 ust. 4 DrogPubU. Należy w konsekwencji rozważyć: Czy jest możliwe obejście" działania zasady adekwatności zakładającej, że dotacja celowa (z art / 12

10 DochJSTU) od Gminy Y na rzecz Gminy X powinna być dostateczna do pełnego sfinansowania przejętego zadania z zakresu przebudowy drogi Gminy Y? Podkreślić w tym miejscu należy to, że wskazany wcześniej model normatywny pomocy rzeczowej i pomocy finansowej znajdowałby zastosowane, gdyby Gmina Y nadal była właściwa do wykonywania swojego zadania ustawowego z zakresu przebudowy przedmiotowej drogi gminnej. Tymczasem, z chwilą zawarcia porozumienia o przekazaniu zarządu ww. drogą, w przekazanym wycinku zadań drogowych, Gmina Y przestanie już być zarządcą", a stanie się nim Gmina X. Przepisy o pomocy nie znajdą zatem w tym przypadku zastosowania, gdyż przej mująca zadanie Gmina X nie może się niejako samo-wspierać" swoimi środkami w finansowaniu przejętego zadania. Co do zasady, zadanie powinno być w pełni finansowane ze środków dotacji celowej od Gminy Y. Nie jest zatem możliwe zawarcie między gminami porozumienia o przejęciu zadania z jednoczesnymi treściami właściwymi dla zobowiązania o pomocy rzeczowej lub finansowej na jedno i to samo zadanie, jako pomocy od gminy - wykonawcy zadania na rzecz siebie samej. Dlatego z normatywnego punktu widzenia, rozwiązaniem zapewniającym realizację zakładanej przebudowy drogi na terenie Gminy Y, przy założeniu, że Gmina Y nie posiada pełnego pokrycia dla sfinansowania prac, jest model oparty na pomocy finansowej ze strony Gminy X na rzecz wykonawcy robót i zarządcy - Gminy Y - do czego znalazłyby zastosowanie kolejno działające wówczas przepisy: art. 10 ust. 2 SamGminU (możliwość udzielania pomocy), art. 167 ust. 2 pkt 5 FinPublU (uchwała rady gminy o udzielaniu pomocy innej gminie), art. 47 i art. 48 DochJSTU (dotacja celowa jako forma pomocy) oraz art. 175 FinansePublU (umowa między gminami o pomoc finansową). Należy zaznaczyć, że obserwowane ostatnio liczne przypadki, w których samorząd przejmujący zadanie (od organu rządowego lub samorządowego) niejako rezygnuje" z roszczenia o wypłatę 10 / 12

11 dotacji w kwocie umożliwiającej pełne sfinansowanie zadania, nie są - moim zdaniem - rozwiązaniem zgodnym z zasadami, że dotacja na zadanie przejęte winna w pełni pokrywać koszty przekazanego zadania. Mimo to występujące w praktyce sytuacje przejmowania funkcji inwestorskich na drogach krajowych czy drogach innych samorządów - bez dostatecznej dotacji na ich wykonanie - nie były dotychczas kwestionowane w orzecznictwie organów nadzoru nad samorządem terytorialnym. Wskazać należy, że rozwiązania te inicjowane są uchwałą rady gminy z art. 18 ust. 2 pkt 12 SamGminU, w której rada gminy, oprócz zgody na przejęcie tam doprecyzowanego zadania, wyraża jednocześnie zgodę na dofinansowanie go ze środków własnych gminy poprzez określenie kwoty dofinansowania lub wysokości udziału procentowego środków własnych. W wykonaniu takiej uchwały zawierane jest następnie porozumienie" z art. 19 ust. 4 DrogPublU, które określa dotację celową na zadanie oraz wysokość wsparcia kosztów zadania z budżetu gminy je przejmującej. Koszty wykonania zadania - uwidocznione w planie wydatków w budżecie gminy przejmującej zadanie - są wówczas wyższe od dochodów budżetu uzyskiwanych z dotacji od samorządu, który przekazał zadanie zarządcy drogi. Ze względu na funkcjonującą bez mała od 18 lat praktykę dofinansowania środkami własnymi gminy do przejmowanego zadania rządowego lub samorządowego (czego przykładem są omawiane powyżej zadania drogownicze), jak też ze względu na istniejące i wyraźne" przepisy dopuszczające pomoc finansową między samorządami oraz przepisy pozwalające samorządom na wsparcie ograniczonej kategorii jednostek sektora rządowego (np. Policji, państwowych instytucji kultury czy państwowych szkół artystycznych) - za pilną potrzebę uznać należy uporządkowanie powyższych zagadnień wsparcia finansowego w drodze wydania przepisów ustawowych miarodajnych do związanych z tym problemów. Przy okazji doszłoby do uporządkowania kwestii dopuszczalności wspierania ze środków samorządu realizacji przejętego zadania rządowego i samorządowego oraz zasad i trybu podejmowania tego rodzaju decyzji przez właściwy organ wspólnoty mieszkańców gminy, powiatu czy województwa. 11 / 12

12 Więcej informacji na temat porozumień zawieranych między gminami w celu realizacji i finansowania inwestycji wraz ze wzorami: - porozumień, - umów o udzielanie pomocy rzeczowej, - umów o udzielanie pomocy finansowej, znajdą Państwo pod linkiem: 12 / 12