Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności

Transkrypt

1 Rejent. rok 8. nr 7-8(87-88) lipiec-sierpień 1998r. Polemiki i refleksje Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności Ustawa z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. Nr 123, poz. 781) jest aktem prawnym o bardzo doniosłym znaczeniu społecznym, wywołującym wiele dyskusji i polemik. Jest jednocześnie aktem bardzo lapidarnym, zawierającym jedynie osiem artykułów, z których większość poświęcona jest problematyce opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (art. 4 i 5) oraz procedurze związanej z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (art. 2-4). Problematyka materialnoprawna jest jakby na drugim planie, a przyjęte przez ustawodawcę rozstrzygnięcia materialnoprawne są daleko idące i brzemienne w skutki. Właśnie problematyka stricte prawna będzie przedmiotem niniejszych rozważań. Art. 1 powołanej ustawy statuuje dwie bardzo ważne zasady i stwarza dwa poważne ograniczenia do jej stosowania. Z jednej strony jest to ograniczenie podmiotowe odnośnie do stosowania ustawy, z drugiej ograniczenie czasowe, i to podwójnie czasowe. Art. 1 ust. 1 mówi bowiem o tym, że ustawa określa zasady przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osób fizycznych 167

2 Adam Kosiba (podkr. moje A.K.) będących dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi. Trudno doprawdy zrozumieć racje ustawodawcy ograniczające stosowanie ustawy jedynie do osób fizycznych. Dlaczego ustawa nie ma zastosowania do osób prawnych? Katalog osób prawnych będących użytkownikami wieczystymi terenu jest bardzo szeroki i nie sposób go wymienić. W wielu wszakże przypadkach użytkowanie wieczyste powstawało dla danej osoby prawnej z mocy prawa, jak chociażby dla przedsiębiorstw z mocy art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464), czy też dla uczelni wyższych z mocy art. 182 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 1990 roku o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385). Wymienione tu tytułem przykładu osoby prawne stawały się przymusowymi" użytkownikami wieczystymi, do których to, moim zdaniem, ustawa również winna mieć zastosowanie. Zaryzykować można wręcz twierdzenie, że ograniczenie możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jedynie do osób fizycznych narusza art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, mówiący o tym, że wszyscy są równi wobec prawa. Ta zasada równości w art. 1 ustawy została naruszona. W art. 1 ust. 2 zawarta jest cezura czasowa odnośnie do składania wniosków o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Uważna analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że w istocie zawarte są tu dwie granice czasowe. Jedną z nich jest data, do której użytkownik wieczysty może składać wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności - jest to dzień 31 grudnia 2000 roku. Ustawodawca wprowadził jednakże i drugi wymóg czasowy - jest nim mianowicie data ogłoszenia ustawy, tj. dzień 9 października 1997 roku. Przepisy ustawy stosuje się bowiem do osób fizycznych, które nabyły prawo wieczystego użytkowania przed dniem jej ogłoszenia i złożą wniosek, o którym mowa w art. 2, do dnia 31 grudnia 2000 roku. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. Ograniczenie czasowe złożenia wniosku jest zrozumiałe i powszechnie stosowane w tego typu regulacjach prawnych (być może nastąpi przedłużenie tego terminu, jak to miało miejsce np. z wnioskami osób o przyznanie prawa wieczystego użytkowania gruntów w zamian za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Państwa Polskiego), ale stosowanie ustawy 168

3 Polemiki i refleksje do osób, które nabyły prawo wieczystego użytkowania jedynie do dnia 9 października 1997 roku, budzi sprzeciw. Instytucja użytkowania wieczystego nadal bowiem znajduje szerokie zastosowanie i trudno zrozumieć, dlaczego z woli ustawodawcy powstaną dwie kategorie osób fizycznych: tych, które mogą przekształcić prawo użytkowania wieczystego w prawo własności i tych, które tej możliwości będą pozbawione. Cezurę czasową stanowić zatem będzie data 9 października 1997 roku. Osoby, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed tą datą, będą w korzystniejszej sytuacji, bo będą mogły wystąpić z wnioskiem o przekształcenie tego prawa w prawo własności, a osoby, które nabyły i nabędą prawo użytkowania wieczystego po tej dacie, takiej możliwości będą pozbawione. W art. 2 ustawy ustawodawca przesądził o tym, iż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ma charakter decyzji administracyjnej. Decyzja ta - na wniosek użytkownika wieczystego - wydawana jest przez kierownika urzędu rejonowego, w przypadku gdy użytkowanie wieczyste jest ustanowione na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, lub przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność gminy. Decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest decyzją administracyjną, a zatem musi spełniać wszelkie wymogi wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Jest zatem orzeczeniem podlegającym kontroli w toku instancji, może być też zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostateczna decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej, co wynika z art. 2 ust. 2 ustawy. Jednakże decyzja ta nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie charakter deklaratoryjny. Nie widzę zatem przeszkód, by osoba fizyczna, będąca w posiadaniu ostatecznej decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie mogła sporządzić notarialnej umowy sprzedaży już własności danej nieruchomości jeszcze przed dokonaniem wpisu o przekształceniu prawa w księdze wieczystej. Decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich, o czym stanowi art. 2 ust. 3 ustawy. Wynika z tego zatem, że wszelkie prawa rzeczowe ograniczone, jak służebności, użytkowanie - zarówno ujawnione, jak i nie ujawnione w 169

4 Adam Kosiba księdze wieczystej - oraz wszelkie hipoteki, obciążające dotychczas użytkownika wieczystego, obciążać będą teraz właściciela nieruchomości. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 2 ust. 4 ustawy Minister Sprawiedliwości wydał dnia 19 grudnia 1997 roku rozporządzenie w sprawie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. Nr 157, poz. 1057). Rozporządzenie to określa, jakie dane winny być zawarte we wniosku o przekształcenie oraz jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może następować odpłatnie (art. 4) - co stanowi regułę, a także może być nieodpłatne (art. 6). Opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest zróżnicowana i uzależniona od czasu trwania użytkowania wieczystego; im okres trwania użytkowania wieczystego jest krótszy, tym opłata jest wyższa, przy czym okres trwania użytkowania wieczystego liczy się od dnia wejścia w życie ustawy (art. 5 ust. 3). Osoba, która nabyła własność nieruchomości w wyniku przekształcenia, może uiścić należną opłatę bądź jednorazowo, bądź w ratach stanowiących wielokrotność raty rocznej (art. 5 ust. 5). W celu zabezpieczenia należności związanych z opłatą za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, Skarbowi Państwa albo gminie przysługuje hipoteka przymusowa na nieruchomości objętej przekształceniem prawa użytkowania w prawo własności, o czym stanowi art. 7 ustawy. O tym, w jakich przypadkach przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności następuje nieodpłatnie, stanowi art. 6 ust. 1 ustawy. Zauważyć w tym miejscu należy, że przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności nieodpłatnie - przy spełnieniu jednego z warunków wymienionych w pkt 1-4 art. 6 ust. 1 ustawy - następuje na rzecz użytkowników wieczystych oraz ich następców prawnych. To bardzo ważne i brzemienne w skutki sformułowanie, bowiem podkreślić wypada, że przekształcenie odpłatne może nastąpić jedynie na rzecz użytkowników wieczystych, a nie ich następców prawnych. Odpłatne zatem przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ma ograniczoną podmiotowo liczbę adresatów, dotyczy bowiem jedynie aktualnych, wpisanych w księdze wieczystej, użytkowników wieczystych. Skoro wpis prawa wieczystego użytkowania był i j est wpisem konstytutywnym, przeto prawo 170

5 Polemiki i refleksje do złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługuje jedynie użytkownikowi wieczystemu, wpisanemu do księgi wieczystej. Z możliwości takiej nie może zatem skorzystać spadkobierca wieczystego użytkownika. Jest jeszcze jeden węzeł gordyjski, którego ustawodawca nie rozwiązał, a mianowicie problem współużytkowania wieczystego i sytuacji, których w praktyce są tysiące, gdy wieczyste użytkowanie przysługuje kilku osobom. Co zatem należy zrobić w sytuacji, gdy nieruchomość jest w użytkowaniu wieczystym kilku osób, a tylko jedna z nich złożyła wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności? Trudno bowiem sobie wyobrazić, by dana nieruchomość miała dwa reżimy prawne: częściowo własność, a częściowo użytkowanie wieczyste! Komplikacje prawne takiego stanu rzeczy trudne są do przewidzenia i niemożliwe do przyjęcia! Przyjęcie koncepcji, że dana nieruchomość częściowo byłaby własnością, a częściowo użytkowaniem wieczystym rodzi chociażby niewykonalne w takim przypadku prawo do wykonania pierwokupu przysługuj ącego gminie na podstawie art. 109 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741). W takim bowiem przypadku prawo pierwokupu mogłoby zostać wykonane w stosunku do części nieruchomości, a w stosunku do części nie. Trzeba zatem, moim zdaniem, znaleźć zadowalające rozwiązanie w przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w sytuacji, gdy prawo użytkowania wieczystego przysługuje kilku osobom. Posiłkowo trzeba sięgnąć do przepisu art. 199 kodeksu cywilnego, regulującego rozporządzenie rzeczą wspólną w przypadku istnienia współwłasności. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest niewątpliwie czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a do takiej czynności stosownie do treści art. 199 k.c. potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (współużytkowników wieczystych). Wydanie zatem decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności możliwe będzie dopiero wtedy, gdy wniosek o jego dokonanie zostanie złożony przez ostatniego ze współużytkowników wieczystych, a nie przez pierwszego z nich, choć takie rozwiązanie byłoby prostsze, ale pozostawałoby w sprzeczności z zasadą wyrażoną wyżej w art. 199 k.c. 171

6 Adam Kosiba Oczywiście, zdarzyć się może sytuacja, gdy część współużytkowników wieczystych nie wyrazi zgody na przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wówczas pełne zastosowanie znajdzie też przepis art. 199 k.c., który dopuszcza możliwość rozstrzygnięcia przez sąd, z tym że wniosek o rozpatrzenie sprawy przez sąd musi być złożony przez współwłaścicieli (współużytkowników wieczystych), których udziały wynoszą co najmniej połowę. Niemożność przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności odnośnie do udziału w nieruchomości skutkuje też, moim zdaniem, brak możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności co do udziału w prawie wieczystego użytkowania gruntu przez właścicieli wydzielonych lokali. Podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 września 1995 r. III CZP 127/95, stwierdzając, że niedopuszczalna jest sprzedaż przez gminę ułamkowej części gruntu zabudowanego domem wielomieszkaniowym - jako prawa związanego z własnością lokalu (art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - Dz.U. Nr 85, poz. 388) - jeżeli grunt ten stanowi przedmiot współużytkowania wieczystego, związanego z własnością uprzednio wyodrębnionych lokali 1. Ta teza Sądu Najwyższego spotkała się z aprobującą glosą Stanisława Rudnickiego 2. W tym stanie rzeczy właściciele lokali mający udział w prawie wieczystego użytkowania gruntu są de facto pozbawieni możliwości przekształcenia tego prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Odpowiedzieć sobie trzeba też na pytanie o kapitalnym znaczeniu teoretycznym i praktycznym: co dzieje się z dotychczasowym prawem użytkowania wieczystego? Prima vista nasuwa się odpowiedź, że prawo to wygasa. Jednakże bardziej szczegółowa analiza przepisów wspomnianej ustawy nie pozwala wysnuć takiego wniosku. Wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego przewidywała już w art. 19 ust. 1 ustawa z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 22, poz. 159 z późn. zm.), w art. 26 ust. 1 ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) 1 OSNCP 1996, nr 1, poz S. R u d n i c k i, Przegląd Sądowy 1996, nr 3, s

7 Polemiki i refleksje i przewiduje w art. 33 ust. 1 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741). W każdym z tych przepisów przewidziane było i jest wygaśnięcie użytkowania wieczystego w dwóch przypadkach: 1) z upływem terminu określonego w umowie, 2) w przypadku rozwiązania umowy przed upływem terminu. Możliwość rozwiązania umowy przed upływem terminu przewiduje też art. 240 k.c. Wygaśnięcie użytkowania wieczystego ma również miejsce w przypadku konfuzji, a więc np. w sytuacji zrzeczenia się użytkowania wieczystego w trybie art. 179 k.c. lub w przypadku wykonania przez gminę prawa pierwokupu użytkowania wieczystego nieruchomości, która stanowiła własność gminy. W każdym z omawianych wyżej przykładów mamy do czynienia z wchłonięciem" prawa użytkowania wieczystego przysługującego danej osobie przez prawo własności Skarbu Państwa lub gminy, która była właścicielem gruntu. W ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mamy do czynienia z sytuacji odwrotną to prawo użytkowania wieczystego przysługujące osobie fizycznej pochłania" prawo własności, które przysługiwało Skarbowi Państwa lub gminie. Przekształcenie prawa użytkowania w prawo własności w oparciu o ustawę z dnia 4 września 1997 roku stanowi zatem przepis sui generis będący podstawą przejścia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tylko taka interpretacja omawianej wyżej ustawy pozwala przyjąć, że prawo wieczystego użytkowania nie wygasa, a ulega przekształceniu w prawo własności. W przeciwnym bowiem przypadku musiałby mieć zastosowanie przepis art. 241 k.c., mówiący o tym, że wraz z wygaśnięciem użytkowania wieczystego wygasają ustanowione na nim obciążenia. Wygaśnięciu zatem ulegałyby wszelkie obciążenia, bez względu na czas i sposób ich powstania. W szczególności musiałyby wygasnąć ustanowione hipoteki, służebności osobiste i gruntowe, prawo użytkowania, wszelkie wpisy roszczeń i praw osobistych. Ustawodawca zaś w art. 2 ust. 3 statuuje zasadę, że decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich. Tymi prawami osób trzecich" są właśnie prawa rzeczowe ograniczone i roszczenia osobiste 173

8 Adam Kosiba obciążające dotychczasowe prawo użytkowania wieczystego, które w przypadku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie wygasają. Stwierdzić wreszcie wypada, że z chwilą wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności budynki wzniesione na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym tracą status odrębnej własności i stają się częścią składową gruntu, w myśl znanej paremii supeificies solo cedit. Ustawa z dnia 4 września 1997 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności jest pierwszą próbą wyeliminowania z naszego systemu prawnego instytucji użytkowania wieczystego, będącej reliktem minionej epoki. W okresie transformacji ustrojowej i w dobie przystosowywania prawa polskiego do norm europejskich instytucja użytkowania wieczystego - nieznana innym ustawodawstwom i budząca zdziwienie wśród zagranicznych partnerów i inwestorów - prędzej czy później będzie musiała zniknąć z katalogu instytucji polskiego prawa cywilnego. Wymieniona ustawa budzi jednak szereg wątpliwości, a jej stosowanie w praktyce może być trudne i skomplikowane. Na pewno da jednak asumpt do wielu rozważań tak doktrynie, jak i - zapewne - orzecznictwu sądowemu. Niniejsze rozważania są jedną z pierwszych prób zmierzenia się z problematyką tej społecznie doniosłej ustawy. Adam Kosiba 174