Systemu finansowy, systemu bankowy i rynek kapitałowy

Transkrypt

1 BSE 5 Prof. dr hab. Cezary Kosikowski Informacja BSE nr542 (IP-71G) Systemu finansowy, systemu bankowy i rynek kapitałowy I. Uwagi ogólne 1. We Wstępie Raportu słusznie zwrócono uwagę na potrzebę szerszego traktowania sprawy, ponieważ przyjęcie Narodowej Strategii Integracji stało się obecnie podstawą szerokiego programu działań wykonawczych prowadzących do przygotowania Polski do przyszłego członkostwa w Unii Europejskiej. Program z lat stracił więc wiele na swej aktualności. Natomiast dla procesu dostosowań szczególne znaczenie ma Biała Księga Komisji Europejskiej w sprawie integracji stowarzyszonych krajów Europy Środkowej i Wschodniej z rynkiem wewnętrznym UE z czerwca 1995 r. 2. Słusznie postąpiono też opisując dotychczasowy przebieg oraz nowe zasady koordynacji i monitoringu procesów integracyjnych w Polsce str ). Przyznano (str. 37 i n.), że dotychczasowy przebieg procesu harmonizacji prawa nie doprowadził jeszcze do pełnego osiągnięcia celu, chociaż niektóre akty prawne są już całkowicie zgodne z uregulowaniami europejskimi (np. prawo autorskie, prawo ochrony konkurencji, kodeks celny, prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, ustawa o rachunkowości). Konieczne jest więc zweryfikowanie harmonogramu działań dostosowujących polski system prawny do zaleceń Białej Księgi. 3. W obrębie opisu "Systemu finansowego" Raport ma w miarę jednolitą i przejrzystą strukturę prezentacji informacji. Obejmuje ona bowiem zarówno dane dotyczące dostosowania prawa, jak i dane o działaniach faktycznych w za kresie implementacji prawa wspólnotowego w Polsce. Takie ujęcie pozwala lepiej oceniać stan rzeczy. Inaczej jest natomiast w opisie pozostałych działów (systemu bankowego i rynku kapitałowego). Przyjęta tam struktura opisu nie jest już tak wyraźna. W sumie zaś poszczególne fragmenty Raportu nie są porównywalne. 4. Największy niepokój budzi to, że Raport nie jest spójny wewnętrznie z tego powodu, że niektóre jego fragmenty (np. system bankowy, system dewizowy) były opisywane przez dwa podmioty (Ministerstwo Finansów i NBP). W rezultacie tego są powtórzenia, a nawet odmienne oceny, czego należałoby unikać w tego rodzaju dokumentach. Na ich podstawie będą przecież także oceniane postępy Polski w drodze do członkostwa w Unii Europejskiej.

2 6 BSE II. System finansowy (str ) 1. Wewnętrznie sprzeczne są dwie informacje, a mianowicie o tym, że prace harmonizacyjne zostały już w niektórych dziedzinach zakończone, a w pozostałych są bardzo zaawansowane (str. 64), jeśli dopiero w lipcu 1996 r. powstał "resortowy program harmonizacji prawa z regulacjami Unii Europejskiej", a jego zadania sięgają roku 2000 (str. 65). 2. W opisie i ocenie działań dostosowujących polski system finansowy ujęto: a) sektor dewizowy, b) sektor bankowy, c) sektor ubezpieczeń, d) sektor rachunkowości, e) sektor podatków pośrednich, f) współpracę finansową, g) sektor finansów publicznych. Takie ujęcie wywołuje następujące uwagi. Po pierwsze, o sektorze bankowym Raport niepotrzebnie traktuje dwukrotnie (str i str ), chociaż są to w przewadze różne przedmiotowo informacje. Po drugie, Raport nie odnosi się w ogóle do problematyki podatków bezpośrednich. Po trzecie, Raport zbyt wąsko ujmuje problematykę sektora finansów publicznych. 3. Sektor dewizowy (str ): a) ocena ustawy prawo dewizowe z 1994 r. i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych nie może być aż tak dobra, skoro akty te nie doprowadziły do pełnej zgodności z wymogami prawa UE i jest potrzebne przygotowanie nowego prawa dewizowego, b) w ocenie "dostosowań w sektorze realnym" nie wskazuje się na żadne problemy i zakłócenia na rynku dewizowym, a przecież ich nie brakuje (np. problem rezerw dewizowych państwa oraz zobowiązań płatniczych Polski wobec zagranicy). 4. Sektor bankowy (str ): a) nie jest poważnym zastrzeżenie poczynione w Raporcie (str. 68 przypis), że "za większość dyrektyw bankowych odpowiada NBP". Pomijając niezręczność samego sformułowania (NBP nie odpowiada bowiem za żadne dyrektywy, a co najwyżej za działania polskiego banku centralnego w zakresie przestrzegania wymogów wynikających z dyrektyw Rady lub Komisji Europejskiej w dziedzinie bankowości), nie jest dobrze, że Raport dystansuje się od działań NBP i w tym fragmencie pokazuje jedynie działania Ministerstwa Finansów. Ten fragment trzeba dołączyć do działu "System bankowy", korygując odpowiednio powtórzenia i sprzeczne oceny, b) ustawa o Bankowym Funduszu gwarancyjnym realizuje odpowiednią dyrektywę Rady, natomiast Raport nie wspomina o tym, jakie dyrektywy realizują przepisy ustawy o gwarantowanych przez Skarb Państwa ubezpieczeniach kontraktów eksportowych oraz ustawa o restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw i banków. Tymczasem są to ustawy, które przewidują pomoc publiczną państwa dla podmiotów gospodarczych, ta zaś jest co do zasady zabroniona przez prawo UE. Nie ma więc się czym chwalić, a raczej trzeba martwić się o to,

3 BSE 7 jak wycofać się z tej pomocy, aby być zgodnym z wymogami prawa wspólnotowego, c) nie wyjaśniono bliżej przyczyn przedłużania się prac sejmowych nad uchwaleniem nowego prawa bankowego i ustawy o NBP. Tymczasem te akty mają zasadnicze znaczenie dla zapewnienia zgodności prawa polskiego z prawem UE w zakresie bankowości. Żadnym sukcesem jest też przygotowanie dopiero w 1997 r. wstępnej wersji ustawy o przeciwdziałaniu praniu brudnych pieniędzy, skoro szara strefa kwitnie w Polsce na całego, d) w opisie "dostosowań w sektorze realnym" (str ) dominuje opis działań państwa wobec banków. Nie jest jednak jasnym, na ile te działania zapewniają zgodność z wymogami prawa UE. Wydaje się, że ratowanie banków spółdzielczych jest raczej działaniem najmniej oczekiwanym z tego punktu widzenia. 5. Sektor ubezpieczeń (str ): a) sprzeczne są następujące informacje: 1) dyrektywy Rady zostały w dużej mierze uwzględnione w ustawie z 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (str. 73), 2) znaczący postęp w zakresie harmonizacji unormowań przyniosła zmiana tej ustawy w 1995 r. (str. 74), 3) powołano komisję Kodyfikacyjną, którą ma opracować pakiet ustaw regulujących kompleksowo zagadnienia ubezpieczeń 4) podjęto prace nad nową ustawą o działalności ubezpieczeniowej (str. 75), 5) z początkiem 1998 r. powinna wejść w życie nowa ustawa - Kodeks ubezpieczeń (str. 75), b) nie ma żadnych konkretnych informacji na temat działalności ubezpieczeniowej w Polsce po 1989 r. i jej problemów, a przecież ich nie brakowało i nie brakuje. Jeśli w 2000 r. lub w 2004 r. mają być dopiero opracowane rozwiązania szczegółowe, to jakie znaczenie mają wcześniej wymienione zamierzenia kodyfikacyjne (str. 76). 6. Sektor rachunkowości (str ): Raport jest w tym miejscu konkretny. Razi jedynie używanie zwrotu "kontynuowanie wdrażania ustawy..." (str. 77). 7. Sektor Podatków Pośrednich (str ): a) Raport nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy polski podatek od towarów i usług oraz podatek akcyzowy są zgodne z dyrektywami Rady. Raport wspomina bowiem o "zgodności systemowej" lub o pokrywaniu się zakresu obowiązywania akcyz (str. 78), a jednocześnie słusznie dostrzega istnienie różnic w pewnych rozwiązaniach szczegółowych (str. 78) i stwierdza, że nie osiągnięto jeszcze pełnej zgodności. Z takiej informacji niewiele zatem wynika. Ponadto trzeba zwrócić uwagę na to, że dyrektyw w zakresie podatków pośrednich i akcyz jest zdecydowanie więcej niż to dostrzega się na str. 78. Nie jest też uprawnione używanie w odniesieniu do polskiego podatku od towarów i usług nazwy

4 8 BSE VAT, ponieważ ma konstrukcję odległą od podatku od wartości dodanej (VAT), b) prawdą jest, że podejmowane w Polsce zmiany w zakresie przepisów ustawy, z 1993 r. zbliżają nas coraz bardziej do wymogów prawa UE, lecz różnice są wciąż zbyt wielkie i na ich zmniejszenie Min. Finansów nie ma pomysłu. Tekst ustawy nie jest czytelny, a o projekcie nowej ustawy nawet nie wspomina się, c) informacje zawarte na str nie mają nic wspólnego z tematem Raportu, d) pozostanie tajemnicą Ministerstwa Finansów, dlaczego Raport nie wspomina o potrzebie harmonizacji podatków bezpośrednich oraz nie wskazuje na stan prawny i działania dostosowawcze w tej dziedzinie. Trzeba więc przypomnieć, że wymóg harmonizacji prawa odnosi się też do podatków bezpośrednich. 8. Współpraca finansowa (str. 81): Informacja na ten temat jest pełna, chociaż Raport nie ocenia istniejącego stanu rzeczy i nie wytycza działań na przyszłość. 9. Sektor finansów publicznych (str ): Podane informacje są ważne, ponieważ dotyczą dostosowania statystyki finansowej do wymagań prawa UE. Nie wyczerpuje to jednak dalece problematyki sektora finansów publicznych. Gołosłownie brzmi więc stwierdzenie o tym, że "Ponadto prowadzone są prace nad dostosowaniem przepisów prawnych w zakresie finansów publicznych do wymogów UE, w latach następnych prace te będą kontynuowane". Obawiam się, że nic z tego nie będzie, skoro nie wskazuje się tematu prac i stopnia ich zaawansowania. Tymczasem zaś chodzi o ważne problemy budżetowe, np. zadłużenia budżetowego (kredyt publiczny), deficytu budżetowego, samodzielności finansowej samorządów lokalnych, dopuszczalności pomocy finansowej państwa dla podmiotów gospodarczych itd. III. System bankowy (str ). 1. Jest to fragment opracowany przez NBP, który wyraźnie dystansuje się od działań podejmowanych w zakresie bankowości przez Rząd, a nawet ocenia je krytycznie (np. w zakresie prac legislacyjnych). Nie sądzę, aby tego rodzaju rozbieżności stanowisk były na miejscu w oficjalnym dokumencie. 2. Ten fragment Raportu zawiera solidne informacje i oceny. W odniesieniu do tych ostatnich trzeba jednak zrezygnować z przyjętej gradacji. Prawo krajowe może być bowiem oceniane jako zgodne lub niezgodne z wymogami prawa wspólnotowego. 3. Zasługi NBP w zbliżaniu polskiego systemu bankowego do wymogów europejskich zostały wykazane w sposób pełny. Niepotrzebne są jednak powtórzenia dotyczące informacji o prawie dewizowym i o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym. Trzeba to przenieść do odpowiednich tekstów Raportu, aby uniknąć powtórzeń i sprzecznych ocen.

5 BSE 9 IV. Rynek kapitałowy (str ): 1. Informacja dotyczy głównie prac nad nową ustawą o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Nie odnosi się już do innego projektu ustawy o funduszach powierniczych. 2. Raport nie zawiera żadnych informacji o stanie polskiego rynku kapitałowego, o jego strukturze i problemach, w tym o giełdzie pieniężnej, maklerach, funduszach powierniczych, nadzorze państwa itp. Nie wskazuje też na występowanie w Polsce jakichkolwiek problemów w tym zakresie. Nie wytycza też żadnych zadań na przyszłość. Nie spełnia więc swojej roli. V. Uwagi końcowe: 1. Raport wymaga wielu uzupełnień i korekt, ponieważ we wskazanych wyżej miejscach jest niepełny i nie spełnia swojej roli. 2. Raport nie może być odzwierciedleniem istniejących różnic między Min. Finansów a NBP, ponieważ z punktu widzenia zewnętrznego prezentowa nie takowych nie jest dla Polski korzystne.