Analiza ryzyka na potrzeby kontroli zarządczej w placówkach oświatowych

Transkrypt

1 Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia nr 6/2016 (84), cz. 1 DOI: /frfu /1-22 s Analiza ryzyka na potrzeby kontroli zarządczej w placówkach oświatowych Anna Zbaraszewska * Streszczenie: Cel Celem artykułu jest przedstawienie istoty zarządzania ryzykiem w kontroli zarządczej jednostek oświatowych. Metodologia badania W opracowaniu wykorzystano metodę analizy źródeł i dokumentów. Wynik W artykule wykazano, że zarządzanie ryzykiem stwarza trudność kierującym placówkami oświatowymi. Oryginalność/wartość Przedstawione w niniejszym opracowaniu treści stanowią syntetyczny opis wybranych regulaminów kontroli zarządczej placówek oświatowych i ich analizę w kontekście zarządzania ryzykiem. Słowa kluczowe: ryzyko, placówka oświatowa, kontrola zarządcza, zarządzanie ryzykiem Wprowadzenie Ustawa o finansach publicznych nałożyła obowiązek przeprowadzania kontroli zarządczej w placówkach oświatowych. Odpowiedzialny za skuteczną i efektywną kontrolę zarządczą jest dyrektor, który musi stworzyć taki system kontroli w swojej placówce, aby spełniał on wymogi prawne. Istotnym elementem kontroli zarządczej jest zarządzanie ryzykiem. Bez zdefiniowania rodzajów ryzyka oraz prawidłowo ustalonych obszarów, w których może zaistnieć ewentualność niespełnienia założonych celów, nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie jednostki. Działania osób kierujących placówkami oświatowymi nie powinny ograniczać się tylko do zdefiniowania ryzyka. Powinny one na bieżąco podejmować działania zaradcze w odniesieniu do ryzyka, tak aby jego skutki były jak najmniej odczuwalne dla jednostki. Celem artykułu jest przedstawienie istoty ryzyka w placówkach oświatowych i sposobu jego ujmowania w dokumentacji związanej z kontrolą zarządczą. W opracowaniu wykorzystano metodę analizy źródeł i dokumentów. * dr Anna Zbaraszewska, Uniwersytet Szczeciński, Wydział Nauk Ekonomicznych i Zarządzania, Instytut Rachunkowości, Szczecin, ul. Mickiewicza 64, aniazba@op.pl.

2 256 Anna Zbaraszewska 1. Istota kontroli zarządczej w jednostkach oświatowych Kontrola zarządcza to ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji zadań i celów w sposób zgodny z prawem, oszczędny, efektywny i terminowy(ustawa, 2009). Kontrola zarządcza ma szerszy zakres niż kontrola finansowa, która skupia się jedynie na procesach o charakterze finansowym kontrola zarządcza formułuje cele i zadania danej jednostki (Winiarska, Kaczurak-Kozak, 2013, s. 376). Ustawa o finansach publicznych narzuca obowiązek wprowadzenia i przeprowadzania kontroli zarządczej w placówkach oświatowych oraz wskazuje osoby odpowiedzialne za funkcjonowanie skutecznej kontroli zarządczej. W przypadku placówek oświatowych osobami odpowiedzialnymi są kierownicy tych placówek, czyli najczęściej dyrektorzy szkół. Celem kontroli zarządczej zgodnie z obowiązującymi przepisami jest zapewnienie (Ustawa, 2009): zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi, skuteczności i efektywności działania, wiarygodności sprawozdań, ochrony zasobów, przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania, efektywności i skuteczności przepływu informacji, zarządzania ryzykiem. Przepisy wskazują bardzo ogólne cele, które w każdej jednostce prowadzącej kontrolę zarządczą mogą przyjąć postać bardziej szczegółowych i dostosowanych do specyfiki jej działalności (Puchacz, 2010, s. 9). Do szczegółowych celów kontroli zarządczej w placówkach szkolnych zaliczyć można: a) umożliwienie przeprowadzenia wstępnej oceny realizacji dochodów, celowości zaciągania zobowiązań z tytułu wydatków; b) wskazanie sposobu i środków zapobiegających powstawaniu nieprawidłowości, jak również umożliwienie szybkiej likwidacji nieprawidłowości; c) dostarczenie kierownictwu placówki niezbędnych informacji do podejmowania decyzji związanych z zarządzaniem oraz sygnalizowanie naruszenia prawa, wskazanie zaniedbań i nieprawidłowości, ewidentnych nadużyć i innych odchyleń; d) zapobieganie niekorzystnym zjawiskom w danej placówce oświatowej. Kontrola zarządcza powinna być ważnym i przydatnym elementem kierowania jednostkami oświatowymi wykorzystującym różne instrumenty zarządzania. Odpowiednie wykorzystanie kontroli zarządczej w niezwykle złożonym procesie zarządzania oświatą pozwoli nie tylko prowadzić prawidłowy proces dydaktyczny w placówkach oświatowych, ale może także wpływać na właściwą organizację tych jednostek i ich stan finansowy.

3 Analiza ryzyka na potrzeby kontroli zarządczej w placówkach oświatowych Zarządzanie ryzykiem w placówkach oświatowych Jednym z podstawowych celów kontroli zarządczej jest zarządzanie ryzykiem, które pozwala na zwiększenie prawdopodobieństwa osiągnięcia celów i realizację zadań poprzez zapobieganie niekorzystnym zjawiskom w działalności placówki oświatowej. Celem zarządzania ryzykiem jest zapewnienie mechanizmów identyfikowania ryzyka zagrażającego realizacji celów jednostki zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w sposób efektywny, oszczędny i terminowy, określenie jego skutków oraz podejmowanie adekwatnych środków zaradczych w celu minimalizacji ryzyka. Aby prawidłowo zarządzać ryzykiem, należy wyodrębnić obszary, w których może ono zaistnieć, oraz wyszczególnić czynności, które mogą je wywołać. Przykładowe obszary i czynności zaprezentowano w tabeli 1. Tabela 1 Prezentacja obszarów i występującego w nich ryzyka Obszar, w którym może występować ryzyko Przykłady możliwego ryzyka Finansowy brak planowania finansowego, zbyt mały budżet na realizację np. zajęć pozalekcyjnych, nieprawidłowy obieg dokumentów księgowych, dokonywanie wydatków nieujętych w planach finansowych, straty finansowe wynikające ze zdarzeń losowych. Zasobów ludzkich niska motywacja wśród pracowników, duża rotacja pracowników, brak zaangażowania w pracę jednostki, duży wskaźnik zachorowalności wśród pracowników, wypadki przy pracy. Działalności operacyjnej niski poziom wyników egzaminacyjnych, np. testu gimnazjalnego, egzaminów maturalnych, słaba frekwencja uczniów na zajęciach, niezrealizowanie podstaw programowych z poszczególnych przedmiotów, brak planowania kontynuacji działalności, niezadawalające, niskie wyniki klasyfikacji półrocznej i rocznej uczniów. Zewnętrzny duża zmienność przepisów prawnych, niejednolite orzecznictwo, brak doposażenia w środki dydaktyczne, nieterminowe przekazywanie środków finansowych przez organy nadrzędne, niż demograficzny. Źródło: opracowanie własne.

4 258 Anna Zbaraszewska Analiza ryzyka nie ogranicza się jedynie do wyznaczenia obszarów, w których może ono zaistnieć. Do czynności związanych z analizą i zarządzaniem ryzykiem należą przede wszystkim: a) określenie celów strategicznych placówki; b) zidentyfikowanie i określenie celów operacyjnych, które wpłyną na realizację celów strategicznych; c) identyfikacja ryzyka, które może wpłynąć na realizację założonych celów; d) określenie przyczyn wystąpienia ryzyka wskazanie działań i przyczyn, które mogą mieć wpływ na realizację celów; e) określenie wagi danego zdarzenia i jego wpływu na realizację celu; f) określenie prawdopodobieństwa wystąpienia ryzyka w zawartej w regulaminie kontroli zarządczej skali punktowej; g) przygotowanie planów działania dotyczących identyfikacji ryzyka, jego zminimalizowania; h) sporządzenie dokumentacji analizy ryzyka w placówce oświatowej; i) wdrożenie działań i mechanizmów kontrolnych; j) monitoring i raportowanie ryzyka. Za wszystkie wymienione czynności odpowiedzialny w placówce oświatowej jest dyrektor wspierany przez zespół pracowników. 3. Analiza ryzyka w wybranych regulaminach kontroli zarządczych placówek oświatowych Zarządzanie ryzykiem jest trudnym zagadnieniem dla kierownictwa placówek oświatowych, o czym może świadczyć badanie ankietowe przeprowadzone w latach , które wykazało, że właśnie ten obszar kontroli zarządczej sprawia organom prowadzącym szkoły publiczne i dyrektorom jednostek największe problemy (Popławski, 2012, s. 22). Trudności postrzegane są w zakresie wyznaczania obszarów ryzyka, określenia liczby rodzajów ryzyka do analizy w danym okresie, sposobu dokumentacji ryzyka, które zaistniało, oraz opisania zależności między ryzykiem i wartością miernika przypisanego do zadania. Trudności te potwierdza przeprowadzona analiza regulaminów kontroli zarządczej w wybranych placówkach oświatowych, w których zarządzanie ryzykiem zostało w różny sposób ujęte i opisane. Wyniki analizy przedstawiono w tabeli 2.

5 Analiza ryzyka na potrzeby kontroli zarządczej w placówkach oświatowych 259 Tabela 2 Analiza regulaminów kontroli zarządczej wybranych placówek oświatowych Czynności związane z zarządzaniem ryzykiem Szkoła Podstawowa nr 20 w Katowicach Zespół Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kartuzach Gimnazjum nr 3 w Kole Zespół Szkół nr 32 w Warszawie Misja Szkoła jako jednostka budżetowa utrzymywana jest ze środków finansowych organu prowadzącego. Zasady gospodarki finansowej i majątkowej określone zostały w regulaminie kontroli zarządczej. W Szkole mogą być prowadzone odpłatne zajęcia organizowane przez podmioty spoza Szkoły. Szkoła może prowadzić działalność dochodową, odpłatnie wynajmuje sale lekcyjne, obiekty sportowe i inne pomieszczenia. Wprowadzenie ucznia w świat wiedzy i wartości potrzebnych do budowania osobowości i odnalezienia własnej formuły życia w realiach szybko zmieniającej się rzeczywistości. Misję Szkoły określa wstęp do ustawy o systemie oświaty. Szkoła powinna zapewnić takie warunki, aby kształcenie i wychowanie służyło rozwijaniu u młodzieży poczucia odpowiedzialności, miłości ojczyzny oraz poszanowania dla polskiego dziedzictwa kulturowego, przy jednoczesnym otwarciu się na wartości kultur Europy i świata. Misją Szkoły jest realizacja zadań wynikających z ustawy o systemie oświaty oraz wspomaganie rozwoju i edukacji uczniów w warunkach bezpiecznych, przyjaznych i dostosowanych do ich potrzeb rozwojowych. Misję Szkoły określa wstęp do ustawy o systemie oświaty.

6 260 Anna Zbaraszewska Cele szczegółowe Obszary, w których może wystąpić ryzyko Opracowywany jest roczny plan finansowy na podstawie planu pracy placówki, arkusza organizacyjnego oraz przewidywanego wydatkowania budżetu za bieżący rok budżetowy. 1. Dochody 2. Wydatki 3. Gospodarka mieniem 4. Sprawy kadrowe 5. ZFŚS 6. Zamówienia publiczne 7. Gospodarka pieniężna 8. Gospodarka żywieniowa Opracowywane co roku do końca 31 stycznia każdego roku. 1. Bezpieczeństwo szkoły 2. Działalność dydaktyczna 3. Działalność wychowawczoopiekuńcza 4. Finanse i budżet 5. Gospodarowanie mieniem 6. Mechanizmy kontrolne (wewnętrzne) 7. Przepływ informacji 8. Regulacje wewnętrzne i procedury 9. Struktura organizacyjna 10. Systemy informatyczne 11. Zasoby ludzkie 12. Zamówienia publiczne Cele szczegółowe Szkoły ustalone są zgodnie z ustawą o oświacie. Brak informacji o dacie sporządzania planów. 1. Finansowy 2. Zasobów ludzkich 3. Działalności 4. Zewnętrzny 5. Działalności dydaktycznowychowawczej i opiekuńczej 6. Promocja Cele szczegółowe określane są przez zespół: a) dyrektor szkoły, b) wicedyrektorzy, c) główny księgowy w zakresie działalności finansowej, d) kierownik gospodarczy w zakresie działalności administracyjnogospodarczej, na rok kolejny do 30 listopada. 1. Potencjał i możliwości Szkoły 2. Wyniki organizacji 3. Kwestie prawne 4. Kwestie finansowe

7 Analiza ryzyka na potrzeby kontroli zarządczej w placówkach oświatowych Identyfikacja ryzyka Oszacowanie wystąpienia ryzyka Systematyczna, nie rzadziej niż raz w roku. Brak informacji, na podstawie jakich metod określane jest ryzyko. Najczęściej wykorzystywane jest doświadczenie dyrektora lub pracowników. Dyrektor lub upoważnieni pracownicy określają akceptowalny poziom ryzyka. Proces identyfikacji ryzyka polega na określeniu potencjalnego ryzyka dzięki rozpoznaniu poszczególnych zagrożeń i niepewności, które mogą wystąpić w jednostce i wpłynąć na realizację ustalonych celów i zadań. Identyfikacja ryzyka przeprowadzona jest metodą burzy mózgów i kwestionariuszy, posiadanego doświadczenia i prognoz na przyszłość. Ustalenie prawdopodobieństwa wystąpienia ryzyka zastosowanie oceny punktowej w skali 1 5 (bardzo wysokie, wysokie, średnie, niskie, bardzo niskie); oszacowanie skutku, jaki będzie miało ewentualne jego wystąpienie ocena punktowa w skali 1 5 (bardzo wysoki, wysoki, średni, niski, bardzo niski). Dokonywana jest raz w roku przez zespół: 1) dyrektora szkoły, 2) pracownika służby bhp, 3) głównego księgowego w odniesieniu do działalności finansowo-kadrowej, 4) sekretarza szkoły. Brak informacji na temat metod szacowania ryzyka. Zastosowanie skali punktowe 1 3. Wpływ ryzyka został ustalony na trzech poziomach: niski, średni i wysoki. Podobnie ustalono zasady oceny stopnia prawdopodobieństwa wystąpienia ryzyka: skala 3-stopniowa (niskie, średnie i wysokie). Dla każdego obszaru sporządzono listę pytań o występowanie ryzyka zidentyfikowanego w pytaniu. W kwestionariuszu zawarto również opis występującego ryzyka sporządzany przez wypełniającego kwestionariusz. Brak informacji na temat metod zastosowanych do określenia ryzyka.

8 262 Anna Zbaraszewska Określenie sposobu postępowania z ryzykiem 1) Tolerowanie, gdy nie ma możliwości przeciwdziałania ryzyku lub gdy koszty podjętych działań mogą przekroczyć przewidywane korzyści 2) Transfer przeniesienie ryzyka na inną organizację 3) Przeciwdziałanie podjęcie działania, które ograniczy ryzyko do poziomu akceptowalnego 4) Przesunięcie w czasie zaniechanie w danym momencie działań, które powodują zbyt duże ryzyko 1) Tolerowanie 2) Transfer 3) Przeciwdziałanie 4) Przesunięcie w czasie 1) Tolerowanie 2) Transfer 3) Przeciwdziałanie 4) Przesunięcie w czasie. 1) Tolerowanie 2) Transfer 3) Przeciwdziałanie 4) Przesunięcie w czasie

9 Analiza ryzyka na potrzeby kontroli zarządczej w placówkach oświatowych Dokumentacja analizy ryzyka Do każdego z obszarów zostały sporządzone arkusze, w których określono cel oraz zadania dla danego obszaru. Została ustalona istotność ryzyka. We wszystkich arkuszach ryzyko jest ustalone na poziomie małego lub średniego prawdopodobieństwa wystąpienia. Zidentyfikowano ryzyko oraz przyczyny jego wystąpienia, skutki, jakie może ono wywołać. Wymieniono również proponowane mechanizmy kontrolne do każdego ze zidentyfikowanych rodzajów ryzyka. Wymieniono również osoby odpowiedzialne za zastosowane mechanizmy kontrolne. Plan celów i zadań na rok Zarządzanie ryzykiem. Monitorowanie i ocena realizacji celów. Rejestr ryzyka dla wyznaczonych celów/zadań strategicznych. Rejestr ryzyka dla wyznaczonych celów/zadań operacyjnych. Kategorie ryzyka w szkole. Zasady oceny wpływu ryzyka. Zasady oceny prawdopodobieństwa wystąpienia ryzyka. Arkusz identyfikacji, oceny oraz określenia metody przeciwdziałania ryzyku. Kwestionariusz identyfikacji ryzyka zawierający szereg pytań dotyczących identyfikacji ryzyka w poszczególnych obszarach działalności Szkoły. Źródło: opracowanie własne na podstawie Regulaminu kontroli zarządczej w Gimnazjum nr 3 w Kole ; Regulaminu kontroli zarządczej w Zespole Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kartuzach ; Regulaminu kontroli zarządczej w Zespole Szkół nr 32 w Warszawie ; Kontroli zarządczej w Szkole Podstawowej nr 20 w Katowicach

10 264 Anna Zbaraszewska Analiza dokumentacji związanej z wprowadzeniem kontroli zarządczej w przedstawionych w tabeli 2 placówkach oświatowych potwierdziła fakt, że kwestia ryzyka i jego kontroli jest bardzo trudnym zagadnieniem. Zgodnie z zaleceniami standardów kontroli zarządczej dokumentacja związana z ryzykiem powinna się składać z następujących dokumentów: polityka zarządzania ryzykiem, zakres zadań i obowiązków grupy ds. zarządzania ryzykiem, szablon zapisu wyników sesji burzy mózgów w celu identyfikacji ryzyka, kwestionariusz identyfikacji ryzyka, lista mechanizmów kontrolnych ryzyka, szablon punktowej oceny ryzyka, szablon rejestru ryzyka. Minimalny zestaw dokumentacyjny stanowią: regulamin zarządzania ryzykiem i lista zagrożeń/identyfikacja zagrożeń (Podręcznik wdrożenia, 2007, s. 13). Niestety w analizowanych regulaminach kontroli zarządczej wybranych jednostek oświatowych w bardzo odmienny sposób została ta dokumentacja stworzona. Nie zawsze także podane są metody, jakimi szacowane jest ryzyko w danej placówce. Utrudnia to późniejszą ocenę wpływu wartości ryzyka na realizację poszczególnych celów placówki oświatowej. Na uwagę zasługuje również sposób wyznaczenia obszarów ryzyka w analizowanych podmiotach. W każdym z nich te obszary były w nieco inny sposób opisane, z czym wiąże się różnorodność zidentyfikowanego ryzyka i jego przyczyn. Uwagi końcowe Zarządzanie ryzykiem jest istotną kwestią dla wszystkich jednostek sektora publicznego. Jest to niezmiernie trudne zagadnienie, z którym muszą się zmierzyć także dyrektorzy placówek oświatowych. Stosowane różne podejścia do zarządzania ryzykiem w analizowanych placówkach oświatowych wskazują, że nadal jest to problematyczny element kontroli zarządczej. Prawidłowe zarządzanie to takie, które pozwala zrealizować założone cele, zarówno te strategiczne, jak i operacyjne. Zrealizowanie każdego z celów jest obarczone pewnym ryzykiem. To ryzyko musi być we właściwy sposób zdefiniowane w ramach działań wynikających z założeń kontroli zarządczej. Analizie ryzyka należy więc poddać wszystkie te zjawiska, które mogą spowodować to, że nie uda się zrealizować założonych celów na określonym poziomie. Zarządzający placówką oświatową musi w sposób zdecydowany ograniczać ryzyko, gdyż tylko odpowiednie zarządzanie ryzykiem w jednostkach sektora publicznego, a w szczególności w placówkach oświatowych, może wpływać na możliwość podejmowania odpowiednio szybkich decyzji zarządczych.

11 Analiza ryzyka na potrzeby kontroli zarządczej w placówkach oświatowych 265 Literatura Kontrola zarządcza w Szkole Podstawowej nr 20 w Katowicach. Pobrane z: ( ). Podręcznik wdrożenia systemu zarządzania ryzykiem w administracji publicznej w Polsce (2007). Warszawa: Bentley Jennison dla Ministerstwa Finansów. Pobrane z: ( ). Popławski, M. (2012). Kontrola zarządcza w oświacie. Warszawa: Wyd. UW. Puchacz, K. (2010). Nowe standardy kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych. Gdańsk: ODDK. Regulamin kontroli zarządczej w Gimnazjum nr 3 w Kole. Pobrane z: zs1kolo.szkolnastrona.pl/bip ( ). Regulamin kontroli zarządczej w Zespole Szkół nr 32 w Warszawie. Pobrane z: ( ). Regulamin kontroli zarządczej w Zespole Szkół Zawodowych i Ogólnokształcących w Kartuzach. Pobrane z: ( ). Siwoń, M. (2010). Kontrola zarządcza fakty i mity. Wspólnota, 21. Pobrane z: aktualnosci/aktualnosc/kontrola-zarzadcza-fakty-i-mity ( ). Ustawa z o systemie oświaty. Dz.U. 2015, poz. 2156, z późn. zm. Ustawa z o finansach publicznych. Dz.U. 2013, poz. 885, z późn. zm. Winiarska, K., Kaczurak-Kozak, M. (2013). Rachunkowość budżetowa. Warszawa: Wolters Kluwer. THE ASSESSING OF RISK IN MANAGEMENT CONTROL OF EDUCATIONAL INSTITUTIONS Abstract: Purpose The purpose of this article is to present the risk management at the managerial control of educational units. Design/methodology/approach The study used method for the analysis of sources and documents. Findings The study demonstrated that risk management creates difficulty in directing educational institutions. Originality/value The content in this article are the synthetic description of some rules of management control of educational institutions and their analysis in the context of risk management. Keywords: risk, an educational institution, management control, risk management Cytowanie Zbaraszewska, A. (2016). Analiza ryzyka na potrzeby kontroli zarządczej w placówkach oświatowych. Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia, 6/1 (84), DOI: /frfu /1-22.