Wokół problemów związanych z uregulowaniem dostępu do nieruchomości, przez które przebiega infrastruktura przesyłowa

Transkrypt

1 Wokół problemów związanych z uregulowaniem dostępu do nieruchomości, przez które przebiega infrastruktura przesyłowa Autor: Mec. Agnieszka Chilmon, Dział Energetyki Kancelarii Chałas i Wspólnicy Rozbudowa istniejącego systemu przesyłowego stanowi jeden z czynników niezbędnych do zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego kraju. Rozbudowa taka wymaga nie tylko ułatwień w przeprowadzeniu sprawnego procesu budowy lub modernizacji sieci, ale również uregulowania stanu prawnego urządzeń przesyłowych, w tym dostępu do nieruchomości. Wprowadzona do polskiego porządku prawnego instytucja służebności przesyłu 1 miała być remedium na spory toczone przez właścicieli nieruchomości, dotyczące lokalizacji na ich gruntach urządzeń przesyłowych oraz przyczynić się do uregulowania stanu prawnego tych urządzeń. Tymczasem, jak szacuje się ponad 90 % nieruchomości gruntowych, przez które przechodzi infrastruktura przesyłowa, nadal ma nieuregulowany dostęp i sposób korzystania. Jak podaje Ministerstwo Gospodarki problem ten dotyczyć może sieci elektroenergetycznych o długości około 650 tys. kilometrów, sieci gazowniczej o długości około 105 tys. km oraz sieci ciepłowniczej o długości około 16 tys. km. Przyczynę takiego stanu przede wszystkim można upatrywać w niechęci przedsiębiorstw przesyłowych do zapłaty wynagrodzeń na rzecz właścicieli nieruchomości, których żądania niejednokrotnie przewyższają wysokość doznanych przez nich uszczerbków majątkowych. Z drugiej strony przedsiębiorstwa przesyłowe w zamian za zapłatę jednorazowego wynagrodzenia proponują zrzeczenie się przez właścicieli nieruchomości wynagrodzenia za bezumowne korzystanie w latach poprzednich, zaś właściciele nieruchomości niechętnie decydują się na drogę postępowania sądowego, obawiając się wysokich kosztów, związanych w szczególności z opracowaniem operatów szacunkowych. Spory dotyczą również zakresu wykonywania służebności przesyłu, w tym szerokości pasa gruntu w ramach, którego przedsiębiorca uprawniony jest do korzystania z nieruchomości obciążonej dla potrzeb eksploatacji danego urządzenia. Wreszcie należy zauważyć trudności związane z ustaleniem wysokości odpowiedniego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie służebności przesyłu. Obowiązujące przepisy nie określają zasad, według których należałoby liczyć takie wynagrodzenie, pozostawiając stronom swobodę w jego wyliczeniu. Sądy są zgodne co do tego, że wysokość wynagrodzenia powinna być ustalana według stawek cen rynkowych, ale już nie są zgodne odnośnie tego czy wynagrodzenie powinno przybrać formę jednorazowego świadczenia 2 czy okresowego 3, wskazując na konieczność badania każdego przypadku indywidualnie. 1 Instytucja wprowadzona ustawą z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2008, Nr 116, poz. 731), 2 tak SN w wyroku z dnia r. IV CSK 317/12 3 tak SN w postanowieniu z dnia r. IV CSK 56/12, SN w postanowieniu z dnia r. V CSK 190/11 i SN w postanowieniu z dnia r. III CRN 379/68

2 Przedsiębiorstwa przesyłowe mogą starać się nabyć służebność przesyłu również poprzez jej zasiedzenie. Jednakże jak pokazuje praktyka droga jest długa i trudna, pomimo przychylnej dla przedsiębiorców interpretacji przepisów wskazującej na możliwość zaliczenia do okresu posiadania służebności przesyłu okresu posiadania sprzed daty 3 sierpnia 2008 r. 4 oraz zaliczenia okresu posiadania Skarbu Państwa sprzed 1 lutego 1989 r. jeśli poprzednikiem prawnym takiego przedsiębiorcy było przedsiębiorstwo państwowe sprawujące zarząd własnością Skarbu Państwa. W pierwszym przypadku powstaje problem czy doliczeniu podlega pełny okres 5 czy tylko część okresu zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny 6, zaś w drugim przypadku przedsiębiorca przesyłowy zobowiązany jest wykazać przeniesienia posiadania Skarbu Państwa. Na końcu należy zauważyć, że większości przedsiębiorstwom nie można przypisać dobrej wiary. Przedsiębiorca przesyłowy jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą polegającą na przesyłaniu czy dystrybucji paliw lub energii powinien mieć świadomość odnośnie konieczności uzyskania tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z cudzej nieruchomości. Nie pomoże tu domniemanie dobrej wiary, które druga strona może bez trudu obalić. Obecny stan nie sprzyja w realizacji polityki energetycznej Polski w zakresie rozwoju infrastruktury transportowej paliw i energii. Problem zauważa Ministerstwo Gospodarki postulując szybkie uregulowanie dostępu do nieruchomości, na których są lub będą posadowione urządzenia przesyłowe. Ministerstwo w przyjętym projekcie ustawy o korytarzach przesyłowych 7 proponuje powstanie służebność przesyłu z mocy prawa. Nowy sposób powstania służebności przesyłu obejmowałby wyłącznie nieruchomości, które przedsiębiorca przesyłowy wskaże we wniosku o wydanie decyzji o określenie lub ustalenie korytarza przesyłowego, w stosunku do których nie dysponuje tytułem prawnym z wyłączeniem nieruchomości położonych w pasie drogowym. Na tych ostatnich nie powstałaby służebność przesyłu. Zakres służebności determinowany byłby odpowiednio przez rodzaj urządzenia przesyłowego oraz przebieg korytarza przesyłowego W ten sposób zabezpieczony zostałby interes gospodarczy przedsiębiorcy, podejmującego się realizacji inwestycji. Przedsiębiorca bowiem nie musiałby dochodzić przed sądem (jak obecnie) ustanowienia na jego rzecz służebności przesyłu koniecznej do właściwego korzystania z urządzeń. Zgoda właściciela lub użytkownika wieczystego nie byłaby w ogóle wymagana. Właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, jako strona postępowania miałby jedynie możliwość skontrolowania przebiegu korytarza przesyłowego przez jego nieruchomość pod kątem zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego lub planem lokalizacji w 4 tak SN w wyroku z dnia r. III CZP 18/13 5 tak SN w wyroku z dnia r. III CZP 18/13 6 Ustawa z dnia 28 lipca 1990 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny (Dz.U. 1990, Nr 55, poz. 321) 7 Projekt ustawy o korytarzach przesyłowych z dnia 18 lipca 2013 r. (wersja 5.3.) dostępny na stronach Ministerstwa Gospodarki

3 zależności od rodzaju korytarza oraz posiadania przez przedsiębiorcę wszystkich wymaganych prawem zgód, opinii, zaświadczeń. Ponadto, jakiekolwiek inne uwagi zgłoszone w trakcie postępowania, organ wziąłby pod uwagę, jeżeli byłyby związane z ochroną uzasadnionego interesu właściciela lub użytkownika wieczystego. Z tytułu służebności przesyłu, ustanowionej w trybie przepisów ustawy o korytarzach przesyłowych właściciel lub użytkownik wieczysty uprawniony byłby do jednorazowego odszkodowania ustalanego w trybie rokowań z przedsiębiorcą przesyłowym w zakreślonym terminie 30 dni. Brak porozumienia między stronami odnośnie wysokości wynagrodzenia zobowiązywałby organ I instancji, który wydał decyzję do ustalenia wysokości odszkodowania według określonego przepisami ustawy algorytmu. Odszkodowanie wypłacane byłoby przez przedsiębiorcę przesyłowego w terminie 30 dni od dnia skutecznego doręczenia decyzji o wysokości odszkodowania. Co istotne właściciel lub użytkownik wieczysty otrzymując takie odszkodowanie nie będzie uprawniony do wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z jego nieruchomości przed dniem powstania służebności przesyłu. W takim przypadku proponuje się, aby wysokość odszkodowania powiększyć o 5 %, z zastrzeżeniem, że łączna wysokość odszkodowania nie może przekroczyć kwoty bazowej odszkodowania. Zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju poprzez stały i niezawodny dostęp do energii i paliw należy uznać niewątpliwie za nadrzędny cel publiczny. Nowy tryb ustanowienia służebności przesyłu oraz wypłaty odszkodowania przypomina mechanizm wywłaszczenia nieruchomości z tą różnicą, że przy wywłaszczeniu państwo przejmuje na własność cudzą nieruchomość, zaś przy służebności przesyłu państwo taką nieruchomość obciąży ograniczonym prawem rzeczowym a tym samym ograniczy jej korzystanie. Skutek jest inny ale ingerencja w prawo własności podobna. Jak czytamy w uzasadnieniu projektu ustawy o korytarzach przesyłowych Dzięki ustanowieniu służebności przesyłu nie dojdzie co do zasady do zmian własnościowych nieruchomości, gdyż do funkcjonowania urządzeń przesyłowych wystarczające jest ustanowienie przedmiotowej służebności przesyłu. Jeżeli jednak wskutek ustanowienia służebności dalsze korzystanie z nieruchomości byłoby niemożliwie, to ustawa przewiduje roszczenie właściciela lub użytkownika wieczystego o wykup nieruchomości. Ustawodawca wyraźnie opowiada się za ograniczeniem prawa własności na potrzeby związane z funkcjonowaniem urządzeń przesyłowych. Należy zadać pytanie czy takie ograniczenie jest zgodne z konstytucyjne gwarantowaną zasadą ochrony własności? Można by odpowiedzieć, że tak skoro ustawodawca dopuścił wywłaszczenie jako formę ingerencji publicznoprawnej w prawo własności obywatela, pod warunkiem, że jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP 8 ). 8 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997, Nr 78, poz. 483)

4 Ministerstwo Gospodarki proponuje, aby wysokość słusznego odszkodowania ustalać jako ułamek kwoty bazowej odszkodowania, określany w zależności od położenia korytarza przesyłowego. Najwięcej otrzyma właściciel lub użytkownik, którego nieruchomość zostanie zabudowana urządzeniem przesyłowym naziemnym lub obiektem naziemnym stanowiącym element podziemnego lub nadziemnego urządzenia. Proponuje się system zwiększania odszkodowania we wskazanych przypadkach, przy czym można mówić o symbolicznym powiększeniu. Kwota bazowa odszkodowania stanowiła by iloczyn: a) powierzchni gruntu położonego w korytarzu, wyrażonej w metrach kwadratowych; b) średniej krajowej ceny metra kwadratowego gruntów ornych w obrocie prywatnym - dla gruntów słabych klasy V i VI - za rok kalendarzowy poprzedzający wyliczenie wysokości kwoty bazowej odszkodowania, ogłaszanej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; c) właściwego wskaźnika zróżnicowania województwa, różnicującego wysokość kwoty bazowej dla gruntu położonego w korytarzu przesyłowym w zależności od województwa, w którego granicach jest zlokalizowana nieruchomość, ustalonego na podstawie wielkości produktu krajowego brutto przypadającego na osobę w danym województwie, w wysokości określonej w załączniku nr 2 do ustawy; d) właściwego wskaźnika wartości grupy użytku gruntowego Odszkodowanie wyliczone według proponowanej metody algorytmowej nie będzie odzwierciedlało wartości rynkowej nieruchomości, jak również nie zawsze będzie proporcjonalne do stopnia ingerencji w prawo własności. Ustalone w ten sposób odszkodowanie de facto nie będzie rekompensowało w całości konsekwencji trwałego obciążenia nieruchomości i zmniejszenia jej wartości, za czym opowiedział się Sąd Najwyższy przy ustalaniu odpowiedniego wynagrodzenia za ustanowienie służebności przesyłu 9. Na uwagę jednak zasługuje fakt, iż za ustanowienie służebności w trybie przepisów Kodeksu Cywilnego 10 właścicielowi należy się wynagrodzenie, zaś za ograniczenie własności z mocy prawa ustawodawca proponuje odszkodowanie. Różnica pomiędzy wynagrodzeniem a odszkodowaniem polega na tym, iż wynagrodzenie za ustanowienie służebności zawiera w sobie element wynagrodzenie sensu stricto za korzystanie z nieruchomości w przyszłości przez przedsiębiorstwo przesyłowe oraz rekompensatę za poniesiony uszczerbek majątkowy (o ile właściciel udowodni powstanie szkody). Wynagrodzenie stanowi niejako świadczenie pojemniejsze od odszkodowania. Wynagrodzenie ponadto jest świadczeniem ekwiwalentnym, płaconym w zamian za świadczenie drugiej strony. Odszkodowanie zaś stanowi jedynie formę naprawienia szkody. Co więcej Trybunał Konstytucyjny dopuścił możliwość ustalenia odszkodowania, które nie będzie w pełni równoważyć poniesionej przez właściciela lub użytkownika wieczystego szkody. Zgodnie z 9 SN w postanowieniu z dnia r. II CSK 401/11 10 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. 1964, Nr 16, poz. 93 z późn. zm.)

5 utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego słuszne odszkodowanie to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamiennym jest, iż prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem pełne odszkodowanie, a zastosował termin słuszne, który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, iż mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Niedopuszczalne jest natomiast ograniczanie wymiaru odszkodowania w sposób arbitralny 11. Idąc dalej ustawodawca będzie mógł bronić zaproponowanej metody wskaźnikowej wykazując, że zachodzą wystarczające przesłanki na rzecz odejścia od pełnej ekwiwalentności. Reasumując powyższe kwestie, Pomysł wprowadzenia nowego sposobu ustanowienia służebności przesyłu należy ocenić pozytywnie. Realizacja planów rozbudowy infrastruktury przesyłowej powinna bowiem być poprzedzona uregulowaniem stanu prawnego istniejącej infrastruktury. Jak pokazała praktyka, ustanowienie służebności przesyłu w drodze umowy lub w drodze sądowej napotyka liczne przeszkody, czyniąc instytucję służebności nieupowszechnioną. Nowy tryb niewątpliwie uprości i przyspieszy procedurę ustanawiania służebności przesyłu, a co za tym idzie realizację inwestycji infrastrukturalnych. Należy również zwrócić uwagę, iż przedsiębiorca przesyłowy składając wniosek o ustanowienie lub określenie korytarza przesyłowego przyjmie na siebie obowiązek wypłaty odszkodowania na rzecz właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem. Tym samym przyzna, że nie przysługuje mu tytuł prawny do nieruchomości, przez którą przebiega należąca do niego infrastruktura przesyłowa. Należy pamiętać, że nowy tryb obowiązywałby obok już istniejące z art Kodeksu Cywilnego, z tym zastrzeżeniem, że w stosunku do nieruchomości objętych korytarzem przesyłowym miałby zapewnione pierwszeństwo jako lex specialis. Tym samym, gdyby toczyło się równolegle postępowanie o ustanowienie służebności na podstawie art Kodeksu Cywilnego oraz postępowanie administracyjne o wydanie decyzji o określeniu lub ustanowieniu korytarza przesyłowego, wówczas prawdopodobnie postępowanie o ustanowienie służebności ulegałoby zawieszeniu do czasu wydania decyzji a następnie umorzeniu. Wątpliwości jednak budzi przyjęty sposób liczenia odszkodowania, w tym możliwości uzyskania wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości. Proponowane zwiększenie odszkodowania o 5 % nie wynagrodzi właścicielom, często wieloletniego korzystania przez przedsiębiorstwa przesyłowe z ich gruntów, jak również trwałego obniżenia wartości nieruchomości. 11 TK w wyroku z dnia r., SK 11/02