Warto poznać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Transkrypt

1 Warto poznać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z r., sygn. akt: III SA/Lu 11/08 Tezy: 1. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85, poz. 539, ze zm.) każda biblioteka gminna musi być zorganizowana w formie instytucji kultury, a tym samym wpisana do rejestru prowadzonego przez organizatora, poprzez którą to czynność nabywa osobowość prawną i z tą chwilą może rozpocząć działalność (art. 14 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej). W świetle art. 13 ust. 7 ustawy o bibliotekach, dodanego nowelą z 27 lipca 2001 r. - Dz. U. Nr 129, poz. 1440) - biblioteki publiczne, w tym biblioteki gminne, nie mogą być łączone z innymi instytucjami kultury, ani z bibliotekami szkolnymi i pedagogicznymi. 2. Jeszcze przed nowelizacją ustawy o bibliotekach z 31 grudnia 2001 r., wprowadzono wyraźny zakaz łączenia bibliotek z innymi instytucjami kultury - prowadzenie biblioteki gminnej w innej formie, a więc w ramach innej instytucji kultury, bez wyodrębnienia organizacyjnego dającego bibliotece osobowość prawną było sprzeczne z regulacją art. 18 ust. 2 ustawy o bibliotekach, która każdej bibliotece publicznej przyznaje status instytucji kultury. 3. Dodany do ustawy o bibliotekach - w wyniku noweli z 27 lipca 2001 r. - przepis ustępu 7 art oznacza nakaz (od dnia 31 grudnia 2001 r.) prowadzenia biblioteki przez gminę w postaci odrębnych instytucji kultury, a więc w sposób zapewniający jej niezależność organizacyjną, właśne środki i osobowość prawną. Przepis jest również wyrazem nakazu usunięcia stanu niezgodności z ustawą poprzez odseparowanie połączonych wcześniej instytucji kultury, a więc wydzielenie przez samorządy terytorialne ze struktur instytucji kultury odrębnych bibliotek, wydanie aktu o ich utworzeniu, nadanie im statusu i umieszczenie w rejestrze instytucji kultury. 1 / 9

2 * * * I. Treść uchwały Rady Miasta S oraz argumentacja z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego o stwierdzeniu nieważności uchwały Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 listopada 2007 r. znak [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), Wojewoda L. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] października 2007 r. w sprawie nadania statutu dla Miejskiego Ośrodka Kultury w S., w części obejmującej 8 oraz 9 Statutu Miejskiego Ośrodka Kultury, stanowiącego załącznik do uchwały. W uzasadnieniu organ wskazał, że uchwałą Rada Miasta S. nadała statut Miejskiemu Ośrodkowi Kultury w S. Zgodnie z 8 statutu, w skład Ośrodka wchodzi Miejska Biblioteka Publiczna w S. Zadania Biblioteki Publicznej Rada Miasta określiła w 9 statutu. W uzasadnieniu do uchwały (pismo z dnia 29 października 2007 r., znak [...]) Burmistrz Miasta S. wyjaśnił, iż...uchwała została podjęta w celu nadania nowego statutu Miejskiemu Ośrodkowi Kultury w S. Uchwała ta nie prowadziła do zmian organizacyjnych w MOK, ani w bibliotece. W szczególności uchwała nie kreowała żadnej nowej instytucji kultury, ani nowej biblioteki. Od 1 stycznia 1998 r., tj. od dnia podziału Miasta i Gminy S. na dwie odrębne jednostki samorządu terytorialnego, biblioteka miejska pozostaje w strukturze Miejskiego Ośrodka Kultury. Przed podziałem miasta i 2 / 9

3 gminy, biblioteka miejsko-gminna również pozostawała w strukturze Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury i Wypoczynku. Biblioteka nie jest odrębną instytucją kultury i nie jest wpisana do rejestru instytucji kultury prowadzonego przez Miasto S. Do rejestru jest wpisany tylko Miejski Ośrodek Kultury. Wpis pochodzi z 1996 r., w 1998 r. został zmieniony w związku ze zmianą nazwy ośrodka kultury. W ocenie organu nadzoru powyższe uzasadnienie do uchwały nie może zostać uwzględnione, a regulacje uchwały pozostają w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Powołany w podstawie prawnej uchwały art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123, ze zm.) stanowi, iż instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Wydane na podstawie tego przepisu regulacje nie mogą jednak pozostawać w sprzeczności z innymi przepisami prawa, regulującymi w sposób szczegółowy funkcjonowanie tych jednostek. Zgodnie z art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85, poz. 539, ze zm.) biblioteki publiczne nie mogą być łączone z innymi instytucjami kultury oraz bibliotekami szkolnymi i pedagogicznymi. Przykładowe wyliczenie tych instytucji wymienia przepis art. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który to z mocy art. 2 ustawy o bibliotekach stosuje się także do bibliotek. Są nimi w szczególności: teatry, opery, operetki, filharmonie, orkiestry, instytucje filmowe, kina, muzea, biblioteki, domy kultury, ogniska artystyczne, galerie sztuki oraz ośrodki badań i dokumentacji w różnych dziedzinach kultury. Z powołanego przepisu wynika zatem kategoryczny zakaz łączenia biblioteki z ośrodkiem kultury. Stosownie do art. 14 ust. 1 i ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z 3 / 9

4 chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. Instytucja kultury z urzędu podlega wpisowi do rejestru. Biblioteka jest zatem podmiotem posiadającym osobowość prawną, działającym samodzielnie poprzez powołane w tym celu organy i dysponującym własnym majątkiem, pod warunkiem wpisu do rejestru. W myśl art. 11 ust. 1 ustawy o bibliotekach, biblioteka stanowiąca samodzielną jednostkę organizacyjną działa na podstawie aktu o utworzeniu biblioteki oraz statutu nadanego przez organizatora. Akt utworzenia biblioteki określa nazwę, siedzibę, teren i zakres działania biblioteki oraz źródła jej finansowania (art. 11 ust. 2 ustawy). Przedmiotem unormowań statutu są zaś m.in. zadania biblioteki (art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy). Regulacji tych nie może zatem zawierać statut ośrodka kultury ( 9 uchwały). II. Argumentacja ze skargi Miasta S na rozstrzygnięcie nadzorcze Na rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła Rada Miasta S., zarzucając błędną wykładnię art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o bibliotekach prowadzącą do wniosku, że w skład Miejskiego Ośrodka Kultury w S. nie może wchodzić biblioteka miejska. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że biblioteka funkcjonowała w ramach organizacyjnych ośrodka jeszcze przed 1 stycznia 1998 r. Ówczesne 4 / 9

5 przepisy dopuszczały możliwość łączenia bibliotek z innymi instytucjami kultury bez żadnych ograniczeń. Ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o bibliotekach (Dz. U. Nr 129, poz. 1440) w prowadzono do tekstu ustawy art. 13 ust. 7 w brzmieniu:,,biblioteki publiczne nie mogą być łączone z innymi instytucjami oraz bibliotekami szkolnymi i pedagogicznymi". Ustawa weszła w życie z dniem 31 grudnia 2001 r. Ustawa zmieniająca nie nakazywała wyłączenia bibliotek, które pozostawały w innych instytucjach kultury z dotychczasowych struktur. Jeżeli ustawodawca chciałby objąć tym zapisem także biblioteki wchodzące w skład innych instytucji kultury przed wejściem w życie ustawy, nakazałby dostosowanie statusu bibliotek do nowego stanu prawnego. Nic takiego nie miało miejsca. Wobec tego w ocenie skarżącego biblioteki wchodzące w skład innych instytucji kultury przed dniem 31 grudnia 2001 r. mogą nadal pozostać w dotychczasowej formie organizacyjnej. Skarżący podnosi także, iż przeciwko powyższej interpretacji nie przemawia art. 18 ust. 2 ustawy o bibliotekach, który stanowi, że bibliotekami publicznymi są zorganizowane w formie instytucji kultury biblioteki jednostek samorządu terytorialnego. Zapis tej treści obowiązywał już od dnia 1 stycznia 1999 r., a więc jeszcze przed wprowadzeniem nowelizacji z dnia 27 lipca 2001 r. Przepis ten nie stał na przeszkodzie łączeniu bibliotek z innymi instytucjami kultury. Wybór formy prowadzenia biblioteki jako instytucji kultury lub w połączeniu z inną jednostką należał do rady gminy lub miasta. Wobec powyższego nie można uznać, że 8 statutu Miejskiego Ośrodka Kultury w S. jest sprzeczny z prawem. W ocenie skarżącego, zapis 9 statutu Miejskiego Ośrodka Kultury w S. jest także zgodny z prawem. Art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi, że statut instytucji kultury zawiera zakres jej działalności. Ze względu na to, że biblioteka pozostaje w strukturze Miejskiego Ośrodka Kultury, zakres działalności ośrodka obejmuje także działalność biblioteki. Z tego względu w statucie nie można było pominąć tej części działalności ośrodka. 5 / 9

6 W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. III. Sentencja Wyroku WSA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Starszy inspektor Maria Filipek, po rozpoznaniu w Wydziale III - na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nadania statutu Miejskiemu Ośrodkowi Kultury - oddala skargę. IV. Umotywowanie wyroku Spór między stronami dotyczy rozumienia użytego z treści art. 13 ust. 7 ustawy o bibliotekach pojęcia łączenia" bibliotek z innymi instytucjami kultury. W ocenie Wojewody L. - od dnia wejścia w życie art. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o bibliotekach (Dz. U. Nr 129, poz. 1440), a więc od dnia 31 grudnia 2001 r. nie jest dopuszczalne łączne funkcjonowanie bibliotek publicznych z innymi instytucjami kultury. 6 / 9

7 Skarżący uważa, że zmiana oznacza powstanie z dniem 31 grudnia 2001 r. zakazu dokonywania nowych przekształceń organizacyjnych polegających na łączeniu po tej dacie bibliotek z innymi instytucjami. Pojęcie łączenia" zdaje się więc interpretować zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, który wskazuje, że połączenie instytucji kultury polega na utworzeniu jednej instytucji, w której skład wchodzą załogi i mienie należące do instytucji podlegających połączeniu. W ocenie Sądu interpretacja przepisu może nastręczać trudności, jest on bowiem sformułowany niejasno. Niemniej jednak Sąd stanął na stanowisku, że ustawowy zakaz od dnia jego wejścia w życie dotyczy również dalszego funkcjonowania bibliotek publicznych w ramach innych instytucji kultury. Nie jest to zakaz dokonywania przekształceń w przyszłości, lecz nakaz prowadzenia od tej daty bibliotek przez gminy w postaci odrębnych instytucji kultury, a więc w sposób zapewniający im niezależność organizacyjną, własne środki i osobowość prawną. Odseparowanie bibliotek od innych struktur funkcjonujących w ramach instytucji kultury, np. gminnych ośrodków kultury, ma zapewnić środki budżetowe na zakupy, etaty, pomieszczenia itp. bezpośrednio dla bibliotek i zapobiec dowolnemu przesuwaniu środków przeznaczanych obligatoryjnie przez samorządy na kulturę do wykorzystania w inny sposób przez ośrodki kultury. Daje to bibliotekom większą niezależność i samodzielność. Dość powszechne łączenie bibliotek z innymi instytucjami kultury, takimi jak miejskie lub gminne ośrodki kultury już wcześniej było w świetle ustawy o bibliotekach patologią. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o bibliotekach, bibliotekami publicznymi są, zorganizowane w formie instytucji kultury, Biblioteka Narodowa oraz biblioteki jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że biblioteka gminna musi być zorganizowana w formie instytucji kultury, a tym samym wpisana do rejestru prowadzonego przez organizatora, a wówczas nabywa osobowość prawną i z tą chwilą może rozpocząć działalność 7 / 9

8 (art. 14 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej). Zatem jeszcze przed wskazaną nowelizacją prowadzenie biblioteki gminnej w innej formie, a więc w ramach innej instytucji kultury, bez wyodrębnienia organizacyjnego dającego bibliotece osobowość prawną, było sprzeczne z art. 18 ust. 2 ustawy o bibliotekach. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2002 r. (SA/Gd 479/02 - opublikowane w OwSS 2004/1/21) - gminna biblioteka publiczna winna działać jako samorządowa jednostka organizacyjna, funkcjonująca w formie instytucji kultury, finansowana z budżetu gminy jedynie za pomocą dotacji. Jednak z uwagi na to, że zakaz ten nie wynikał dostatecznie jasno z ustawy, bądź gminy interpretowały przepisy w odmienny sposób i chcąc poczynić oszczędności łączyły organizacyjnie swoje placówki kulturalne, często ze szkodą dla bibliotek, ustawodawca zdecydował się na jednoznaczne wyartykułowanie takiego zakazu (zob. sprawozdanie posła sprawozdawcy - referenta Komisji Kultury i Środków Przekazu o komisyjnym projekcie ustawy o zmianie ustawy bibliotekach - druki nr 3135 i 3203 Sejmu III Kadencji, przedstawione w dniu 26 lipca 2001 r., 3. dzień 114 posiedzenia, pkt 46 porządku dziennego). Nie można więc zgodzić się, że przed datą nowelizacji dopuszczalne było łączenie bibliotek z innymi instytucjami kultury i dalsze prowadzenie ich w formie organizacyjnej, w ramach której biblioteka nie miała odrębnej osobowości prawnej. W tej sytuacji uznać trzeba, że nowelizacja wprost nakazywała usunięcie stanu niezgodności z ustawą poprzez odseparowanie połączonych wcześniej instytucji kultury, a więc wydzielenie przez samorządy terytorialne ze struktur instytucji kultury odrębnych bibliotek, wydanie aktu o ich utworzeniu, nadanie im statusu i umieszczenie w rejestrze. 8 / 9

9 Wskazuje na to również stosunkowo długi termin vacatio legis ustawy nowelizującej - wydłużony w toku prac sejmowych z 14 dni (druk nr 3135 z 12 czerwca 2001 r.) do kilku miesięcy (druk nr 3203 z dnia 18 lipca 2001 r.) celem pozostawienia gminom czasu na przygotowanie logistyczne operacji rozdzielenia instytucji kultury i dostosowania formy organizacyjnej przepisów do wymogów ustawowych. Podsumowując - zdaniem Sądu interpretacja treści art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o bibliotekach przedstawiona przez Wojewodę L. jest trafna, zaś skarga oparta na zarzucie naruszenia prawa przez organ nadzoru nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewoda L., stwierdzając opisane wyżej naruszenie prawa, miał obowiązek stwierdzić nieważność wadliwej uchwały, co wynika z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skoro zatem zarzuty skargi są bezzasadne, a zaskarżona uchwała prawa nie narusza, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz ze zm.) - należało orzec, jak w sentencji. Więcej orzeczeń NSA i WSA ważnych dla jednostek finansów publicznych znajdą Państwo w portalu RB pod linkiem: / 9