Wyrok. z dnia 16 marca 2004 r. Sąd NajwyŜszy III SK 9/04

Transkrypt

1 Wyrok z dnia 16 marca 2004 r. Sąd NajwyŜszy III SK 9/04 Postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryfy dla energii elektrycznej przedsiębiorstwa energetycznego nie dotyczy interesu prawnego odbiorcy energii elektrycznej (art. 28 k.p.a.). OSNP 2005/1/15 Skład orzekający Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Maria Tyszel (sprawozdawca), Andrzej Wróbel (autor uzasadnienia). Sentencja Sąd NajwyŜszy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2004 r. sprawy z odwołania Huty Ł. Spółki Akcyjnej w Ł.G. przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki z udziałem zainteresowanego G. Zakładu Elektroenergetycznego w G. o wznowienie postępowania o zatwierdzenie taryfy dla energii elektrycznej, na skutek kasacji strony powodowej od wyroku Sądu Okręgowego-Sądu Antymonopolowego w Warszawie z dnia 16 października 2002 r. [...] oddalił kasację. Uzasadnienie faktyczne Sąd Okręgowy w Warszawie XVIII Wydział Antymonopolowy wyrokiem z dnia 16 października 2002 r. [...] oddalił odwołanie powoda Huty "Ł." SA od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 10 października 2001 r. [...] o wznowienie postępowania o zatwierdzenie taryfy dla energii elektrycznej G. Zakładu Elektroenergetycznego SA z siedzibą w G. W uzasadnieniu zaskarŝonego wyroku Sąd Okręgowy stwierdził, Ŝe nie moŝna odwołującemu się odbiorcy energii elektrycznej przypisać przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zatwierdzającym taryfy dla przedsiębiorstwa energetycznego, a co za tym idzie naleŝało uznać, Ŝe Huta "Ł." SA nie była uprawniona do złoŝenia wniosku o wznowienie postępowania. Od powyŝszego wyroku Huta Ł. wniosła kasację, w której zaskarŝyła w całości wyŝej wymieniony wyrok zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności zaś: art. 23, 45, 46 i 47 Prawa energetycznego, oraz 2, 3, 5 i 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz zasad rozliczeń w obrocie energią elektryczną, w związku z art. 8 Konstytucji - przez przyjęcie, Ŝe Huta nie posiadała statusu strony w postępowaniu 1

2 administracyjnym zatwierdzającym taryfę dla przedsiębiorstwa energetycznego, 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie przepisu art k.p.a. - poprzez odmowę rozwaŝenia argumentów odwołującej się w zakresie uzasadniającym w jej ocenie podstawę wznowienia postępowania administracyjnego oraz twierdzeń uzasadniających wadliwość decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie zatwierdzenia taryfy dla energii elektrycznej G. Zakładu Elektroenergetycznego SA z siedzibą w G. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarŝonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Okręgowemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie zmianę zaskarŝonego wyroku i nadanie biegu sprawie zgodnie z Ŝądaniem zawartym we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego - przy uwzględnieniu kosztów postępowania odwoławczego. Pozwany w odpowiedzi na kasację wniósł o jej oddalenie. Uzasadnienie prawne Sąd NajwyŜszy zwaŝył, co następuje: Kasacja nie ma usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie sporna jest kwestia statusu proceduralnego odbiorcy energii jako strony postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia taryfy dla energii elektrycznej zakładu energetycznego. Zagadnienie to zostało rozstrzygnięte postanowieniem Sądu NajwyŜszego z dnia 8 marca 2000 r., I CKN 1217/99, "Wokanda" 2000 nr 9, s. 7 (LEX nr 51654), w którym przyjęto, Ŝe w postępowaniu administracyjnym przed Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie zatwierdzenia taryf paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła (art. 23 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne, Dz. U. Nr 54, poz. 348 ze zm.), odbiorcy paliw lub energii i ciepła nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd NajwyŜszy w składzie rozpoznającym niniejszą kasację podziela ten pogląd i argumentację prawną zawartą w uzasadnieniu powyŝszego postanowienia. NaleŜy jednakŝe wskazać, Ŝe przepis art. 23 ust. 1 Prawa energetycznego, stanowiący, Ŝe Prezes URE reguluje działalność przedsiębiorstw energetycznych zgodnie z ustawą i załoŝeniami polityki energetycznej państwa, zmierzając do równowaŝenia interesów przedsiębiorstw energetycznych i odbiorców paliw i energii, nie jest przepisem prawa materialnego, lecz przepisem ustrojowym, który - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym - nie stanowi źródła praw i obowiązków. Postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryfy dla energii elektrycznej przedsiębiorstwa energetycznego nie dotyczy zatem interesu prawnego odbiorcy energii elektrycznej w rozumieniu art. 28 k.p.a., co trafnie podkreślił Sąd w uzasadnieniu zaskarŝonego wyroku. Okoliczność, Ŝe odbiorcą energii jest duŝy zakład przemysłowy (Huta Ł. SA), nie ma w tej kwestii znaczenia prawnego. Podstawą prawną legitymacji procesowej odbiorcy energii jako strony postępowania w sprawie zatwierdzenia taryfy dla energii elektrycznej przedsiębiorstwa energetycznego nie jest takŝe przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 Prawa energetycznego stanowiący, Ŝe taryfy dla paliw gazowych, energii elektrycznej i ciepła powinny zapewniać ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen. W uzasadnieniu powołanego wyŝej postanowienia Sądu NajwyŜszego trafnie bowiem przyjęto, Ŝe "ceny paliw i energii ustalone w taryfie naleŝy zaliczyć do kategorii cen regulowanych, rozumianych w ten sposób, Ŝe ich wysokość ustalają sprzedawcy (dostawcy) na podstawie zasad określonych przez właściwe organy administracji publicznej. Jeśli tak, to są to ceny maksymalne, a nie sztywne. Przy ich ustalaniu i zatwierdzaniu istnieje ustawowy nakaz (skierowany do przedsiębiorstw energetycznych i Prezesa URE), aby zapewnić 2

3 ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym poziomem cen. Pozostaje to jednak cena regulowana, a nie sztywna. Tym samym nie sposób uznać, aby postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryfy dla paliw i energii dotyczyło bezpośrednio sfery prawnej odbiorcy energii; moŝna tu jedynie mówić o pośrednim oddziaływaniu na sferę prawną odbiorcy energii." Skoro zatem Huta Ł. SA jako odbiorca energii nie ma statusu strony postępowania w sprawie zatwierdzenia taryfy dla energii elektrycznej dla G. Zakładu Energetycznego S.A. z siedzibą w G., to nie była uprawniona do Ŝądania wznowienia tego postępowania (art. 147 zdanie 1 k.p.a.). Biorąc powyŝsze pod rozwagę, Sąd NajwyŜszy orzekł jak w sentencji. Zdanie odrębne SSN Marii Tyszel do sprawy III SK 9/04 Podstawę prawną wyroku Sądu Okręgowego-Sądu Antymonopolowego, zaskarŝonego kasacją Huty Ł. SA stanowił, przede wszystkim pogląd, Ŝe Huta - wnosząca o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (zwanego dalej Prezesem) z 6 lipca 2001 r., zatwierdzającą taryfę dla energii elektrycznej G. Zakładu Elektroenergetycznego S.A. z siedzibą w G. - nie ma przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu Okręgowego, zaakceptowanym w niniejszym wyroku, skoro z ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. Nr 54, poz. 348 ze zm. - obecnie jednolity tekst: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1504) dla Huty nie wynikają wprost określone prawa lub obowiązki, to zaskarŝona decyzja jest zgodna z prawem. Stanowisko Sądu Antymonopolowego, ograniczającego swą kognicję do kontroli legalności decyzji administracyjnej, uwaŝam za wadliwe z następujących przyczyn. Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest kaŝdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto Ŝąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w praktyce sądowej, jak i w doktrynie, ugruntowany jest pogląd, Ŝe interes prawny nie moŝe oznaczać wyłącznie interesu faktycznego (np. finansowego) lecz musi być bezpośrednim interesem indywidualnym, polegającym na powstaniu prawa lub obowiązku danego podmiotu, wynikającego wprost z prawa materialnego. W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest pojęciem kontrowersyjnym. Pomijając rozwaŝania przedstawicieli subiektywnej (procesowej, formalnej) oraz obiektywnej (materialnej) teorii tego pojęcia, podzielam pogląd wyraŝony w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego (Kraków, 2000 r.), Ŝe art. 28 k.p.a. moŝe stanowić podstawę do rozwaŝania kwestii tzw. legitymacji proceduralnej strony. Legitymację czynną, czyli uprawnienie do Ŝądania wszczęcia postępowania administracyjnego posiada kaŝdy, kto Ŝąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, natomiast podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie posiada legitymację bierną, czyli jest takŝe legitymowany do uczestniczenia w postępowaniu wszczętym przez inny podmiot. Innymi słowy, zarówno w postępowaniu wszczętym na wniosek podmiotu, "który ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" Ŝąda czynności organu administracyjnego, jak i w postępowaniu wszczętym z urzędu, inny podmiot moŝe uzyskać status strony postępowania administracyjnego, jeśli to postępowanie dotyczy jego "interesu prawnego lub obowiązku". Z ukształtowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny orzecznictwa wynika, Ŝe nie tylko w razie wszczęcia postępowania z urzędu lecz równieŝ w przypadku wszczęcia go na Ŝądanie strony, organ administracji jest obowiązany ustalić, czy powinny w nim uczestniczyć inne podmioty i zawiadomić je o wszczęciu postępowania. 3

4 Sprawy z zakresu ochrony konkurencji, w tym takŝe z zakresu prawa energetycznego, są sprawami gospodarczymi w rozumieniu działu IVa Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu w sprawach gospodarczych (art pkt 3), są zatem sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c. (w znaczeniu formalnym). Kodeks postępowania cywilnego nie zna pojęcia "uczestnik procesu". W doktrynie niekiedy obejmuje się tym pojęciem strony, interwenientów, przedstawicieli ustawowych, kuratorów procesowych i pełnomocników procesowych. "Uczestnik procesu", który nie jest współuczestnikiem procesowym, moŝe występować jako szczególny interwenient uboczny. Interes prawny pełni tu szczególną funkcję w ocenie istnienia legitymacji procesowej do udziału w toczącym się procesie antymonopolowym. Podmiot ten moŝe więc wystąpić z własną inicjatywą, jeŝeli powziął wiadomość o wniesieniu odwołania do sądu antymonopolowego. Do podmiotu tego powinny być stosowane - odpowiednio - przepisy o interwencji ubocznej samoistnej. Postępowanie sądowe w tych sprawach nie zmierza bezpośrednio do kontroli postępowania administracyjnego, lecz do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (choć sąd dokonuje teŝ - pośrednio - kontroli decyzji administracyjnej w zakresie niezbędnym do takiego rozstrzygnięcia, to jednak nie powinien kontroli tej ograniczać tylko do oceny legalności zaskarŝanej decyzji). Przedmiotem postępowania sądowego jest bowiem spór powstający dopiero po wydaniu decyzji przez Prezesa. Postępowanie przed sądem antymonopolowym jest postępowaniem pierwszoinstnacyjnym (merytorycznym), do którego - stosownie do art k.p.c. - przepisy art. 387 i 388 (odnoszące się do wyroków sądu drugiej instancji) stosuje się tylko "odpowiednio", (por. Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, pod redakcją T. Erecińskiego, J. Gudowskiego i M. Jędrzejowskiej, wyd. 4 zmienione, według stanu prawnego na dzień 1 stycznia 2002, t. 1, s i nast.). Zgodnie z art k.p.c., stroną postępowania przed sądem antymonopolowym jest Prezes Urzędu oraz podmiot będący stroną w postępowaniu przed Prezesem, natomiast stosownie do 2 tego przepisu, w sądowym postępowaniu antymonopolowym jego uczestnikami mogą być podmioty zainteresowane, dopuszczone do udziału w postępowaniu przed Prezesem Urzędu. Porównanie art. 28 k.p.a. z art k.p.c. wykazuje brak toŝsamości pojęcia strony w postępowaniach - administracyjnym i cywilnym. JuŜ w wyroku z dnia 29 maja 1991 r., III CRN 120/91 (OSNCP 1992 nr 5, poz. 87), Sąd NajwyŜszy zwracał uwagę, Ŝe znaczenie postępowania przed Urzędem Antymonopolowym ogranicza się do tego, Ŝe jego przeprowadzenie jest warunkiem dopuszczalności drogi sądowej. Postępowanie przed sądem antymonopolowym natomiast jest postępowaniem kontradyktoryjnym, a to oznacza sądową kontrolę nie tylko legalności lecz takŝe zasadności i celowości zaskarŝanej decyzji Urzędu; sąd jest władny usunąć jej wady. W moim przekonaniu, pogląd ten zachowuje aktualność wobec decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, co oznacza, Ŝe zaskarŝana decyzja podlegała ocenie Sądu nie tylko w zakresie oceny zasadności odmowy dopuszczenia wniosku Huty o wznowienie postępowania wobec uznania, Ŝe nie ma ona statusu strony, lecz takŝe kontroli merytorycznej, w zakresie - kwestionowanego przez nią, na podstawie 8 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 14 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz zasad rozliczeń w obrocie energią elektryczną (Dz. U. z 2001 r. Nr 1, poz. 7) w związku z art. 23 ust. 1 pkt 5 Prawa energetycznego, a dokonanego przez Prezesa - podziału odbiorców i regulacji taryf dla energii elektrycznej. Podzielam teŝ pogląd prezentowany w powołanym wyŝej wyroku w sprawie III CRN 120/91 i w powołanym wyŝej Komentarzu do Kodeksu postępowania cywilnego, Ŝe unormowanie postępowania przed sądem antymonopolowym jest zbliŝone do istniejącej przed 1 października 1990 r. regulacji postępowania przed sądem ubezpieczeń społecznych. W sprawach 4

5 tych, sądowa kontrola decyzji organów rentowych była wówczas jednoinstancyjna, orzeczenie sądu mogło być zaskarŝone tylko rewizją nadzwyczajną. Obowiązujący wówczas art k.p.c. określał strony postępowania sądowego, w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, którymi byli: ubezpieczony, inna osoba, której praw i obowiązków dotyczy zaskarŝona decyzja, organ rentowy oraz zainteresowany, zdefiniowany w 2 jako "ten, czyje prawa lub obowiązki zaleŝały do rozstrzygnięcia sprawy." Przepis ten nakładał na sąd obowiązek wezwania tego podmiotu do udziału w postępowaniu (bądź z urzędu, bądź na jej wniosek lub na wniosek jednej ze stron), jeŝeli osoba taka nie została wezwana do udziału w sprawie przed organem rentowym. Mimo wprowadzenia z dniem 1 października 1990 r. dwuinstancyjności postępowania sądowego w tych sprawach, przepis art k.p.c. pozostał niezmieniony. Sąd NajwyŜszy juŝ w wyroku z 3 października 1996 r., II URN 36/96 (OSNAPiUS 1997 nr 9, poz. 156), oraz w uchwale z 29 lipca 1998 r., III ZP 20/98 (OSNAPiUS 1998 nr 23, poz. 690), uznał, Ŝe niewezwanie przez sąd zainteresowanego do udziału w sprawie powoduje niewaŝność postępowania sądowego. Treść zbliŝoną do art k.p.c. zawiera art k.p.c., z tą róŝnicą, Ŝe przepis ten nie przewiduje moŝliwości złoŝenia, przez samego zainteresowanego wniosku, a takŝe wstąpienia do udziału w sprawie. Podzielam jednak pogląd wyraŝony w wyŝej powołanym Komentarzu, Ŝe brak tej moŝliwości nie jest zamierzeniem ustawodawcy, lecz tylko usterką, bowiem "trudno wyobrazić sobie określenie kogoś mianem strony i jednoczesne pozbawienie go moŝliwości złoŝenia samodzielnego wniosku o wezwanie (...) do udziału w sprawie." Zgadzam się równieŝ ze stanowiskiem, Ŝe chociaŝ zgodnie z regułą z art k.p.c., podmiot niedopuszczony w postępowaniu administracyjnym nie moŝe brać udziału w postępowaniu przed sądem antymonopolowym, jako jego uczestnik, to jednak naleŝy przyjąć, iŝ przepis art k.p.c. dopuszcza przystąpienie do procesu w charakterze tego zainteresowanego podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu przed Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki, jeśli od rozstrzygnięcia sądu antymonopolowego zaleŝą jego prawa, a nie obowiązki. W rozpoznanej sprawie rozwaŝenia wymagało więc to, czy podnoszone w kasacji moŝliwości w zakresie bilansowania energii produkowanej i pobieranej w węźle systemowym Huty oraz obniŝenie strat sieciowych poprzez własne urządzenia i rozwiązania techniczne, są jej prawami, których dotyczy decyzja Prezesa Urzędu. Trudno mi zaakceptować rozstrzygnięcie wydane w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na sytuację, gdy w wyniku arbitralnej decyzji administracyjnej, bez merytorycznej kontroli jej poprawności w postępowaniu sądowym, podmiot gospodarczy został pozbawiony konstytucyjnego prawa do sądu, bez wnikliwego sprawdzenia, czy posiada on przymiot zainteresowanego w rozumieniu art k.p.c. 5