X. EWOLUCJA ORZECZNICTWA SĄDÓW ADMINISTRACYJNEJ WS. PRZESŁANEK ODMOWY USTANOWIENIA PRAWA UŻYTKOWANIA WIECZYSTEGO GRUNTÓW WARSZAWSKICH

Transkrypt

1 X. EWOLUCJA ORZECZNICTWA SĄDÓW ADMINISTRACYJNEJ WS. PRZESŁANEK ODMOWY USTANOWIENIA PRAWA UŻYTKOWANIA WIECZYSTEGO GRUNTÓW WARSZAWSKICH 1. Dekret z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wymienia wprost tylko jedną przesłankę odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego niemożność korzystania przez dotychczasowego właściciela z gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w planie zabudowy, zaś w przypadku osób prawnych gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Po upływie kilkudziesięciu lat obowiązywania jego przepisów nie można uznać aby stanowił on akt wyizolowany od całokształtu porządku prawnego obowiązującego na terenie RP. Prezydent m. st. Warszawy rozpatrując wnioski o przyznanie prawa własności czasowej nie może zatem pomijać innych aktów prawnych uzasadniających rozszerzenie katalogu przesłanek odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Przeciwne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 sierpnia 2010 roku, w sprawie o sygn. akt I OSK 1364/09, stwierdzając, iż Przesłanki rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy wyczerpująco zostały uregulowane w dekrecie i nie ma potrzeby sięgać do odrębnych przepisów dotyczących gospodarki nieruchomościami. Zważyć należy, iż obecnie wydawane decyzje administracyjne nie mogą pomijać zmian jakie zaszły w systemie prawa przez okres kilkudziesięciu lat, w szczególności nie można uznać za irrelewantne dla prowadzonych postępowań przepisy: Kodeksu cywilnego, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Na gruncie prowadzonych spraw wykształciło się kilka innych przesłanek odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, które zostaną omówione poniżej 2. Niezmiernie istotną kwestią pozostaje stan budynku na dzień wejścia w życie przepisów dekretu. W przeszłości odmawiano przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości, jeżeli na budynek usytuowany na tym gruncie poczyniono nakłady, które mogłyby być należne gminie czy osobom trzecim; jako argument wysuwano tezę, iż budynki takie nie spełniają przesłanek art. 5 dekretu warszawskiego, a więc próbowano podnosić, iż fakt jakiejkolwiek naprawy budynku przez osoby trzecie pozbawia byłego właściciela prawa własności budynku. Jak wskazuje orzecznictwo, które przez lata ukształtowało się na kanwie restytucji nieruchomości warszawskich jak i norma przepisu art. 7 dekretu, fakt iż budynki obecnie znajdujące się na gruncie nie spełniają wymogów art. 5 dekretu, nie stanowi negatywnej przesłanki przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu. Organy nadzorcze i sądowo-administracyjne, wskazują w przypadkach poczynienia nakładów przez Skarb Państwa bądź osoby trzecie na rozbudowę, nadbudowę, odbudowę ze zniszczeń wojennych budynków drogę cywilno-prawną. Wyraźnie negując rozliczanie tychże nakładów w postępowaniu administracyjnym zupełnie wykluczają możliwość, aby nakłady poczynione na w/w cele miały stanowić powód odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu. Pojawił się też postulat aby wobec braku jasnej definicji budynku w przepisach dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy stosować późniejsze przepisy dekretu z dnia 3 lipca 1947 roku o popieraniu budownictwa (Dz., U. Nr 52, poz. 270 ze zm), który w art. 2 ust. 2 stwierdza, iż naprawę budowli położonych na Ziemiach Odzyskanych, zniszczonych więcej niż w 33%, a na pozostałym obszarze kraju więcej niż w 66%, uważa się za budowę nową. Przeciwnicy restytucji wskazują, że sam fakt, iż budynki uległy zniszczeniu podczas wojny przesądza o tym, że nie stanowi on odrębnego od gruntu przedmiotu własności i tu nie istotną kwestią jest nawet to, iż z tychże zniszczeń wojennych odbudowali go poprzedni właściciele po wezwaniu władz budowlanych do naprawy i za ich pozwoleniem wydanym w trybie cytowanego niżej dekretu o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny. Przyjmując powyższą argumentację należałoby uznać, że zgodnie z art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, budynek czy też budynek uszkodzony po dniu 424

2 21 listopada 1945 roku (data wejścia w życie dekretu) pozostał własnością dotychczasowego właściciela, ale paradoksalnie, na skutek przeprowadzonej na własny koszt i za zgodą ówczesnych władz administracyjnych odbudowy budynku dawny właściciel utracił jego własność. Wobec znacznego zniszczenia zwłaszcza centralnej części Warszawy na skutek działań wojennych wiele budynków zostało zniszczonych w stopniu wyższym niż 66% i taka interpretacja spowodowałaby wyłączenie zasady określonej w dekrecie o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w myśl, której w określonych sytuacjach budynek stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności. (jeżeli był zniszczony w stopniu wyższym niż 66% a następnie odbudowany czy to przez dawnego właściciela, czy przez Skarb Państwa lub osoby trzecie na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 roku o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. Nr 50, poz. 389), to nie jest tym samym budynkiem, o którym mowa w art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie o sygn. akt I CKN 739/99). Tak ustalony stan faktyczny nie jest przyczynkiem do odmowy przyznania prawa własności czasowej w trybie art. 7 tego dekretu. Inna interpretacja naruszałaby prawa gwarantowane dekretem o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy i pozostawałaby w sprzeczności z zasadą lex retro non agit. Wskazując na te i inne argumenty odnośnie interpretacji art. 5 dekretu i pojęcia budynku obszernie wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 29 października 1999 roku, sygn. I CKN 108/99, jak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2002 roku, sygn. I SA 1482/ Kwestią niebudzącą obecnie wątpliwości jest możliwość ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wraz ze sprzedażą budynku, który został wybudowany po dniu wejścia w życie przepisów dekretu. Warunki sprzedaży części budynku, w tym w szczególności należna cena, zostają określone w protokole z rokowań. Podstawą ustalenia ceny jest wartość części budynku określona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie m.st. Warszawy. 4. W praktyce rozpatrywania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej często napotyka się sytuacje gdzie po 1945 roku ze środków publicznych wybudowano budynek przekraczający granice dawnej nieruchomości hipotecznej. Powyższa sytuacja powoduje zdaniem Prezydenta m.st. Warszawy niemożność ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. Jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. W zdecydowanej większości prowadzonych spraw brak jest możliwości dokonania podziału w sposób określony w przywołanym przepisie, co skutkuje koniecznością wydania decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, stanowisko powyższe spotyka się z aprobatą orzecznictwa (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2001 r., sygn. I OSK 1874/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. I SA/Wa 731/10). 5. Kolejną przesłanką stosowaną przez organy rozpatrujące tzw. wnioski dekretowe do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego jest przeznaczenie nieruchomości pod cele publiczne określone w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O ile decyzje odmowne w zakresie przeznaczenia i wykorzystywania gruntów jako drogi publiczne są powszechnie utrzymywane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz aprobowane przez sądownictwo administracyjne (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2015 r., sygn. I OSK 387/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2013 r., sygn. I SA/Wa 1725/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2011 r., sygn. I SA/WA 425

3 650/11) to już inne cele publiczne (np. związane z oświatą) nie są traktowane analogiczne. W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 roku, sygn. I OPS 5/08 wskazano, iż Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Od tego czasu sądy administracyjne konsekwentnie stoją na stanowisku, iż cele użyteczności publicznej nie wykluczają możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób, którym przysługują roszczenia wynikające z przepisów cyt. dekretu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. I SA/Wa 1071/12 wskazał, iż Nie można przyjąć, iż przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej "automatycznie" przesądzało o wyłączeniu możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) i zwalniało od obowiązku czynienia ustaleń w sprawie. Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Analogicznie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. I SA/Wa 545/11 wskazując, iż Nie można z góry wykluczyć przyznania prawa własności czasowej do określonego gruntu z tego tylko powodu, że grunt ten znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 656/09 stwierdzając, że Nie można z góry wykluczyć przyznania prawa własności czasowej gruntu przeznaczonego w planie pod cele użyteczności publicznej. Mając na względzie powyższe Prezydent m.st. Warszawy orzeka o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego również w przypadku niektórych gruntów stanowiących tereny zajmowane przez szkoły, przedszkola, żłobki, parki. 6. Termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (później prawa własności czasowej, obecnie prawa użytkowania wieczystego) określony w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy jest terminem zawitym prawa materialnego. Jest to zatem termin nieprzywracalny, do którego nie ma zastosowania procedura przywracania terminów przewidziana w art obecnie obowiązującego Kodeksu postępowania administracyjnego. Terminu tego nie można było przywracać również pod rządami przepisów art rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.), które normowały tę kwestię przed wejściem w życie obecnego Kodeksu. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w utrwalonej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. uchwała składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r. w sprawie o sygn. akt. OPK 19/96 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 1999 r., sygn. IV SA 1378/97). W wyroku z dnia 3 lutego 1995 roku w sprawie sygn. akt IV SA 832/93 Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że określony w art. 7 ust. 1 dekretu termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy jest terminem prawa materialnego. Ta wykładnia była kontynuowana przez Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 21 kwietnia 1998 r., sygn. IV SA 1091/96, w którym sąd ten stwierdził, iż konsekwencją materialnoprawnego charakteru omawianego terminu jest prekluzyjność, co powoduje wygaśnięcie roszczenia w przeciwieństwie do terminów procesowych, które z reguły są przywracane. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 276/05, podzielił w pełni prezentowane stanowisko. Jak wynika z powyższego, nie jest prawnie dopuszczalne potraktowanie wniosku złożonego po upływie tego terminu o przyznanie prawa użytkowania wieczystego, jako zawierającego jednocześnie 426

4 domniemany wniosek o przywrócenie terminu. Natomiast same przepisy art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie dają podstawy do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z powodu opóźnienia w złożeniu wniosku (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 26 stycznia 2001 r., sygn. I SA 1425/99). Należy zatem przyjąć, że z upływem terminu na złożenie wniosku dekretowego wygasło uprawnienie do uzyskania w trybie dekretu prawa wieczystego użytkowania. Kwestia przywrócenia terminów dotychczasowym właścicielom gruntów warszawskich (lub ich następcom prawnym), którzy nie złożyli wniosków w terminie, czy też ustalenia nowych terminów na składanie takich wniosków, nie może być rozwiązywana w drodze zastosowania instytucji przywrócenia terminu w ramach indywidualnego postępowania administracyjnego, lecz jedynie w drodze odrębnego aktu normatywnego o charakterze generalnym rangi ustawowej. Terminy zawite, pomimo pewnych podobieństw, różnią się od terminów przedawnienia, w szczególności w zakresie skutków upływu terminu, możliwością jego dysponowania (nie można zrzec się zarzutu upływu terminu zawitego), koniecznością uwzględniania upływu terminu z urzędu. Wynika to z założenia, w myśl którego terminy zawite powinny ograniczać realizację praw w sposób bardziej rygorystyczny, aniżeli czynią to terminy przedawnienia; w związku z tym bieg ich nie podlega żadnym zakłóceniom, takim jak zawieszenie, przerwa czy wstrzymanie. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 listopada 2006 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 32/06,,,Termin wynikający z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego jest terminem prawa materialnego i jego bezskuteczny upływ wskutek niezłożenia wniosku powoduje wygaśnięcie przysługującego b. właścicielowi uprawnienia. Nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów doszło do niezłożenia omawianego wniosku w terminie dekretowym, ponieważ [ ] termin ten jako termin prawa materialnego nie jest przywracalny. Orzeczenie to zapadło w stanie faktycznym, w którym właściciel nieruchomości warszawskiej został skazany wyrokiem sądu wojskowego na karę więzienia i przepadku mienia - zapadłym w roku 1948 przed dniem objęcia w posiadanie przez Gminę należącej do niego nieruchomości - którego nieważność została stwierdzona w 2001r. w trybie ustawy z dnia 23 lutego 1991r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa polskiego (Dz.U. Nr 34, poz. 149). Należy zatem uznać, że wobec niezłożenia stosownych wniosków przez uprawnione osoby wygasły wszelkie uprawnienia dawnych właścicieli (względnie ich następców prawnych) do nieruchomości, w tym własność budynków posadowionych na gruncie tych nieruchomości. Osobnym zagadnieniem, które nie budzi sporów pozostaje złożenie wniosku przed terminem określonym w art. 7 ust. 1 dekretu - Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 09 sierpnia 2003 r. w sprawie o sygn. akt OPS 3/03, stwierdził, iż termin do zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela gruntu określonego w art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) wniosku o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy(własności czasowej), o którym mowa w art. 7 ust. 1 tego dekretu, jest zachowany także wówczas, gdy wniosek został zgłoszony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę. 7. Oprócz terminowości składanych wniosków o przyznanie prawa własności czasowej Prezydent m.st. Warszawy obowiązany jest do badania czy wniosek pochodzi od podmiotów uprawnionych, którymi w myśl art. 7 dekretu byli: dotychczasowi właściciele gruntu, prawni następcy właścicieli będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa ich reprezentujące. Na kanwie rozpatrywanych spraw pojawiły się wątpliwości odnośnie legitymacji Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Powstanie, organizację i zakres działania Urzędów Likwidacyjnych określają przepisy dekretu z dnia 08 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. z 1946 r. Nr 13 poz. 87 ze zm.) zgodnie z art. 7 ust. 2 tego dekretu do zakresu działania urzędów likwidacyjnych należały: 427

5 - zabezpieczanie majątków ubezpieczonych do czasu objęcia ich w zarząd przez władze, właściwe ze względu na rodzaj majątku, - kontrola i sporządzanie inwentarza majątków, - oddawanie w najem lub dzierżawę majątków opuszczonych, przeznaczonych do tego przez władze właściwe na rodzaj majątku, - przedsiębranie czynności co do majątków przechodzących na własność Skarbu Państwa lub osób prawnych prawa publicznego, - sprzedaż ruchomości w przypadku gdy zachodzi niebezpieczeństwo niszczenia ich substancji lub gdy koszty ich przechowywania są niewspółmiernie wysokie do ich wartości. Przepis art. 7 ust. 3 stanowił, iż Urzędy Likwidacyjne powołane są ponadto do wykonywania innych czynności, zleconych im przepisami niniejszego dekretu lub rozporządzeń wydawanych na jego podstawie bądź też przepisami szczególnymi. Jak zatem wynika z zakresu działania Urzędów Likwidacyjnych, zawartego w art. 7 ust. 2, nie mieści się w nim składanie wniosków o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, ale działanie w imieniu i na rzecz właściwej władzy. Z kolei ani dalsze przepisy tego dekretu (art. 7 ust. 3) ani przepisy dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, które są przepisami szczególnymi, a więc powinny być wykładane ściśle i nie jest dopuszczalna jakakolwiek inna ich interpretacja, również nie nakładały na Urzędy Likwidacyjne zadania polegającego na złożeniu takiego wniosku. Działając na gruncie przepisów ww. dekretu, Urzędy Likwidacyjne nie mogły reprezentować byłych właścicieli nieruchomości ani w postępowaniu administracyjnym ani sądowym. Powyższy pogląd podzielają sądy administracyjne twierdząc, iż Urzędy Likwidacyjne nie mogły składać skutecznego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 440/05, w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r. w sprawie sygn. akt I OSK 616/11 oraz w wyroku z dnia 11 marca 2016 r. w sprawie I OSK 1306/ Kolejną przesłanką odmawiająca ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu jest fakt rozdysponowania nieruchomości na rzecz osób trzecich. W zdecydowanej większości przepadku mamy do czynienia z przekazaniem gruntu w użytkowanie wieczyste bądź też ustanowieniem prawa własności nieruchomości. Prezydent m.st. Warszawy konsekwentnie stoi na stanowisku, iż nie można ustanowić w wyniku rozpoznania wniosku dekretowego prawa u zbytkowania wieczystego w sytuacji rozdysponowania gruntów. W ostatnim czasie stanowisko powyższe jest podtrzymywane przez sądy administracyjne (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2009 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 32/09 oraz w wyroku z dnia 24 maja 2013 r. w sprawie I OSK 2168/11, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 października 2014 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 988/14). Należy stwierdzić, iż ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz podmiotów trzecich na gruncie komunalnym stanowi negatywną przesłankę do pozytywnego rozpatrzenia wniosku dawnego właściciela o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego). Ekspektatywa przyznania prawa własności czasowej znajduje w takim przypadku nieusuwalną przez organ administracyjny przeszkodę prawną, która powoduje konieczność wydania decyzji orzekającej w tej części o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu. 9. Reasumując podkreślić należy, iż na przełomie lat orzecznictwo administracyjne i sądowoadministracyjne wykształciło więcej przesłanek do odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego aniżeli przewidzianych wprost w przepisach dekretu, jednakże w dalszym ciągu pozostaje do rozstrzygnięcia wiele spraw spornych uzasadniających ewolucję przesłanek odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. 428