Nowe trendy w zarządzaniu publicznym wykład 5

Transkrypt

1 eksoc.uni.lodz.pl Nowe trendy w zarządzaniu publicznym wykład 5 Adam Mateusz Suchecki (PhD) Administracja neoweberowska Administracja neoweberowska powraca do tradycyjnych wartości sektora publicznego, odrzucanych przez NPM, ale jednocześnie korzysta z elementów nowego zarządzania publicznego. Model neoweberowski rehabilituje nie tylko model biurokracji, lecz również przywraca szczególny status państwa. 1

2 Administracja neoweberowska NPM traktowało państwo jako organizację immanentnie nie sprawną i mniej efektywną od organizacji sektora prywatnego. Traktowano państwo jako zło konieczne, starając się maksymalnie okroić zakres jego działań i sprywatyzować jak największą część zadań publicznych i majątku publicznego. Antidotum na problemy i wyzwania społeczno-gospodarcze upatrywano w uwalnianiu energii sektora prywatnego i zredukowaniu roli państwa do zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego. Niezbędność państwa w zarządzaniu publicznym T. Gaebler i D. Osborne: Biznes robi pewne rzeczy lepiej niż władze, ale władze robią pewne rzeczy lepiej niż biznes. Sektor publiczny jest, na przykład, z reguły lepszy w działalności politycznej, regulacjach prawnych, dbaniu o przestrzeganie zasady równości, zapobieganiu dyskryminacji czy eksploatacji pewnych grup obywateli, zapewnieniu ciągłości i odpowiedniego poziomu usług oraz spójności społeczeństwa. Biznes jest natomiast z reguły lepszy w wykonywaniu zadań gospodarczych, stymulowaniu innowacyjności i wykonywaniu kompleksowych i technicznych zadań. Z kolei trzeci sektor wywiązuje się najlepiej z zadań, które przynoszą niewielki zysk, albo nie przynoszą go wcale, wymagają współczucia i zaangażowania w sprawy innych oraz dużego zaufania ze strony klientów czy usługobiorców, z zadań, przy wykonywaniu których potrzebny jest osobisty kontakt, troska czy opieka oraz indywidualna odpowiedzialność za zachowanie się i przestrzeganie reguł kodeksu moralnego. Na podobnym podejściu będą się opierali również teoretycy neoweberowskiej koncepcji zarządzania publicznego. 2

3 Administracja neoweberowska elementy weberowskie i nowe (Ch. Pollit, G. Bouckaert) Elementy weberowskie: Reafirmacja roli państwa jako głównego twórcy rozwiązań odpowiadających na wyzwania globalizacji, zmian technologicznych, demograficznych I ekologicznych, Reafirmacja roli mechanizmów demokracji przedstawicielskiej na wszystkich poziomach władzy publicznej (centralnej, regionalnej i lokalnej) jako elementu legitymizującego działalność aparatu państwowego. Reafirmacja odpowiednio zmodernizowanego (dostosowanego do realiów współczesności) prawa administracyjnego jego rola sprowadza się do ochrony najważniejszych zasad w relacjach państwa z obywatelem (równość wobec prawa, bezpieczeństwo prawne, możliwość kontroli legalności rozstrzygnięć organów administracji publicznej, np. kontroli sprawowanej przez sądy), Ochrona idei służby publicznej szczególnego statusu urzędników, etyki służby publicznej i kultury organizacyjnej sektora publicznego. Administracja neoweberowska elementy weberowskie i nowe (Ch. Pollit, G. Bouckaert) Elementy nowe: Zmiana modelu działania administracji z organizacji zorientowanej do wewnątrz, na przestrzeganie wewnętrznych reguł, do organizacji nastawionej na zaspokajanie potrzeb obywateli. W odróżnieniu jednak od nowego zarządzania publicznego, osiągnąć to należy nie przez urynkowienie wykonywania zadań publicznych, ale poprzez budowanie odpowiedniej jakości działania samej administracji. Uzupełnienie (nie zastąpienie) działań wyłanianych w wyborach reprezentantów mechanizmami konsultacji i bezpośredniego udziału obywateli w procesach decyzyjnych, 3

4 Administracja neoweberowska elementy weberowskie i nowe (Ch. Pollit, G. Bouckaert) Elementy nowe: Zmiana modelu zarządzania zasobami administracji, wprowadzenie regulacji zachęcających urzędników do większej orientacji na osiąganie konkretnych rezultatów niż wyłącznie na przestrzeganie procedur działania. Oznaczać to powinno zwrócenie większej uwagi na kontrolę działania administracji ex post niż ex ante, aczkolwiek nie może prowadzić do odrzucenia oceny przestrzegania procedur na etapie podejmowania działań. Profesjonalizacja służb publicznych nowoczesny biurokrata nie powinien być jedynie ekspertem w swojej dziedzinie, ale także menedżerem nastawionym na zaspokajanie potrzeb obywateli, dostarczanie im satysfakcjonującej jakości usług. Potrzeba prawniczego podejścia do zarządzania publicznego Rola prawa w świetle poszczególnych koncepcji zarządzania publicznego NPM praktycznie przemilczało rolę prawa w zarządzaniu publicznym. Oczekiwało ono, by prawo przede wszystkim nie przeszkadzało w ucieleśnianiu idei efektywności i wydajności ekonomicznej. Regulacje miały być maksymalnie elastyczne, rozszerzać zakres swobody menedżerów publicznych w osiąganiu zaplanowanych rezultatów. 4

5 Potrzeba prawniczego podejścia do zarządzania publicznego Rola prawa w świetle poszczególnych koncepcji zarządzania publicznego NPM osłabiło znaczenie prawnych gwarancji ochrony jednostki w relacjach z administracją, związanych ze standardami demokratycznego państwa prawnego. Według NPM obywatel sprowadzony do roli klienta korzysta z usług w warunkach zmieniających się cen. Musi być przygotowany na odpłatność danej usługi oraz na to, że mimo jej ustawowego zagwarantowania, żaden podmiot może jej nie świadczyć. Governance również pomijało szerszą refleksję nad rolą prawa w zarządzaniu publicznym. Zasady prawne, które powinny podlegać ochronie: Równość wobec prawa, Bezpieczeństwo prawne, Możliwość kontroli legalności rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Przykłady występowania zagrożeń dla powyższych zasad: Służba zdrowia prawa pacjenta narażone są na nieustanny konflikt, Wymiar sprawiedliwości orientacja na maksymalnie szybkie i tanie działanie rodzi naturalne zagrożenie dla takich wartości jak sprawiedliwe orzekanie. 5

6 Do koncepcji tej nawiązuje wprost dokument Rady Europy i Unii Europejskiej: 2007 Rada Europy wydała niewiążące zalecenie do państw członkowskich w sprawie dobrej administracji, 2001 UE przyjęło Kodeks Dobrej Administracji. Prawo do dobrej administracji: Każdy ma prawo do tego, aby jego sprawy były rozpatrywane przez instytucje i organy UE bezstronnie, rzetelnie i w rozsądnym terminie. Prawo obejmuje: o Prawo każdej osoby do przedstawienia swojej opinii przed podjęciem jakiegokolwiek działania mogącego mieć negatywny wpływ dla tej osoby. o Prawo dostępu każdej osoby do dotyczących jej dokumentów, uwzględniające jednak uzasadnione względy poufności oraz tajemnicy zawodowej lub handlowej, o Obowiązek administracji uzasadnienia podjęcia decyzji. 6

7 Prawo do dobrej administracji: Każdy ma prawo do uzyskania zadośćuczynienia ze strony Wspólnoty w przypadku spowodowania jakiejkolwiek szkody przez jej instytucje lub jej funkcjonariuszy wynikającej z wykonywania przez nich obowiązków, zgodnie z ogólnymi zasadami wspólnymi dla przepisów prawnych Państw Członkowskich, Każdy ma prawo do pisemnego zwrócenia się do instytucji Unii w jednym z języków Traktatów oraz do uzyskania odpowiedzi w tym samym języku. Art. 4 Zasada praworządności: Urzędnik działa zgodnie z zasadą praworządności, stosuje regulacje i procedury określone w przepisach prawnych Wspólnot. Urzędnik zwraca szczególną uwagę na to, aby decyzje dotyczące praw lub interesów jednostek posiadały podstawę prawną, a ich treść była zgodna z obowiązującymi przepisami prawnymi. 7

8 Art. 5 Zasada niedyskryminowania; 1. Przy rozpatrywaniu wniosków jednostek i przy podejmowaniu decyzji urzędnik zapewni przestrzeganie zasady równego traktowania. Pojedyncze osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji będą traktowane w porównywalny sposób. 2. W przypadku różnic w traktowaniu urzędnik zapewni, aby to nierówne traktowanie było usprawiedliwione obiektywnymi, istotnymi właściwościami danej sprawy. 3. Urzędnik powstrzyma się w szczególności od wszelkiego nieusprawiedliwionego nierównego traktowania jednostek ze względu na ich narodowość, płeć, rasę, kolor skóry, pochodzenie etniczne lub społeczne, cechy genetyczne, język, religię lub wyznanie, przekonania polityczne lub inne, przynależność do mniejszości narodowej, posiadaną własność, urodzenie, inwalidztwo, wiek lub orientację seksualną. Art. 6 Zasada proporcjonalności: 1. W toku podejmowania decyzji urzędnik zapewni, że przyjęte działania pozostaną proporcjonalne do obranego celu. Urzędnik będzie w szczególności unikać ograniczania praw obywateli lub nakładania na nich obciążeń, jeżeli ograniczenia te lub obciążenia byłyby niewspółmierne do celu prowadzonych działań. 2. W toku podejmowania decyzji urzędnik zwróci uwagę na sprawiedliwe wyrażanie praw osób prywatnych i ogólnego interesu publicznego. 8

9 Art. 7 zasada nadużywania uprawnień: Urzędnik może korzystać z uprawnień wyłącznie dla osiągnięcia celów, dla których uprawnienia te zostały mu powierzone mocą właściwych przepisów. Urzędnik odstąpi w szczególności od korzystania z uprawnień dla osiągnięcia celów, dla których brak jest podstawy prawnej lub które nie mogą być uzasadnione interesem publicznym. Art. 8 Zasada bezstronności i niezależności: 1. Urzędnik działa bezstronnie i niezależnie. Urzędnik powstrzyma się od wszelkich działań, które mogą mieć negatywny wpływ na sytuację jednostek, oraz od wszelkich form ich faworyzowania, bez względu na motywy takiego postępowania. 2. Na postępowanie urzędników nie będzie miał wpływu, w żadnym czasie, interes osobisty, rodzinny lub narodowy, ani też nie będzie wpływać presja polityczna. Urzędnik nie będzie uczestniczył w podejmowaniu decyzji, w której on lub bliski członek rodziny miałby interes finansowy. 9

10 Art. 9 zasada obiektywności W toku podejmowania decyzji urzędnik uwzględni wszystkie istotne czynniki i przypisze każdemu z nich należne mu znaczenie; nie uwzględnia się żadnych okoliczności nie należących do sprawy. Art. 10 oczekiwania prawnie uzasadnione oraz konsekwentne działanie i doradztwo: 1. Urzędnik działa konsekwentnie w ramach swojej praktyki administracyjnej i zgodnie z działalnością administracyjną instytucji. Urzędnik przestrzega obowiązujących w instytucji praktyk administracyjnych, o ile nie zaistnieją uzasadnione powody, które usprawiedliwiałyby odejście w indywidualnym przypadku od tych praktyk. Te powody należy przedstawić na piśmie. 2. Urzędnik uwzględnia uzasadnione i słuszne oczekiwania jednostki, które wynikają z działań podejmowanych przez daną instytucję w przeszłości. 3. W razie potrzeby urzędnik służy jednostce poradą dotyczącą możliwego sposobu postępowania w sprawie wchodzącej w zakres jego działania oraz dotyczącą pożądanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. 10

11 Art. 10 oczekiwania prawnie uzasadnione oraz konsekwentne działanie i doradztwo: 1. Urzędnik działa konsekwentnie w ramach swojej praktyki administracyjnej i zgodnie z działalnością administracyjną instytucji. Urzędnik przestrzega obowiązujących w instytucji praktyk administracyjnych, o ile nie zaistnieją uzasadnione powody, które usprawiedliwiałyby odejście w indywidualnym przypadku od tych praktyk. Te powody należy przedstawić na piśmie. 2. Urzędnik uwzględnia uzasadnione i słuszne oczekiwania jednostki, które wynikają z działań podejmowanych przez daną instytucję w przeszłości. 3. W razie potrzeby urzędnik służy jednostce poradą dotyczącą możliwego sposobu postępowania w sprawie wchodzącej w zakres jego działania oraz dotyczącą pożądanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Art. 12 zasada uprzejmości: 1. W swoich kontaktach z jednostką urzędnik zachowuje się właściwie, uprzejmie i pozostaje dostępny. Odpowiadając na korespondencję, rozmowy telefoniczne i pocztę elektroniczną, urzędnik stara się być jak najbardziej pomocny i udziela odpowiedzi na skierowane do niego pytania możliwie jak najbardziej wyczerpująco i dokładnie. 2. Jeżeli urzędnik nie jest właściwy w danej sprawie, kieruje obywatela do urzędnika właściwego. 3. W przypadku popełnienia błędu naruszającego prawa lub interes jednostki urzędnik przeprasza za to i stara się skorygować negatywne skutki popełnionego przez siebie błędu w jak najwłaściwszy sposób, informując o ewentualnych możliwościach odwołania się.

12 Art. 17 Stosowny termin podjęcia decyzji: 1. Urzędnik zapewni, że w sprawie każdego wniosku lub każdego zażalenia skierowanego do instytucji zostanie podjęta w stosownym terminie, niezwłocznie, a w żadnym razie nie później niż w dwa miesiące od daty wpływu tego wniosku lub zażalenia. Taka sama zasada obowiązuje w odniesieniu do odpowiedzi na pisma jednostek i do przekazywania odpowiedzi na informacje administracyjne przekazywane przez urzędnika swoim przełożonym wraz z prośbą o wydanie poleceń w sprawie podjęcia koniecznych decyzji. 2. Jeżeli ze względu na złożony charakter sprawy, decyzja w sprawie wniosku lub zażalenia nie może zostać wydana w podanym wyżej terminie, urzędnik przekaże wnoszącemu specjalną wiadomość możliwie jak najszybciej. W takim wypadku o ostatecznej decyzji należy poinformować wnoszącego o możliwie najkrótszym terminie. Art. 18 Obowiązek uzasadnienia decyzji: 1. W odniesieniu do każdej wydanej przez instytucję decyzji, która może mieć negatywny wpływ na prawa lub interesy jednostki, należy podać powody, na których opiera się wydana decyzja. W tym celu należy jednoznacznie podać najważniejsze fakty i podstawę prawną podjętej decyzji. 2. Urzędnik odstępuje od wydania decyzji, które opierałyby się na niepewnych podstawach i które nie zawierałyby indywidualnej argumentacji. 12

13 Przywrócenie szczególnego statusu służby publicznej NPM domagało się otwartego modelu administracji. Wszystkie stanowiska w administracji publicznej miały być dostępne dla każdego, niezależnie od tego, czy dana osoba dysponuje doświadczeniem w służbie publicznej, czy też przychodzi z sektora prywatnego. Przywrócenie szczególnego statusu służby publicznej Neoweberyści nie odrzucają idei menedżeryzmu, ale postulują jednocześnie zachowanie odznaczającego się własną kulturą organizacyjną oraz własnymi zasadami etyki korpusu urzędniczego. Jest to rozwiązanie pośrednie między tradycyjną biurokracją, odizolowaną od świata zewnętrznego, a całkowicie otwartą na wpływy sektora prywatnego i pozbawioną odrębnej tożsamości, jak postulowało nowe zarządzanie publiczne. Rezultatem ma być sprawnie działająca, profesjonalnie zarządzana organizacja, która jednak wyraźnie odróżnia się od innych szczególną misją i odrębnym etosem. 13

14 Przywrócenie szczególnego statusu służby publicznej Polski model służby cywilnej, a elementy podejścia neoweberowskiego Ustawa o służbie cywilnej wobec postulatu profesjonalizacji i podniesienia jakości działania urzędników: Szef Służby Cywilnej określa standardy zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej, Szef S.C. odpowiada również za planowanie, organizację i nadzorowanie szkoleń centralnych dla członków korpusu służby cywilnej. Bezpośredni przełożony każdego członka korpusu ustala jego indywidualny program rozwoju zawodowego. Na tej podstawie urzędnicy kierowani są na szkolenia odpowiadający im planom rozwojowym, Członkowie korpusu podlegają również ocenom okresowym sporządzanym przez bezpośrednich przełożonych. Przywrócenie szczególnego statusu służby publicznej Polski model służby cywilnej, a elementy podejścia neoweberowskiego Regulacja służby cywilnej w Polsce stara się łączyć budowanie szczególnego statusu służby cywilnej (odrębne reguły etyczne, szczególne obowiązki i ograniczenia wiążące urzędnika, obsada stanowisk w administracji na zasadach kompetencji itd.) z profesjonalizacją działania urzędników w duchu menedżeryzmu. 14

15 Polski model zarządzania publicznego Determinanty polskiego modelu zarządzania publicznego: 1. Uwarunkowania historyczne sposób organizacji administracji terytorialnej, 2. Przeobrażenia ustrojowe transformacja ustrojowa z 1989 roku doprowadziła do całkowitej przebudowy systemu administracyjnego (decentralizacja państwa i przekazanie znacznej części zadań publicznych JST), 3. Kultura i tradycja prawna, 4. Sytuacja społeczno-gospodarcza, 5. Wpływ organizacji międzynarodowych Polski system zarządzania publicznego to konstrukcja wyposażona już w fundamenty i ściany, które wymagają obecnie obudowania i wykończenia, a następnie permanentnego udoskonalania. Polski model zarządzania publicznego Całokształt podstawowych założeń ustrojowych regulujących funkcjonowanie państwa obejmuje; 1. Organizację i podstawowe formy działania administracji rządowej (centralnej i terytorialnej), 2. Zakres decentralizacji władzy publicznej, podział zadań między podmioty administracji scentralizowanej i zdecentralizowanej, relacje między administracją rządową i samorządową, 3. Struktura administracji zdecentralizowanej liczba poziomów administracji zdecentralizowanej, 4. Strukturę administracji zdecentralizowanej. 15

16 Polski model zarządzania publicznego Podstawowe dylematy reformy zarządzania publicznego w Polsce: Co dokładnie należy rozumieć pod pojęciem tworzenia modelu zarządzania publicznego które misje państwa i sfery działania administracji powinny ten proces objąć? Czy konieczny jest kompleksowy, jednolity projekt reformy zarządzania publicznego obejmujący wszystkie podmioty wypełniające misję państwa, zarówno rząd jak i samorząd oraz inne podmioty jeśli tak, to kto i w jakiej procedurze powinien taki projekt przygotować? Jakie założenia ideowe powinny przyświecać reformie zarządzania publicznego w Polsce który z modeli powinien posłużyć jako wyjściowy? Jaka reforma zarządzania publicznego powinna być wdrażania, a następnie badana pod kątem osiągnięcia założonych celów? Polski model zarządzania publicznego Misje i strefy działania państwa (Izdebski, Kulesza) Rządzenie misja programowa władzy publicznej, realizacja programu politycznego, który legł u podstaw objęcia władzy przez zwycięzców w wyborach, Wykonywanie zadań publicznych określonych ustawami, Zarządzanie zasobami administracji publicznej i kierowanie jej rozwojem instytucjonalnym obejmuje to gospodarowanie zasobami organizacyjnymi, ludzkimi, materialnymi, finansowymi, kompetencyjnymi i informacyjnymi. 16

17 Polski model zarządzania publicznego Wykonywanie zadań publicznych objętych ustawami: Klasyczna administracja porządkowo-reglamentacyjna (policyjna) realizacja zadań związanych z ochroną porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego przy użyciu instrumentów władczych, Administracja świadcząca organizowanie usług publicznych, m.in. Komunikacji zbiorowej, wodociągów i kanalizacji, energii elektrycznej, ciepła, oczyszczania miast, świadczeń społecznych, Zarządzanie majątkiem publicznym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do własności publicznej, Zarządzanie rozwojem sterowanie rozwojem gospodarczym i społecznym w skali lokalnej, regionalnej i ogólnopaństwowej (polityki publiczne), w szczególności poprzez działania planistyczne. Polski model zarządzania publicznego Cele i zakres reform zarządzania publicznego: Klasyczna administracja porządkowo-reglamentacyjna (policyjna) realizacja zadań związanych z ochroną porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego przy użyciu instrumentów władczych, Administracja świadcząca organizowanie usług publicznych, m.in. Komunikacji zbiorowej, wodociągów i kanalizacji, energii elektrycznej, ciepła, oczyszczania miast, świadczeń społecznych, Zarządzanie majątkiem publicznym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do własności publicznej, Zarządzanie rozwojem sterowanie rozwojem gospodarczym i społecznym w skali lokalnej, regionalnej i ogólnopaństwowej (polityki publiczne), w szczególności poprzez działania planistyczne. 17

18 Polski model zarządzania publicznego Cele i zakres reform zarządzania publicznego: Klasyczna administracja porządkowo-reglamentacyjna (policyjna) realizacja zadań związanych z ochroną porządku publicznego i bezpieczeństwa publicznego przy użyciu instrumentów władczych, Administracja świadcząca organizowanie usług publicznych, m.in. Komunikacji zbiorowej, wodociągów i kanalizacji, energii elektrycznej, ciepła, oczyszczania miast, świadczeń społecznych, Zarządzanie majątkiem publicznym wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do własności publicznej, Zarządzanie rozwojem sterowanie rozwojem gospodarczym i społecznym w skali lokalnej, regionalnej i ogólnopaństwowej (polityki publiczne), w szczególności poprzez działania planistyczne. 18