Zeszyty naukowe nr 5

Transkrypt

1 Zeszyty naukowe nr 5 Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Bochni 2006 Wanda Czopik Rola pomocy publicznej jako instrumentu polityki państwa w Polsce w latach Wstęp Współczesne przedsiębiorstwa, niezależnie od ich wielkości, położenia czy branży, muszą sprostać wielu wyzwaniom. Do najważniejszych zalicza się: globalizację, wykorzystanie możliwości stwarzanych przez technologie, osiąganie rentowności, zapewnienie przewagi konkurencyjnej, konieczność działania w warunkach ciągłych zmian. Niektóre przedsiębiorstwa, a zwłaszcza te, które podejmują nowe inwestycje, tworzą nowe miejsca pracy, zatrudniają określone kategorie pracowników, mogą ubiegać się o różnorodną pomoc publiczną. Pomoc publiczna stanowi specyficzny instrument polityki państwa w gospodarce rynkowej. Zarówno pomoc bezpośrednia, jak i pośrednia jest jedną z form interwencjonizmu państwowego. Z jednej strony pozwala ona państwu dążyć do osiągnięcia określonych celów gospodarczych, społecznych i politycznych. Jednak z drugiej strony zakłóca swobodną konkurencję zarówno w obrębie danego państwa, jak i w skali międzynarodowej. Rola państwa polega na wzmacnianiu lub osłabianiu bodźców płynących z rynku przez przysporzenie korzyści wybranym przedsiębiorstwom lub grupom przedsiębiorstw, a także tymczasową ochronę wybranych przedsiębiorstw, czy nawet całych gałęzi gospodarki, przed zbyt surową weryfikacją ich użyteczności rynkowej. Celem artykułu jest pokazanie stopnia wykorzystania pomocy publicznej w Polsce. W pierwszej jego części wskazano na prawne aspekty udzielania pomocy publicznej, natomiast w drugiej zaprezentowano przeznaczenie pomocy publicznej w Polsce w latach W pracy wykorzystano wtórne dane statystyczne zawarte w sprawozdaniach o udzielonej pomocy publicznej sporządzanych przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Uwzględniono krajową pomoc publiczną, gdyż to ona najlepiej odzwierciedla możliwości wspierania własnych przedsiębiorstw.

2 6 1. Prawne aspekty udzielania pomocy publicznej Rys historyczny stosowanego prawodawstwa w Polsce w zakresie udzielania pomocy publicznej. Pomoc publiczna to - mówiąc najprościej - różnorodne przysporzenia i korzyści, które przedsiębiorcy mogą otrzymać od państwa. Przy tym należy zaznaczyć, iż nie chodzi tu tylko o zastrzyk gotówki dla firm. W grę wchodzą bowiem m.in. dotacje, ulgi podatkowe, tańsze pożyczki czy kredyty. Pomoc publiczna polega na dofinansowaniu przedsiębiorcy ze środków publicznych (np. dotacje, tańsze pożyczki) czy też na uszczupleniu tych środków (umorzenie zaległości). Stosowanie pomocy publicznej narusza podstawową zasadę gospodarki rynkowej, według której korzyści, jakie osiąga przedsiębiorstwo, powinny zależeć wyłącznie od jego rynkowej użyteczności, nieustannie potwierdzanej przez kontrahentów i weryfikowanej przez konkurentów. Naruszenie tej zasady grozi zakłóceniem konkurencji, od której zależy sprawne funkcjonowanie mechanizmu rynkowego. Dlatego tak ważne stało się ujęcie w przepisy prawa kwestii dotyczących udzielania pomocy publicznej. Po raz pierwszy dokonano tego w ustawie z dnia 30 czerwca 2000r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców obowiązującej od 01 stycznia 2001r. 1 Podczas pierwszego roku jej stosowania okazało się, że niektóre postanowienia stwarzają duże trudności interpretacyjne. Było to związane głównie z nieprecyzyjnością zawartych w nich definicji, na przykład: pomoc publiczna, czy też niezbyt dokładnie określonym sposobem przeliczania pomocy wyrażonej w złotówkach na euro. Wiele wątpliwości dotyczyło także podmiotów podlegających ustawie, jak na przykład: spółki cywilne, gminy, niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, rolnicy, stowarzyszenia i fundacje. Powodowało to problemy z udzieleniem wsparcia firmom, które o nie występowały. Wszystkie te czynniki doprowadziły do uchwalenia 27 lipca 2002 roku nowej ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców 2, która to weszła w życie 06 października 2002r. Nowa ustawa miała zastosowanie do przedsiębiorców w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej, jednak jej zakres podmiotowy został rozszerzony o spółkę cywilną. Doprecyzowano sposób przeliczania ustawowych wielkości pomocy wyrażonych w złotych na euro. Ponadto określono zasady ustalania wielkości pomocy dla spółek osobowych oraz małżonków prowadzących działalność gospodarczą. Elementem łączącym obydwie te ustawy był organ nadzorujący udzielanie pomocy - prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Z dniem akcesji Polski do Unii Europejskiej, tj. 01 maja 2004r. o legalności udzielonego wsparcia dla przedsiębiorców decyduje już nie prezes UOKiK, lecz Komisja Europejska. Prezes UOKiK jest pośrednikiem mię-

3 dzy Komisją Europejską a podmiotami udzielającymi pomocy, a zarazem organem wspomagającym te podmioty w przygotowaniu notyfikacji poprzez wydawanie opinii programów pomocowych. Przepisy zawarte w rozporządzeniach wydanych na podstawie traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) są bezpośrednio stosowane we wszystkich krajach członkowskich, czyli nie wymagają implementacji do prawa krajowego. Z dniem akcesji przepisy te, zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP 3, stały się elementem polskiego systemu prawnego mając pierwszeństwo nad ustawami w przypadku kolizji prawa unijnego i krajowego. W dniu 31 maja 2004 roku weszła w życie ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 roku o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej 4, która reguluje tryb postępowania w sprawach związanych z pomocą publiczną na szczeblu krajowym. Ustawa określa: - postępowanie w sprawie notyfikacji programów pomocowych, projektów pomocy indywidualnych oraz projektów pomocy indywidualnej na restukturyzację; - zasady współpracy prezesa UOKiK z podmiotami opracowującymi programy pomocowe, podmiotami udzielającymi pomocy, podmiotami ubiegającymi się o pomoc oraz beneficjentami pomocy; - zasady reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej przed Trybunałem Sprawiedliwości oraz Sądem Pierwszej Instancji w sprawach pomocy publicznej; - zasady i tryb zwrotu pomocy; - zasady monitorowania pomocy publicznej. Ustawa ta rozróżnia tzw. pomoc de minimis oraz pomoc udzielaną w ramach wyłączeń grupowych, tj. taką, której nie dotyczy obowiązek notyfikacji. Pomoc udzielana w ramach wyłączeń grupowych dotyczy: 1. pomocy dla małych i średnich przedsiębiorców, 2. pomocy na szkolenia, 3. pomocy na zatrudnienie. Natomiast pomoc de minimis dotyczy pomocy, którą może uzyskać podmiot prowadzący działalność gospodarczą, jeżeli wartość tej pomocy brutto łącznie z wartością innej pomocy de minimis, otrzymanej przez niego w okresie trzech kolejnych lat poprzedzających dzień uzyskania planowanej pomocy, nie przekracza kwoty stanowiącej równowartość euro. Zgodnie z art. 88 ust. 3 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską Państwo Członkowskie ma obowiązek zgłaszać Komisji Europejskiej, co do zasady, każdy zamiar udzielenia pomocy (z wyjątkiem pomocy de minimis i pomocy udzielanej w ramach wyłączeń grupowych) i powstrzymywać się od jej udzielenia do czasu podjęcia w tej sprawie decyzji przez Komisję Europejską. 7

4 Pojęcie pomocy publicznej i jej formy. Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej odwołuje się do Rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 5, zgodnie z którym pomoc oznacza każdy środek, spełniający wszystkie kryteria ustanowione w art.92 ust. 1 Traktatu WE. Pomoc publiczna to pomoc udzielana przez Państwo Członkowskie lub ze źródeł państwowych, w jakiejkolwiek formie, która narusza lub grozi naruszeniem konkurencji poprzez uprzywilejowanie niektórych przedsiębiorstw lub produkcji niektórych wyrobów, w zakresie, w jakim wpływa ona negatywnie na wymianę handlową pomiędzy Państwami Członkowskimi. Ogólnie można stwierdzić, iż pomocą publiczną jest przysporzenie bezpośrednio lub pośrednio przez organy udzielające pomocy korzyści finansowych określonemu przedsiębiorcy, w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Pomoc publiczna powinna być rozpatrywana z prawnego, ekonomicznego i socjologicznego punktu widzenia. W sensie prawno - ekonomicznym trafnie, jak się wydaje, ujmuje ją definicja S. Dudzika. Według niego pomoc publiczna to różnego rodzaju formy wsparcia udzielane przedsiębiorstwom oraz gałęziom gospodarki poprzez różne instytucje (organy) państwowe. Zgodnie z jego definicją...pomoc publiczna polega na podejmowaniu działań lub przedsięwzięć finansowych przez organy władzy publicznej z zasobów państwowych, wspierających ekonomiczną działalność określonych przedsiębiorstw, sektorów gospodarki, regionów lub wytwarzanie określonych produktów. Dzięki pomocy publicznej wyróżnione podmioty w gospodarce mogą osiągać korzyści. Korzyść czerpana przez przedsiębiorstwo z udzielonej pomocy to bardzo ważny wyznacznik skutków pomocy państwa. Najczęściej pomoc publiczną definiuje się jako działalność powodującą równocześnie korzyści na rzecz przedsiębiorstwa oraz obciążenia po stronie państwa. W tym wypadku pomoc oznacza koszt lub utratę przychodów dla organów publicznych oraz korzyści dla podmiotu, który korzysta z pomocy. Może to oznaczać wykorzystanie funduszy publicznych do redukcji obciążeń, które przedsiębiorstwo musi w normalnych warunkach ponieść. Źródłem korzyści, jakie może osiągnąć podmiot gospodarczy, są zarówno instrumenty prawa publicznego (dotacje, zwolnienia podatkowe itp.), jak i formy działania o charakterze formalnoprawnym (kredyty, udziały państwa w kapitałach przedsiębiorstw itp.) 6. Aby określone działanie mogło być zakwalifikowane jako pomoc publiczna, bezwzględnie muszą zostać spełnione jednocześnie cztery warunki (zgodnie z artykułem 87 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską ): 1. jest to pomoc przyznana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych bez względu na formę; 2. jest to pomoc, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez

5 9 sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów; 3. jest to pomoc selektywna, 4. jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Pomoc publiczna może być udzielana w szczególności w formie: dotacji oraz ulg i zwolnień podatkowych, dokapitalizowania przedsiębiorców na warunkach korzystniejszych od oferowanych na rynku, pożyczek lub kredytów udzielanych przedsiębiorcom na warunkach korzystniejszych od oferowanych na rynku, poręczeń i gwarancji kredytowych udzielanych za zobowiązania przedsiębiorców na warunkach korzystniejszych od oferowanych na rynku, zaniechania poboru podatku, odroczenia terminu zapłaty, rozłożenia na raty podatku lub zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę oraz umorzenia zaległości podatkowej, odsetek za zwłokę lub opłaty prolongacyjnej, umorzenia bądź zaniechania ustalania lub poboru należnych od przedsiębiorcy świadczeń pieniężnych, stanowiących środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, innych niż podatki, albo odraczania lub rozkładania na raty płatności takich świadczeń, zbycia lub oddania do korzystania mienia będącego własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ich związków - na warunkach korzystniejszych od oferowanych na rynku. Przez podmioty udzielające pomocy, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 12 w/w. ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej 4, należy rozumieć organy administracji publicznej oraz inne podmioty, które są uprawnione do udzielania pomocy, w tym przedsiębiorcę publicznego. Udzielenie pomocy następuje najczęściej w wyniku podjęcia decyzji lub podpisania umowy Podstawy udzielania pomocy publicznej. Ustawa rozróżnia dwa rodzaje pomocy publicznej: pomocy zatwierdzonej (notyfikowanej) przez Komisję Europejską, pomocy niepodlegającej notyfikacji. Notyfikowanie pomocy przez Komisję Europejską dotyczy programów pomocowych, przypadków pomocy indywidualnej nie objętej programem pomocowym, pomocy indywidualnej na restrukturyzację oraz pomocy przekraczającej granicę de minimis euro. Pomoc indywidualna - na podstawie art. 1 lit. E Rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 jest to pomoc, która nie jest udzielana na podstawie programu pomocowego oraz pomoc, która jest udzielana w ramach programu pomocowego i na jego mocy musi podlegać notyfikacji. Programy pomocowe - oznaczają każde działanie (akt prawny), na podstawie

6 10 którego można dokonać wypłat pomocy indywidualnej na rzecz przedsiębiorców określonych w programie lub określonych działań, na podstawie których można ich dokonać. Pomoc udzielana na podstawie wyłączeń grupowych, obejmująca zarówno pomoc indywidualną, jak i udzielaną na podstawie programów pomocowych. Projekty jej udzielenia zwolnione są z obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej. Wyłączenia grupowe dotyczą: - pomocy szkoleniowej (Rozporządzenie Komisji (WE) nr 2204/2002 z dnia 05 grudnia 2002r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktaktu WE w odniesieniu do pomocy państwa w zakresie zatrudnienia), - pomocy w zakresie zatrudnienia (Rozporządzenie Komisji (WE) nr 68/2001 z dnia 12 stycznia 2001r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE do pomocy szkoleniowej), - pomocy dla małych i średnich przedsiębiorstw (Rozporządzenie Komisji (WE) nr 70/2001 z dnia 12 stycznia 2001r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa dla małych i średnich przedsiębiorstw). Pomoc regionalna zgodna z art. 87 Traktatu WE. Pomoc de minimis - pomoc ta jest odrębnym elementem pomocy udzielanym zgodnie z Rozporządzeniem Komisji (WE) nr 69/2001 z dnia 12 stycznia 2001r. w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy w ramach zasady de minimis. Jest to pomoc publiczna do euro. Komisja uznała w nim, że stosowanie pomocy do tej wysokości nie narusza konkurencyjności i handlu między państwami członkowskimi WE Pomoc de minimis Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy 4 do pomocy de minimis nie wlicza się pomocy publicznej udzielonej w ramach programu pomocowego, pomocy indywidualnej na restrukturyzację oraz pomocy udzielonej w ramach wyłączeń grupowych (pomocy szkoleniowej, w zakresie zatrudnienia, dla małych i średnich przedsiębiorstw). Istotny okres trzech lat ma charakter ruchomy i w każdym przypadku przyznania nowej pomocy de minimis należy ustalić ogólną kwotę pomocy de minimis przyznaną w ciągu poprzednich trzech lat. Za datę przyznania pomocy de minimis uznaje się moment, w którym beneficjentowi zostało nadane prawo przyjęcia pomocy. Stąd też, jeżeli przedsiębiorca występuje z wnioskiem o udzielenie pomocy de minimis, organ udzielający pomocy musi sprawdzić, czy w okresie trzech lat poprzedzających dzień złożenia wniosku o udzielenie pomocy otrzymywał on pomoc de minimis. Pomoc ta występuje tutaj jako odrębna kategoria i musi zostać zbadana dotychczas udzielona pomoc w zakresie spełniania przez nią warunków pomocy de minimis, tzn. czy w momencie udziela-

7 11 nia nie przekraczała wartości euro wraz z pomocą udzieloną przedsiębiorcy trzy lata wstecz i nie podlegała obowiązkowi opiniowania przez Prezesa UOKiK. Zgodnie z zapisem art. 63 ustawy 4 do pomocy de minimis zalicza się wyłącznie pomoc indywidualną. Pomoc de minimis udzielona przedsiębiorcy po wejściu w życie obecnej ustawy, a więc po dniu 31.V.2004r., musi być potwierdzona przez organy udzielające pomocy zaświadczeniem o udzielonej pomocy de minimis. Pozwoli to stwierdzić organowi udzielającemu pomocy, czy planowana pomoc dla przedsiębiorcy jest pomocą de minimis. Jeżeli pomoc ta nie przekracza wartości euro nie wymaga notyfikacji Komisji Europejskiej i może zostać udzielona. Drugą istotną zmianą w stosunku do przepisów dotychczas obowiązujących jest wprowadzenie w art.5 ust.2 ustawy obowiązku wydania przedsiębiorcy przez organ udzielający pomocy zaświadczenia stwierdzającego, że udzielona pomoc jest pomocą de minimis. Określa to Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004r. w sprawie zaświadczeń o pomocy de minimis (Dziennik Ustaw nr 187 poz. 1930) Pomoc regionalna Pomoc regionalna jest adresowana do przedsiębiorców prowadzących działalność na obszarach o niższym rozwoju gospodarczym w stosunku do lepiej rozwiniętych w kraju, a także w regionie, w którym występuje bezrobocie i niski poziom życia obywateli. Zgodnie z dotychczasowymi przepisami udziela się pomocy regionalnej jeśli na danym obszarze poziom PKB na jednego mieszkańca jest niższy niż 75% średniego poziomu PKB na jednego mieszkańca we Wspólnotach Europejskich, jeśli przeznaczona jest na pokrycie bieżących kosztów działalności przedsiębiorcy, pod warunkiem, że jest uiszczona w czasie oraz uzasadniona przesłankami o charakterze społeczno-gospodarczym, w szczególności wysoką stopą bezrobocia, a jej wielkość jest stopniowo zmniejszana, jeżeli równocześnie pomoc regionalna stanowi element polityki regionalnej, jest zróżnicowana co do form, wielkości oraz okresu stosowania w zależności od rodzaju i skali problemów występujących na danym obszarze, nie przekracza dopuszczalnych maksymalnych wielkości pomocy wyrażonych w kategoriach kosztów inwestycji lub utworzonych nowych miejsc pracy, uwzględnia przewidywany lub faktyczny udział poszczególnych sektorów gospodarczych w przyznawanej pomocy. Pomoc regionalna, wynikająca z art. 87 ust. 3 Traktatu WE jest udzielana w zakresie, który wynika z mapy pomocy regionalnej. Przedmiotem pomocy regionalnej jest zapewnienie inwestycji początkowych lub utworzenie nowych miejsc

8 12 pracy powiązanych z inwestycjami. Inwestycja początkowa oznacza zainwestowanie kapitału trwałego w utworzenie nowego zakładu, rozbudowę istniejącego bądź rozpoczęcie działalności, która wiąże się z zasadniczą zmianą produktu lub procesu produkcyjnego w istniejącym zakładzie. Można też uznać za inwestycję początkową zainwestowanie kapitału trwałego w formie kupna zakładu, który został zlikwidowany lub zostałby zlikwidowany, jeżeli nie zostałby kupiony. Tworzenie nowych miejsc pracy oznacza przyrost netto ich liczby w danym przedsiębiorstwie w porównaniu ze średnią z pewnego okresu czasu i musi być powiązane z nową inwestycją. Pomoc regionalna dla inwestycji początkowych i związana z utworzeniem nowych miejsc pracy jest uzależniona do utrzymania danej inwestycji i nowych miejsc pracy przez okres co najmniej pięciu lat. Zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej programy pomocowe muszą zawierać jeszcze jeden warunek, że wniosek o przyznanie pomocy musi zostać złożony przed rozpoczęciem prac nad danym projektem. Tym samym w projektowanym budżecie inwestycji musi być uwzględniona wnioskowana pomoc regionalna. Mapa pomocy regionalnej została opublikowana, zgodnie z art. 10 ustawy, w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 01 września 2004 r. w sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej (Dz.U.04 nr 200, poz.2050). W związku z tym, że Komisja Europejska zaakceptowała mapy pomocy regionalnej na lata , rozporządzenie to stosuje się do 31 grudnia 2006 r. Określa ono obszary kraju, na których dopuszczalne jest udzielanie pomocy publicznej oraz maksymalne wielkości pomocy dla tych obszarów, przy uwzględnieniu w szczególności poziomu produktu krajowego brutto na jednego mieszkańca na danym obszarze. Dla inwestora ważne jest, jak dużą pomoc może otrzymać. Zależy to m.in. od lokalizacji inwestycji. W 3 rozporządzenia zostały wymienione obszary kraju, na terenie których została określona maksymalna intensywność pomocy regionalnej. Przedsiębiorca może ubiegać się o dofinansowanie w wysokości 50% kosztów inwestycji, z wyłączeniem inwestycji w podregionach o numerach statystycznych 4, 17 i 30 (Wrocław, Kraków, Gdańsk, Gdynia i Sopot) intensywność pomocy wynosi 40%, a o nr 22 i 42 (Warszawa, Poznań) - 30%. Podregiony te wynikają z wprowadzenia w 2000 roku w naszym kraju Nomenklatury Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NTS). Nomenklatura ta ma zastosowanie w procesie zbierania, harmonizacji i udostępniania danych statystyk regionalnych krajów Unii Europejskiej. Jeśli pomoc regionalna jest udzielana małym i średnim przedsiębiorcom (z wyjątkiem przedsiębiorców z sektora transportowego), to jej wielkość podwyższa się o 15 punktów procentowych. Rozporządzenie określa także rodzaje działalności gospodarczej, dla których udzielanie pomocy nie jest dozwolone. Są nimi: sektor hutnictwa żelaza i stali, włókien syntetycznych, górnictwa węgla, rybołówstwa oraz działalność związana z produkcją, przetwarzaniem i wprowadzeniem do obrotu towarów wymienionych w załączniku nr 1 Traktatu WE.

9 13 Biorąc pod uwagę, że udzielenie pomocy regionalnej dla niektórych rodzajów działalności gospodarczej wpływa szczególnie negatywnie na warunki konkurencji na wspólnym rynku w rozporządzeniu wymienione zostały też rodzaje działalności gospodarczej, dla których maksymalne wielkości pomocy są inne niż maksymalne wielkości pomocy dla obszarów kraju, wraz ze wskazaniem tych wielkości. Sektorem tym jest sektor motoryzacyjny i maksymalna intensywność pomocy dla podmiotów prowadzących w nim działalność wynosi 30%, jeżeli kwota planowanej pomocy regionalnej przekracza 5 mln euro ekwiwalentu dotacji brutto. Na okres od 1 stycznia 2007 roku do 31 grudnia 2013 roku została opracowana nowa mapa pomocy regionalnej, którą opublikowano w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 13 października 2006 roku. (Dz. U. z 2006 r. Nr 190 poz. 1402) 1.4. Odbiorcy pomocy publicznej Ustawa o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, w odróżnieniu do aktów poprzednich, definiuje nieco inaczej, w sposób bardziej ogólny, odbiorców - beneficjentów pomocy. Są to podmioty prowadzące działalność gospodarczą, bez względu na formę organizacyjno - prawną oraz sposób finansowania, które otrzymały pomoc publiczną. Ustawa odwołuje się do art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173 poz.1807), zgodnie z którym przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nie będąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Działalnością gospodarczą w rozumieniu w/w. ustawy jest zarobkowa działalność wytwórcza, handlowa, budowlana, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatacja zasobów naturalnych wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Art. 110 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nakłada na przedsiębiorcę obowiązek złożenia do celów uzyskania pomocy publicznej, pisemnego oświadczenia, przed organem udzielającym pomocy, o wielkości swojego przedsiębiorstwa. Wielkość przedsiębiorstwa określa on zgodnie z art. 104, 105 i 106 ustawy na podstawie co najmniej jednego z dwóch ostatnich lat obrotowych: mikroprzedsiębiorca - zatrudniający średniorocznie mniej niż 10 pracowników oraz osiągający obrót netto nie przekraczający równowartości w złotych 2 milionów euro lub sumy aktywów jego bilansu jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 2 milionów euro, mały przedsiębiorca - zatrudniający średniorocznie mniej niż 50 pracowników oraz osiągający roczny obrót netto nie przekraczający równowartości

10 14 w złotych 10 milionów euro lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 10 milionów euro, średni przedsiębiorca - zatrudniający średniorocznie mniej niż 250 pracowników oraz osiągający roczny obrót netto nie przekraczający równowartości w złotych 50 milionów euro lub sumy aktywów jego bilansu sporządzonego na koniec jednego z tych lat nie przekroczyły równowartości w złotych 43 milionów euro. Kolejna grupa ewentualnych beneficjentów dopuszczalnej pomocy publicznej to przedsiębiorcy publiczni. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej są nimi podmioty prowadzące działalność gospodarczą, na które organ władzy publicznej ma decydujący bezpośredni lub pośredni wpływ, w szczególności: przedsiębiorstwo państwowe, jednoosobowa spółka Skarbu Państwa albo jednoosobowa spółka jednostki samorządu terytorialnego, spółka akcyjna lub spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w stosunku do których Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub przedsiębiorcy, w stosunku do których przedsiębiorstwa państwowe, jednoosobowe spółki Skarbu Państwa lub jednoosobowe spółki jednostki samorządu terytorialnego posiadają uprawnienia takie, jak przedsiębiorcy dominujący w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przedsiębiorca publiczny może być nie tylko beneficjentem pomocy, lecz także podmiotem uprawnionym do udzielania pomocy publicznej. Wielu przedsiębiorców, m.in. spółki komunalne wykonują bowiem zlecone zadania publiczne, które są wykonywane przez organy gminy Wielkość pomocy publicznej Wielkość pomocy publicznej, o którą występuje lub którą otrzymał przedsiębiorca, to wartość pomocy publicznej wyrażona w kwocie pieniężnej lub intensywność pomocy publicznej wyrażona jako stosunek wartości pomocy publicznej do kosztów kwalifikujących się do objęcia pomocą publiczną. Wyrażana jest w kwocie pieniężnej, po przeliczeniu jej w sposób pozwalający na ustalenie kwoty, jaką otrzymałby beneficjent pomocy, gdyby została ona udzielona w formie dotacji. Dotyczy to przypadków, gdy pomoc zostanie przyznana w innej formie niż dotacja - kwota pomocy będzie stanowić wtedy ekwiwalent pomocy. Równowartość pomocy w euro ustala się według kursu średniego walut obcych, ogłaszanego przez Narodowy Bank Polski, obowiązującego w dniu udzielenia pomocy. Rada Ministrów określiła w Rozporządzeniu z dnia 11 sierpnia 2004 r. szczegółowe sposoby obliczania wartości pomocy publicznej udzielanej w różnych formach (Dz.U. nr194, poz.1983), które zostało zmienione Rozporządzeniem

11 15 Rady Ministrów z dnia 19 września 2006 r. i opublikowane w Dzienniku Ustaw nr 183 poz Wartość pomocy przeliczana być musi na równą jej wartość dotacji, wyrażoną w ekwiwalencie dotacji brutto lub w ekwiwalencie dotacji netto, ustaloną w szczegółowy sposób określony w rozporządzeniach. Ekwiwalent dotacji brutto (EDB) jest to kwota pomocy, którą otrzymałby beneficjent pomocy lub podmiot ubiegający się o pomoc, gdyby uzyskał pomoc w formie dotacji, bez uwzględnienia opodatkowania podatkiem dochodowym. Ekwiwalent dotacji netto (EDN) jest to kwota pomocy, którą otrzymałby beneficjent pomocy lub podmiot ubiegający się o pomoc, gdyby uzyskał pomoc w formie dotacji, uwzględniająca opodatkowanie podatkiem dochodowym. Kwota ta to ekwiwalent dotacji brutto pomniejszony o stawkę podatkową. Jeżeli odrębne przepisy stanowią, że określone przysporzenie finansowe nie podlega opodatkowaniu podatkiem dochodowym EDN jest równy EDB. 2. Wykorzystanie pomocy publicznej w Polsce Przeznaczenie udzielanej pomocy publicznej w Polsce. Pomoc publiczna może być przeznaczana na 7 : pomoc horyzontalną (prace badawczo - rozwojowe, ochronę środowiska, rozwój małych i średnich przedsiębiorców, inwestycje energooszczędne, utrzymanie poziomu zatrudnienia lub tworzenie nowych miejsc pracy, szkolenia, pomoc restrukturyzacyjną, pomoc doraźną, rozwój infrastruktury technicznej, inne cele); pomoc sektorową (sektory: hutnictwa żelaza i stali, budownictwa okrętowego, górnictwa węgla, włókien syntetycznych, motoryzacyjny, żeglugi morskiej); pomoc regionalną; rolnictwo (rolnictwo, łowiectwo, leśnictwo - w zakresie pozyskiwania drewna i pokrewnych działalności usługowych oraz rybołówstwo i rybactwo); inne tytuły. Przeznaczenie pomocy publicznej w Polsce w latach przedstawia poniższa tabela: Tabela 1 Przeznaczenie pomocy publicznej Wartość (w mln zł) Udział (w %) * * Ogółem , , ,3 100,0 100,0 100,0 Pomoc horyzontalna 3.450, , ,1 33,6 10,0 50,5 Rozwój MSP 136,6 132,9 67,5 4,0 4,7 1,5 Pomoc sektorowa 1.835, , ,0 17,9 70,7 32,0 Pomoc regionalna 469,6 753,6 854,7 4,6 2,7 9,7 Rolnictwo 1.766, , ,2 4,5 ---

12 16 Inne tytuły 2.706, ,3 682,5 26,3 12,1 7,8 Brak danych o przeznaczeniu 49,0 7,7 0,0 0,5 0,03 0,0 pomocy * z wyłączeniem pomocy w transporcie źródło: [8] i [9] Na podstawie powyższych danych można stwierdzić, iż na przestrzeni lat badanego okresu zmienia się przeznaczenie pomocy publicznej. W 2002 roku pomoc horyzontalna stanowiła blisko 34% ogólnej wartości pomocy publicznej i była przeznaczona głównie na restrukturyzację (2.091,3 mln zł.), szkolenie (368,5 mln zł.) i pomoc doraźną (300,6 mln zł.). W roku 2003 jej udział zmalał do 10%, z czego środki na restrukturyzację wynosiły 1.750,3 mln zł., ochronę środowiska - 346,0 mln zł. oraz utrzymanie poziomu zatrudnienia lub tworzenie nowych miejsc pracy - 295,1 mln zł. Pomoc horyzontalna udzielona w roku 2004 stanowiła 50,5% ogólnej wartości udzielonej pomocy (4.453,1 mln zł.), z tego największa część została udzielona na restrukturyzację ,2 mln zł., następnie na zatrudnienie - 537,7 mln zł., prace badawczo - rozwojowe - 114,4 mln zł. Wzrost udziału pomocy horyzontalnej w 2004 roku w strukturze ogólnie udzielonej pomocy publicznej w porównaniu do lat poprzednich był spowodowany głównie poprzez znaczną wartość pomocy restrukturyzacyjnej (ustawy antykryzysowe 10 ). Wartość pomocy sektorowej udzielonej w 2002 roku wyniosła 1.835,4 mln zł. (17,9% ogólnej wartości pomocy publicznej). Z tego 93,3% stanowiła pomoc restrukturyzacyjna dla sektora górnictwa węgla (1.712,9 mln zł.), zaś 5,5% (101,8 mln zł) zostało skierowane do sektora budownictwa okrętowego. W 2003r. wielkość udzielonej pomocy sektorowej gwałtownie wzrosła do wysokości ,2 mln zł. (70,7% ogólnej wartości udzielonej pomocy publicznej). Tak duża różnica wynika głównie ze znacznej wielkości pomocy udzielonej w 2003 roku na restrukturyzację górnictwa węgla kamiennego - około mln zł. oraz na restrukturyzację sektora hutnictwa żelaza i stali ,8 mln zł. W związku ze zobowiązaniami akcesyjnymi, od roku 2004 pomoc na restrukturyzację hutnictwa jest niedopuszczalna, natomiast restrukturyzacja górnictwa węgla została objęta programem pomocowym, który przewiduje stopniowe zmniejszenie pomocy udzielanej na ten cel. W 2003 roku pomoc restrukturyzacyjna dla sektora górnictwa węgla stanowiła 87,3% (17.488,5 mln zł.). Kolejne 10,3% pomocy sektorowej uzyskał sektor hutnictwa żelaza i stali (2.067,8 mln zł.) oraz 2,4% sektor budownictwa okrętowego (481,8 mln zł.). W 2004 roku udzielona pomoc sektorowa wyniosła 2.819,0 mln zł. (32% ogólnej wartości pomocy). Z tego 81,2% stanowiła pomoc restrukturyzacyjna dla sektora górnictwa węgla (2.289,1 mln zł.). Następne 18,8% (529,9 mln zł.) pomocy sektorowej zostało skierowane do sektora budownictwa okrętowego. Z powyższego zestawienia wynika, iż

13 17 w analizowanym okresie najwięcej pomocy państwo kierowało do sektora górnictwa węglowego. Pomoc regionalna w 2002 roku stanowiła 4,6% ogólnej wartości udzielonej pomocy i wynosiła 469,6 mln zł., w tym większość 409,9 mln zł.(87,3%) została przeznaczona na wspieranie nowych inwestycji. W 2003r. wielkość pomocy regionalnej spadła do poziomu 2,7% ogólnie udzielonej pomocy publicznej, lecz jej wartość wzrosła w porównaniu z 2002 rokiem o 284,0 mln zł. i wyniosła 753,6 mln zł. Natomiast w 2004 roku udział tej pomocy wzrósł do 9,7% ogólnej wartości pomocy i wyniósł 854,7 mln zł. W każdym roku badanego okresu większość udzielonej pomocy regionalnej została przeznaczona na wspieranie nowych inwestycji. (2003r ,9 mln zł.; 2004r ,0 mln zł.) Udzielana pomoc publiczna w poszczególnych województwach Polski. Wartość udzielonej pomocy publicznej w latach , w podziale na województwa według siedziby beneficjenta pomocy, przedstawia poniższa tabela 2. Nazwa województwa Wartość pomocy (w mln zł.) Udział (w %) 2003r 2004r. 2003r. 2004r. Ogółem, w tym: , , Dolnośląskie 477,3 562,8 1,7 6,4 Kujawsko - pomorskie 270,2 168,7 1,0 1,9 Lubelskie 111,2 137,3 0,4 1,6 Lubuskie 70,6 119,7 0,2 1,4 Łódzkie 285,3 346,8 1,0 3,9 Małopolskie 1 343,6 817,9 4,7 9,3 Mazowieckie 1 010,1 848,0 3,6 9,6 Opolskie 86,3 111,2 0,3 1,3 Podkarpackie 429,8 450,8 1,5 5,1 Podlaskie 87,7 64,2 0,3 0,7 Pomorskie 739,5 751,5 2,6 8,5 Śląskie , ,6 71,0 32,9 Świętokrzyskie 119,5 130,3 0,4 1,5 Warmińsko - mazurskie 98,2 143,0 0,3 1,6 Wielkopolskie 605,7 566,5 2,1 6,4 Zachodniopomorskie 497,0 290,8 1,8 3,3 Brak informacji 2 012,3 405,2 7,1 4,6 Źródło: [8] i [9] Tabela 2 Na podstawie analizy powyższych danych stwierdza się, iż najwięcej pomocy publicznej w latach zostało skierowane do przedsiębiorców

14 18 prowadzących działalność gospodarczą na terenie województwa śląskiego ( %, ,9%). Ze względu na wielkość wsparcia na drugim miejscu w 2003 roku znaleźli się przedsiębiorcy działający na terenie województwa małopolskiego (2003r. - 4,7%), a na trzecim z województwa mazowieckiego (2003r. - 3,5%). Natomiast w 2004 roku nastąpiła zamiana tych miejsc. I tak: drugie miejsce przypadło dla województwa mazowieckiego (9,6%), zaś trzecie miejsce zajęło województwo małopolskie (9,3%). Niezmiennie od kilku lat, przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą na obszarze tych trzech województw są największymi beneficjentami pomocy publicznej. Wynika to z faktu stosunkowo dużej liczby firm zarejestrowanych na terenie tych województw Struktura pomocy publicznej w Polsce w latach Pomoc publiczna udzielana przedsiębiorcy może przybierać różne formy: dokapitalizowania przedsiębiorcy, w tym przez nabycie akcji lub udziałów tego przedsiębiorcy; umorzenia zaległości wobec sektora finansów publicznych; udzielenia gwarancji lub poręczenia, udzielenia kredytu lub pożyczki (celem tej pomocy jest wspieranie realizacji przedsięwzięć poprzez ułatwienie dostępu do kredytu bankowego). Zgodnie z wytycznymi Komisji Europejskiej, formy pomocy zostały podzielone na cztery grupy oznaczone literami: A, B, C, D, którym przypisano numery 1 (czyli budżetu) lub 2 (uszczuplenie wpływów budżetowych). Tabela 3 Wartość pomocy publicznej Pomoc publiczna (w mln zł) Udział (w %) * * Ogółem , , , Grupa A - dotacje i ulgi podatkowe 6 658, , ,1 64,8 75,3 74,9 grupa A1ª 3 888, , ,4 37,9 9,2 24,8 grupa A , , ,7 26,9 66,1 50,0 Grupa B 27, , ,5 0,3 4,9 15,7 grupa B1 - wniesienie kapitału do spółki 25,2 135, ,4 0,2 0,5 12,7 grupa B2 - konwersja wierzytelności na akcje 1, ,7 268,0 0,0 4,4 3,0 lub udziały Grupa C (tzw. miękkie kredytowanie) 1 186, ,7 304,3 11,5 11,3 3,4

15 19 grupa C1 - pożyczki preferencyjne i warunkowo umorzone, dopłaty do oprocentowania 454, ,9 257,7 4,4 3,5 2,9 kredytów banko- wych (dla banków) grupa C2 - odroczenie lub rozłożenie na raty płatności: podatku lub zaległości podatkowej, 732, ,8 46,6 7,1 7,8 0,5 opłaty (składki, wpłaty), kary Grupa D1 - poręczenia i gwarancje kredytowe 2 244, ,3 511,4 21,8 5,4 5,8 Inne 160,8 886,4 0,0 1,6 3,1 0 * z wyłączeniem pomocy w transporcie ª Grupa A1 obejmuje: dotacje, dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych (bezpośrednio dla przedsiębiorców), inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych lub realizacje ich zadań statutowych, refundacje. Grupa A2 obejmuje: zwolnienia z podatku, odliczenia od podatku, obniżkę lub zmniejszenie powodujące obniżenie podstawy lub wysokości podatku, obniżenie wysokości opłaty, zwolnienie z opłaty, zaniechanie poboru podatku lub opłaty, umorzenie zaległości podatkowej wraz z odsetkami, umorzenie odsetek od zaległości podatkowej, umorzenie opłaty i odsetek z tytułu opłaty (składki, wpłaty), umorzenie kar, oddanie do korzystania mienia będącego własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ich związków na warunkach korzystniejszych dla przedsiębiorcy od oferowanych na rynku, zbycie mienia będącego własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ich związków na warunkach korzystniejszych od oferowanych na rynku. Źródło: [8] i [9] W badanym okresie do najczęściej stosowanych instrumentów pomocy należały dotacje i ulgi podatkowe (w 2002 roku - 64,8% pomocy ogółem, w ,3%, w ,9%). Ponadto należy zwrócić uwagę na duży wzrost wartości pomocy w grupie B2 w 2003 roku. (prawie 660 krotny) i spadek (o 32,6%) wartości pomocy udzielonej w grupie D1. Natomiast w 2004 roku nastąpił spadek udzielanej pomocy, największy (97,8%) w grupie C2 - odroczenie lub rozłożenie na raty płatności podatku, zaległości podatkowej, opłaty z 2.198,8 mln zł do 46,6 mln zł. Analizując dane charakteryzujące pomoc publiczną udzieloną przedsiębiorcom w Polsce w latach można wskazać następujące tendencje: - wśród form pomocy dominowały te, które zaliczone są do grupy A (dotacje oraz subsydia podatkowe); - zwiększa się nominalna wartość pomocy publicznej udzielanej w grupie B1; - w 2004r. zanotowano istotny wzrost wartości udzielonej pomocy horyzontalnej na restrukturyzację, co jest efektem realizacji postanowień tzw. ustaw antykryzysowych ;

16 20 - zwiększa się wartość udzielonej pomocy regionalnej, głównie z powodu rosnącej wartości zwolnień podatkowych, z których korzystają przedsiębiorcy działający na terenie specjalnych stref ekonomicznych. ZAKOŃCZENIE W niniejszej pracy starano się wskazać zarówno aspekty prawne, jak i wielkości statystyczne dotyczące udzielanej pomocy publicznej w Polsce. Podsumowując stwierdza się, iż w latach , z wyjątkiem 2003r. (wówczas dominowała pomoc sektorowa - w związku z restrukturyzacją górnictwa węgla kamiennego i sektora hutnictwa żelaza i stali), w Polsce najwięcej udzielano pomocy horyzontalnej. Spośród wszystkich województw, w których w latach udzielano pomocy publicznej, największą pomoc odnotowano w województwach: śląskim, mazowieckim, małopolskim. Natomiast najmniejszą - w województwach: lubuskim, opolskim, podlaskim. Na podkreślenie zasługuje fakt, iż do najczęściej stosowanych instrumentów pomocy należały dotacje i ulgi podatkowe. W związku z tym można zauważyć, że w Polsce pomoc publiczna jest realizowana głównie w formie różnorodnych preferencji fiskalnych, co skutkuje uszczupleniem wpływów do budżetu. Prawdopodobnie zbyt mała jest popularyzacja wiedzy na temat pomocy publicznej. Zagadnienie to jest obecnie szczególnie istotne ze względu na integrację Polski z Unią Europejską. Rynek Wspólnoty jest ważnym wyzwaniem dla polskich przedsiębiorstw, zwłaszcza dla tych mniejszych, które mogą się spotkać z silną konkurencją lepiej dokapitalizowanych i dobrze funkcjonujących firm unijnych. Właśnie pomoc publiczna może w istotny sposób wpłynąć na wzrost konkurencyjności polskiego sektora małych i średnich przedsiębiorców.

17 21 Bibliografia 1. Dudzik S.: Pomoc państwa dla przedsiębiorstw publicznych w prawie Wspólnoty Europejskiej, Zakamycze, Kraków 2002r. 2. Dz. Urz. WE L 83 z 27.III.1999r. 3. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02.IV.1997r., Dziennik Ustaw nr 78, poz Misiąg F. (red.) Pomoc publiczna dla małych i średnich przedsiębiorstw. Mity i rzeczywistość, PWE, Warszawa 2005r. 5. Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2003 roku, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Warszawa Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2004 roku, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Warszawa Ustawa z 30.VI.2000r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, Dziennik Ustaw nr 60, poz Ustawa z 27.VII.2002r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, Dziennik Ustaw nr 141, poz Ustawa z 30.IV.2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, Dziennik Ustaw nr 123, poz Ustawa z dn. 30.VIII. 2002r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. nr 155 poz z późn.zm.), Ustawa z dn. 30.X.2002r. o pomocy publicznej dla przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu dla rynku pracy (Dz. U. nr 213 poz z późn. zm.)

18 22 Przypisy 1 Ustawa z 30.VI.2000r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, Dziennik Ustaw nr 60, poz Ustawa z 27.VII.2002r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, Dziennik Ustaw nr 141, poz Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02.IV.1997r., Dziennik Ustaw nr 78, poz Ustawa z 30.IV.2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, Dziennik Ustaw nr 123, poz Dz. Urz. WE L 83 z 27.III.1999r. 6 Dudzik S.: Pomoc państwa dla przedsiębiorstw publicznych w prawie Wspólnoty Europejskiej, Zakamycze, Kraków 2002r. 7 por. Pomoc publiczna dla małych i średnich przedsiębiorstw. Mity i rzeczywistość pod red. F. Misiąga, PWE, Warszawa Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2003 roku, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Warszawa Raport o pomocy publicznej w Polsce udzielonej przedsiębiorcom w 2004 roku, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Warszawa Ustawa z dn. 30.VIII.2002r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. nr 155 poz z późn. zm.), Ustawa z dn. 30.X.2002r. o pomocy publicznej dla przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu dla rynku pracy (Dz. U. nr 213 poz z późn. zm.)