Opinia Narodowego Banku Polskiego w sprawie projektu ustawy o nadzorze nad instytucjami finansowymi.

Transkrypt

1 N a r o d o w y B a n k P o l s k i Warszawa, 20 stycznia 2006 r. Opinia Narodowego Banku Polskiego w sprawie projektu ustawy o nadzorze nad instytucjami finansowymi. I. Zagadnienia ogólne Model nadzoru nad rynkiem finansowym w Polsce Przyjęta w projekcie ustawy o nadzorze nad instytucjami finansowymi koncepcja sprawowania nadzoru nad rynkiem finansowym oznacza odwrót od przyjętego i realizowanego dotychczas modelu funkcjonowania tego nadzoru. Zważyć należy, że w początkowym etapie rozwoju rynku finansowego nadzór nad poszczególnymi segmentami tego rynku realizowany był przez organy podlegające jednoosobowemu kierownictwu. Do końca 1997 r. nadzór nad bankami był wykonywany przez Narodowy Bank Polski, z tym, że ustawa upoważniała personalnie Prezesa NBP do podejmowania działań nadzorczych. Od 1998 r. nadzór nad sektorem bankowym sprawuje Komisja Nadzoru Bankowego. Kilka lat wcześniej, w 1993 r., powstała, także jako organ kolegialny, Komisja Papierów Wartościowych (później jako Komisja Papierów Wartościowych i Giełd). Z kolei od 1 kwietnia 2002 r. działa Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, która zastąpiła Państwowy Urząd Nadzoru Ubezpieczeń oraz Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi. Zarówno PUNU, jak i UNFE nie były organami kolegialnymi, były kierowane przez Prezesów. Jak z tego wynika ustawodawca odszedł już od koncepcji sprawowania nadzoru nad rynkiem finansowym przez jednoosobowe organy na rzecz sprawowania tego nadzoru przez organy kolegialne i od dłuższego czasu taki model sprawowania nadzoru z powodzeniem funkcjonuje. W pełni uprawniony wydaje się więc pogląd, iż ustawodawca wypracował i konsekwentnie wprowadzał model nadzoru oparty na funkcjonowaniu kolegialnych organów nad poszczególnymi segmentami rynku finansowego. W modelu tym nadzór nad poszczególnymi segmentami rynku finansowego sprawują odrębne, współpracujące ze sobą organy kolegialne komisje, w których skład wchodzą osoby reprezentujące inne organy nadzoru Warszawa, ulica Ś wię tokrzyska 11/21, telefon (22) , fax (22) nbp@nbp.pl

2 Należy zwrócić uwagę, że istniejąca struktura nadzoru nad rynkiem finansowym w Polsce działa według następujących zasad: krzyżowego członkostwa, zgodnie z którą np. członkiem KNB jest Przewodniczący KPWiG, natomiast Generalny Inspektor Nadzoru Bankowego, jako członek KNB, jest jednocześnie członkiem KPWiG oraz uczestniczy z głosem doradczym w posiedzeniach KNUiFE, wymiany informacji i współpracy przy wykonywaniu nadzoru nad poszczególnymi segmentami rynku finansowego, której podstawą są przewidziane w regulacjach sektorowych, podpisane i w praktyce realizowane dwustronne porozumienia pomiędzy KNB i KPWiG, a także KNB i KNUiFE, powołania Komitetu Koordynacyjnego do spraw Konglomeratów Finansowych, w skład którego wchodzą wszyscy członkowie trzech Komisji Nadzoru nad poszczególnymi segmentami polskiego rynku finansowego. Komitet zapewnia współpracę na najwyższym szczeblu w sprawach strategicznych, dotyczących całego rynku finansowego w Polsce. Należy podkreślić, że przyjęty model nadzoru nad rynkiem finansowym w Polsce, zakładający funkcjonowanie trzech Komisji Nadzoru znajduje swoje uzasadnienie w strukturze tego rynku, który w przeciwieństwie do sytuacji panującej w państwach o znacznie bardziej rozwiniętych rynkach finansowych jest nadal silnie zdominowany przez sektor bankowy, stanowiący blisko 75% całego sektora finansowego. W przewidywanym Urzędzie Nadzoru Finansowego nadzór nad rynkiem ubezpieczeniowym, funduszami emerytalnymi i rynkiem kapitałowym byłyby zatem zdominowany przez nadzór nad sektorem bankowym. Projektowany Urząd byłby więc przede wszystkim organem nadzoru bankowego, tyle, że funkcjonującym w oderwaniu od banku centralnego. Model nadzoru nad rynkiem finansowym w państwach Unii Europejskiej W Unii Europejskiej nie ma jednego modelu nadzoru nad rynkiem finansowym. Można wyróżnić kilka różnych struktur organizacyjnych, które zależą od czynników historycznych, stopnia rozwoju i struktury rynku finansowego, decyzji politycznych (jak w wypadku nadzoru brytyjskiego), a także trendów obowiązujących w okresie przebudowy nadzoru. Ostatecznie, pomimo obowiązującej w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku silnej tendencji do tworzenia jednej instytucji nadzorczej poza bankiem centralnym, w 13 spośród 25 krajów członkowskich nadzór bankowy jest nadal częścią banku centralnego, a w dwóch (Austrii i Niemczech), mimo iż w roku 2002 utworzono w nich zewnętrzne organy nadzoru nad rynkiem finansowym, bank centralny nadal odgrywa istotną rolę w sprawowaniu nadzoru. Po roku 2002, mając na względzie politykę monetarną prowadzoną przez EBC oraz stanowisko Parlamentu Europejskiego, państwa członkowskie ponownie zaczęły wiązać nadzór bankowy z bankiem centralnym. Zważywszy na - 2 -

3 rolę Europejskiego Banku Centralnego i jego udział w kształtowaniu polityki monetarnej i zapewnieniu stabilności finansowej, zaczęto w banku centralnym umiejscawiać nadzór ostrożnościowy nad całym rynkiem finansowym. Oficjalne stanowisko EBC wskazuje na to, że w ramach ESBC nie jest preferowany żaden konkretny model, jednak popierany jest udział banku centralnego w nadzorze bankowym 1. Takie rozwiązanie funkcjonuje już, lub jest przygotowywane w pięciu spośród trzynastu krajów członkowskich (chronologicznie: w Irlandii, w Holandii, w Słowacji, w Czechach i w Hiszpanii) oraz częściowo w Estonii. Na szczególną uwagę zasługuje przykład Słowacji, gdzie podjęto decyzję o przeniesieniu świeżo utworzonego Financial Market Authority do banku centralnego. W ten sposób, od 1 stycznia 2006 roku, Bank Słowacji sprawuje nadzór nad całym rynkiem finansowym Słowacji. Wpływ na zmianę trendu miało też zbliżające się wejście w życie Nowej Umowy Kapitałowej, która stanowi ogromne, bezprecedensowe wyzwanie dla banków i nadzorców bankowych. Żaden kraj (jak wynika z projektu opiniowanej ustawy poza Polską) nie zdecydował się w ostatnich latach na wprowadzenie jakichkolwiek zmian organizacyjnych, które mogłyby zakłócić działania nadzoru bankowego. W wyżej wymienionych pięciu krajach do nadzoru bankowego dołączane są pozostałe organy nadzoru, jednocześnie operacja ta nie powoduje zakłóceń w funkcjonowaniu nadzoru bankowego i nie stanowi zagrożenia dla jego pracy. Parlament Europejski wskazał w roku 2002, że każda głęboka reforma wiąże się z ryzykiem dezorganizacji restrukturyzowanego nadzoru i utraty cennych informacji. Dlatego prowadzenie radykalnych reform w strukturze nadzoru finansowego danego państwa jest możliwe wyłącznie, gdy istnieją dowody, iż nowy organ nadzoru będzie działał lepiej niż przed reorganizacją. Parlament Europejski zaleca zatem prowadzenie reform metodą drobnych kroków. Co więcej, zaproponowane w Raporcie Lamfalussy ego unijne komitety drugiego (politycznego) i trzeciego (nadzorczego) szczebla, pomimo wspomnianych już połączeń z lat dziewięćdziesiątych, nadal funkcjonują w podziale na sektor bankowy, ubezpieczeniowy i funduszy emerytalnych oraz kapitałowy i nikt, ani nic nie zapowiada ich łączenia, tak jak i międzynarodowych komitetów regulacyjnych dla poszczególnych sektorów. Ocena polskiego nadzoru bankowego Polski nadzór bankowy był dwukrotnie poddawany ocenie instytucji międzynarodowych: Międzynarodowego Funduszu Walutowego i Komisji Europejskiej. Druga z tych misji była szczególnie istotna, ponieważ w jej skład wchodzili nadzorcy z Niemiec i Finlandii, a ich zadaniem 1 The Role of Central Banks in Prudential Supervision. EBC, ,

4 było ustalenie, czy polski nadzór bankowy spełnia standardy unijne i czy będzie w stanie nadzorować oddziały polskich banków w innych krajach członkowskich, gdy te rozpoczną swą działalność na terenie Unii Europejskiej, korzystając z zasady jednolitego paszportu, a także, czy w ramach sprawowanego w Unii Europejskiej nadzoru skonsolidowanego będą w stanie zagwarantować odpowiedni poziom nadzoru nad polskimi bankami zależnymi od banków z innych krajów członkowskich. Obie misje wystawiły polskiemu nadzorowi bankowemu pozytywną opinię. Równie dobrą opinię ma polski nadzór bankowy w państwach Europy Środkowej i Wschodniej oraz Azji Środkowej. Potwierdzają to doświadczenia płynące z TIBS Training Initiative for Banking Supervisors, czyli cyklu seminariów prowadzonych przez GINB we współpracy z nadzorem amerykańskim, przeznaczonych dla nadzorców z 21 krajów Europy Środkowo-Wschodniej i Azji Środkowej. Znaczące ograniczenie w projektowanej ustawie roli ministra właściwego do spraw instytucji finansowych Należy zwrócić uwagę, że projekt ustawy znacząco zmniejsza dotychczasową rolę ministra właściwego do spraw instytucji finansowych w funkcjonowaniu poszczególnych organów nadzoru. Dotychczas to Minister Finansów wyznaczał swoich przedstawicieli do poszczególnych Komisji (w tym jako zastępców przewodniczącego Komisji). Miało to swoje uzasadnienie w brzmieniu ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, gdzie Ministrowi Finansów przypisano rolę ministra właściwego do spraw instytucji finansowych. Tymczasem projektowana ustawa uchyla art. 12 ust. 3 ustawy o działach administracji rządowej, który przewiduje, iż minister właściwy do spraw instytucji finansowych sprawuje nadzór nad działalnością Komisji Papierów Wartościowych i Giełd oraz Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych. Jednocześnie pozostać ma w mocy ust. 1 art. 12 tej ustawy, zgodnie z którym dział instytucje finansowe obejmuje sprawy banków, zakładów ubezpieczeń, funduszy powierniczych i innych instytucji finansowych oraz funkcjonowania rynku finansowego. Wskazana tu swego rodzaju niekonsekwencja znajduje swój wyraz także w tym, że projekt niedostatecznie czytelnie rozwiązuje problem upoważnienia do wydawania aktów wykonawczych, które uzupełniać będą ustawowe ramy działalności uczestników rynku finansowego. II. Ogólne uwagi do projektu ustawy Projekt ustawy jest niedopracowany i ogólnikowy, sprawia wrażenie napisanego w dużym pośpiechu. Wejście w życie ustawy w kształcie zaproponowanym w projekcie rodziłoby poważne - 4 -

5 ryzyko zarówno dla sprawnego nadzoru nad rynkiem finansowym, jak i stabilności poszczególnych segmentów tego rynku. Ocenę poszczególnych rozwiązań zawartych w projekcie utrudnia w dużym stopniu ogólne i lakoniczne uzasadnienie. Rozważenia i gruntowego przemyślenia wymaga przede wszystkim charakter i zakres przewidzianego w ustawie nadzoru zintegrowanego. Powołanie nadzoru zintegrowanego nie może bowiem ograniczać się do prostego zastąpienia w przepisach ustaw branżowych nazw poszczególnych Komisji nowym organem nadzoru. Należałoby w szczególności odpowiedzieć na podstawowe pytania i rozstrzygnąć następujące wątpliwości: - Czy powinny zostać utrzymane różne środki nadzoru i różny tryb ich stosowania wobec każdej z grup nadzorowanych podmiotów; - Jakie należałoby podjąć działania, aby uniknąć ryzyka koncentrowania się nowego organu nadzoru na ryzyku systemowym, odnoszącym się do całej grupy kapitałowej, co mogłoby doprowadzić do mniejszego wyczulenia na problemy poszczególnych podmiotów w takiej grupie; - Czy w związku z planowanym powstaniem nadzoru zintegrowanego nie należałoby się zastanowić nad jednolitą regulacją outsourcingu w usługach finansowych skoro będzie jeden urząd nadzoru nad sektorem finansowym, to czy także inni niż banki uczestnicy rynku finansowego nie powinni podlegać przepisom o outsourcingu. Jeżeli nie, to czy nie warto np. wprowadzić uproszczonych rozwiązań w przypadku outsourcingu wykonywanego przez podmioty nadzorowane na rzecz innym podmiotów nadzorowanych funkcjonujących w tej samej grupie kapitałowej; - Projekt ustawy nie przewiduje żadnego, choćby tylko pośredniego udziału przedstawicieli podmiotów nadzorowanych w wykonywaniu nadzoru, tak jak ma to miejsce obecnie np. art. 26 ust. 2 i 3 ustawy o NBP udział przedstawiciela ZBP na niektórych posiedzeniach KNB, art. 9 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym; - Projekt ustawy zakłada istotne zmiany w systemie funkcjonowania nadzoru. W związku z powyższym autorzy projektu powinni dokonać gruntownej analizy dotychczas funkcjonujących przepisów, dotyczących wykonywania nadzoru nad podmiotami nadzorowanymi działającymi w grupach kapitałowych. W szczególności należałoby się zastanowić nad potrzebą przeprowadzenia merytorycznych zmian w ustawie Prawo bankowe, w szczególności w rozdziale 11b Nadzór skonsolidowany oraz w ustawie o nadzorze uzupełniającym nad instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń i firmami inwestycyjnymi wchodzącymi w skład konglomeratu finansowego. III. Uwagi do uzasadnienia projektu ustawy - 5 -

6 Zgodnie z art. 34 ust. 1 Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z 10 ust. 3 Regulaminu Pracy Rady Ministrów oraz z 12 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej uzasadnienie do projektu ustawy powinno: wyjaśniać potrzebę i cel wydania ustawy, przedstawiać rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana, wykazywać różnicę pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym, przedstawiać przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne, wskazywać źródła finansowania, jeżeli projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego, przedstawiać założenia projektów podstawowych aktów wykonawczych, zawierać oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenie, że przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej. Analiza uzasadnienia projektu budzi poważne wątpliwości co do rzetelności wypełnienia wymagań, które powinien spełniać ten dokument. Prezentowane w nim stwierdzenia niejednokrotnie nie znajdują odzwierciedlenia w proponowanych rozwiązaniach, a stawiane tezy w wielu przypadkach są fałszywe, co zostanie wykazane na wybranych przykładach. Nie ulega wątpliwości, że przeprowadzenie tak istotnej dla polskiego rynku finansowego reformy powinno zostać poprzedzone wnikliwą analizą regulowanej materii. Tymczasem podczas przygotowywania opiniowanego projektu pominięto szereg kluczowych aspektów, na które zostanie zwrócona uwaga w dalszej części opinii. Projekt ustawy zakłada pełną integrację organizacyjną nadzoru nad rynkiem finansowym. Prezentowane twierdzenie nie znajduje odzwierciedlenia w treści projektu. Projekt przewiduje jedynie połączenie trzech Komisji Nadzoru, natomiast pozostawia poza zakresem działania nowego Urzędu takie podmioty rynku finansowego jak: Spółdzielcze Kasy Oszczędnościowo-Kredytowe, firmy leasingowe, pośredników kredytowych. Jest on konsekwencją dokonanej w roku 2002 zmiany koncepcji z budowy nadzorów wyspecjalizowanych do budowy nadzoru zintegrowanego i powołania Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych. Prezentowana teza nie znajduje potwierdzenia w dokumentach z 2002 roku. W uzasadnieniu do projektu ustawy z 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych stwierdzono, że: Podstawą merytoryczną projektu są zapowiedzi programowe SLD, UP, PSL, zgodnie z którymi administracja rządowa ma być tańsza, sprawna, nowoczesna i przyjazna ludziom. Przywołane uzasadnienie wskazuje zatem wyłącznie na kwestie ekonomiczne i nie zawiera jakichkolwiek odniesień do struktury organizacyjnej nadzoru. Ze względu na to, że między rynkiem bankowym a ubezpieczeniowym występuje najwięcej powiązań funkcjonalnych decyzja ta wymusza dalszą integrację nadzorów nad rynkiem - 6 -

7 finansowym. Prezentowana teza jest fałszywa. Stopień powiązania banków z innymi instytucjami sektora finansowego w Polsce (zakładami ubezpieczeń, powszechnymi towarzystwami emerytalnymi) należy ocenić jako niewielki. 2 Podobnie niewielkie są nadal wzajemne zobowiązania tych instytucji. Działalność ubezpieczeniowa nie ma znaczącego udziału w krajowych holdingach bankowych. W posiadaniu banków znajdują się bowiem co najwyżej mniejszościowe pakiety akcji zakładów ubezpieczeń. Również żaden krajowy zakład ubezpieczeń nie kontroluje ani nie posiada znaczącego pakietu akcji żadnego banku. W wyniku sprzedaży zakładu ubezpieczeń, która miała miejsce w ostatnim czasie, jedyna grupa kapitałowa, która mogła spełniać warunki uzasadniające uznanie jej za konglomerat finansowy w Polsce, przestała spełniać ustawowe wymogi nakazujące objęcie jej nadzorem uzupełniającym. Banki stopniowo wycofywały się z pośredniego zarządzania OFE. Na koniec 2004 r. już tylko dwa PTE pozostały spółkami zależnymi banków krajowych. Widać więc, że sektor bankowy w Polsce jest stosunkowo słabo (znacznie słabiej niż w krajach o rozwiniętych rynkach finansowych) powiązany z innymi segmentami rynku finansowego, które rozwijają się niezależnie od siebie, a podejmowane przez nie rodzaje ryzyka nie są wzajemnie istotnie skorelowane. Ryzyko i zagrożenia mogące wyniknąć z istniejących powiązań banków z innymi podmiotami sektora finansowego mogą być zatem z powodzeniem monitorowane na podstawie obowiązujących obecnie przepisów, uwzględniających swoistą unię personalną i efektywną wymianę informacji pomiędzy poszczególnymi komisjami wykonującymi nadzór (możliwą dzięki porozumieniom zawartym przez te nadzory). W celu zwiększenia sprawności funkcjonowania organu nadzoru, dotychczasowe organy kolegialne o zmiennym składzie zostaną zastąpione organem jednoosobowym, powoływanym na 6-letnią kadencję przez Prezesa Rady Ministrów. Prezentowana teza nie została udowodniona. Nowe prawo powinno być tworzone, gdy obowiązujące przepisy okazują się nieskuteczne. Bez zbadania i dokonania oceny skuteczności obecnych uregulowań trudno jest jednoznacznie stwierdzić, że zmiana jest potrzebna. Natomiast treść uzasadnienia do projektu ustawy nie zawiera ani oceny stanu istniejącego, ani uzasadnienia konieczności przeprowadzenia tak gruntownych zmian w zakresie instytucji sprawujących nadzór nad rynkiem finansowym. Projektodawcy nie wskazują na żadne okoliczności świadczące o tym, iż konieczna jest reforma i to o charakterze systemowym, gdyż dotychczasowy system nadzoru działa nieefektywnie. Dotychczasowa praktyka i doświadczenia z funkcjonowania trzech Komisji organów kolegialnych, wykonujących nadzór nad systemem finansowym w Polsce, wskazuje, że mamy do czynienia z odmienną sytuacją. Nie ma obecnie potrzeby, aby zmieniać 2 Raport o stabilności systemu finansowego 2003, NBP, Warszawa

8 istniejące rozwiązania, które sprawdziły się w praktyce i są dobrze oceniane, zarówno przez Polski sektor finansowy, jak i przez gremia międzynarodowe. Na tle doświadczeń głównego nadzoru nadzoru bankowego należy stwierdzić, że jest on sprawowany bardzo efektywnie, a podczas sądowej kontroli decyzji nadzorczych są one utrzymywane w mocy. Celem zmian przepisów prawnych nie może być jedynie jak to zostało zawarte w uzasadnieniu do projektu utworzenie wyspecjalizowanego nadzoru zintegrowanego w postaci Urzędu Nadzoru Finansowego. Aby idea zmiany była przekonywająca potrzebne są silne merytoryczne argumenty. Samo stwierdzenie, że zamiana dotychczasowych organów kolegialnych na jednoosobowy organ zwiększy sprawność funkcjonowania nadzoru nie jest poparte konkretnymi argumentami (istnieje przecież wiele pozytywnych stron zarządzania kolegialnego). Wątpliwości budzi też zgromadzenie tak dużego zakresu kontroli nad instytucjami finansowymi w rękach jednej osoby. Organ kolegialny byłby zatem lepiej predysponowany do pełnienia nadzoru nad całym sektorem finansowym. Członkowie organu kolegialnego jako uczestnicy procesu decyzyjnego wnoszą do niego swoje zróżnicowane kompetencje, wiedzę, doświadczenie i umiejętności, dzięki czemu wzrasta prawdopodobieństwo wyeliminowania profesjonalnej jednostronności. Stąd decyzje nadzorcze powinny być podejmowane w sposób kolegialny przez specjalistów reprezentujących poszczególne sektory rynku finansowego. Istotna jest tutaj kolegialność procesu decyzyjnego, gdyż doświadczenie wskazuje, że nie jest możliwe uzyskanie analogicznych celów przy poleganiu jedynie na kolegialnych zespołach doradczo-eksperckich. Zresztą praktyka w krajach UE wskazuje, że wszędzie obowiązuje system kolegialny. Jak już wskazano powyżej, organ wykonawczy i urzędy polskiego nadzoru funkcjonują sprawnie w obecnej strukturze, optymalnej dla obecnego stadium rozwoju rynku. Potwierdza to zarówno brak jakichkolwiek zastrzeżeń nadzorowanych podmiotów do działalności organów nadzoru, jak i wcześniej przedstawiane, jednoznacznie pozytywne oceny instytucji międzynarodowych. Ciała decyzyjne (Komisje Nadzoru), dzięki krzyżowemu członkostwu, działają w strukturze prawie zintegrowanej, która ułatwia należyty przepływ informacji i wspiera podejmowanie właściwych decyzji. Kolegialność tych organów w najmniejszym stopniu nie zakłóca sprawności ich działania, natomiast zapewnia przejrzystość, której nie zagwarantuje posiadający większe uprawnienia organ jednoosobowy. W celu zwiększenia nadzoru społecznego powołuje się Komitet Doradczy, którego część członków będzie posiadać rekomendację Komisji Trójstronnej. Cel powołania Komitetu jest niezrozumiały z punktu widzenia funkcji Prezesa Urzędu Nadzoru Finansowego. Powstaje pytanie, czy Komitet Doradczy stanowić ma swego rodzaju odpowiednik kolegialnej Komisji Nadzoru Bankowego (i pozostałych Komisji Nadzoru). Należy zwrócić uwagę, że w skład KNB - 8 -

9 wchodzą: Prezes NBP, Minister Finansów lub delegowany przez niego sekretarz lub podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów. Przewodniczący KPWiG, Prezes Zarządu BFG, przedstawiciel Prezydenta RP, przedstawiciel Ministra Finansów, wreszcie Generalny Inspektor Nadzoru Bankowego. Są to, jak można zauważyć, profesjonaliści, którzy posiadają wiedzę z zakresu funkcjonowania nadzorowanych podmiotów. Komisja Nadzoru Bankowego podejmuje kolegialnie najważniejsze decyzje i ponosi odpowiedzialność za skutki tych decyzji i za bezpieczeństwo sektora bankowego. Powstaje pytanie, czy Komisja Trójstronna rekomendująca część członków Komitetu Doradczego, odpowiadać będzie również za rekomendowanych członków i wyrażane przez nich opinie. Zwracam uwagę, że nadzór bankowy i bezpieczeństwo sektora bankowego, to kwestie bardzo złożone, które wymagają wiedzy fachowców. Powołanie zintegrowanego organu nadzoru finansowego wzmocni pozycję Polski w strukturach Unii Europejskiej w zakresie nadzoru nad rynkiem finansowym i ułatwi utrzymanie statusu Polski w tym zakresie. Prezentowana teza jest fałszywa. Pozycja Polski w strukturach Unii Europejskiej jest dobra. Polska jest największym i najbardziej aktywnym państwem wśród nowych członków. Dzięki temu pozycja Polski jest silniejsza niż wynikałoby to z wielkości polskiego rozwijającego się sektora bankowego. Przedstawiciele Polski odgrywają znaczącą rolę w nadzorczych komitetach na szczeblu unijnym. Przedstawiciel Polski został właśnie wybrany do Biura Komitetu Europejskich Nadzorców Bankowych (CEBS), czyli ścisłego, pięcioosobowego kierownictwa CEBS (obok przedstawicieli Francji, Niemiec, Austrii i Szwecji). W razie wprowadzenia proponowanych zmian w polskim nadzorze bankowym, jego pozycja ulegnie znacznemu osłabieniu. Zważywszy na zmiany, jakie w roku 2006 wprowadza nadzór czeski i słowacki, Polska może stracić swą pozycję na rzecz jednego z tych nadzorów, które natychmiast dostrzegą swą szansę i wykorzystają polskie błędy. Polska, zamiast utrzymać swój status straci go. Jest to także element realizacji programu Tanie państwo i umożliwi lepsze wykorzystanie środków przeznaczonych na nadzór nad rynkiem finansowym. Prezentowana teza nie została w żaden sposób udowodniona, a jej prawdziwość budzi wątpliwości. Argument o obniżeniu kosztów działalności nadzoru nie jest poparty żadnymi wyliczeniami. Skoro koszty prowadzenia nadzoru mają być, według zamierzeń projektodawców, niższe od obecnych, to powinny z tego tytułu powstać oszczędności budżetowe, a na takie oszczędności nigdzie w uzasadnieniu nie wskazano. Tu należy też zauważyć, że art. 15 ust. 1 projektu ustawy stanowi, iż koszty funkcjonowania Komitetu Doradczego pokrywane są z budżetu państwa, na co w uzasadnieniu nie zwrócono uwagi

10 Należy podnieść, że koszty funkcjonowania nadzoru bankowego w jego obecnym kształcie organizacyjnym pokrywane są przez NBP. Zmiana systemu finansowania spowoduje więc ujawnienie nowych kosztów. Spodziewać się też należy wystąpienia kosztów systemowych, których w treści uzasadnienia nie określono. Poza kosztami funkcjonowania nadzoru bankowego w strukturach Urzędu, NBP będzie musiał bowiem jednocześnie finansować swoje działania w zakresie zapewnienia stabilności finansowej i zarządzania kryzysowego. Trzeba przypomnieć, że bank centralny odgrywa kluczową rolę w zapewnieniu stabilności systemu finansowego w Polsce, który jest tworzony przede wszystkim przez sektor bankowy. Zatem wprowadzenie nowego Urzędu, do którego zostanie dołączony nadzór bankowy, nie zwolni NBP z obowiązku utrzymywania odpowiednich służb, które sprawować będą nadzór w obszarze tego sektora, w zakresie niezbędnym dla banku centralnego. Podczas rozważań na temat kosztów powstaje także inna wątpliwość. Nie da się założyć, że nowy zintegrowany nadzór będzie zintegrowany tylko formalnie (tj. będą to nadal trzy odrębne nadzory działające w swych dotychczasowych siedzibach jedynie z tą zmianą, że będą funkcjonowały pod nowym, wspólnym kierownictwem). W bliskiej perspektywie konieczne będzie dokonanie faktycznej integracji, z czym wiązać się będzie dokonanie bardzo znacznych wydatków na nową, jedną siedzibę, nowy sprzęt komputerowy i nowe oprogramowanie ujednolicone dla wszystkich nadzorów teraz każdy ma odrębne. Liczyć się należy też z nowymi kosztami spowodowanymi tym, że zadania nadzoru ulegają rozszerzeniu (w przypadku nadzoru bankowego), a w konsekwencji konieczna będzie rozbudowa struktur nadzoru. Informacja, że koszty funkcjonowania nowego nadzoru mają zostać przerzucone na podmioty nadzorowane (art. 16 projektu), a tym samym mają nie rodzić kosztów budżetowych, nie uwzględnia tego, że ktoś jednak koszty tworzenia nowego zintegrowanego nadzoru będzie musiał pokryć. Zgodnie z prezentowanymi założeniami podstawowe koszty funkcjonowania zintegrowanego nadzoru pokrywać mają podmioty nadzorowane. Należałoby więc ocenić, jaki wpływ będzie to miało na konkurencyjność wewnętrzną i zewnętrzną tych podmiotów. Podmioty nadzorowane albo pokryją te koszty z własnej marży, albo, co wydaje się bardziej prawdopodobne, przerzucą te koszty na swych klientów. Należy więc dokonać oceny, czy przy wyższych kosztach świadczonych usług podmioty te pozostaną tak samo konkurencyjne oraz, czy nie spowoduje to zmniejszenia możliwości korzystania przez klientów z ich usług. Bez szczegółowej i rzetelnej analizy finansowych kosztów i korzyści wprowadzenia zmiany, której projekt niestety nie zawiera, nie można zatem jednoznacznie ocenić, jakie będą faktyczne skutki finansowe. Może się nawet tak zdarzyć, że synergia działania połączonego urzędu będzie ograniczona, wobec tego oszczędności na jego funkcjonowaniu nie pojawią się wcale. Dla przykładu, koszty funkcjonowania nadzoru finansowego po utworzeniu Financial Services

11 Authority w Wielkiej Brytanii są wyższe niż były przed tą zmianą. 3 Nie ulega też wątpliwości, że jednorazowe koszty przeprowadzenia tej reformy polegające na reorganizacji instytucji i wyposażeniu jej w infrastrukturę i służby, finansowane obecnie przez NBP, będą znaczne i będą one musiały być prawdopodobnie pokryte ze środków pochodzących z budżetu państwa, ponieważ w projekcie nie zaproponowano żadnych źródeł, z których będą pochodziły środki na rozpoczęcie działalności Urzędu. a także ograniczy uciążliwość dla podmiotów nadzorowanych, dzięki koncentracji obowiązków informacyjnych w jednym podmiocie nadzorowanym. Prezentowana teza jest fałszywa. Autorzy najwyraźniej nie mają pełnej wiedzy na temat struktury polskiego rynku bankowego i sposobu sprawowania nadzoru bankowego. Jak już wcześniej wskazano, na szczeblu krajowym nie ma prawie żadnych związków pomiędzy bankami i zakładami ubezpieczeń. W konsekwencji nie ma pokrywających się, uciążliwych dla nadzorowanych podmiotów, obowiązków informacyjnych. W tym zakresie połączenie nadzorów oznaczać będzie w pierwszym rzędzie zmianę adresu, pod który należy przesyłać niezbędne informacje. Nowy organ ułatwi także nadzór nad konglomeratami finansowymi. Prezentowana teza jest fałszywa. Problematyka nadzoru nad konglomeratami finansowymi jest regulowana w ustawie o nadzorze uzupełniającym nad instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń i firmami inwestycyjnymi wchodzącymi w skład konglomeratu finansowego 4, przenoszącej do polskiego prawa postanowienia Dyrektywy o nadzorze uzupełniającym nad konglomeratami finansowymi. 5 Przepisy te wprowadzają normy dla konglomeratów finansowych, instytucję koordynatora sprawującego nadzór uzupełniający nad konglomeratami finansowymi, zasady współpracy i wymiany informacji pomiędzy odpowiednimi nadzorcami. W Polsce znajdują się liczne podmioty wchodzące w skład konglomeratów finansowych. Jednakże polski nadzór bankowy nie sprawuje nad nimi nadzoru uzupełniającego. Uczestniczy natomiast w wymianie informacji z koordynatorem w innym kraju. W Polsce zidentyfikowano w roku 2005 jeden konglomerat finansowy, o udziale w aktywach polskiego systemu finansowego poniżej 0,1% (dla porównania, wyłączone z zakresu regulacji projektu ustawy SKOK- i stanowią około 0,6% aktywów sektora finansowego). Jednak konglomerat ten z końcem 2005 roku przestał istnieć. W 3 J. Norton (2004): The Single Regulator Model and the United Kingdom Pros, Cons and Issues With Deposit Insurance. 4 Ustawa z dnia 15 kwietnia 2005 r. o nadzorze uzupełniającym nad instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń i firmami inwestycyjnymi wchodzącymi w skład konglomeratu finansowego. 5 Dyrektywa 2002/87/EC Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2002r. w sprawie nadzoru uzupełniającego nad instytucjami kredytowymi, przedsiębiorstwami ubezpieczeniowymi i firmami inwestycyjnymi w konglomeracie finansowym oraz w sprawie zmian Dyrektyw Rady 73/239/EEC, 79/267/EEC, 92/49/EEC, 92/96/EEC, 93/6/EEC i 93/22/EEC oraz Dyrektyw 98/78/EC i 2000/12/EC Parlamentu Europejskiego i Rady

12 świetle powyższych informacji należy stwierdzić, że wskazywanie na potrzebę powołania nowego organu w celu ułatwienia nadzoru nad konglomeratami finansowymi nie znajduje uzasadnienia. Należy zatem stwierdzić, że nie istnieje konieczność integrowania instytucji nadzorujących rynki finansowe. Ustawa utrzymuje finansowanie organu nadzoru przez podmioty nadzorowane. Stwierdzenie to nie w pełni odpowiada prawdzie. W Polsce jedynie KNUiFE i KPWiG są finansowane przez podmioty nadzorowane. Natomiast nadzór bankowy, który obejmuje prawie 75% polskiego rynku finansowego, finansowany jest przez NBP. Trudno więc mówić, że ustawa utrzymuje finansowanie przez podmioty nadzorowane. Ustawa nie jest objęta zakresem regulacji europejskich. Stwierdzenie to nie w pełni odpowiada prawdzie. Regulacje unijne istotnie nie odnoszą się do struktury nadzoru. Projekt ustawy wymaga jednak uzyskania opinii Europejskiego Banku Centralnego. Z dniem przystąpienia do Unii Europejskiej obowiązuje Decyzja Rady z dnia 29 czerwca 1998 r. ( 98/415/EC) w sprawie konsultacji z Europejskim Bankiem Centralnym projektów aktów prawnych wydawanych przez władze krajowe. Obowiązkiem tym objęte są m.in. projekty zawierające przepisy dotyczące narodowych banków centralnych. Omawiany projekt objęty jest wskazanym wyżej obowiązkiem konsultacji z EBC. Wspomniana Decyzja Rady wydana została w wykonaniu art. 105 ust. 4 w powiązaniu z art. 105 ust. 6 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, a także art. 4 w powiązaniu z art. 42 Protokołu w sprawie Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego. Przywołane przepisy mówią nie o informowaniu EBC o zamiarze ustanowienia (wydania, uchwalenia) aktu normatywnego, a o uzyskaniu opinii. Ani Traktat, ani Statut nie wprowadzają w tym względzie wyjątków, ponieważ mowa w nich o wszelkich projektach ( any draft ). Prawu EBC do bycia konsultowanym ( shall be consulted ) odpowiada obowiązek władz krajowych przekazania projektów do konsultacji. Niedopełnienie obowiązku konsultacji może prowadzić do uruchomienia procedury przewidzianej w art. 226 Traktatu, a w jej wyniku do wniesienia sprawy do Trybunału Sprawiedliwości, który, w skrajnym przypadku (zob. art. 231 zdanie pierwsze Traktatu), może orzec o nieważności aktu normatywnego. Nieprzedstawienie projektu aktu normatywnego do konsultacji EBC może rodzić także skutki w wewnętrznym porządku prawnym. Niedopełnienie obowiązku konsultacji, podniesione jako zarzut w toku postępowania sądowego, może być podstawą do pytania prawnego wnoszonego do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność aktu z ratyfikowaną umową międzynarodową (art. 193 Konstytucji i art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), a także podstawą wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności danego aktu z umową międzynarodową, z którym to wnioskiem mogą wystąpić

13 podmioty uprawnione w myśl art. 191 ust.1 Konstytucji. W przypadku ustawy do Trybunału Konstytucyjnego mógłby ją skierować, przed jej podpisaniem, Prezydent (art. 122 ust. 4 Konstytucji). Ustawa nie wywołuje bezpośrednich skutków społecznych. Prezentowana teza nie jest prawdziwa. Skoro nowy Urząd miałby być finansowany przez nadzorowane podmioty, zamiast jak w wypadku nadzoru bankowego przez NBP, banki przerzucą, o czym była mowa wcześniej, te niemałe koszty finansowania na klientów. W efekcie wzrosną opłaty ponoszone przez klientów. Dotknie to najsłabszych klientów, czyli klientów detalicznych oraz małe i średnie przedsiębiorstwa. Gdyby, w wyniku pośpiesznego łączenia nadzorów, zaufanie klientów do banków zostało zachwiane, należy się liczyć z możliwością przenoszenia przez nich depozytów do oddziałów banków unijnych, nadzorowanych przez nadzorców z krajów macierzystych. Ustawa nie wywołuje bezpośrednich skutków budżetowych, ze względu na sposób finansowania organu nadzoru z wpłat wnoszonych przez podmioty nadzorowane. Prezentowana teza nie jest prawdziwa. Ustawa istotnie przewiduje finansowanie Urzędu ze składek. Pomija jednak, o czym była wyżej mowa, koszty utworzenia nowego urzędu i wyposażenia go w niezbędną infrastrukturę, zwłaszcza informatyczną oraz odpowiednie służby zapewniane obecnie przez NBP. W wypadku nadzoru bankowego będą to niebagatelne koszty, ponieważ ze względu na wspólne wykorzystanie wielu systemów nie będzie możliwe przeniesienie ich z NBP do nowego Urzędu. Ponadto, sama ustawa przewiduje, że koszty funkcjonowania Komitetu Doradczego, w tym wynagrodzenie jego członków pokrywane będą z budżetu państwa. Dla porównania członkowie KNB nie otrzymują wynagrodzenia za pełnienie funkcji w Komisji. Przedstawione powyżej uwagi odnoszą się do zagadnień, które projektodawcy poruszyli w uzasadnieniu. Szczególnego odniesienia wymagają jednak prezentowane poniżej aspekty, które w uzasadnieniu tym zostały pominięte. Brak analiz i planów. Autorzy nie przedstawiają argumentów merytorycznych przemawiających za integracją nadzorów. Nie dokonują wyczerpującej analizy porównawczej z krajami, w których proces taki miał miejsce oraz z tymi, które umiejscawiają cały nadzór ostrożnościowy w banku centralnym. Nie odwołują się do bogatego dorobku naukowego w tej dziedzinie, a przecież kwestia struktury i usytuowania nadzoru bankowego, finansowego, była przedmiotem licznych prac naukowych. Nie odnoszą swych planów do aktualnego stopnia rozwoju rynku finansowego w Polsce. Nie przedstawiają żadnych analiz

14 kosztów i korzyści związanych z integracją nadzorów. Nie odnoszą się do ryzyka operacyjnego związanego z połączeniem. Ujawnienie projektu ustawy o tak fundamentalnym znaczeniu na dwa i pół miesiąca przed planowaną integracją KNUiFE i KPWiG świadczy o beztrosce projektodawców. Projektodawcy nie mówią ani słowa o tym, w jaki sposób proces integracji ten miałby przebiegać. Takie postępowanie w wypadku ustawy o fundamentalnym znaczeniu jest co najmniej lekkomyślne. Brak wstępnych konsultacji. Projekt ustawy zapowiada poważną reformę instytucjonalnej organizacji nadzoru nad systemem finansowym w Polsce, która miałaby wejść w życie w niedalekiej przyszłości i mieć długofalowe skutki dla instytucji finansowych i ich klientów. Reforma taka powinna być poprzedzona gruntownymi analizami kosztów i korzyści, jakie może przynieść to rozwiązanie. Dobra praktyka stosowana w prawodawstwie sugeruje, że tak istotna zmiana powinna być poprzedzona konsultacjami z instytucjami regulacyjnymi, instytucjami finansowymi, instytucjami infrastruktury systemu finansowego i innymi zainteresowanymi stronami na etapie wypracowywania koncepcji, jeszcze przed przygotowaniem ustawy. Również doświadczenia innych krajów wskazują, iż tego typu zmiany były wprowadzane stopniowo, poświęcając na ten proces co najmniej dwa lata, a nie kilka miesięcy, jak proponuje się w projekcie ustawy. Konsultacje pozwoliłyby naszkicować zarys i główny kierunek tej reformy. Powstać powinien dokument konsultacyjny w formie szczegółowych założeń (do dyskusji), który mógłby być podstawą projektu ustawy. Potrzebne jest wypracowanie racjonalnego i przekonywającego uzasadnienia dla proponowanych zmian i wskazanie na konkretne korzyści dla rynków, instytucji, klientów, stabilności systemu finansowego wobec istniejących obecnie regulacji i sposobu organizacji nadzoru nad rynkami finansowymi. Dopiero takie wstępne wypracowanie koncepcji nowego nadzoru finansowego pozwoliłoby określić precyzyjnie cele nowej instytucji nadzorczej, jej strukturę, zadania oraz tempo i zakres przekształceń. Tymczasem projekt ustawy z żadną z instytucji współodpowiedzialnych za stabilność finansową państwa nie był i nie jest konsultowany. Trudno bowiem uznać, że dwa tygodnie przeznaczone na uzgodnienia międzyresortowe zastąpią pogłębione konsultacje właściwych merytorycznie instytucji, które wymagają czasu liczonego w miesiącach i latach, a nie w dniach i tygodniach. Zmiana w organizacji sieci bezpieczeństwa finansowego w kraju (safety net). Zwraca uwagę fakt, że proponując gruntowną reformę nadzoru nad systemem finansowym treść ustawy skupia się przede wszystkim na kwestii utworzenia nowego, odrębnego urzędu. Projektodawca

15 potraktował temat jednostronnie i skoncentrował się głównie na zagadnieniach natury administracyjnej tj. na sposobie organizacji władz, zasadach obsady stanowiska Prezesa Urzędu oraz Komitetu Doradczego. Kwestie natury merytorycznej i organizacyjnej funkcjonowania instytucji nie zostały należycie dopracowane. Sam zabieg polegający na połączeniu instytucji regulacyjno-nadzorczych i prostym przejęciu ich zadań nie daje gwarancji stworzenia nowej wartości. Na podkreślenie zasługuje fakt, że dbałość o bezpieczeństwo systemu finansowego jest działaniem wielowymiarowym i wymaga współpracy pomiędzy instytucjami zarówno na etapie zapobiegania kryzysom, jak i w sytuacji kryzysowej. Natomiast w projekcie ustawy brak jest wizji sieci bezpieczeństwa finansowego (safety net) którego nadzór jest integralnym elementem po przeprowadzeniu reformy. Zakłada się utworzenie nowego urzędu w całkowitej izolacji od pozostałych filarów sieci bezpieczeństwa finansowego, tj. banku centralnego, funduszu gwarantowania depozytów oraz Ministerstwa Finansów. Do tej pory te instytucje brały czynny udział w sprawowaniu nadzoru nad najważniejszym segmentem sektora finansowego czyli sektorem bankowym (reprezentacja w KNB). Proponując dokonanie tak istotnej zmiany w ustawie nie wskazuje się rozwiązań, które zastąpiłyby dotychczasowy system powiązań personalnych pomiędzy poszczególnymi instytucjami sieci bezpieczeństwa finansowego i organami administracji państwowej. Projekt nie tworzy warunków dla współpracy pomiędzy instytucjami safety net oraz nie przewiduje żadnej wymiany informacji pomiędzy nimi. Stwarza to ryzyko braku jasnego podziału kompetencji w sferze stabilności finansowej, konfliktów w zakresie realizowanych zadań oraz niemoc decyzyjną i sprawczą w warunkach zagrożenia systemowego. Dlatego projekt ustawy nie gwarantuje warunków efektywnej współpracy, wymiany informacji oraz odpowiednich wzajemnych powiązań pomiędzy poszczególnymi elementami sieci bezpieczeństwa finansowego. Relacje z bankiem centralnym. Szczególne znaczenie ma współpraca pomiędzy urzędem nadzoru a bankiem centralnym. W projekcie ustawy ten temat został całkowicie pominięty. Istnieje ryzyko, że NBP może zostać pozbawiony dostępu do informacji jakościowej i wiedzy eksperckiej niezbędnych do oceny stabilności sektora bankowego (ang. macroprudential surveillance). Nie będzie również możliwe wypełnianie bezpośrednio przez NBP wszystkich zobowiązań sprawozdawczych wobec EBC oraz innych instytucji zewnętrznych (np. projekt Financial Services Indicators dla MFW). Bank centralny, który odpowiedzialny jest za system płatniczy oraz funkcję pożyczkodawcy ostatniej instancji zostaje pozbawiony dostępu do informacji na temat sytuacji finansowej

16 poszczególnych banków. Bez takiej informacji niemożliwy jest udział banku centralnego we wspieraniu stabilności systemu finansowego i zarządzaniu kryzysowym. Doświadczenia ostatnich kilkunastu lat wskazują, że nadzór nad indywidualnymi instytucjami finansowymi nie jest działaniem wystarczającym, aby skutecznie dbać o stabilność całego sektora finansowego. Jako uzupełnienie w stosunku do nadzoru ostrożnościowego (ang. microprudential supervision) istnieje potrzeba monitorowania zagrożeń dla stabilności całego systemu finansowego. W rezultacie banki centralne na świecie zachowują jeśli nie funkcję nadzoru - to znaczący wpływ na funkcjonowanie instytucji nadzorczej w kraju i istnieje ścisła współpraca uregulowana ustawowo pomiędzy bankiem centralnym i urzędem nadzoru. Termin przeprowadzenia reformy. Jak już wspomniano na wstępie, proponowany termin przeprowadzenia reformy nadzoru finansowego w tym nadzoru nad sektorem bankowym pokrywa się z terminem wprowadzenia nowych regulacji w zakresie wymogów kapitałowych dla banków, tj. przepisów wzorowanych na Nowej Umowie Kapitałowej (NUK). Wprowadzenie NUK wymusza ogromne zaangażowanie władz nadzorczych. Ze względu na dużą liczbę obszarów, gdzie nadzór bankowy może indywidualnie podejmować decyzje, rola nadzoru krajowego staje się kluczowa dla utrzymania stabilności i pobudzania rozwoju sektora bankowego. W takiej sytuacji sprawą o ogromnym znaczeniu jest wyposażenie nadzoru w odpowiednie zasoby, również w odpowiednią ilość czasu, by umożliwić mu realizację powyższych zadań. Zatem przeprowadzenie dwóch ważnych zmian w tym samym czasie może doprowadzić do dezorganizacji całego procesu. Niedawne wprowadzenie ustawy o nadzorze uzupełniającym dodatkowo utrudnia sprawowanie nadzoru nad poszczególnymi segmentami sektora finansowego ze względu na szereg wątpliwości interpretacyjnych Dyrektywy. Jest to dodatkowy argument za odłożeniem w czasie propozycji nadzoru pod jednym dachem do czasu osiągnięcia pełnych zdolności nadzorczych według brzmienia tej ustawy, ponieważ ustawa ta, wzorowana na stosownej dyrektywie, wprowadza wiele niejasności, które będą wymagały jednoznacznej interpretacji prawnej w odniesieniu do konkretnych przypadków. Idea zintegrowanego nadzoru finansowego powinna być odłożona w czasie również ze względu na planowane (około 2010 r.) wdrożenie Dyrektywy Solvency II dla instytucji ubezpieczeniowych. Dyrektywa ta jest częściowo wzorowana na Capital Requirements Directive (CRD), a więc funkcjonowanie nowych przepisów dla banków i firm inwestycyjnych mogłoby służyć jako dobre ćwiczenie w sprawowaniu efektywnego nadzoru dla poszczególnych segmentów sektora finansowego

17 Wspomniana Capital Requirements Directive, czyli unijna wersja bazylejskiej Nowej Umowy Kapitałowej, zacznie obowiązywać w 2007 roku i będzie największym jak dotąd wyzwaniem organizacyjnym, przed jakim stanęły nadzory bankowe w całym świecie. Nie istnieją ani gotowe wzorce, ani bardziej doświadczone kraje, które to rozwiązanie już stosują i mogłyby się podzielić swą wiedzą z polskim nadzorem bankowym. Po 2007 roku banki i nadzorcy bankowi będą się uczyli stosowania w praktyce nowych rozwiązań regulacyjnych. Komisja Europejska przewiduje, że proces wprowadzania nowych rozwiązań nadzorczych zakończy się w roku Już teraz wiadomo, że skala problemów wymagających w tym okresie pilnego rozwiązania będzie ogromna. Niezbędna w związku z tym będzie szczególnie bliska i stabilna współpraca profesjonalnie przygotowanego nadzoru bankowego z bankami. Rynki finansowe będą bardzo uważnie śledziły proces wprowadzania przez poszczególne kraje nowych regulacji oraz sposób, w jaki regulacje te będą stosowane w praktyce tych krajów. Wprowadzanie zmian organizacyjnych w nadzorze bankowym w tym newralgicznym okresie będzie miało bardzo niekorzystny wpływ na proces wprowadzania w polskim sektorze bankowym postanowień Nowej Umowy Kapitałowej. Z kolei każde zakłócenie tego procesu będzie skrzętnie odnotowywane przez rynki finansowe i agencje ratingowe, co może mieć wpływ na rating Polski oraz polskich instytucji finansowych. Ewentualne niepowodzenia przełożą się w końcowym efekcie na wzrost kosztów finansowania budżetu państwa oraz wzrost kosztów finansowania obywateli i przedsiębiorstw. Należy też podkreślić, że prawie 70% polskiego sektora bankowego stanowi własność zagranicznych banków, głównie banków z krajów unijnych. Zgodnie z obowiązującymi w Unii Europejskiej zasadami, banki te, jako podmioty licencjonowane w Polsce, podlegają polskiemu nadzorowi, który ściśle współpracuje z nadzorcami banków dominujących. Współpraca ta układa się dobrze, dzięki zaufaniu, jakim inni nadzorcy darzą polski nadzór bankowy. Dobra opinia i zaufanie nie są jednak dane raz na zawsze. Gdyby zmiany w nadzorze i nieuniknione w takiej sytuacji zaburzenia w sprawowaniu nadzoru, w tym newralgicznym okresie podważyły to zaufanie, należy się liczyć z niebezpieczeństwem przekształcania polskich banków w oddziały zagranicznych banków dominujących, które podlegać będą nadzorowi innego kraju. Przepisy unijne dają właścicielom bankom z krajów członkowskich pełną swobodę w tym zakresie i żadne działania polskich władz im tego nie utrudnią, a tym bardziej uniemożliwią. Zagraniczny nadzorca zadba w ten sposób o bezpieczeństwo nadzorowanego przez siebie banku i o stabilność własnego systemu finansowego. W konsekwencji, w polskim sektorze bankowym ubędzie polskich banków, przybędzie oddziałów banków zagranicznych, zwłaszcza dużych, które w przeciwieństwie do stanu obecnego ze względu na skalę

18 działania będą miały już systemowe znaczenie, a na które polski nadzorca nie będzie już miał żadnego wpływu. W ten sposób polski nadzór bankowy, w wyniku mającej go wzmocnić integracji, może zostać zmarginalizowany. Ryzyko takie jest jak najbardziej realne. Już teraz bowiem małe banki przekształcane są przez właścicieli w oddziały. IV. Podsumowanie Przedstawiony do konsultacji międzyresortowych projekt, gdyby miał być poddany dalszym pracom, wymagałby w pierwszym rzędzie bardzo poważnej, pogłębionej dyskusji na temat przyszłego kształtu nadzoru nad rynkiem finansowym w Polsce. Nadzór bankowy w Polsce działa dobrze i nie wymaga na obecnym etapie zmian organizacyjnych. Co więcej, w związku z wprowadzaniem NUK, proponowane zmiany miałyby negatywny wpływ na stabilność polskiego systemu finansowego. Uzasadnienie dołączone do projektu jest bardzo ogólne i budzi istotne zastrzeżenia. Przede wszystkim jednak nie odnosi się ono do kluczowych kwestii merytorycznych. Należałoby więc oczekiwać, że przed podjęciem dalszych prac autorzy tej koncepcji przedstawią w pierwszym rzędzie szczegółowe uzasadnienie proponowanych zmian: oparte na analizie porównawczej z innymi modelami nadzoru, wykorzystujące znane i powszechnie dostępne opracowania naukowe na temat modeli nadzoru nad rynkiem finansowym, oraz zebrane dotąd doświadczenia innych krajów członkowskich, odwołujące się do aktualnych tendencji w strukturach Unii Europejskiej, przede wszystkim do poglądów Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Banku Centralnego, obejmujące rachunek korzyści i kosztów, wreszcie prawidłowo identyfikujące i analizujące wszystkie ryzyka i zagrożenia, zwłaszcza dotyczące wprowadzenia NUK, które wiążą się z realizacją ich koncepcji. Dopiero dokument uwzględniający przedstawione aspekty mógłby stanowić podstawę do dyskusji z instytucjami odpowiedzialnymi za stabilność finansową państwa. Wszelkie projekty rozwiązań legislacyjnych przed sformułowaniem wniosków z proponowanej dyskusji uważam za przedwczesne i szkodliwe. Z tego też powodu korygowanie przedłożonego tekstu projektu ustawy i zgłaszanie na tym etapie uwag szczegółowych do proponowanych przepisów jest niecelowe. Ich

19 liczba byłaby bowiem znacząca. Dla zobrazowania poziomu niedopracowania tekstu projektowanej ustawy wystarczy przedstawić wybrane, przedstawione poniżej uwagi szczegółowe. 1. Tytuł projektu ustawy oraz art. 1. Ustawa Prawo bankowe zawiera w art. 4 ust. 1 pkt 7 definicję instytucji finansowej. Podobnie jak inne definicje zawarte w art. 4 ust. 1 ma ona znaczenie systemowe dla tego szeroko rozumianego prawa bankowego, jako działu prawa finansowego. Definicja ta nie pokrywa się z pojęciem instytucji finansowej używanym w projekcie (instytucja finansowa z prawa bankowego nie jest przede wszystkim bankiem). Jakkolwiek w art. 1 ust. 1 projektu podjęta został próba określenia zakresu podmiotowego nadzoru finansowego, tym niemniej sprzeczność terminologiczna pomiędzy projektem a ustawą Prawo bankowe nie budzi wątpliwości. Sprzeczności tej nie można usunąć poprzez zmianę w ustawie Prawo bankowe, ponieważ zawarta definicja pojęcia instytucja finansowa zapewnia wdrożenie odpowiednich regulacji Dyrektywy 2000/ Art. 1 ust. 2 pkt 1 projektu. Przepis ten jest wewnętrznie sprzeczny i może powodować konflikt interesów przy realizacji tak określonych celów nadzoru. Realizacja celu w postaci ochrony depozytów może napotykać na zasadnicze trudności w związku z równoczesną koniecznością ochrony klientów, jakimi są bezsprzecznie także kredytobiorcy. 3. Art. 2 ust. 2 projektu. W przepisie tym nie sprecyzowano, co ma oznaczać pojęcie nadzór zintegrowany i czym ma się ten nadzór różnić od dotychczas sprawowanego nadzoru. Jest to materia ustawowa, o charakterze systemowym i projektowana ustawa musi to określić. 4. Art. 3 ust. 2 projektu. W obowiązującym stanie prawnym KNB nie posiada uprawnień prokuratorskich. Wprowadzenie takich uprawnień wymagałoby nie tylko dokonania zmian ustawowych (zmiany celów działania nadzoru bankowego ingerowanie w treść stosunków umownych bank-klient było do tej pory, z wyjątkiem kilku przypadków, wyraźnie wykluczone), ale też dokładnego określenia, z jakimi zmianami organizacyjnymi, a w konsekwencji kosztami, może się to wiązać. Biorąc pod uwagę, że uruchomiono całą instytucję mediacji bankowej przy Związku Banków Polskich skala problemów z tym związanych jest znaczna. 5. Art. 6 projektu. Projekt przewiduje, iż Prezes wykonuje zadania wynikające z projektowanej ustawy przy pomocy Wiceprezesów i Urzędu. Nie zostało jednak określone, na czym ta pomoc Wiceprezesów miałaby polegać i jakie byłoby ich umocowanie, zakres odpowiedzialności i podział kompetencji w Urzędzie. Ponadto brak jest przesłanek odwołania Wiceprezesa Urzędu. 6. Art. 11 ust. 2 pkt 2 projektu

20 Przepis ten nakłada na Komitet Doradczy obowiązek oceny zakresu ochrony depozytariuszy banków. Tymczasem celem nadzoru bankowego jest ochrona środków pieniężnych gromadzonych na rachunkach bankowych przez deponentów, czyli osoby fizyczne, prawne oraz jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, o ile posiadają zdolność prawną, oraz podmioty, o których mowa w art. 49 ust. 3 ustawy Prawo bankowe, będące stroną umowy imiennego rachunku bankowego lub posiadające wynikającą z czynności bankowych wierzytelność do banku objętego obowiązkowym systemem gwarantowania, potwierdzoną wystawionym przez ten bank dokumentem imiennym, oraz osoby, o których mowa w art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy Prawo bankowe. 7. Art. 49 ust. 2 projektu. Może powstać wątpliwość, co do znaczenia pojęcia postępowanie prawomocnie zakończone. Postępowania toczące się przed KNB to postępowania administracyjne, a tam występuje kategoria decyzji ostatecznych. Postępowanie kończy się wydaniem decyzji ostatecznej. Ponadto należy zauważyć, że przepisy dotyczące postępowania przed obecnymi nadzorami w różny sposób normują odstępstwa od ogólnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (np. art. 11 ustawy Prawo bankowe)