Ustawa. o Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządu Terytorialnego

Transkrypt

1 projekt Ustawa z dnia o Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządu Terytorialnego Art. 1. Tworzy się Komisję Kodyfikacyjną Prawa Samorządu Terytorialnego, zwaną dalej Komisją. Art. 2. Do zakresu działania Komisji należy: 1) opracowanie całościowej diagnozy obowiązującego systemu prawa regulującego ustrój i funkcjonowanie samorządu terytorialnego; 2) przygotowanie założeń i ogólnych kierunków zmian w zakresie, o którym mowa w pkt 1; 3) opracowanie założeń oraz projektów ustaw i rozporządzeń o podstawowym znaczeniu dla systemu prawa regulującego funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Art Projekty aktów normatywnych opracowane i przyjęte przez Komisję przewodniczący Komisji przedstawia właściwemu ministrowi lub Prezesowi Rady Ministrów. 2. Przewodniczący Komisji może zwrócić się do właściwego ministra lub Prezesa Rady Ministrów o skierowanie opracowanych przez Komisję projektów do konsultacji społecznych. Art Opracowany i przyjęty przez Komisję projekt ustawy właściwy minister przedstawia Radzie Ministrów w trybie określonym odrębnymi przepisami. 2. Właściwy minister informuje przewodniczącego Komisji o przebiegu prac w ramach rządowej procedury legislacyjnej i o przedłożeniu projektu Sejmowi. 3. Przedstawiciele Komisji uczestniczą w pracach Sejmu nad projektami, o których mowa w ust. 2, w sposób ustalony przez Marszałka Sejmu. Art. 5. W skład Komisji wchodzą: 1) przewodniczący Komisji; 2) zastępca przewodniczącego Komisji; 3) od 15 do 25 członków Komisji; 4) sekretarz Komisji. Art Rada Ministrów, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, powołuje i odwołuje przewodniczącego Komisji. 2. Rada Ministrów, na wniosek przewodniczącego Komisji, powołuje i odwołuje zastępcę przewodniczącego Komisji oraz jej członków, spośród wybitnych przedstawicieli nauki oraz przedstawicieli praktyki z zakresu prawa samorządowego zgłoszonych przez:

2 1) ogólnopolskie organizacje samorządowe wchodzące w skład Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego; 2) regionalne stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego, które łącznie spełniają następujące warunki: a) ich członkami są wyłącznie jednostki samorządu terytorialnego z jednego województwa; b) ich członkami jest co najmniej połowa gmin i powiatów w danym województwie; 3) Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych; 4) ministra właściwego do spraw administracji publicznej; 5) ministra właściwego do spraw finansów publicznych; 6) ministra właściwego do spraw sprawiedliwości; 7) Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego; 8) Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego; 9) Prezesa Trybunału Konstytucyjnego. 3. Każdy z podmiotów, o których mowa w ust. 2, może zgłosić do trzech kandydatów do składu Komisji. 4. Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, po zasięgnięciu opinii przewodniczącego Komisji, powołuje i odwołuje Sekretarza Komisji, spośród pracowników urzędu obsługującego tego ministra. Art Członkowie Komisji, jej przewodniczący oraz zastępca przewodniczącego Komisji są powoływani indywidualnie na 4 lata od dnia powołania. 2. Sekretarz Komisji powoływany jest na czas oznaczony, nie dłuższy niż 4 lata. Art. 8. Przewodniczący Komisji może, spośród członków Komisji, powoływać zespoły problemowe do wykonania określonego zadania. Wraz z powołaniem zespołu problemowego przewodniczący Komisji wyznacza przewodniczącego zespołu. Art Przewodniczący Komisji kieruje jej pracami. 2. Zastępca przewodniczącego Komisji wykonuje czynności powierzone mu przez przewodniczącego oraz zastępuje go w razie jego nieobecności. 3. Sekretarz Komisji organizuje prace Komisji, podejmuje decyzje finansowe w tym zakresie, a także kieruje obsługą organizacyjno-techniczną Komisji oraz zapewnia współpracę Komisji z właściwymi ministrami. 4. Przewodniczący zespołów problemowych kierują pracami tych zespołów. Art. 10. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, na wniosek Komisji, regulamin funkcjonowania Komisji, uwzględniając jej zakres zadań, potrzeby powoływania zespołów problemowych oraz korzystania z pomocy ekspertów zewnętrznych.

3 Art. 11. Obsługę organizacyjno-techniczną Komisji, w tym odpowiednie pomieszczenia i wyposażenie, zapewnia urząd obsługujący ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Art Koszty związane z działaniem Komisji pokrywa minister właściwy do spraw administracji publicznej z części budżetu państwa, której jest dysponentem. 2. Na finansowanie prac Komisji mogą być przeznaczane także środki uzyskane z innych źródeł, w tym środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, przyznane ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej. Art Przewodniczącemu Komisji, zastępcy przewodniczącego Komisji oraz członkom Komisji przysługuje miesięczne zryczałtowane wynagrodzenie za udział w pracach Komisji, stanowiące wielokrotność podstawy ustalenia wynagrodzenia zasadniczego sędziego, o której mowa w art. 91 1c ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2015r., poz. 133), zwanej dalej "podstawą". 2. Wielokrotność podstawy wynosi: 1) dla przewodniczącego Komisji - dwukrotność podstawy; 2) dla zastępcy przewodniczącego Komisji półtorej krotności podstawy; 3) dla członków Komisji - jednokrotność podstawy. 3. Osobom wymienionym w ust. 1 przysługują świadczenia wynikające z przepisów w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju. Art Komisja raz w roku przedkłada Sejmowi informację o prowadzonych pracach. 2. Informację zawierającą diagnozę, o której mowa w art. 2 pkt 1, Komisja przedkłada Sejmowi najpóźniej rok po jej powołaniu. 3. Zadania określone w art. 2 Komisja realizuje w ciągu czterech lat od jej powołania. Art. 15. Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

4 UZASADNIENIE 1. Reaktywowany w 1990 roku samorząd terytorialny stał się jednym z fundamentów demokratycznego państwa prawa, umożliwiających dokonanie istotnych przeobrażeń politycznych, społecznych i infrastrukturalnych na przestrzeni ostatnich 25 lat. System prawa samorządu terytorialnego podlegał na przestrzeni ostatniego ćwierćwiecza licznym zmianom i przeobrażeniom. Część z nich była efektem zmienia-jących się wizji jego funkcjonowania, stanowiąc formę mniej lub bardziej przemyślanych reform. Zdecydowanie częściej zmiany w prawie samorządowym miały jednak charakter incydentalny stanowiący odpowiedź na chwilowe bądź jednostkowe problemy. Zmiany te z reguły nie uwzględniały w pełni kontekstu systemowego prowadząc do powstania kolej-nych wątpliwości interpretacyjnych, które w sposób szczególny widoczne są w rozbierz-nych rozstrzygnięciach organów nadzoru oraz orzeczeniach sądów administracyjnych. W konsekwencji nawet tak ważne akty prawne, jak ustrojowe ustawy samorządowe, były nowelizowane po kilkadziesiąt razy. Pod względem formalnym kolejne nowelizacje znacząco odbiegały od standardów dobrej (prawidłowej) legislacji. Analiza zawartych w nich przepisów staje się niemożliwa bez równoległego odwoływania się do bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych, które w licznych przypadkach jest wysoce rozbieżne. Wpływa to także na niejednolite orzecznictwo organów nadzoru, które nawet na terenie tego samego województwa przyjmują przeciwstawne interpretacje. Niejednolite są także poglądy przedstawicieli doktryny dotyczące poszczególnych instytucji prawnych regulowanych tymi ustawami. Sprawia to, iż stosowanie przepisów prawa samorządowego przez członków społeczności lokalnych, radnych czy też przez organy samorządu terytorialnego staje się coraz trudniejsze i wiąże się z coraz większym brakiem stabilności obrotu prawnego. Powyższe doprowadziło do sytuacji, w której system prawa samorządowego stał się niejasny i wewnętrznie niespójny. Pomiędzy poszczególnymi ustrojowymi ustawami samorządowymi istnieje szereg niezrozumiałych i niczym nieuzasadnionych różnic w przepisach regulujących analogiczne kwestie. Problemy związane ze stosowaniem obecnie obowiązujących przepisów prawa samorządowego, w połączeniu z przeobrażeniami społeczno-politycznymi oraz nowymi wyzwaniami stojącymi przed społecznościami lokalnymi i regionalnymi, sprawiają, iż coraz częściej w dyskusji publicznej pojawiają się propozycje dalszych reform samo-rządowych oraz próby inicjatyw ustawodawczych w tym zakresie. Projekty kolejnych ustaw nowelizujących częstokroć dotyczą tych samych instytucji prawnych, odnosząc się jednak wyłącznie do ich wybranych fragmentów, co skutkuje brakiem całościowego i konsekwentnego podejścia umożliwiającego uchwycenie w pełni nowelizowanej materii prawnej. Propozycje kolejnych rozwiązań legislacyjnych opracowywane oddzielnie przez różne środowiska cechuje brak spójności terminologicznej oraz wspólnej i całościowej wizji funkcjonowania samorządu terytorialnego w przyszłości. Konieczne jest zatem podjęcie działań zmierzających nie tylko do uporządkowania systemu prawa regulującego funkcjonowanie samorządu terytorialnego pod względem terminologicznym, zapewniającym spójność poszczególnych instytucji prawnych, ale także działań zmierzających do wypracowania decyzji merytorycznych dotyczących przyszłego kształtu samorządu terytorialnego.

5 Skuteczność tych działań jest niemożliwa bez utworzenia jednego ośrodka mającego na celu koordynację podejmowanych działań legislacyjnych. 2. Powyższe uwagi znalazły potwierdzenie w Przesłaniu Kongresu XXV-lecia Samorządu Terytorialnego, który odbył się w Poznaniu w dniach 5-6 marca 2015 roku 1. Określono w nim wizję docelowego modelu funkcjonowania samorządu terytorialnego, którego wdrożenie przyczyni się do: a. zapewnienia trwałego rozwoju społeczno-gospodarczego kraju, b. wzmocnienia udziału obywateli i ich organizacji w rozwoju lokalnym i regionalnym, c. wzrostu sprawności i efektywności funkcjonowania administracji publicznej. W Przesłaniu Kongresu jednoznacznie wskazano, iż: Realizacja naszego przesłania wymaga dokonania systemowego przeglądu prawa samorządowego. Bez tego opisany powyżej model Polski samorządnej nie zostanie osiągnięty, a zmiany ustaw będą nadal interwencyjne, fragmentaryczne i niespójne. Punktem wyjścia powinno być powołanie komisji kodyfikacyjnej prawa samorządowego. Ze względu na jego ustrojowy charakter proponujemy rozważenie możliwości powołania takiej Komisji w drodze ustawy przez Sejm, z powierzeniem jej wykonania (w tym powołania składu osobowego Komisji) Radzie Ministrów. Niniejszy projekt stanowi realizację powyższego postulatu. 3. Powołanie Komisji realizuje także postulaty zgłaszane wcześniej przez ogólnopolskie 2 i regionalne organizacje samorządowe 3, a także przez przedstawicieli doktryny Z uwagi na szczególny charakter prawa samorządu terytorialnego oraz konieczność zapewnienia względnej apolityczności procesu jego tworzenia projektodawcy zakładają utworzenie Komisji w drodze ustawy, mającej być wspólną (ponadpartyjną) inicjatywą wszystkich środowisk reprezentowanych w Parlamencie. Jest to zatem tryb szczególny względem przyjmowanego w ostatnim czasie sposobu tworzenia komisji kodyfikacyjnych (por. punkt 8 uzasadnienia projektu). Ma to na celu stworzenie podstawowych gwarancji instytucjonalnych funkcjonowania Komisji, w sposób gwarantujący jej możliwie dużą niezależność od sił politycznych sprawujących aktualnie władzę w Polsce. Powołanie Komisji w drodze ustawy, a nie w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, gwarantować ma jej większą stabilność. 1 Przesłanie Kongresu XXV-lecia Samorządu Terytorialnego stanowi załącznik nr 1 do niniejszego projektu 2 Por. Wniosek XI Kongresu Miast Polskich w sprawie powołania komisji kodyfikacyjnej ds. prawa samorządowego, zorganizowanego w dniach 7-8 listopada 2013 roku w Krakowie przez Związek Miast Polskich 3 Por. Stanowisko Zarządu Śląskiego Związku Gmin i Powiatów w październiku 2014 roku w sprawie: konieczności dokonania przeglądu prawa samorządowego Podobnie: Stanowisko 10/2014 Zrzeszenia Prezydentów, Burmistrzów i Wójtów Województwa Lubuskiego (obecnie: Zrzeszenie Gmin Województwa Lubuskiego) z dnia 22 października 2014 roku w sprawie powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego mającej za zadanie dokonanie przeglądu ustrojowego prawa samorządowego 4 Przykładowo: K.M. Ziemski, M. Kiełbus, O potrzebie powołania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Samorządowego, Pismo Samorządu Terytorialnego WSPÓLNOTA 21/2013; K.M. Ziemski, M. Kiełbus, O potrzebie kodyfikacji prawa samorządowego, Pismo Samorządu Terytorialnego WSPÓLNOTA 5/2015.

6 5. Ustawa składa się z 15 artykułów określających: a. zadania Komisji; b. podstawową strukturę i skład Komisji; c. tryb powoływania składu Komisji; d. podstawowe zagadnienia organizacyjne związane z funkcjonowaniem Komisji. W zakresie zagadnień szczegółowych ustawa zawiera delegację dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia regulaminu funkcjonowania Komisji, na jej wniosek. W założeniach projektodawców rozporządzenie to powinno nawiązywać do wcześniejszych rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania poszczególnych komisji kodyfikacyjnych oraz do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zadań Rady Legislacyjnej oraz szczegółowych zasad i trybu jej funkcjonowania. 6. Do zadań Komisji należeć ma: 1) opracowanie całościowej diagnozy obowiązującego systemu prawa regulującego ustrój i funkcjonowanie samorządu terytorialnego; 2) przygotowanie założeń i ogólnych kierunków zmian w zakresie, o którym mowa w pkt 1; 3) opracowanie założeń oraz projektów ustaw i rozporządzeń o podstawowym znaczeniu dla systemu prawa regulującego funkcjonowanie samorządu terytorialnego. 7. Komisja zrealizować ma powyższe cele w ciągu 4 lat od jej powołania. Najpóźniej po upływie roku zobowiązana będzie przedstawić Sejmowi całościową diagnozę obowiązującego systemu prawa regulującego ustrój i funkcjonowanie samorządu terytorialnego. 8. Komisja ma stać się ośrodkiem, w którym w sposób planowy i skoordynowany prowadzone będą prace analityczno-koncepcyjne, które pozwolą na przygotowanie całościowego projektu zmian w prawie samorządowym. W ocenie projektodawców ośrodkiem takim ze swej istoty nie może stać się obecnie Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego 5. Komisja ta została bowiem utworzona w całkowicie innym celu, aniżeli wypracowywanie założeń czy projektów reform samorządowych. Jej celem od początku istnienia było bowiem wypracowywania wspólnego stanowiska rządu i samorządu terytorialnego w określonych obszarach. Komisja stanowiąc swoiste forum dialogu społecznego pomiędzy dwoma środowiskami zajmuje się głównie analizowaniem informacji o przygotowywanych projektach aktów prawnych, dokumentów i programów rządowych dotyczących problematyki samorządu terytorialnego oraz opiniowaniem gotowych już projektów w tym zakresie. 9. Ustawa stanowi akt szczególny względem ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 roku o Radzie Ministrów 6, która przewiduje możliwość tworzenia przez Radę Ministrów, w drodze rozporząrządzenia, komisji do opracowania projektów kodyfikacji określonych dziedzin prawa, z uwzględnieniem dorobku nauki i doświadczenia praktyki. 5 Ustawa z dnia 6 maja 2005 roku o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz. U. z 2005r., Nr 90, poz. 759 z późn. zm.) 6 T.j. Dz. U. z 2012r., poz. 392 z późn. zm.

7 Dotychczas na podstawie ustawy o Radzie Ministrów utworzono: a. Komisję Kodyfikacyjną Prawa Cywilnego 7 ; b. Komisję Kodyfikacyjną Prawa Pracy 8 ; c. Komisję Kodyfikacyjną Prawa Karnego 9 ; d. Komisję Kodyfikacyjną Prawa Morskiego 10 ; e. Komisję Kodyfikacyjną Prawa Budowlanego 11 ; f. Komisję Kodyfikacyjną Ogólnego Prawa Podatkowego Utworzenie Komisji w drodze ustawy nie ma charakteru precedensowego. Należy przypomnieć, iż pierwsza w Polsce komisja kodyfikacyjna, której powierzono zadania o szczególnym charakterze i znaczeniu dla państwa, została utworzona w 1919 roku 13 także w drodze ustawy. Jej podstawowym celem było przygotowanie projektów jednolitego ustawodawstwa dla wszystkich ziem w skład Państwa wchodzących, a to w dziedzinie prawa cywilnego i karnego oraz przygotowanie innych projektów ustawodawczych, które komisja kodyfikacyjna wypracuje bądź na skutek uchwały Sejmu, bądź też w porozumieniu z Ministerstwem Sprawiedliwości. Warszawa, 27 maja 2015 r. Strona Samorządowa Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego:. Stanisław Bodys Wojciech Długoborski Zbigniew Deptuła Zygmunt Frankiewicz Burmistrz Rejowca Fabr. Wiceburmistrz Chojny Starosta Makowski Prezydent Gliwic.. Krzysztof Iwaniuk Edmund Kaczmarek Jacek Karnowski Marcin Krupa Wójt Terespola Starosta Jędrzejowski Prezydent Sopotu Prezydent Katowic.. Marek Olszewski Marek Sowa Adam Struzik Krzysztof Żuk Wójt Lubicza Marszałek Małopolski Marszałek Mazowiecki Prezydent Lublina 7 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 kwietnia 2002r. w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego (Dz. U. z 2002r. Nr 55, poz. 476 z późn. zm.) 8 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 2002r. w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Pracy (Dz. U. z 2002r. Nr 139, poz z późn. zm.) 9 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Karnego (Dz. U. z 2003r. Nr 232, poz z późn. zm.) 10 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 kwietnia 2007r. w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Morskiego (Dz. U. z 2007r. Nr 69, poz. 452) 11 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012r. w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego (Dz. U. z 2012r., poz. 856) 12 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 października 2014r. w sprawie utworzenia, organizacji i trybu działania Komisji Kodyfikacyjnej Ogólnego Prawa Podatkowego (Dz. U. z 2014r., poz. 1471) 13 Ustawa z dnia 3 czerwca 1919r. o komisji kodyfikacyjnej (Dz. U. z 1919r. Nr 44, poz. 315