WYKŁAD UZUPEŁNIAJĄCY. Etyka urzędnicza

Transkrypt

1 WYKŁAD UZUPEŁNIAJĄCY Etyka urzędnicza 1. Standardy etyczne służby publicznej na świecie Efektywnym sposobem kontroli funkcjonowania struktur administracyjnych i zatrudnionych w nich funkcjonariuszy może być uzupełnienie kontroli zewnętrznej (sprawowanej przez organy kontroli i ochrony prawa, parlament, media) o kontrolę sprawowaną poprzez wypracowanie w administracji norm etycznych, które zinternalizowane świadomie i dobrowolnie przez funkcjonariuszy w postaci ich etyki zawodowej, zapobiegać będą patologiom organizacyjnym. Za B. Kudrycką można wymienić podstawowe funkcje, jakie pełni etyka w organizacji, jaką jest administracja publiczna, zabezpieczając interes publiczny: 1) jest podstawą dobrych rządów, gdyż etycznie umotywowani funkcjonariusze z reguły podejmują decyzje kierując się kryteriami merytorycznymi, dzięki temu działania administracji są bardziej efektywne, 2) legitymizuje działania administracji publicznej i tym samym warunkuje zaufanie do instytucji państwa, 3) zapobiega patologiom organizacyjnym, przede wszystkim korupcji, 4) kształtuje pozytywne wartości w życiu publicznym, 5) ułatwia podejmowanie przez urzędników decyzji trudnych, rozstrzygających różne sytuacje. 1 A. Pojęcie etycznego zarządzania W stworzeniu odpowiedniej postawy etycznej w służbie publicznej może pomóc wdrożenie koncepcji tzw. zarządzania etycznego. W koncepcji tej do procesów zarządzania publicznego wdraża się elementy zarządzania wartościowego. Możemy wyróżnić dwie uzupełniające się metody służące jej wdrożeniu: 1) adoptowanie standardów zawartych w kodeksach etycznych przez urzędników i na ich podstawie podnoszenie ich wrażliwości na problemy związane z ochroną interesu publicznego; 2) praktyczne wdrażanie uniwersalnych wartości prawidłowego administrowania (good 1 D. Długosz w: Administracja publiczna, red. J. Hausner, PWN Warszawa 2006, s , (poglądy B. Kudryckiej 1995, s ).

2 governance). 2 Anthony Makrydemetres do zasad właściwego, sprawiedliwego rządzenia zalicza cztery wartości państwa demokratycznego: odpowiedzialność (przed rządem i dalej parlamentem), zgodność z prawem, profesjonalizm i partycypację. Wartości te tworzą wspólnie tzw. model ALIR (Accountability, Law, Integrity, Responsiveness), który powinien pomagać w rozwiązywaniu dylematów etycznych stojących przed urzędnikami. 3 Nowoczesny urzędnik powinien z jednej strony być konkurencyjny wobec osób zatrudnionych w sektorze prywatnym (nie gorzej przygotowany, utalentowany, umiejący posługiwać się nowoczesnymi technologiami), ale również być osobą o odpowiedniej wrażliwości etycznej (rozumiejącą swoją odpowiedzialność za dobro wspólne i interes publiczny, potrafiącą wyważać konflikty indywidualne i grupowe, właściwie rozwiązującą dylematy). W związku z tym model etycznego administrowania coraz częściej postrzegany jest jako sposób na odbudowę motywacji urzędników do najlepszej jakościowo pracy, a także jako pomoc w odzyskaniu zaufania publicznego. 4 B. Pojęcie i elementy infrastruktury etycznej Na infrastrukturę etyczną składają się procesy, mechanizmy, instytucje i uwarunkowania, motywujące do zachowań profesjonalnych i wysokich standardów postępowania lub wprowadzające regulacje ograniczające niepożądane zachowania. 5 Wg Iwony Boguckiej i Tomasza Pietrzykowskiego koncepcja infrastruktury etycznej odwołuje się do dwóch metod: zarządzania etycznego opartego na przestrzeganiu prawa (procedury administracyjne, mechanizmy kontroli, sankcjonowanie działań nieetycznych) i zarządzania etycznego opartego na zasadach moralnych (promowanie zachowań etycznych jako wzoru do naśladowania). Ich wyróżnienie pozwala zaakcentować przekonanie, że instrumenty zarówno określania obowiązków etycznych urzędników, jak i ich egzekwowania nie wyczerpują się w regulacjach prawnych. 6 2 M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka służby publicznej, Warszawa 2010, s. 131 (oraz cytowana tam literatura: B. Kudrycka, Nowe wyzwania i trendy w reformowaniu sytuacji urzędników administracji publicznej [w:] Rozwój kadr administracji publicznej, red. B. Kudrycka, Białystok 2001, s. 39). 3 A. Makrydemetres, Ethical Dilemmas in Public Administration: The ALIR Imperatives of ethical Reasoning, Twenty-Fifth International Congress of Administrative Sciences, Athens (Greece), 9-13 July, 2001, cyt. za: M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka, s Zob. szerzej M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka, s Jak podają M. Kulesza, M. Niziołek definicja systemu etycznego (Ethics infrastructure) znajduje się w wielu publikacjach OECD Zob. M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka, s Por. też definicję infrastruktury etycznej podaną przez I. Bogucką i T. Pietrzykowskiego, Etyka w administracji publicznej, LexisNexis Warszawa 2009, s , którzy czynniki motywujące do zachowań profesjonalnych dzielą na czynniki zarówno o materialnym, jak i niematerialnym charakterze. 6 Tak I. Bogucka i T. Pietrzykowski, Etyka, s. 131.

3 Pojęcie infrastruktury etycznej odnosi się przede wszystkim do wprowadzania procedur w instytucjach administracji publicznej zapobiegających powstawaniu klientelizmu, nepotyzmu czy łapówkarstwa. Procedury te obejmują m.in. przyjmowanie kodeksów etycznych, regulaminów pracy instytucji wraz z przepisami pozwalającymi egzekwować ich zapisy, wprowadzanie obiektywnych metod rekrutacji pracowników, zatrudnianie doradców etycznych, pomagających wybrnąć innym urzędnikom z sytuacji zagrożeń, m.in. korupcyjnych, oraz wykorzystanie nowych technologii. 7 Z kolei B. Kudrycka instytucje organizacyjno-prawne kształtujące infrastrukturę etyczną klasyfikuje do czterech grup: 1) regulacja pożądanego postępowania funkcjonariuszy publicznych w ustawach i kodeksach etycznych, 2) system organów odpowiedzialnych za rozwój etycznych działań w życiu publicznym, 3) przejrzystość działań publicznych, 4) odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych za działania nieetyczne. 8 Ad. 1. Kodeks etyczny jest zbiorem zasad i wartości etycznych, wyznaczających standardy postępowania urzędników publicznych na rzecz realizacji szeroko rozumianego interesu publicznego. Uniwersalnymi wartościami służby publicznej, które najczęściej są wymieniane w kodeksach etycznych są: bezstronność, prawość, praworządność, rzetelność, lojalność, przejrzystość, skuteczność, równość, odpowiedzialność, sprawiedliwość, neutralność polityczna. Kodeksom etycznym często towarzyszą kodeksy postępowania, wspomagające kodeksy etyczne we właściwym ich rozumieniu oraz zgodnych z nim zachowaniach. Kodeks postępowania wyznacza standardy postępowania pracowników organizacji i powinien pomagać im w rozwiązywani dylematów etycznych, z jakimi spotykają się w pracy. 9 Ad. 2. W Europie organami powołanymi do ochrony etyki w życiu publicznym są przede wszystkim te urzędy, których podstawowym zadaniem jest ochrona i rozwój sztuki profesjonalnego wykonywania zawodu przez urzędników służby cywilnej i zgodne z tym kierowanie sprawami personalnymi tej służby. Kierownicy wydziałów (lub innych komórek organizacyjnych) do spraw personalnych działają obok kierowników urzędów (np. ministrów), dzięki czemu dochodzi do rozgraniczenia stanowisk politycznych od zarządzania sprawami personalnymi i zapewnienia stosowania merytorycznych kryteriów tego zarządzania w sposób 7 M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka, s B. Kudrycka, M. Dębicki, Etyczne administrowanie. Wyzwanie dla samorządu terytorialnego, Warszawa 2000, s. 47, cyt. za: M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka, s Zob. szerzej M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka, s

4 jak najbardziej profesjonalny (w Polsce takim stanowiskiem będzie np. dyrektor generalny urzędu). Najważniejszym zadaniem jednostek do spraw personalnych jest rozwijanie systemu edukacji etycznej, w drodze kursów i szkoleń, oraz promowanie sztuki profesjonalnego wykonywania zawodu. Zarządzanie sprawami personalnymi obejmuje również rekrutację na podstawie egzaminów i konkursów oraz przyjmowanie, awansowanie, przekwalifikowanie, przenoszenie, zmianę stanowisk itp., oparte na kryteriach merytorycznych. 10 Ad. 3. Zdaniem Michała Kuleszy i Magdaleny Niziołek jawność i otwartość postępowania oraz drożny przepływ informacji między organami a ludźmi to kluczowe elementy wpływające na etyczne postępowanie funkcjonariuszy publicznych wszędzie na świecie. 11 Do elementów jawności i przejrzystości działań publicznych, które wpływają na etyczne administrowanie sprawami publicznymi należą: 1) jawne reguły postępowania przy podejmowaniu zarówno rozstrzygnięć indywidualnych, jak i aktów normatywnych przygotowywanych przez organy administracji publicznej; 2) jawne zasady funkcjonowania i finansowania partii politycznych i innych organizacji społecznych oraz jawność ich bilansów i rozliczeń; 3) wyłączanie się ze sprawy, w której zaangażowane są osobiste interesy funkcjonariusza publicznego, czyli prawo konfliktu interesów; 4) jawność rejestrów deklaracji majątkowych, z których wynika status majątkowy oraz zmiany w stanie majątkowym urzędników i polityków pełniących funkcje publiczne; 5) jawność stosunków między parlamentarzystami a urzędnikami, ich zwierzchnikami i innymi uczestnikami procesu zarządzania; 6) amerykańska instytucja tzw. świszczących gwizdków (whistleblowers), czyli publiczne ujawnianie informacji o działaniach nieetycznych. 12 Ad. 4. Karna odpowiedzialność urzędników za nieetyczne zachowanie jest ograniczona, ponieważ nie każdy przejaw naruszenia etyki stanowi czyn karalny w kategoriach prawa karnego. Przykładem przestępstwa, za które urzędnik może ponosić odpowiedzialność karną jest łapownictwo bierne, czyli sprzedajność. Jednak, jak powiedziano, odpowiedzialność karna nie jest wystarczająca dla napiętnowania zachowań nieetycznych. Dlatego urzędnicy publiczni ponoszą odpowiedzialność moralną, społeczną, a przede wszystkim administracyjną (służbową i dyscyplinarną) za przekroczenie obowiązków ustawowych Zob. szerzej na ten temat M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka, s M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka, s Szerzej B. Kudrycka, M. Dębicki, Etyczne, s , cyt. za: M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka, s Zob. szerzej M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka, s

5 W literaturze podnosi się również, że aby system infrastruktury etycznej był skuteczny, powinna się ona składać z następujących elementów: - silnego politycznego wsparcia dla realizacji celu, jakim jest etyczne działanie administracji, - dobrego, egzekwowanego prawa regulującego potencjalne standardy właściwego zachowania (regulacje karne i urzędnicze), - zintegrowanych z systemem zarządzania mechanizmów egzekucji odpowiedzialności (kodeksy etyczne, procedury, kontrola administracyjna i parlamentarna) i wspierania zachowań etycznych (instytucje świadczące urzędnikom pomoc), - działań na rzecz socjalizacji zawodowej urzędników (działania edukacyjne i szkoleniowe), - zapewnienia odpowiednich warunków wykonywania służby (bezpieczeństwo zatrudnienia, płace, prawo do odmowy wykonania nielegalnych i nieetycznych działań) Uregulowania prawne z zakresu etyki służby publicznej w Polsce A. Konstytucja Konstytucja w art. 153 stanowi, że w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej. Przy czym Michał Kulesza i Magdalena Niziołek są zdania, że wartości te należałoby rozszerzyć na całą służbę publiczną. Warto też wspomnieć, że nie tylko ustawa o służbie cywilnej powołuje się wprost na wymienione przez konstytucję wartości, ale również ustawa o pracownikach samorządowych z 2008 roku wymienia zasady: zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań. Ich zdaniem zawodowy charakter oznacza wykonywanie zadań państwa przez funkcjonariuszy, którzy traktują swoją pracę jako zawód zapewniający im źródło utrzymania oraz wybór określonej ścieżki kariery zawodowej; oznacza także profesjonalizm urzędników, tj. pełnienie służby ze znajomością rzeczy i w sposób kompetentny. W grę wchodzi tu zarówno profesjonalizm ogólnie wymagany w ramach regulacji prawnych od urzędników publicznych, jak i pewne kwalifikacje szczególne niezbędne do zajmowania konkretnego stanowiska od kandydata na nie. 15 Rzetelne wykonywanie zadań państwa obejmuje, zdaniem autorów, uczciwość w prezentowaniu propozycji rozwiązywania pojawiających się problemów i zagadnień, wskazywania na różne alternatywne drogi postępowania i informowania o ich możliwych 14 Ethics in the Public Service 1996, s ; cyt. za: D. Długosz w: Administracja, s Szerzej M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka, s

6 konsekwencjach, zgodnie ze swą najlepszą wiedzą i w sposób wolny od subiektywnych ocen. Z kolei bezstronność powinna oznaczać niezależność urzędnika od wszelkich czynników zewnętrznych i pozamerytorycznych, w szczególności osobistych, politycznych i ekonomicznych. Natomiast neutralność polityczną urzędników można, zdaniem M. Kuleszy i M. Niziołek, rozpatrywać w dwóch aspektach: 1) wdrażania polityki rządu przez administrację oraz 2) równego traktowania wszystkich obywateli przez administrację. 16 Warto przy tym dodać, że zgodnie z art ust. 1 u.p.u.p. urzędnikom państwowym, z pewnymi wyjątkami, zatrudnionym w Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz w Biurze Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji nie wolno publicznie manifestować swoich przekonań politycznych. B. Zasady Etyki Korpusu Służby Cywilnej Wprowadzenie ogólnokrajowych zasad etycznych dla urzędników publicznych miało miejsce jedynie w odniesieniu do członków korpusu służby cywilnej. Coraz częściej jednak poszczególne jednostki samorządu terytorialnego tworzą własne kodeksy etyki pracowników samorządowych. Obecnie w służbie cywilnej obowiązują zasady etyczne wprowadzone zarządzeniem Nr 70 Prezesa Rady Ministrów z dnia 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej (M. P. Nr 93 poz. 953), które zastąpiło zarządzenie Nr 114 Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 października 2002 r. w sprawie ustanowienia Kodeksu Etyki Służby Cywilnej. Zgodnie z 1 zarządzenia członek korpusu służby cywilnej przy wykonywaniu zadań kieruje się wynikającymi z przepisów prawa zasadami służby cywilnej, którymi w szczególności są: 1) zasada legalizmu, praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej; 2) zasada ochrony praw człowieka i obywatela; 3) zasada bezinteresowności; 4) zasada jawności i przejrzystości; 5) zasada dochowania tajemnicy ustawowo chronionej; 6) zasada profesjonalizmu; 16 Szerzej M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka, s

7 7) zasada odpowiedzialności za działanie lub zaniechanie działania; 8) zasada racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi; 9) zasada otwartości i konkurencyjności naboru. Natomiast 13 zarządzenia wymienia następujące zasady etyki korpusu służby cywilnej: 1) zasadę godnego zachowania; 2) zasadę służby publicznej; 3) zasadę lojalności; 4) zasadę neutralności politycznej; 5) zasadę bezstronności; 6) zasadę rzetelności. C. Europejski Kodeks Dobrej Administracji Prawo do dobrej administracji pojawiło się po raz pierwszy w wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w 1969 roku i obejmowało następujące elementy: rozpatrywanie spraw w rozsądnym terminie, rzetelność i bezstronność, sprawność i efektywność działania administracji, obowiązek podejmowania decyzji na podstawie wszystkich zebranych informacji w danej sprawie, legalizm, prawo każdej osoby do osobistego przedstawienia sprawy przed zastosowaniem środka mogącego negatywnie wpłynąć na jej sytuację, prawo do dochodzenia odszkodowania za bezprawną lub niecelową decyzję. 17 Dobra administracja stanowi dyrektywę mającą zapewnić efektywne funkcjonowanie organów administracji i oznacza nie tylko działania administracji zgodne z prawem, ale takie zachowanie urzędników, które uznać można za bezstronne, obiektywne, nieulegające żadnym wpływom politycznym ani partykularnym interesom. Natomiast prawo do dobrej administracji stanowi prawo podmiotowe prawo jednostki do żądania określonych uprawnień i zachowań urzędników. Prawo to obejmuje: - prawo każdej osoby do przedstawienia swojej opinii (osobistego przedstawienia sprawy) przed podjęciem jakiegokolwiek działania mogącego mieć negatywny wpływ dla tej osoby, - prawo dostępu każdej osoby do dotyczących jej dokumentów, uwzględniające jednak uzasadnione względy poufności oraz tajemnicy zawodowej lub handlowej, - obowiązek administracji uzasadnienia podjętych decyzji. Rozwinięciem tego prawa jest uchwalony przez Parlament Europejski w formie rezolucji 6 września 2001 r. Kodeks Dobrej Administracji. Parlament Europejski zalecił 17 M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka, s. 165.

8 stosowanie Kodeksu w organach i instytucjach Unii i respektowanie jego postanowień w ich relacjach ze społeczeństwem. Kodeks składa się z 27 artykułów i, zgodnie z art. 3, zawiera ogólne zasady dobrej praktyki administracyjnej znajdujące zastosowanie w odniesieniu do całości kontaktów instytucji i ich administracji z jednostką, chyba że kontakty te podlegają odrębnym unormowaniom. Postępowanie instytucji niezgodne z normami Kodeksu może stanowić podstawę skargi do Ombudsmana Europejskiego (art. 26 Kodeksu). Kodeks wymienia następujące zasady, których należy przestrzegać: praworządności (art. 4), niedyskryminowania (art. 5), współmierności (art. 6), zakazu nadużywania uprawnień (art. 7), bezstronności i niezależności (art. 8), obiektywności (art. 9), zgodnego z prawem oczekiwania oraz konsekwentnego działania i doradztwa (art. 10), uczciwości (art. 11), uprzejmości (art. 12), odpowiadania na pisma w języku obywatela (art. 14), potwierdzania odbioru (art. 14), zobowiązania do przekazania sprawy do właściwej jednostki organizacyjnej instytucji (art. 15), prawo wysłuchania i złożenia oświadczeń (art. 16), stosownego terminu podjęcia decyzji (art. 17), obowiązku uzasadnienia decyzji (art. 18). Co prawda wiele tych zasad znajduje odzwierciedlenie w polskiej konstytucji i kodeksie postępowania administracyjnego, jednak KDA ma szersze zastosowanie, ponieważ k.p.a. normuje jedynie postępowanie administracyjne w sprawach indywidualnych, podczas gdy KDA znajduje zastosowanie do wszystkich form załatwiania spraw przez organy i instytucje unijne, w tym form cywilnoprawnych. KDA nie ma mocy bezwzględnie obowiązującej a jego postanowienia mają formalnie jedynie charakter zaleceń w sprawach załatwianych przez organy Unii. 18 D. Jawność działania administracji publicznej Zgodnie z konstytucją (art. 61) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje: 1) dostęp do dokumentów oraz 2) wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w 18 Szerzej M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka, s

9 ustawach: 1) ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz 2) ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, w tym ustrojowe ustawy samorządowe oraz ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.), a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Michał Kulesza i Magdalena Niziołek zwracają uwagę, że zasada jawności ma szczególne znaczenie z punktu widzenia aktywności społecznej w uczestniczeniu w sprawach publicznych, zwłaszcza w odniesieniu do samorządu terytorialnego. Jawność działania organów samorządowych obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rad (sejmików) i posiedzenia komisji, a także dostępu do dokumentów związanych z wykonywaniem zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów jednostek samorządu terytorialnego oraz komisji rad gmin, powiatów i sejmików województw. 19 Zasady dostępu obywateli do dokumentów i korzystania z nich określają statuty jednostek samorządu terytorialnego (publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych). Jawność w odniesieniu do uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, które o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej zapadają w głosowaniu jawnym (wyjątek będzie stanowiło jedynie podejmowanie decyzji przez organ wykonawczy gminy z racji tego, że od czasu wprowadzenia bezpośrednich wyborów wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) jest organem jednoosobowym, zaś jak zostało wspomniane jawność dotyczy możliwości wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej. Zgodnie natomiast z ustawą o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2) wglądu do dokumentów urzędowych, 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 ust. 1). Ograniczenie dostępu do informacji publicznej może nastąpić tylko w sytuacjach przewidzianych w art. 5 ustawy przede wszystkim podlega ono ograniczeniu w zakresie i na 19 M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka, s. 171.

10 zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Podlega ono również ograniczeniu ze względu na ochronę ważnego interesu gospodarczego państwa w zakresie i w czasie, w jakim udostępnienie informacji: 1) osłabiłoby zdolność negocjacyjną Skarbu Państwa w procesie gospodarowania jego mieniem albo zdolność negocjacyjną Rzeczypospolitej Polskiej w procesie zawierania umowy międzynarodowej lub podejmowania decyzji przez Radę Europejską lub Radę Unii Europejskiej; 2) utrudniłoby w sposób istotny ochronę interesów majątkowych Rzeczypospolitej Polskiej lub Skarbu Państwa w postępowaniu przed sądem, trybunałem lub innym organem orzekającym. Ustawa przewiduje również ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Nie można, pod warunkiem, że nie narusza to wcześniej wspomnianych przepisów, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji. Nawet jednak wprowadzenie ograniczeń w tych sprawach nie może naruszać prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw. Udostępnianie informacji publicznych (zgodnie z art. 7 ustawy) następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, 2) udostępniania informacja publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, na wniosek, 3) udostępniania w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych lub przez zainstalowane w tych miejscach urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją, 3) wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia,

11 4) umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium informacji publicznych. Biuletyn Informacji Publicznej jest urzędowym publikatorem teleinformatycznym w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej, utworzonym w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej (art. 8 ust. 1). Natomiast centralne repozytorium jest prowadzone przez ministra właściwego do spraw informatyzacji i powszechnie dostępne w sieci teleinformatycznej. Udostępnia się w nim informacje publiczne o szczególnym znaczeniu dla rozwoju innowacyjności w państwie i rozwoju społeczeństwa informacyjnego, które ze względu na sposób przechowywania i udostępniania pozwalają na ich ponowne wykorzystywanie, w sposób użyteczny i efektywny (art. 9a i 9b). Co do zasady dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny. Michał Kulesza i Magdalena Niziołek do pozytywnych zjawisk w zakresie jawności działań administracji publicznej zaliczają upowszechnienie idei elektronicznego rządu i wykorzystanie jej w dziedzinie dostępu obywateli i mediów do informacji publicznej. Ma ona na celu usprawnienie kontaktów na linii urząd obywatel (obsługiwanie interesantów bez zbędnej zwłoki, sprawnie i efektywnie) oraz pełnić funkcję informacyjną. Autorzy podkreślają, że usługi administracji publicznej dostępne i realizowane poprzez Internet zapewniają większą przejrzystość w procesie podejmowania decyzji administracyjnych. Interesant może bowiem nie tylko złożyć podanie drogą elektroniczną, ale również cały czas śledzić jego obieg. Ważny jest również wymiar antykorupcyjny elektronicznej administracji wprowadzając usługi online likwiduje się bowiem bezpośredni kontakt pomiędzy urzędnikiem a petentem, który często może prowadzić do sytuacji korupcyjnej. Procedowanie nad sprawą (wnioskiem, podaniem, deklaracją podatkową) jest jawne i wnioskodawca może w każdej chwili sprawdzić na jakim etapie i nierzadko przez kogo jest ona rozpatrywana. Może w związku z tym zareagować np. na próbę opóźnienia załatwienia sprawy. 20 E. Ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584, ze zm.) określa ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe, w rozumieniu przepisów o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, przez sędziów Trybunału Konstytucyjnego oraz osoby wymienione w art. 2 ustawy (w tym pracowników urzędów państwowych, w tym 20 Zob. M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka, s. 173.

12 członków korpusu służby cywilnej, zajmujących stanowiska kierownicze oraz stanowiska równorzędne pod względem płacowym, czy innych członków korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych). Wymienione osoby, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą (zgodnie z art. 4): 1) być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego; 2) być zatrudnione lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność; 3) być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych; 4) być członkami zarządów fundacji prowadzących działalność gospodarczą; 5) posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10 % akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10 % kapitału zakładowego w każdej z tych spółek; 6) prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego. Przy czym zakaz zajmowania stanowisk w organach spółek prawa handlowego nie dotyczy części osób, podlegających ustawie, o ile zostały zgłoszone do objęcia takich stanowisk w spółce prawa handlowego przez: Skarb Państwa, inne państwowe osoby prawne, spółki, w których udział Skarbu Państwa przekracza 50 % kapitału zakładowego lub 50 % liczby akcji, jednostki samorządu terytorialnego, ich związki lub inne osoby prawne jednostek samorządu terytorialnego; przy czym osoby te nie mogą zostać zgłoszone do więcej niż dwóch spółek prawa handlowego z udziałem podmiotów zgłaszających te osoby (art. 6 ust. 1). Ustawa przewiduje między innymi obowiązek złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym (art. 10 ust. 1). Warto dodać, że na mocy art. 10 ust. 2 również urzędnicy służby cywilnej nie wymienieni w art. 2 ustawy są obowiązani do złożenia wspomnianego oświadczenia. Informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności zastrzeżone określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba że osoba, która złożyła oświadczenie, wyraziła pisemną zgodę na ich ujawnienie. W szczególnie uzasadnionych przypadkach osoba uprawniona do odebrania oświadczenia może je ujawnić pomimo braku zgody składającego oświadczenie. Oświadczenie przechowuje się przez 6 lat.

13 Ponadto osoby wskazane w art. 7 ust. 1 ustawy nie mogą, przed upływem roku od zaprzestania zajmowania stanowiska lub pełnienia funkcji, być zatrudnione lub wykonywać innych zajęć u przedsiębiorcy, jeżeli brały udział w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych dotyczących tego przedsiębiorcy; nie dotyczy to decyzji administracyjnych w sprawie ustalenia wymiaru podatków i opłat lokalnych na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem decyzji dotyczących ulg i zwolnień w tych podatkach lub opłatach. Ustawa tworzy (na mocy art. 12) Rejestr Korzyści, w którym ujawniane są korzyści uzyskiwane przez osoby wskazane w (art. 7) ustawie lub ich małżonków. Do Rejestru należy zgłaszać m.in. informacje o: 1) wszystkich stanowiskach i zajęciach wykonywanych zarówno w administracji publicznej, jak i w instytucjach prywatnych, z tytułu których pobiera się wynagrodzenie, oraz pracy zawodowej wykonywanej na własny rachunek; 2) faktach materialnego wspierania działalności publicznej prowadzonej przez zgłaszającego. Wszystkie zmiany danych objętych Rejestrem należy zgłosić nie później niż w ciągu 30 dni od dnia ich zaistnienia. Rejestr jest jawny. Prowadzi go Państwowa Komisja Wyborcza, która raz w roku, w odrębnej publikacji, podaje do publicznej wiadomości zawarte w nim dane. F. Regulacje prawne mające na celu zapobieganie nieetycznym zachowaniom pracowników samorządowych: 1) zakaz zatrudniania krewnych zgodnie z art. 26 u.p.s. małżonkowie oraz osoby pozostające ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia oraz w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli nie mogą być zatrudnieni w urzędach i jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli powstałby między tymi osobami stosunek bezpośredniej podległości służbowej; 2) zakaz wykonywania zajęć dodatkowych zgodnie z art. 30 u.p.s. pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, nie może wykonywać zajęć pozostających w sprzeczności lub związanych z zajęciami, które wykonuje w ramach obowiązków służbowych, wywołujących uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność oraz zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy; w przypadku stwierdzenia naruszenia przez niego któregokolwiek z zakazów, niezwłocznie rozwiązuje się z nim, bez wypowiedzenia, stosunek pracy w trybie art i 3 Kodeksu pracy lub odwołuje się go ze stanowiska; 3) obowiązek składania oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej wynika z art. 31 u.p.s. i dotyczy pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowisku

14 urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym; w przypadku niezłożenia w terminie oświadczenia o prowadzeniu działalności gospodarczej na pracownika samorządowego jest nakładana kara upomnienia albo nagany, zaś podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu o prowadzeniu działalności gospodarczej powoduje odpowiedzialność na podstawie art Kodeksu karnego; 4) obowiązek składania oświadczenia majątkowego zgodnie z art. 32 u.p.s. na żądanie osoby upoważnionej do dokonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy obowiązek ten dotyczy pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym, w tym na kierowniczym stanowisku urzędniczym (poza pracownikami samorządowymi zatrudnionymi na podstawie powołania i wyboru oraz sekretarzem, ponieważ w ich przypadku obowiązek ten wynika z ustaw samorządowych). Natomiast w odniesieniu do radnego, wójta, zastępcy wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy, osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoby wydającej decyzje administracyjne w imieniu wójta obowiązek ten wynika z art. 24h u.s.g. Podobny krąg osób został poddany temu obowiązkowi odpowiednio na szczeblu powiatu i województwa na podstawie art. 25c u.s.p. oraz art. 27c u.s.w. 5) zakaz przyjmowania świadczeń majątkowych zgodnie z art. 24m u.s.g. wójt, zastępca wójta, skarbnik gminy, sekretarz gminy, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta w trakcie pełnienia funkcji lub trwania zatrudnienia oraz przez okres 3 lat po zakończeniu pełnienia funkcji lub ustaniu zatrudnienia nie mogą przyjąć jakiegokolwiek świadczenia o charakterze majątkowym, nieodpłatnie lub odpłatnie w wysokości niższej od jego rzeczywistej wartości od podmiotu lub podmiotu od niego zależnego, jeżeli biorąc udział w wydaniu rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych jego dotyczących, mieli bezpośredni wpływ na jego treść. Zakaz ten nie dotyczy nabycia przedmiotu lub usługi dostępnych w ramach publicznej oferty, a także nie dotyczy przedmiotów zwyczajowo wykorzystywanych w celach reklamowych i promocyjnych oraz nagród przyznawanych w konkursach na działalność artystyczną. Podobne regulacje na szczeblu powiatu i województwa zostały przewidziane w art. 25h u.s.p. i 27h u.s.w. G. Antykorupcyjne ograniczenia i zakazy dotyczące radnych: 1) zakaz łączenia stanowisk ustrojowe ustawy samorządowe przewidują zakaz nawiązywania oraz wykonywania stosunku pracy w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego (urzędzie gminy, starostwie powiatowym, urzędzie marszałkowskim), w której radny uzyskał mandat, a także pełnienia funkcji kierownika odpowiednio gminnej, powiatowej

15 lub wojewódzkiej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy (art. 24a u.s.g., art. 23 u.s.p. i art. 25 u.s.w.). W przypadku, gdy osoba już zatrudniona w danym urzędzie lub wykonująca funkcje kierownika lub jego zastępcy w danej jednostce organizacyjnej zostanie wybrana na radnego, przed przystąpieniem do wykonywania mandatu jest ona obowiązana złożyć wniosek o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy. Niezłożenie takiego wniosku jest równoznaczne ze zrzeczeniem się mandatu (art. 24b u.s.g., art. 24 u.s.p. i art. 26 u.s.w.); 2) ograniczenie swobody kontraktowej pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a radnym zgodnie z art. 24d u.s.g. wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej; podobne rozwiązania na szczeblu powiatu i województwa przewidują odpowiednio artykuły: 23 ust. 5 u.s.p. i 25 ust. 4 u.s.w.); 3) zakaz podejmowania dodatkowych zajęć i otrzymywania darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu przewidziany został w art. 24e ust. 1 u.s.g., art. 25a ust. 1 u.s.p. i art. 27a ust. 1 u.s.w.; 4) zakaz nadużywania funkcji radnego radni nie mogą powoływać się na swój mandat w związku z podjętymi dodatkowymi zajęciami bądź działalnością gospodarczą prowadzoną na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, co wynika odpowiednio z art. 24e ust. 2 u.s.g., art. 25a ust. 2 u.s.p. i art. 27a ust. 2 u.s.w.; 5) ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej (art. 24f u.s.g., art. 25b u.s.p. i art. 27b u.s.w.): 1) zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzania taką działalnością lub bycia przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności; 2) zakaz łączenia funkcji radnego z funkcją członka władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych oraz pełnomocników spółek handlowych z udziałem odpowiednio gminnych, powiatowych lub wojewódzkich osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby; zakaz ten dotyczy również małżonków radnych, a także małżonków m.in. wójtów czy członków zarządu powiatu lub województwa; 3) zakaz posiadania pakietu większego niż 10% udziałów lub akcji w spółkach prawa handlowego z udziałem gminnych (powiatowych, wojewódzkich) osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby; 6) obowiązek składania oświadczeń majątkowych wynikający z art. 24h u.s.g., art. 25c u.s.p.

16 i art. 27c u.s.w. Informacje zawarte w oświadczeniu majątkowym są jawne, z wyłączeniem informacji o adresie zamieszkania składającego oświadczenie oraz o miejscu położenia nieruchomości. 3. Dylematy etyczne członków służby publicznej A. Rodzaje dylematów etycznych Zgodnie z definicją autorstwa B. Kudryckiej dylemat etyczny to sytuacja, w której urzędnik konfrontując co najmniej dwie role, zobowiązania, obowiązki, prawa czy wartości, nie może się do nich jednocześnie zastosować i musi dokonywać pomiędzy nimi wyboru. 21 Zdaniem B. Kudryckiej urzędnik pełni co najmniej pięć ról, które mogą pozostawać wobec siebie w konflikcie; urzędnik jest bowiem: 4) pracownikiem urzędu administracji (jest w zw. z tym uwikłany w zależności służbowe), 5) profesjonalistą (wykonawcą określonego zawodu), 6) działającym w imieniu państwa (jednostki samorządu terytorialnego), 7) działającym w imieniu ogólnie rozumianego społeczeństwa lub społeczności lokalnej, 8) osobą prywatną. 22 Pomiędzy przedstawionymi rolami może wystąpić co najmniej 10 potencjalnych form prawdopodobnych konfliktów, które mogą kreować dylematy urzędnika. Potencjalne formy konfliktów to: 1. Profesjonalista przeciwko organom władzy ustawodawczej lub samorządowym organom uchwałodawczym 2. Profesjonalista przeciwko społeczności 3. Profesjonalista przeciwko osobie prywatnej 4. Profesjonalista przeciwko pracownikowi urzędu 5. Działający w imieniu organów władzy ustawodawczej lub samorządowych organów uchwałodawczych przeciwko społeczności 6. Działający w imieniu organów władzy ustawodawczej lub samorządowych organów uchwałodawczych przeciwko osobie prywatnej 7. Działający w imieniu organów władzy ustawodawczej lub samorządowych organów uchwałodawczych przeciwko pracownikowi urzędu 8. Działający w imieniu społeczności przeciwko osobie prywatnej 21 B. Kudrycka, Dylematy urzędników administracji publicznej (zagadnienia administracyjnoprawne), Białystok 1995, s. 42; cyt. za: M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka, s B. Kudrycka, Dylematy, s. 57; cyt. za: M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka, s. 187.

17 9. Działający w imieniu społeczności przeciwko pracownikowi urzędu 10. Pracownik urzędu przeciwko osobie prywatnej. 23 Zdaniem Michała Kuleszy i Magdaleny Niziołek w przestrzeni urzędniczej można wyróżnić dwa rodzaje dylematów: moralny i lojalnościowy. Dylemat moralny to sytuacja, w której urzędnicy nie mogą w swym działaniu zadośćuczynić jednocześnie dwóm pozytywnym wartościom lub zasadom moralnym, będąc zmuszeni do wyboru tylko jednej z nich (w skrajnych wypadkach wybór ten może mieć charakter wyboru tragicznego). U podłoża dylematu najczęściej leży niezdolność pomiędzy prawem a etyką. Jako przykład M. Kulesza i M. Niziołek podają działania dyrektorów szpitali, którzy kupowali konieczny sprzęt medyczny, łamiąc przepisy budżetowe. Z kolei dylemat lojalności to sytuacja, w której urzędnik stoi przed bardzo trudnym wyborem, czy być lojalnym wobec państwa, czy wobec obywateli, którym ma służyć, np. czy ma zaakceptować narzuconą przez państwo politykę, nakazującą zmienić mu swe urzędnicze działania na takie, co do których jest przekonany, że będą gorzej służyć tym obywatelom, którymi dotychczas się zajmował. Inny dylemat lojalności pojawia się wtedy, gdy urzędnik zostaje postawiony przed wyborem, czy być lojalnym wobec instytucji, która go zatrudnia, czy wobec obywateli, którym ma służyć, np. czy bronić interesu urzędu, czy pokrzywdzonego przez urząd obywatela? 24 B. Prawne sposoby zapobiegania występowaniu konfliktu interesów W grę wchodzą przede wszystkim przepisy o wyłączeniu pracownika od udziału w sprawie lub określonych czynnościach. Zgodnie z art. 24 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia, 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli, 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3, 5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne, 23 Szerzej M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka, s M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka, s. 189 (na podstawie: Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego, red. J. Filek, Kraków 2004, s. 41 i n.).

18 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Powody wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu trwają także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli. Bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności nie wymienionych w 1, które mogą wywołać wątpliwość, co do bezstronności pracownika. Wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności nie cierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron. Z kolei art. 25 k.p.a. przewiduje instytucję wyłączenia organu. Zgodnie z nim organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach małżeństwa, pokrewieństwa lub powinowactwa do drugiego stopnia, a także przysposobienia, opieki lub kurateli, 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych wyżej. Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w tych samych przypadkach, jak pracownik organu administracji publicznej. Ponadto członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem (art. 27). Wyłączony pracownik lub organ powinien podejmować tylko czynności nie cierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron. Z kolei ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 907, ze zm.) w art. 17 przewiduje, że osoby wykonujące czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia podlegają wyłączeniu, jeżeli: 1) ubiegają się o udzielenie tego zamówienia; 2) pozostają w związku małżeńskim, w stosunku pokrewieństwa lub powinowactwa w linii prostej, pokrewieństwa lub powinowactwa w linii bocznej do drugiego stopnia lub są związane z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli z wykonawcą, jego zastępcą prawnym lub członkami organów zarządzających lub organów nadzorczych wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia; 3) przed upływem 3 lat od dnia wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia pozostawały

19 w stosunku pracy lub zlecenia z wykonawcą lub były członkami organów zarządzających lub organów nadzorczych wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia; 4) pozostają z wykonawcą w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że może to budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności tych osób; 5) zostały prawomocnie skazane za przestępstwo popełnione w związku z postępowaniem o udzielenie zamówienia, przestępstwo przekupstwa, przestępstwo przeciwko obrotowi gospodarczemu lub inne przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowych. 2. Osoby wykonujące czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia składają, pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, pisemne oświadczenie o braku lub istnieniu okoliczności, o których mowa w ust Czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia podjęte przez osobę podlegającą wyłączeniu po powzięciu przez nią wiadomości o okolicznościach, o których mowa w ust. 1, powtarza się, z wyjątkiem otwarcia ofert oraz innych czynności faktycznych niewpływających na wynik postępowania. Patologie związane z wykonywaniem zawodu urzędniczego Jolanta Itrich-Drabarek do najpoważniejszych motywów występowania patologii w administracji publicznej zalicza: 9) niestabilność zatrudnienia, 10) niskie wynagrodzenie, nieodpowiadające kwalifikacjom i ponoszonej odpowiedzialności, 11) niesprawiedliwość i uznaniowość w awansowaniu urzędników, 12) brak kompetencji zwierzchników. Wśród przejawów etycznej patologii sfery publicznej wyróżnia zaś: brak profesjonalizmu zawodowego, butę i arogancję, nieodpowiedzialność, barokowy (bizantyjski) styl życia, nadmierne upolitycznienie służby cywilnej, niekompetencję, nieuczciwy lobbing, nepotyzm, kumoterstwo i faworytyzm, molestowanie seksualne, mobbing i korupcję. 25 Z kolei Justyna Dembczyńska wśród podstawowych przyczyn dysfunkcji w administracji publicznej zalicza nieprawidłowości w zakresie kontroli oraz nadzoru organów wyższego stopnia nad działaniami organów administracji, nieprzestrzeganie zasad etyki 25 J. Itrich-Drabarek, Dysfunkcje etyczne w sferze publicznej [w:] Etyka w życiu publicznym, red. naukowa S. Sowiński, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2012, s. 237.

20 urzędniczej oraz braki w wiedzy i wykształceniu pracowników urzędów czy też zagadnienie wynagrodzeń w administracji, których niski poziom, w porównaniu z pracownikami sfery prywatnej, może być czynnikiem sprzyjającym zjawiskom nieakceptowanym społecznie. Jak wskazuje, czynniki te tkwią w samej strukturze administracji oraz zasadach jej działania bądź w czynniku ludzkim, faktycznie wykonującym zadania powierzone administracji. Nazywa jednak te czynniki wtórnymi uważając, że pierwotna przyczyna dysfunkcji leży poza administracją jest nią tzw. zła legislacja dotycząca źródeł prawa będących podstawą działań administracji. 26 Na wykładzie zajmiemy się jedynie przykładami dysfunkcji w administracji publicznej związanymi z kadrami zatrudnionymi w tej administracji. Wiele dysfunkcji będzie konsekwencją nieprzestrzegania określonych zasad etycznych czy konfliktu interesów, z którym muszą się zmierzyć urzędnicy w swojej codziennej pracy, zwłaszcza gdy polega ona na bezpośrednim zaspokajaniu potrzeb społecznych i realizowaniu zadań publicznych. Letaprywacja Letaprywacją określa się zjawisko traktowania przez funkcjonariuszy publicznych państwa bądź samorządu jako dobra niczyjego, z którego w sposób oficjalny można przejmować wartości majątkowe i organizacyjne używając mechanizmów prawnych, stworzonych przez państwo. 27 Zjawisko to występuje na kilku płaszczyznach: 13) bardzo często dotyka procesu transformacji gospodarczej, a szczególnie prywatyzacji poprzez tworzenie prawa, jego omijanie, wykorzystywanie luk prawnych lub interpretowanie prawa przez osoby mające na niego formalny i nieformalny wpływ, w korzystny dla nich sposób; - tworzenie prawa na użytek osoby lub grupy osób, wtedy, gdy ustanawiane prawo odnosi się w rzeczywistości do bardzo wąskiej grupy ludzi (najczęściej przedsiębiorców), którym realizacja tego prawa przyniesie ewidentną korzyść materialną lub w inny sposób ulepszy ich sytuację ponad miarę wyznaczoną zasadami równości, sprawiedliwości i innymi podstawowymi wartościami powszechnie uformowanymi przez konstytucję i ustawy; 14) po trzecie zawłaszczanie części organizacyjnej państwa, a następnie czerpanie z tego tytułu legalnych dochodów i zysków (np. korzystanie z kart służbowych niezgodnie z celem 26 Tak J. Dembczyńska, Skąd patologia w działaniach administracji? (pierwotne i wtórne przyczyny powstawania patologii w administracji) [w:] Patologie w administracji publicznej, red. P. J. Suwaj, D. R. Kijowski, s. 31 i n. 27 Zjawisko to opisał J. Boć w: A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, red. J. Boć, Kolonia Limited 2004, s. 230 i n. Por. M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka, s ; J. Itrich-Drabarek, Dysfunkcje, s. 249.

21 przeznaczenia, pobieranie wysokich diet i odpraw, czy szerzej korzystanie z majątku publicznego, interpretowanie prawa na swoją korzyść, wykorzystywanie swojego znaczącego stanowiska w hierarchii). 28 Klientelizm, kumoterstwo, nepotyzm Klientelizm można określić jako nieformalny związek dwóch osób patrona i klienta. Stosunki między partnerami są nierówne z reguły występuje różnica w statusie społecznym patron znajduje się na wyższym, a klient na niższym szczeblu drabiny społecznej. Fundamentem relacji między tymi podmiotami jest wzajemna wymiana korzyści, np. poparcie polityczne dla patrona w zamian za lukratywne stanowisko dla klienta. Tym, co odróżnia klientelizm od łapówkarstwa jest trwałość związku między patronem i klientem relacje pomiędzy partnerami mogą trwać wiele lat, podczas gdy łapówkarstwo ma na ogół charakter jednorazowego kontraktu. 29 Kumoterstwo, w przeciwieństwie do klientelizmu, jest relacją dwóch osób o podobnym znaczeniu, więc żadna z nich nie dominuje nad drugą. Jednocześnie, podobnie jak w przypadku klientelizmu, kumoterstwo jest związkiem długotrwałym, nie ograniczającym się do jednorazowego załatwienia sprawy, jak w przypadku łapówkarstwa. W kumoterstwie partnerzy wymieniają między sobą jakieś korzyści albo wspierają się w osiąganiu wspólnych celów. Ze względu na równoprawny charakter tej relacji często związany z długotrwałą przyjaźnią łączącą obie strony wzajemne świadczenia mogą być przynajmniej częściowo bezinteresowne, bądź odwzajemnienie się jednej ze stron może być odroczone w czasie do bliżej nieokreślonego terminu. Zarówno klientelizm, jak i kumoterstwo, nie zawsze muszą łączyć się z przekroczeniem przepisów prawa, natomiast zawsze mają charakter nieformalny i są dwuznaczne z etycznego punktu widzenia. 30 Natomiast nepotyzm oznacza faworyzowanie członków rodziny przy obsadzaniu stanowisk i przydzielaniu godności. 31 Przestępstwa popełniane przez funkcjonariuszy publicznych Do najczęstszych tzw. przestępstw urzędniczych można zaliczyć: nadużycie władzy, korupcję, umyślne niedopełnienie obowiązków służbowych, wykonanie polecenia prowadzącego do popełnienia przestępstwa, nieprzestrzeganie przepisów dotyczących ochrony 28 Por. M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka, s. 216; J. Itrich-Drabarek, Dysfunkcje, s M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka, s Tamże, s Szerzej na temat nepotyzmu M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka, s