Stanowisko Unii Metropolii Polskich wobec projektu ustawy o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw

Transkrypt

1 Gdańsk 6 marca 2013 r. Stanowisko Unii Metropolii Polskich wobec projektu ustawy o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw Do głównych celów nowelizowania ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju należy wdrażanie zasady partnerstwa i podejścia terytorialnego. Wysoko oceniamy tę intencję. Modyfikacja nie tylko przepisów, ale i praktyki w takim duchu jest niezbędna, aby podołać znacznie trudniejszym warunkom korzystania z pomocy unijnej, z jakimi Polska musi się zmierzyć w perspektywie Niestety, w projekcie z 25 lutego 2013 r. zasada partnerstwa i podejście terytorialne są realizowane w sposób ułomny, co można zauważyć już w uzasadnieniu projektu. Na str. 1 uzasadnienia napisano: Zasada partnerstwa oznacza stałą, zinstytucjonalizowaną współpracę pomiędzy administracją rządową, samorządem terytorialnym, partnerami społecznymi i gospodarczymi oraz organizacjami pozarządowymi, która może być prowadzona w różnych formach np. konferencji, warsztatów, spotkań konsultacyjnych, udziale w grupach roboczych, komitetach monitorujących, konsultacjach prowadzonych on-line, w celu zapewnienia udziału wyżej wskazanych podmiotów w programowaniu i wdrażaniu rozwiązań obowiązujących w nowym okresie programowania UE. Otóż konferencje nie mogą być pierwszą formą realizowania zasady partnerstwa między administracją rządową a samorządem terytorialnym. Podstawową, ustawową, od 20 lat funkcjonującą formułą jest Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego. Jak zapisano w ustawie z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz. U. nr 90, poz.759), Komisja Wspólna m.in.: 1. stanowi forum wypracowywania wspólnego stanowiska Rządu i samorządu terytorialnego; 2. rozpatruje problemy związane z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego i z polityką państwa wobec samorządu terytorialnego, a także sprawy dotyczące samorządu terytorialnego znajdujące się w zakresie działania Unii Europejskiej i organizacji międzynarodowych, do których Rzeczpospolita Polska należy; 3. wypracowuje wspólne stanowiska Rządu i samorządu terytorialnego w zakresie ustalania priorytetów gospodarczych i społecznych w sprawach dotyczących m.in. rozwoju regionalnego; 4. ocenia stan funkcjonowania samorządu terytorialnego w odniesieniu do procesu integracji w ramach Unii Europejskiej, w tym wykorzystywania przez jednostki samorządu terytorialnego środków finansowych. Bieżące opiniowanie projektów aktów normatywnych to dopiero piąte z zadań Komisji Wspólnej, wskazanych w art. 3 przywołanej ustawy.

2 Jeśli nowelizacja ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ma rzeczywiście wdrażać zasadę partnerstwa między rządem i samorządami terytorialnymi, nie może - jak dotychczas - pomijać strony samorządowej w Komisji Wspólnej i jej zespołów. Jako minimum proponujemy poniższe zmiany w konkretnych zapisach. Nowe fragmenty tekstu są wytłuszczone. PROPOZYCJA 1. W Art. 5 [Definicje ustawowe] wprowadzić pkt 12 w brzmieniu: 12) strona samorządowa w Komisji Wspólnej - w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej. (Dz.U. nr 90 poz. 759). PROPOZYCJA 2. Zmienić brzmienie art. 14e ust. 1 na: Art. 14e. 1. Projekt umowy określającej uwarunkowania, cele i kierunki wykorzystania środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, zwanej dalej umową partnerstwa, opracowuje minister właściwy do spraw rozwoju we współpracy, w szczególności, z: 1) ministrami właściwymi ze względu na zakres objęty umową partnerstwa; 2) zarządami województw; 3) stroną samorządową w Komisji Wspólnej; 4) partnerami społecznymi i gospodarczymi. PROPOZYCJA 3. Zmienić brzmienie art. 14i ust. 6 i 7 na: 6. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego powołuje w skład Komitetu do spraw umowy partnerstwa: 1) przedstawicieli instytucji zarządzających programami służącymi realizacji umowy partnerstwa; 2) przedstawicieli ministrów właściwych ze względu na zakres objęty umową partnerstwa; 3) przedstawiciela ministra właściwego do spraw finansów publicznych; 4) przedstawiciela prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; 5) przedstawicieli strony samorządowej w Komisji Wspólnej; 6) przedstawicieli partnerów społecznych i gospodarczych. 7. Przewodniczący Komitetu do spraw umowy partnerstwa zapewnia, kierując się poszanowaniem zasady partnerstwa, aby przedstawiciele strony samorządowej w Komisji Wspólnej oraz partnerów społecznych i gospodarczych stanowili po 1/3 składu Komitetu. PROPOZYCJA 4. Zmienić brzmienie artykułu 21c ust 1 na: Art. 21c. 1. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego opracowuje i uzgadnia projekt krajowej polityki miejskiej ze stroną samorządową w Komisji Wspólnej, a także konsultuje go z partnerami społecznymi i gospodarczymi. Proponujemy lepsze zastosowanie zasady partnerstwa także w przypadku kontraktu terytorialnego. Kontrakt terytorialny to bardzo ważna i potrzebna inicjatywa. W uzasadnieniu projektu z 25 lutego 2013 r. słusznie podkreślono, że to zupełnie co innego niż kontrakt wojewódzki. Jak napisano w uzasadnieniu na str. 8: kontrakt terytorialny powinien obejmować działania realizowane na poziomie krajowym (przez poszczególne resorty wskazane w kontrakcie terytorialnym) oraz na poziomie regionalnym (działania, które realizują różne jednostki samorządu terytorialnego województwo, powiat, gmina). Na poziomie krajowym Radę Ministrów reprezentuje minister 2

3 właściwy do spraw rozwoju regionalnego i to on podpisuje po uzgodnieniu z właściwymi ministrami w imieniu Rady Ministrów kontrakt terytorialny. Stronę samorządową reprezentuje zarząd województwa. Nie może być zgody na to, aby samorząd województwa reprezentował stronę samorządową w każdym kontrakcie terytorialnym. Nie jest to możliwe ze względu na konstytucyjną samodzielność każdej jednostki samorządu terytorialnego, niezależnej w zakresie swoich zadań i kompetencji od innych jednostek, które mogą działać w zakresie jej zadań i kompetencji jedynie na podstawie umocowania o charakterze porozumienia lub umowy. Reprezentowanie strony samorządowej w każdym kontrakcie terytorialnym przez samorząd województwa nie jest również wskazane ze względów praktycznych. Brak elastyczności organizacyjnej utrudniłby wykorzystanie potencjału podejścia terytorialnego. W każdym kontrakcie terytorialnym musi być koordynator strony samorządowej, który będzie organizował działania i reprezentował stronę samorządową kontraktu wobec strony rządowej. Dla celów ustawy proponujemy określić go jako koordynatora - pozostając przy takim określeniu, bez wskazywania, kto to konkretnie jest. Przesądzanie tego z góry byłoby błędem. Sytuacja prowadząca do zawarcia konkretnego kontraktu w sposób naturalny wskaże koordynatora po stronie samorządowej. W przypadku hipotetycznego kontraktu terytorialnego dla Wielkich Jezior Mazurskich będzie to zapewne zarząd województwa, ale równie dobrze organizatorem strony samorządowej może być np. któryś ze starostów lub burmistrzów. Formuła kontraktu terytorialnego wydaje się wręcz niezbędna do koordynowania licznych i złożonych projektów alokowanych na obszarze funkcjonalnym miasta - siedziby władz samorządu województwa lub wojewody. Naturalnym liderem strony samorządowej w takim kontrakcie wydaje się prezydent głównego miasta, działający w porozumieniu z innymi terytorialnymi przedstawicielami strony samorządowej, np. w formule Metropolitalnej lub Miejskiej Komisji Wspólnej, jako terytorialnego zespołu doraźnego Komisji Wspólnej (nota bene w Warszawie takowa komisja się już tworzy). W takiej sytuacji przyznanie zarządowi województwa roli jedynego reprezentanta strony samorządowej otwierałoby nieuchronny konflikt, naruszając zarazem ustalony porządek konstytucyjny. A zarząd województwa i tak będzie odgrywał podstawową rolę w każdym kontrakcie terytorialnym, jak inni zarządcy programów operacyjnych. Ze względu na skuteczność działania nie jest wskazane, aby minister właściwy ds. rozwoju regionalnego był jedynym reprezentantem strony rządowej w kontrakcie terytorialnym. Ten minister nie ma agend w terenie. Powinien korzystać z pomocy wojewody. Według Art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 31 poz. 206 ze zm.): 1. Wojewoda jest: 1) przedstawicielem Rady Ministrów w województwie; 2) zwierzchnikiem rządowej administracji zespolonej w województwie; 3) organem rządowej administracji zespolonej w województwie; 4) organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności, z zastrzeżeniem ust. 2; 5) organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji; 6) reprezentantem Skarbu Państwa, w zakresie i na zasadach określonych w odrębnych ustawach; 3

4 7) organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.). 2. Wojewoda kontroluje pod względem legalności, gospodarności i rzetelności wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej. Ze względu na porządek prawny, a również i prakseologię, wydaje się wskazane, aby w przypadku kontraktu terytorialnego Minister Rozwoju Regionalnego i właściwy wojewoda (lub wojewodowie, gdy kontrakt będzie miał charakter ponadwojewódzki) działali w porozumieniu, przy czym minister brałby na siebie koordynację na poziomie rządowym, zaś wojewoda - negocjacje z samorządami oraz koordynację działania administracji rządowej w terenie. Pragnąc, aby instytucja kontraktu terytorialnego lepiej funkcjonowała w praktyce, proponujemy poniższą zmianę w projekcie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju: PROPOZYCJA 5. Zmienić brzmienie art. 20b na: Art. 20b. 1. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego uzgadnia z członkami Rady Ministrów stanowisko Rady Ministrów dotyczące proponowanych zakresu i treści kontraktu terytorialnego, w tym celów i przedsięwzięć priorytetowych mających istotne znaczenie dla terytorium objętego kontraktem, a następnie właściwy wojewoda negocjuje kontrakt z zarządem jednostki samorządu terytorialnego, zwanym dalej koordynatorem, który jest koordynatorem działań strony samorządowej kontraktu. 2. Koordynator określa proponowaną treść stanowiska dotyczącego proponowanych zakresu i treści kontraktu terytorialnego, w tym celów i przedsięwzięć priorytetowych mających istotne znaczenie dla terytorium objętego kontraktem. 3. Koordynator uzgadnia z jednostkami samorządu terytorialnego znajdującymi się na terytorium objętym kontraktem terytorialnym stanowisko dotyczące proponowanych zakresu i treści kontraktu terytorialnego, w tym celów i przedsięwzięć priorytetowych, w zakresie ich kompetencji, mających istotne znaczenie dla tego terytorium, a następnie negocjuje je z właściwym wojewodą. 4. Kontrakt terytorialny Rada Ministrów oraz strona samorządowa kontraktu przyjmują w drodze uchwały. 5. Przyjęty kontrakt terytorialny podpisują właściwy wojewoda oraz w imieniu strony samorządowej koordynator. 6. Realizację kontraktu terytorialnego koordynuje minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego wraz z wojewodą, a ze strony samorządowej koordynator. 7. W celu realizacji zobowiązań wynikających z kontraktu terytorialnego koordynator zawiera porozumienia z jednostkami samorządu terytorialnego, zaangażowanymi w realizację postanowień kontraktu, znajdującymi się na terytorium nim objętym. 8. Realizacja celów rozwoju regionu oraz przedsięwzięć priorytetowych określonych w kontrakcie terytorialnym jest finansowana w szczególności ze środków programów oraz programów służących realizacji umowy partnerstwa lub z budżetów jednostek samorządu terytorialnego znajdujących się na terytorium objętym kontraktem terytorialnym. 9. Kontrakt terytorialny powinien określać co najmniej: 1) terytorium, którego dotyczy, zależnie od przedmiotu kontraktu; 2) uzgodnione cele przewidziane do realizacji na danym terytorium; 3) przedsięwzięcia priorytetowe i warunki ich realizacji, z uwzględnieniem celów wynikających odpowiednio ze strategii rozwoju, o których mowa w art. 9; 4

5 4) okres realizacji przedsięwzięć priorytetowych; 5) oczekiwane rezultaty przedsięwzięć priorytetowych; 6) źródła finansowania; 7) zakres i tryb sprawozdawczości z jego realizacji; 8) sposób wykonywania przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego oraz właściwego wojewodę kontroli i monitoringu nad jego realizacją; 9) sposób i warunki weryfikacji realizacji przedsięwzięć priorytetowych; 10) warunki zmian i jego rozwiązania. 10. Minister właściwy ze względu na zakres objęty kontraktem terytorialnym, w zakresie swojej właściwości występuje do podmiotów zaangażowanych w realizację kontraktu o przekazanie informacji o realizacji kontraktu w roku poprzednim, do dnia 31 marca. 11. Minister właściwy ze względu na zakres objęty kontraktem terytorialnym przekazuje, z uwzględnieniem informacji, o których mowa w ust. 10, informację o realizacji kontraktu w roku poprzednim, do dnia 30 kwietnia. 12. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego przygotowuje, z uwzględnieniem informacji przekazanych przez właściwych ministrów, w porozumieniu z właściwym zarządem województwa, informację o realizacji kontraktu terytorialnego w roku poprzednim. 13. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego przekazuje Radzie Ministrów, a koordynator przekazuje sejmikowi województwa, do dnia 30 czerwca, informację, o której mowa w ust Do zmiany oraz rozwiązania kontraktu terytorialnego ust. 1-5 stosuje się odpowiednio. ; Koncentrując się w niniejszym stanowisku Unii Metropolii Polskich na wdrażaniu zasady partnerstwa i podejścia terytorialnego, odniesiemy się jeszcze do delimitacji funkcjonalnych obszarów metropolitalnych lub miejskich, czyli według nowej terminologii - obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego (ciekawe byłoby odniesienie tego terminu np. do Wielkiego Londynu, Regionu Hanoweru czy Regionu Barcelony). PROPOZYCJA 6. Zmienić brzmienie art. 39c na: Art. 39c. 1. Samorząd województwa określa granice obszarów funkcjonalnych, o których mowa w art. 39b, uwzględniając sposób i warunki określania granic obszarów funkcjonalnych. 2. Samorząd województwa określa granice obszarów funkcjonalnych, o których mowa w art. 39b pkt 1 w uzgodnieniu z właściwym prezydentem miasta będącego siedzibą władz samorządu województwa lub wojewody, a także z przedstawicielami innych gmin, miast i powiatów obszaru. 3. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego określi, w drodze rozporządzenia, sposób i warunki określania granic obszarów funkcjonalnych, o których mowa w art. 39b, mając na uwadze zapewnienie wyznaczania obszarów funkcjonalnych w sposób jednolity na terenie całego kraju. Propozycję 6 w znacznym stopniu uzasadniono już wyżej. Samorząd województwa nie może działać władczo w stosunku do innych JST, zwłaszcza w stosunku do gmin. Wynika to m.in. z Art. 164 ust. 1 Konstytucji: 1. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Autorzy nowelizacji wciąż mają możliwość uniknięcia konfliktów politycznych, jakie nieuchronnie nastąpią przy kolejnej delimitacji funkcjonalnych obszarów metropolitalnych i miejskich przez samorząd województwa. Nie do pominięcia jest metodyka Eurostatu (patrz: Jedną 5

6 z fundamentalnych wad ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju jest jej niemal całkowite oderwanie od europejskiego systemu statystyki terytorialnej. Rząd państwa członkowskiego UE w swej polityce rozwoju regionalnego musi traktować ten system poważnie. Nie chodzi tu tylko o przestrzeganie prawa unijnego. Funkcjonowanie rynku międzynarodowego wymaga istnienia standardów statystycznych w celu zbierania, przekazywania oraz publikowania krajowych i wspólnotowych danych statystycznych tak, aby wszystkie podmioty na danym rynku mogły otrzymać porównywalne dane statystyczne - to cytat z pierwszej strony Rozporządzenia (WE) NR 1059/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 roku w sprawie ustalenia wspólnej klasyfikacji Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NUTS) (Dz.U. L 154 z ). Konsekwencją wprowadzenia kontraktu terytorialnego odrębnie od kontraktu wojewódzkiego będzie wzrost roli regionów NUTS-3 i NUTS-1 w polityce regionalnej. To także są obszary funkcjonalne. Wyznaczając je wg przywołanego Rozporządzenia: Należy uwzględniać rzeczywistą polityczną, administracyjną i instytucjonalną sytuację. Jednostki nieadministracyjne muszą odzwierciedlać uwarunkowania ekonomiczne, społeczne, historyczne, kulturowe, geograficzne lub środowiskowe. Geograficzne koncepty z KPZK (która powyższego Rozporządzenia WE nie dostrzegła!), związane z typologią obszarów funkcjonalnych, próbuje się przenieść do praktyki politycznej. To musi prowadzić do niejasności, konfliktów, do planowania sobie a Muzom. Chcąc uchronić przynajmniej kontrakt terytorialny przed takim chaosem, zaproponowaliśmy powyższe doprecyzowanie w Art. 20b ust. 9 pkt 1. Aby było jasne, że strony kontraktu same wyznaczają jego terytorium, stosownie do sytuacji. Że najpierw jest jakaś funkcja (działanie), a dopiero do niej dopasowuje się obszar funkcjonalny. Problem jest o wiele szerszy i odrębny. Wiążę się z koniecznością rewizji całego systemu planowania publicznego w Polsce i oparcia go na zasadzie, że w demokratycznym państwie prawnym, w warunkach gospodarki rynkowej, każdy planuje za siebie, zgodnie ze swoimi zadaniami, kompetencjami, potrzebami, zasobami. Że dany organ władzy publicznej planuje zmianę wyłącznie tego, czym zarządza z mocy ustawy. W naszym prawie zakonserwowano złudzenie z poprzedniej epoki, że władza wyższa będzie planować za władze niższe i podmioty gospodarcze. To jest główny powód nieskuteczności systemu. Niestety, to, co proponuje się w omawianej nowelizacji, tylko ten stan pogarsza. PROPOZYCJA 7. Odpowiednio do powyższych sześciu propozycji należy zmienić uzasadnienie projektu ustawy - mając na uwadze jego przyszłe znaczenie dla tysięcy użytkowników ustawy. PS: Szkoda, że strona samorządowa Komisji Wspólnej dotychczas nie otrzymała projektu rozporządzenia w sprawie sposobu i warunków określania granic obszarów funkcjonalnych. 6