Tego NIK(t) się nie spodziewał

Transkrypt

1 Tego NIK(t) się nie spodziewał Autor: Marta Siatka ("Czysta Energia" - nr 9/2014) W realizacji polskiego celu energii z OZE ważną rolę odgrywa wykorzystanie energii pochodzącej z wiatru. Niestety, kontrola przeprowadzona przez Najwyższą Izbę Kontroli (NIK) w okresie od 29 sierpnia 2013 r. do 14 lutego 2014 r., obejmująca lata , wykazała, że budowane w Polsce farmy wiatrowe nie spełniają wielu wymogów prawnych. Kontrolą objęto takie działania, które miały istotne znaczenie dla przedmiotu kontroli przed i po wymienionym okresie. Weryfikacja koordynowana przez Delegaturę NIK-u we Wrocławiu dotyczyła dziesięciu województw, a w procesie uczestniczyły także Delegatury NIK-u w Białymstoku, Gdańsku, Katowicach, Łodzi, Poznaniu, Rzeszowie, Szczecinie, Warszawie i Zielnej Górze. Łącznie kontroli poddano 66 jednostek, w tym 28 urzędów gmin, 19 starostw powiatowych oraz 19 powiatowych inspektoratów nadzoru budowlanego. Nadrzędnym dokumentem normalizującym lokalizację elektrowni wiatrowych jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku lokalizację obiektu ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Uchwalenie obydwu dokumentów poprzedza przeprowadzenie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (OOŚ). Tak więc kwestie związane z wpływem turbin wiatrowych na ludzi oraz środowisko w ich otoczeniu muszą być analizowane na etapie procedury OOŚ. Organ administracyjny wydający decyzję na podstawie materiału dowodowego, którym dysponuje, ma obowiązek stwierdzić, czy planowana elektrownia wiatrowa będzie spełniać normy wynikające z Rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 października 2012 r. oraz wcześniejszego Rozporządzenia z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Wydanie decyzji OOŚ, będącej efektem wspomnianej procedury, nie jest możliwe bez udziału społeczeństwa w postępowaniu. Organ właściwy do wydania tego typu decyzji ma obowiązek podać do publicznej wiadomości informację o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy oraz sposobie i miejscu składania uwag i wniosków do projektu studium czy planu zagospodarowania przestrzennego. Każdy zainteresowany ma prawo do składania uwag i wniosków, a właściwy do wydania wspomnianej decyzji organ administracji jest zobowiązany je rozpatrzyć. Ważne są również regulacje prawne mające charakter prawa miejscowego. Zgodnie z Ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2013 r. poz. 594, ze zm. ) oraz Ustawą z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (DzU z 2013 r. poz. 706), w sprawach ważnych dla gminy jednostki samorządu terytorialnego mogą przeprowadzić konsultacje społeczne związane z budową farm wiatrowych, także z uwzględnieniem przeprowadzenia referendum w tej sprawie.

2 Zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, elektrownie wiatrowe mogą być budowane tylko po uzyskaniu pozwolenia na budowę, które wydaje właściwy starosta po zapoznaniu się z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Z czego wynikają protesty? Najbardziej nurtującym problemem w ramach budowy elektrowni wiatrowych jest monotonny hałas o niskim natężeniu dźwięku, wytwarzany przez turbiny. To niekorzystne zjawisko powodują głownie łopaty wirnika. Do innych negatywnych oddziaływań należą także zjawiska świetlne, takie jak odblaski światła słonecznego od łopat wirnika oraz rzucany przesz nie cień. Niewątpliwe pod turbinę wraz z masztem należy przeznaczyć znaczny obszar terenu (średnio wymiar fundamentu dla turbiny o wysokości ok. 100 m i mocy 2 MW to 20x20 m). Konieczna jest także budowa linii wysokiego napięcia, stacji transformatorowych, dróg dojazdowych i placów manewrowych. Przyczynia się to do dewastacji krajobrazu, co również budzi sprzeciw społeczności lokalnej. Wybór lokalizacji elektrowni wiatrowych podlega licznym restrykcjom. Mimo to wzrasta liczba pozwoleń na przyłączenia nowych mocy. W latach nastąpił w Polsce wzrost zainstalowanych elektrowni wiatrowych aż o 277%,, tj. z 301 do 835 jednostek wytwórczych WIL (rys.). Według prezesa URE, jako źródło/instalację (WIL) należy rozumieć jedną jednostkę wytwórczą (elektrownię wiatrową) lub zespół jednostek wytwórczych (kilka elektrowni wiatrowych). Łączna moc zainstalowana wzrosła w tym czasie z 724,657 MW do 3 389,541 MW, tj. prawie pięciokrotnie. Liczba zainstalowanych masztów w latach źródło: nik.gov.pl Zgodnie z wynikami, w żadnej ze skontrolowanych gmin nie przeprowadzono referendum w sprawie lokalizacji farm wiatrowych, nawet mimo licznych protestów mieszkańców. Decyzję

3 w tym zakresie w imieniu społeczeństwa podejmowane były przez radnych podczas obrad sesji rady gminy. Wprawdzie gminy umożliwiały wyrażenie mieszkańcom uwag w procedurze lokalizacji elektrowni wiatrowych, lecz nie były one uwzględniane podczas podejmowania decyzji. Przykładowo w gm. Czerwiń zgłoszono jedenaście uwag do projektu zmiany studium. Dziesięć z nich dotyczyło sprzeciwu odnośnie lokalizacji elektrowni wiatrowych. Zażalenia przesłali właściciele nieruchomości, których działki zostały zlokalizowane w sąsiedztwie planowanych wiatrowych inwestycji, i dotyczyły zakazu stawiania na nich zabudowy mieszkaniowej i rekreacji indywidualnej, zgodnie ze zmianą studium. Żadna ze złożonych uwag nie została uwzględniona przez wójta oraz Radę Gminy. Interes prywatny kontra publiczny Aż w 11 z 28 skontrolowanych gmin (39%) wiatraki usytuowane były na działkach będących własnością burmistrzów, wójtów, radnych oraz pracowników urzędów gmin lub ich krewnych czy osób bliskich. Są to jednocześnie podmioty, które w imieniu społeczności podejmowały decyzję dotyczącą lokalizacji inwestycji. Działania te były niezgodne z prawem oraz mogły powodować wystąpienie zjawisk o charakterze korupcyjnym. Na przykład w gm. Laszki (woj. podkarpackie) wójt wydał decyzję OOŚ w odniesieniu do działek, które stanowiły jego własność, a na ich terenie zlokalizowana miała być turbina wiatrowa. Tego typu postępowanie było niezgodne z przepisami ustawy o samorządzie gminnym, zwłaszcza z obowiązkami radnych. Sprzeczne były równie z normami Ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DzU z 2013 r. poz. 267). W przypadku radnych, którzy nie wyłączyli się z głosowania w trybie art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, w sprawie dotyczącej bezpośrednio ich interesu prawnego, ustawodawca nie przewidział żadnych sankcji o charakterze dyscyplinarnym lub karnym. Tylko w 6 z 28 gmin (21%) koszty zmian dokumentacji planistycznej poniesione zostały bezpośrednio z budżetu jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku 12 gmin (55%) zawarto porozumienia trójstronne między gminą, inwestorem i pracownią projektową, dotyczące współfinansowania kosztów dokumentów. Natomiast w 10 gminach (45%) inwestorzy przekazywali darowizny na rzecz społeczności lokalnej w formie ekwiwalentu. W takich przypadkach dokumenty planistyczne przyjmowane od inwestorów wiązały się z koniecznością dostosowania się przez gminę do rozwiązań sugerowanych przez inwestorów. Kontrola pozwoliła także wykryć przypadek, kiedy to dokumentacja planistyczna dla lokalizacji elektrowni wiatrowej została sfinansowana przez właściciela gruntu, na którym miała się znajdować inwestycja. W gminie Kobylnica (woj. pomorskie) koszty wprowadzenia zmian do trzech miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego 1 pokryli właściciele gruntów przeznaczonych pod farmy wiatrowe (inwestorzy opracowali projekty planów, prognozy oddziaływania na środowisko oraz opracowania ekofizjograficzne). Zgodnie z Ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania

4 przestrzennego, należy do zadań własnych gmin, a koszty sporządzania tych dokumentów powinny być pokrywane z budżetu gminy. Hałaśliwy problem Mimo że odległość elektrowni wiatrowej od zabudowań uwarunkowana jest przede wszystkim dopuszczalnym poziomem hałasu emitowanym przez turbiny, przepisy określające metodę pomiaru nie gwarantują miarodajnej oceny uciążliwości tego rodzaju urządzeń. Zgodnie z panującymi wymogami pomiar mógł zostać przeprowadzony tylko w warunkach niskiej wietrzności (< 5 m/s), natomiast elektrownie wiatrowe emitują największe natężenie hałasu dopiero przy optymalnej dla nich prędkości wiatru (10-12 m/s). W takich warunkach nie dokonywano już pomiarów. Ponadto przyjęte w polskim prawodawstwie dopuszczalne poziomy hałasu nie obejmowały bezpośrednio emisji hałasu powodowanego przez turbiny wiatrowe, które są specyficznymi emitorami dźwięków w środowisku. Źródła hałasu, dla których w przypisach można odnaleźć wartości dopuszczalne, to np. drogi, lotniska. Nieokreślone zostały również normy dotyczące innych zjawisk mogących stanowić zagrożenie, np. infradźwięków i efektów stroboskopowych. Według raportu, w 10 gminach (36%) elektrownie wiatrowe znajdowały się w odległości mniejszej niż 500 m od zabudowań mieszkalnych. W gminie Żurawiec (woj. podkarpackie) zaledwie w odległości 55 m od elektrowni wiatrowej istnieje schronisko dla bezdomnych zwierząt, a jego kierownik zasygnalizował, że na terenie całego obiektu słyszalny jest głośny, monotonny i nieustający hałas o niskim natężeniu dźwięku oraz szum powodowany przez działający wiatrak. Jednostajny hałas działa drażniąco na zwierzęta, które z tego powodu są nadaktywne oraz nie mogą spać, ponieważ ich organizmy pozostają ciągle w stanie gotowości. Negatywnie oddziałuje to również na obsługę schroniska. Luki w prawie Obowiązujące przepisy dotyczące dozoru technicznego nie określają, jakie elementy mechaniczne (generatory, rotory z gondolą, wirniki, skrzynie biegów, transformatory czy łopaty śmigła) podlegają kontroli właściwych służb. Inspektorzy nadzoru budowlanego kontrolowali tylko elementy związane z konstrukcją budowlaną elektrowni wiatrowych, takie, jak fundament, maszt czy infrastruktura towarzysząca. Obowiązujące dla dozoru technicznego przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2012 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu (DzU z 2012 r., poz. 1468) nie obejmowały klasyfikacji elementów, z których składały się elektrownie wiatrowe. Kontrola wykazała, że duże wątpliwości budził zakres przedmiotowy podstawy opodatkowania elektrowni wiatrowych. Przeprowadzane postępowania sądowoadministracyjne uznawały, że urządzenia i przedmioty, które stanowią wyposażenie elektrowni wiatrowej, takie jak wirnik ze skrzydłami, skrzynia biegów, komputer sterujący, transformator, rozdzielnia elektryczna, instalacja alarmowa oraz instalacja zdalnego

5 sterowania, nie są urządzeniami budowlanymi. Oznacza to, że podatkiem obłożone są tylko części budowlane elektrowni wiatrowych, czyli fundamenty i maszt (DzU z 2010 r. nr 95, poz. 613, ze zm.). Tylko w dwóch gminach (7%) podmioty podatkowe skontrolowały poprawność składanych przez przedsiębiorców deklaracji podatkowych. Obydwa te dokumenty wymagały korekty in minus wpływów przysługujących gminom z tytułu lokalizacji na ich obszarach elektrowni wiatrowych. Według przepisów Prawa budowlanego, elektrownie wiatrowe nie zostały zakwalifikowane do żadnej kategorii obiektów budowlanych. W decyzjach o pozwoleniu na budowę, które zostały wydane przez starostów, kontrolowane obiekty określano jako wolno stojące kominy i maszty, sieci elektroenergetyczne lub inne budowle. W rezultacie w wyniku przypisywania odmiennych klasyfikacji, jedne obiekty obowiązywało uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a inne zostały dopuszczone do eksploatacji jedynie po dokonaniu zgłoszenia zakończenia budowy. Takie postępowanie budzi sporo kontrowersji. Z przyrodą na opak Rozbieżność przepisów prawnych oraz orzecznictwa powodowała rozmaite ich interpretowanie w przypadku lokalizacji elektrowni na obszarach i gruntach będących pod ochroną. Z raportu wynika, że w niektórych sytuacjach możliwa była budowa elektrowni wiatrowych na obszarach objętych poszczególnymi formami ochrony przyrody (za wyjątkiem ich lokalizacji na obszarach parków narodowych i rezerwatów przyrody). Tereny te charakteryzowały się istotnymi walorami krajobrazowymi i przyrodniczymi. Pomimo licznych protestów, turbiny wiatrowe na wiele lat wpiszą się w krajobraz Pojezierza Suwalskiego (w tym Doliny Rospudy) czy Goplińsko-Kujawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Niejasność przepisów umożliwiła również budowę elektrowni wiatrowych na gruntach rolnych o najwyższej klasie bonitacji (I-III). Jeżeli zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia nie przekraczał 0,5 ha, inwestycja nie wymagała zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Z kolei grunty przekraczające taką powierzchnię, bez trudu wyznaczano jako tereny pod elektrownie wiatrowe w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego gmin, ze względu na nieścisłość pojęcia zwartego obszaru projektowanego, znajdującego się w Ustawie z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (DzU z 2013 r., poz. 1205, ze zm.). Obowiązujące prawo nie definiowało jednoznacznie, czy powierzchnia famy wiatrowej określona w decyzji OOŚ powinna być jednakowa z powierzchnią uwzględnianą w postępowaniu decyzyjnym o pozwolenie na budowę. Źródło 1. Uchwała Rady Gminy Kobylnica: Nr IV/53/2003 r., Nr IX/ z 12 września 2003 r. i Nr XVIII/228/2008 z 19 lutego 2008 r.). W artykule wykorzystano wyniki raportu sporządzonego przez NIK. Jego pełna wersja znajduje się na