Poznań, dnia 28 maja 2014 r. Poz UCHWAŁA NR 9/494/14 KOLEGIUM REGIONALNEJ IZBY OBRACHUNKOWEJ W POZNANIU. z dnia 29 kwietnia 2014 r.

Transkrypt

1 DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA WIELKOPOLSKIEGO Poznań, dnia 28 maja 2014 r. Poz UCHWAŁA NR 9/494/14 KOLEGIUM REGIONALNEJ IZBY OBRACHUNKOWEJ W POZNANIU z dnia 29 kwietnia 2014 r. Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 poz z późn. zm.), Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu: stwierdza nieważność uchwały Nr XLVII/412/2014 Rady Gminy Rokietnica z dnia 31 marca 2014 roku w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i przedszkoli, dla publicznych przedszkoli publicznych prowadzonych przez organ inny niż samorząd oraz trybu i zakres przeprowadzania kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji jako podjętej sprzecznie z art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991r., o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., Nr 256, poz ze zm.). Uzasadnienie Uchwałą Nr XLVII/412/2014 doręczoną tut. Izbie w dniu 8 kwietnia 2014r. Rada Gminy Rokietnicy powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 80 ust. 2 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty określiła tryb udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i przedszkoli, dla publicznych przedszkoli publicznych prowadzonych przez organ inny niż samorząd oraz tryb i zakres przeprowadzania kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji. Regionalna Izba Obrachunkowa na podstawie przepisów art i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, zawiadomiła Przedstawiciela Gminy o wszczętym postępowaniu nadzorczym w odniesieniu do przedmiotowej uchwały. Termin rozpatrzenia sprawy został wyznaczony na dzień 29 kwietnia 2014 roku. Rozpoznając sprawę na posiedzeniu w dniu 29 kwietnia 2014r. roku Kolegium Izby ustaliło i zważyło, co następuje. Jak wynika z brzmienia art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym w katalogu zadań własnych gminy należą sprawy edukacji publicznej. Zadaniem oświatowym jednostek samorządu terytorialnego jest, zgodnie z art. 5a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, zapewnienie funkcjonowania określonych kategorii przedszkoli, szkół i placówek oświatowych przyporządkowanych wyszczególnionemu w treści przepisu zakresowi działania gminy. Tym samym w kontekście powołanych dyspozycji jedną z form realizacji przez gminę zadań oświatowych jest udzielanie dotacji na zasadach określonych w treści w Rozdziale 7 Finansowanie szkół i placówek publicznych i Rozdziału 8 Szkoły i placówki niepubliczne ustawy o systemie oświaty. Stosownie do przepisów art. 80 ust. 3d i art. 90 ust. 3d w/w ustawy dotacje mogą są przeznaczane na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

2 Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego 2 Poz ) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego; 2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących: a) książki i inne zbiory biblioteczne, b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach, c) sprzęt rekreacyjny i sportowy, d) meble, e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania. Rada w 2 ust.1 uchwały niezgodnie z w/w przepisami określiła iż Dotacja z budżetu Gminy Rokietnica są udzielane na szkoły na dofinansowanie wydatków bieżących w zakresie kształcenia, wychowania i opieki uczniów, w tym profilaktyki społecznej. Badaną uchwałą Rada dokonała zatem zawężenia możliwości przeznaczenia wykorzystania otrzymanej dotacji przez podmioty dotowane przez Gminę Rokitnica tylko do wydatków bieżące podczas gdy ustawodawca dopuścił także m.in. na zakup środków trwałych, wartości niematerialnych i prawnych. Kolegium Izby stwierdza, że Rada Gminy ustalając w uchwale jakie wydatki mogą być dofinansowywane z dotacji dokonała go z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z powołanymi przepisami rada gminy uprawniona jest do ustalenia: trybu udzielania i rozliczania dotacji podmiotowych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dla szkół i placówek, których dotowanie należy do ich obowiązków, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie i rozliczenie dotacji, trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przez szkołę, placówkę oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji. W tym kontekście dla zakresu określonych ustawą granic normowania przez akt prawa miejscowego istotne znaczenie ma treść dopełnienia zawartego w przywołanych przepisach ustawy o systemie oświaty. Wynika z nich, że regulacja prawa miejscowego ma uwzględniać w szczególności podstawę obliczenia dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Powyższe stanowią więc, zdeterminowane ramami udzielonego ustawą upoważnienia, swoistego rodzaju wytyczne treściowe adresowane do lokalnego ustawodawcy. Przepis ustawy stanowiący upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998r., sygn.k19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz.48, s.262). W ujęciu funkcjonalnym moc uchwały organów samorządu terytorialnego o charakterze prawa miejscowego została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym (zob. wyrok NSA z 10 lipca 2001r., SA/Wr 2729/))0. Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zatem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Brak jest w przepisach ustawy o systemie oświaty upoważnienia dla Rady do określania przeznaczenia wykorzystania dotacji czy modyfikowania przeznaczenia określonego przez ustawodawcę. Regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródłach powszechnie obowiązującego prawa, modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu bądź wychodzenie poza zakres upoważnienia ustawowego, narusza powszechny obowiązek prawny w sposób istotny stąd też Kolegium stwierdziło nieważność uchwały w całości.

3 Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego 3 Poz Ponadto Kolegium Izby wskazuje na inne nieprawidłowości zamieszczone w badanej uchwale. W postanowieniach 3 uchwały Rada zdefiniowała takie pojęcia jak: szkoła, uczeń, uczeń niepełnosprawny, organ prowadzący, organ dotujący, rok rozliczeniowy, tzn. pojęcia, które zostały zdefiniowane w przepisach ustawy o systemie oświaty. Kolegium Izby wskazuje, że w świetle upoważnienia zawartego (i przytoczonego wyżej) przepisu art. 80 ust. 4 i 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, brak jest podstaw prawnych, aby w uchwale określającej tryb udzielania i rozliczania dotacji, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania zamieszczone zostały unormowania regulujące kwestie uregulowane już w przepisach ustawy o systemie oświaty. W 4 uchwały Rada określiła jakie dane ma zawierać wniosek o dotacje oraz ustanowiła jego wzór jako zał. nr.1 do uchwały. W części IV załącznika zat. Oświadczenie i podpis(-y) osoby(osób) reprezentujące(-ych) organ prowadzący zawiera postanowienia o następującej treści: 1.Oświadczam, że wszystkie podane przez mnie dane są zgodne ze stanem faktycznym. 2.Oświadczam, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, o których mowa w ustawie z dnia 17 grudnia 2004r o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005r. Nr 14, poz. 114). 3. Oświadczam, że w szkole, przedszkolu zostały zapewnione bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki, o których mowa w ustawie o systemie oświaty. W ocenie Kolegium Izby nałożenie obowiązku złożenia przez osobę dotowaną oświadczeń o prawdziwości danych ze stanem faktycznym, znajomości przepisów ustawy o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych oraz że zostały zapewnione bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki, nie znajduje oparcia w przepisach wskazanych w podstawie prawnej uchwały. Ustawa o systemie oświaty nie przewiduje możliwości nałożenia na ubiegającego się o dotację obowiązku składania w/w oświadczeń. Nałożenie takich obowiązków przez Radę możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy przepisy ustawy będą przewidywać taką możliwość. Organ nadzoru stoi na stanowisku, iż zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego, organy władzy publicznej winny działać w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. W postanowieniach 5 i 6 uchwały błędnie także określono podstawy przekazywania dotacji i tak w postanowieniach 5 ust.3 uchwały podstawę obliczania dotacji dla szkoły podstawowej i gimnazjum, postanowiono że będą przekazane dotacje na każdego ucznia w wysokości równej kwocie przewidzianych w budżecie wydatków bieżących, ponoszonych na uczniów szkoły danego typu i rodzaju podczas gdy z przepisu art.80 ust 3 ustawy wynika że ustawodawca określił ją jako równą wydatkom bieżącym ponoszonych w szkołach publicznych danego typu lub rodzaju. Ustalając w 6 ust.2 uchwały podstawę obliczania dotacji dla innych niepublicznych form wychowania przedszkolnego, postanowiono, że będą przekazane dotacje na każde dziecko w wysokości 40% ustalonych w budżecie wydatków bieżących ponoszonych na uczniów w przedszkolach publicznych z oddziałami ogólnymi prowadzonych przez Gminę Rokietnica a dla ucznia niepełnosprawnego w kwocie równej kwocie przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia innej formy wychowania przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez organ dotujący. W przepisie art. 90 ust. 2d ustawy o systemie oświaty, zmienionym art. 14 ustawy z dnia 13 czerwca 2013r., ( Dz.U. z 2013r., poz. 827 ) ustawodawca określił zasadę, że podstawę obliczania dotacji stanowią wydatki bieżące ponoszone na jednego ucznia w przedszkolu publicznym prowadzonym przez gminę a dla ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę. Formułując przepis 6 ust.2 uchwały Rada zmodyfikowała przepis ustawowy poprzez wskazanie, że przy obliczaniu podstawy dotacji należy uwzględnić ustalone (planowane) w budżecie wydatki bieżące ponoszone w przedszkolach publicznych z oddziałami ogólnymi prowadzonych przez gminę, podczas gdy ustawodawca w przepisie art. 90 ust. 2d odsyła do wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym.

4 Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego 4 Poz Podobnie w tym przepisie zmodyfikowano przepis ustawowy poprzez ustalenie, że przy obliczaniu podstawy dotacji dla ucznia niepełnosprawnego należy uwzględnić kwotę równą kwocie określonej w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez organ dotujący przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia innej formy wychowania przedszkolnego podczas gdy podczas gdy ustawodawca w przepisie art. 90 ust. 2d odsyła do kwoty określonej w części oświatowej subwencji ogólnej na jednego ucznia w przedszkolu publicznym. Zatem zgodnie z wolą ustawodawcy, podstawę do obliczenia dotacji dla innej niepublicznej formy wychowania przedszkolnego stanowią wydatki bieżące ponoszone w jednym przedszkolu publicznym prowadzonym przez Gminę, a nie wydatki bieżące ustalone w budżecie na rzecz przedszkoli publicznych z oddziałami ogólnymi prowadzonych przez gminę a dla ucznia niepełnosprawnego kwoty określonej w części oświatowej subwencji ogólnej na jednego ucznia w przedszkolu publicznym. Podobnie w 6 ust.4 niepoprawnie ustalono podstawę do obliczania dotacji dla niepublicznej szkoły z uprawnieniami szkoły publicznej, w której uczeń nie spełnia obowiązku szkolnego w wysokości 50 % wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych danego typu lub rodzaju podczas gdy z przepisu art.90 ust 3 ustawy wynika że ustawodawca określił ją jako ustalonych w budżecie wydatków bieżących ponoszonych przez w/w szkoły. W postanowieniu w 6 ust.6 określono, że w przypadku nieprowadzenia przez Gminę Rokitnica szkół danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji dla niepublicznej szkoły będą wydatki bieżące ponoszone przez odpowiednią dla prowadzenia szkoły danego typu i rodzaju jednostkę samorządu terytorialnego podczas gdy z art.90 ust3 wynika, że ustawodawca podstawę naliczenia dotacji odniósł do wydatków bieżących ponoszonych na szkołę publiczną danego typu i rodzaju przez najbliższą gminę. Kolegium Izby także wskazuje, że akt prawa miejscowego nie może modyfikować przepisów rangi ustawowej. W 7 uchwały Rada określiła tryb udzielania dotacji. W ust. 6 postanowieniem, iż W przypadku sporu pomiędzy organami prowadzącymi, dotyczącego określenia, uczniem której szkoły jest dana osoba, decydującym o tym, jakiej szkole należna jest dotacja na danego ucznia w danym miesiącu, będzie pisemne oświadczenie rodziców ucznia o faktycznym miejscu zamieszkania dziecka, pozyskane przez organ prowadzący szkołę Rada wykroczyła poza kompetencje rady gminy wynikające z art. 80 ust.4 i art. 90 ust.4 ustawy. Kolegium wskazuje, że w przypadku sporu komu należna jest dotacja nie może decydować pisemne oświadczenie rodziców ucznia, lecz kryterium uczestnictwa ucznia w obowiązkowych zajęciach edukacyjnych. W ust. 7 Rada postanowieniem, że Kwota nadpłaconej lub niedopłaconej dotacji będzie uwzględniona przy naliczaniu dotacji w miesiącu następującym po miesiącu, w którym ustalono ww. nadpłatę lub niedopłatę wprowadziła pojęcie, które nie występuje w aktach prawnych stanowiących podstawę do udzielenia dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego oraz jej rozliczenia tj. w ustawie o systemie oświaty oraz ustawie o finansach publicznych. Przepis art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, traktuje o dotacjach nienależnych lub nadmiernie pobranych a nie o dotacjach nadpłaconych czy niedopłaconych. Zgodnie z tym przepisem zwrot dotacji nienależnie, nadmiernie pobranych czy wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem winien następować w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia tych okoliczności wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W postanowieniach 9 Rada określiła kwestie związane z ustaleniem terminu i sposobu rozliczenia dotacji gdzie w ust.3 przyjęto iż rozliczenie wykorzystania dotacji będzie odbywać się 2 razy w roku t.j. do dnia 31 lipca za okres styczeń czerwiec; a do 21 stycznia roku następującego po roku w którym udzielono dotację za okres styczeń grudzień. Kolegium Izby stwierdza, iż dotacja przyznana w oparciu o art. 80 i art. 90 ustawy o systemie oświaty jest dotacją roczną, przekazywaną w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca (art.80 ust.3c i art. 90 ust. 3c ustawy) i podlega rocznemu rozliczeniu. Zatem uregulowanie zawarte w 9 ust. 3 uchwały zostało podjęte wbrew upoważnieniu zawartemu w art.80 ust.4 i art.90 ust.4 ustawy który daje radzie możliwość ustalenia jednego terminu dla rozliczenia całej otrzymanej dotacji. Ponadto w postanowieniach w 5 ust.1 i 2 oraz 6 ust.1 w określaniu podstawy otrzymania dotacji dla przedszkoli użyto określenie danego rodzaju podczas gdy w ustawie o systemie oświaty nie przewidziano rodzajów przedszkoli.

5 Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego 5 Poz Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji. Pouczenie: Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w terminie 30 dni od daty jego doręczenia, za pośrednictwem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu. Przewodnicząca Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu (-) Grażyna Wróblewska