Obowiązywanie rozporządzenia w sytuacji pośredniej zmiany przepisu upoważniającego do jego wydania 7

Transkrypt

1 Dobre praktyki legislacyjne 1 Spis treści Oznaczanie kolejnych zmian w akcie normatywnym zmieniającym inny akt normatywny w przypadku dokonywania zmian wyłącznie w ramach jednej jednostki redakcyjnej 3 Kwestia prawidłowości posługiwania się w przepisie upoważniającym do wydania aktu wykonawczego zwrotem w drodze rozporządzeń zamiast w drodze rozporządzenia 5 Obowiązywanie rozporządzenia w sytuacji pośredniej zmiany przepisu upoważniającego do jego wydania 7 Przepisy przejściowe a zasada działania nowego prawa wprost 13 Odnośniki do aktu normatywnego wskazanie zakresu nowelizacji 19 Odnośniki do tytułu aktu normatywnego informujące o wdrożeniu prawa unijnego 23 Definiowanie w rozporządzeniu określeń zdefiniowanych w ustawie 31 Upoważnienie ustawowe do zmiany lub uchylenia rozporządzenia zawarte w odrębnym przepisie niż podstawowy przepis upoważniający 37 Regulacje związane z określaniem maksymalnych limitów wydatków, o których mowa w art. 50 ust. 1a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych 41 Odesłania do dokumentów niemających mocy wiążącej 47 Formułowanie przepisów przejściowych i dostosowujących, w przypadku zróżnicowania terminu wejścia w życie niektórych przepisów ustawy 51

2 2 Dobre praktyki legislacyjne Konstrukcja upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia w aspekcie przedmiotowym i treściowym (wybrane zagadnienia) 57 Zmiana oznaczenia przepisu z powtórzoną numeracją 63 Formułowanie odesłań w zakresie oznaczania jednostek redakcyjnych ustawy 69 Przepisy określające wzajemne relacje pomiędzy ustawami w zakresie nienaruszania innych ustaw przez daną ustawę 75 Problematyka przepisów zmieniających dotyczących załączników do ustawy 79 Forma orzeczenia przy podmiocie szeregowym 83 Odsyłanie do przepisów prawa Unii Europejskiej w wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego 89 Formułowanie przepisów o charakterze obligatoryjnym w zakresie czasownika (modalnego) powinien 93 Odsyłanie do przepisów odrębnych i przepisów określonych przedmiotowo 97 Osiągnąwszy pełnoletniość, majątek stał się moją własnością o zasadach używania imiesłowowego równoważnika zdania 99 Posługiwanie się sformułowaniami określi zasady albo określi szczegółowe zasady w upoważnieniach ustawowych do wydania aktu wykonawczego 107

3 Dobre praktyki legislacyjne 3 Oznaczanie kolejnych zmian w akcie normatywnym zmieniającym inny akt normatywny w przypadku dokonywania zmian wyłącznie w ramach jednej jednostki redakcyjnej Teza Jeżeli przedmiotem aktu normatywnego jest dokonanie zmian w obrębie tylko jednej jednostki redakcyjnej innego aktu normatywnego (np. artykułu lub paragrafu), kolejne wprowadzane zmiany oznaczane są punktami. Przykład U S T A W A z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów i ustawy o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych (Dz. U. Nr 99, poz. 660) Art. 1. W ustawie z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331) w art. 29: 1) ust. 3 otrzymuje brzmienie: 3. Prezes Rady Ministrów powołuje Prezesa Urzędu spośród osób należących do państwowego zasobu kadrowego. ; 2) uchyla się ust. 5, 7 i 8. Opracował Robert Brochocki Wicedyrektor Departamentu Prawa Gospodarczego RCL

4

5 Dobre praktyki legislacyjne 5 Kwestia prawidłowości posługiwania się w przepisie upoważniającym do wydania aktu wykonawczego zwrotem w drodze rozporządzeń zamiast w drodze rozporządzenia w szczególności w świetle 68 ust. 3 w związku z 119 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej Tezy: 1. W przepisie upoważniającym przy określaniu rodzaju aktu nie należy się posługiwać liczbą mnogą. 2. W przypadku gdy zakres spraw zawartych w upoważnieniu wskazuje na konieczność ich uregulowania w odrębnych aktach wykonawczych, a sformułowanie upoważnienia ustawowego w odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach, literach) nie jest możliwe, należy użyć zwrotu określa, w drodze rozporządzenia, odrębnie dla każdej sprawy (jednej lub kilku spraw) lub innego odpowiedniego zwrotu wskazującego na możliwość (i konieczność) wydania więcej niż jednego aktu wykonawczego na podstawie jednego przepisu upoważniającego. Przykład U S T A W A z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm.) Art. 31d. Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporzą - dzenia, odrębnie dla każdej ze spraw, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1-4, wykazy świadczeń gwarantowanych wraz z określeniem:

6 6 Dobre praktyki legislacyjne 1) poziomu, w tym limitu cen w przypadku wyrobów medycznych będących przedmiotami ortopedycznymi i środków pomocniczych, lub sposobu finansowania danego świadczenia gwarantowanego, o którym mowa w art. 18, art. 33, art. 40 i art. 41, 2) warunków realizacji danego świadczenia gwarantowanego mając na uwadze treść rekomendacji oraz uwzględniając kryteria określone w art. 31a ust. 1. Art (pominięty) 2. Świadczeniobiorcy przysługują świadczenia gwarantowane z zakresu: 1) podstawowej opieki zdrowotnej; 2) ambulatoryjnej opieki specjalistycznej; 3) leczenia szpitalnego; 4) opieki psychiatrycznej i leczenia uzależnień. Opracował Robert Brochocki Wicedyrektor Departamentu Prawa Gospodarczego RCL

7 Dobre praktyki legislacyjne 7 Obowiązywanie rozporządzenia w sytuacji pośredniej zmiany przepisu upoważniającego do jego wydania Teza Utrata mocy obowiązującej rozporządzenia następuje nie tylko w sytuacji nowelizacji przepisu upoważniającego do jego wydania, która powoduje zmianę zakresu spraw przekazanych do uregulowania tym aktem wykonawczym lub wytycznych dotyczących jego treści, lecz także w sytuacji, w której zmiana tego zakresu lub wytycznych następuje pośrednio, w szczególności na skutek zmiany przepisów merytorycznych ustawy, do których odsyła przepis upoważniający. W każdym z tych przypadków ustawodawca może wyjątkowo o ile zmiana nie powoduje niezgodności przepisów rozporządzenia z nową albo znowelizowaną ustawą zachować czasowo w mocy dotychczasowe rozporządzenie. Przykład U S T A W A z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, z późn. zm.) (wyciąg według stanu prawnego na dzień 31 stycznia 2009 r.) Art Na wniosek pracodawcy, który utworzył fundusz szkoleniowy, starosta może refundować z Funduszu Pracy, na warunkach określonych w umowie, koszty szkolenia specjalistycznego pracowników zagrożonych zwolnieniem z przyczyn dotyczących zakładu pracy, w wysokości do 50 %, nie więcej jednak niż do wysokości przeciętnego wynagrodzenia obowiązującego w dniu zawarcia umowy, na jedną osobę, jeżeli po ukończeniu szkolenia pracownicy ci zostaną zatrudnieni zgodnie z kierunkiem odbytego szkolenia, przez tego pracodawcę, na innych stanowiskach pracy co najmniej przez okres 12 miesięcy.

8 8 Dobre praktyki legislacyjne 2. Na wniosek pracodawcy, który skieruje pracownika na trwające co najmniej 22 dni robocze szkolenie w wymiarze równym czasowi pracy skierowanego pracownika i udzieli mu na ten okres płatnego urlopu szkoleniowego, a na okres szkolenia tego pracownika zatrudni bezrobotnego skierowanego przez powiatowy urząd pracy, starosta może zrefundować z Funduszu Pracy: 1) koszty szkolenia w wysokości do 80 % przeciętnego wynagrodzenia obowią zującego w dniu rozpoczęcia szkolenia, na jednego pracownika; 2) wynagrodzenie, wraz ze składkami na ubezpieczenia społeczne od tego wynagrodzenia, w wysokości nieprzekraczającej 40 % przeciętnego wynagrodzenia obowiązującego w dniu rozpoczęcia szkolenia, za każdego skierowanego bezrobotnego. 3. Zasady współfinansowania z budżetu państwa kształcenia ustawicznego pracowników i pracodawców w oparciu o zakładowe plany szkoleń są regulowane w odrębnych przepisach. 4. Minister właściwy do spraw pracy określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki refundacji kosztów szkoleń oraz wynagrodzeń i składek na ubezpieczenia społeczne, o których mowa w ust. 1 i 2, mając na uwadze prawidłowość wydatkowania środków, a także konieczność zapewnienia zgodności udzielania pomocy publicznej z warunkami dopuszczalności pomocy na szkolenia w przypadku refundacji kosztów szkoleń, o których mowa w ust. 1 i ust. 2 pkt 1, i zasadami udzielania pomocy de minimis w przypadku refundacji wynagrodzeń i składek na ubezpieczenia społeczne, o których mowa w ust. 2 pkt 2. U S T A W A z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, z późn. zm.) (wyciąg według stanu prawnego na dzień 1 lutego 2009 r.) Art Na wniosek pracodawcy, który utworzył fundusz szkoleniowy, starosta może refundować z Funduszu Pracy, na warunkach określonych w umowie, koszty szkolenia pracowników lub pracodawcy w wysokości do 50 %, nie więcej jednak niż do wysokości przeciętnego wynagrodzenia obowiązującego w dniu zawarcia umowy, na jedną osobę, a w przypadku osób w wieku 45 lat i powyżej w wysokości do 80 %, nie więcej jednak niż do wysokości 300 % przeciętnego wynagrodzenia, obowiązującego w dniu zawarcia umowy, na jedną osobę. 1a. Pracodawca, który utworzył fundusz szkoleniowy, i korzysta z refundacji ze środków Funduszu Pracy części kosztów szkolenia, o której mowa w ust. 1,

9 Dobre praktyki legislacyjne 9 jest obowiązany do udostępnienia staroście, na jego żądanie, dokumentu potwierdzającego istnienie funduszu szkoleniowego, list imiennych osób kierowanych na szkolenia współfinansowane ze środków Funduszu Pracy oraz dokumentów potwierdzających poniesione koszty szkolenia. 2. Na wniosek pracodawcy, który skieruje pracownika na trwające co najmniej 22 dni robocze szkolenie w wymiarze równym czasowi pracy skierowanego pracownika i udzieli mu na ten okres płatnego urlopu szkoleniowego, a na okres szkolenia tego pracownika zatrudni bezrobotnego skierowanego przez powiatowy urząd pracy, starosta refunduje z Funduszu Pracy: 1) koszty szkolenia pracownika w wysokości do 80 % przeciętnego wynagrodzenia obowiązującego w dniu rozpoczęcia szkolenia, na jednego pracownika; 2) wynagrodzenie osoby skierowanej przez powiatowy urząd pracy, wraz ze składkami na ubezpieczenia społeczne od tego wynagrodzenia, w wysokości nieprzekraczającej 40 % przeciętnego wynagrodzenia obowiązującego w dniu rozpoczęcia szkolenia, za każdego skierowanego. 2a. Przepisy ust. 2 mają zastosowanie także do pracodawcy, który nie utworzył funduszu szkoleniowego. 3. (uchylony). 4. Minister właściwy do spraw pracy określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki refundacji kosztów szkoleń oraz wynagrodzeń i składek na ubezpieczenia społeczne, o których mowa w ust. 1 i 2, mając na uwadze prawidłowość wydatkowania środków, a także konieczność zapewnienia zgodności udzielania pomocy publicznej z warunkami dopuszczalności pomocy na szkolenia w przypadku refundacji kosztów szkoleń, o których mowa w ust. 1 i ust. 2 pkt 1, i zasadami udzielania pomocy de minimis w przypadku refundacji wynagrodzeń i składek na ubezpieczenia społeczne, o których mowa w ust. 2 pkt 2. OBJAŚNIENIE 1. W dniu 1 lutego 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009 r. Nr 6, poz. 33), określana dalej jako ustawa zmieniająca. Artykuł 1 pkt 46 ustawy zmieniającej dokonał nowelizacji przepisów art. 69 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, z późn. zm.) w ten sposób, iż:

10 10 Dobre praktyki legislacyjne 1) poszerzył katalog podmiotów uprawnionych do uzyskania refundacji kosztów szkoleń ze środków Funduszu Pracy (art. 69 ust. 1) do dnia 31 stycznia 2009 r. adresatem tej pomocy mógł być wyłącznie pracownik zagrożony zwolnieniem z przyczyn dotyczących zakładu pracy, którego pracodawca kierujący na szkolenie zobowiązał się zatrudniać po jego ukończeniu, zgodnie z kierunkiem odbytego szkolenia, na innych stanowiskach pracy co najmniej przez okres 12 miesięcy, podczas gdy od dnia 1 lutego 2009 r. przedmiotowa regulacja obejmuje zarówno pracodawcę, jak i pracownika, przy jednoczesnej rezygnacji z obowiązywania wyżej wymienionych warunków; 2) zmodyfikował zasady i tryb udzielania refundacji kosztów szkoleń ze środków Funduszu Pracy, a także jej wysokość (art. 69 ust. 1) do dnia 31 stycznia 2009 r. obowiązywała regulacja, w myśl której na wniosek pracodawcy, który utworzył fundusz szkoleniowy, starosta może refundować z Funduszu Pracy, na warunkach określonych w umowie, koszty tych szkoleń w wysokości do 50 %, nie więcej jednak niż do wysokości przeciętnego wynagrodzenia obowiązującego w dniu zawarcia umowy, na jedną osobę, natomiast od dnia 1 lutego 2009 r. na wniosek pracodawcy, który utworzył fundusz szkoleniowy, starosta może refundować z Funduszu Pracy, na warunkach określonych w umowie, koszty szkolenia pracowników lub praco - dawcy w wysokości do 50 %, nie więcej jednak niż do wysokości przeciętnego wynagrodzenia obowiązującego w dniu zawarcia umowy, na jedną osobę, a w przypadku osób w wieku 45 lat i powyżej w wysokości do 80 %, nie więcej jednak niż do wysokości 300 % przeciętnego wynagrodzenia, obowiązującego w dniu zawarcia umowy, na jedną osobę; 3) zmienił zasady refundacji ze środków Funduszu Pracy kosztów szkoleń oraz wynagrodzeń i składek na ubezpieczenia społeczne od refundowanych wynagrodzeń w sytuacji, gdy pracownik został skierowany przez pracodawcę na trwające co najmniej 22 dni robocze szkolenie w wymiarze równym jego czasowi pracy, który udzielił mu na ten okres płatnego urlopu szkoleniowego, a na okres szkolenia tego pracownika zatrudnił bezrobotnego skierowanego przez powiatowy urząd pracy (art. 69 ust. 2) do dnia 31 stycznia 2009 r. obowiązywała regulacja, zgodnie z którą starosta może zrefundować te koszty, podczas gdy od dnia 1 lutego 2009 r. jest do tego obowiązany; 4) poszerzył katalog pracodawców, uprawnionych do skorzystania z dobrodziejstwa regulacji, o której mowa w pkt 3, poprzez dodanie ust. 2a w art. 69, zgodnie z którym przepisy art. 69 ust. 2 mają zastosowanie także do pracodawcy, który nie utworzył funduszu szkoleniowego. Ustawa zmieniająca nie dokonała nowelizacji art. 69 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie

11 Dobre praktyki legislacyjne 11 z tym przepisem minister właściwy do spraw pracy określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki refundacji kosztów szkoleń oraz wyna - grodzeń i składek na ubezpieczenia społeczne, o których mowa w ust. 1 i 2, mając na uwadze prawidłowość wydatkowania środków, a także konieczność zapewnienia zgodności udzielania pomocy publicznej z warunkami dopuszczalności pomocy na szkolenia w przypadku refundacji kosztów szkoleń, o których mowa w ust. 1 i ust. 2 pkt 1, i zasadami udzielania pomocy de minimis w przypadku refundacji wynagrodzeń i składek na ubezpieczenia społeczne, o których mowa w ust. 2 pkt Zgodnie z 32 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), określanego dalej jako ZTP, jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego w ten sposób, że zmienia się rodzaj aktu wykonawczego albo zakres spraw przekazanych do uregulowania aktem wykonawczym lub wytyczne dotyczące treści tego aktu, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego. W doktrynie słusz - nie podkreśla się, iż w powołanym przepisie nie sformułowano wprost dyrektywy techniki prawodawczej, lecz jedynie przypomniano bardzo doniosłą regułę walidacyjną, która w świetle utrwalonej praktyki legislacyjnej wykształciła się jako niesporna zasada doktrynalna 1). Z tak wyrażoną tezą koresponduje pogląd, iż przepis ten nie ma charakteru normatywnego 2). Dodatkowym argumentem na rzecz przyjęcia powyższego rozumowania jest użyte w tym przepisie sformułowanie przyjmuje się. Dydaktyczny charakter prawny 32 ust. 2 ZTP nie zmienia jednak faktu, iż sformułowana w nim reguła stanowi pochodną, wyrażonej w art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasady, w myśl której rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Analiza brzmienia przepisu 32 ust. 2 ZTP prowadzi do wniosku, iż nie daje on expressis verbis odpowiedzi na pytanie: czy utrata mocy obowiązującej rozporządzenia następuje wyłącznie w przypadku dokonania przez ustawodawcę nowelizacji przepisu upoważniającego do jego wydania, która powoduje zmianę zakresu spraw przekazanych do uregulowania tym aktem wykonawczym lub wytycznych dotyczących jego treści? Jakkolwiek ocena obowiązywania aktu 1) S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r., Warszawa 2004, s ) G. Wierczyński [w:] T. Bąkowski, P. Bielski, K. Kaszubowski, M. Kokoszczyński, J. Stelina, J. Warylewski, G. Wierczyński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 179.

12 12 Dobre praktyki legislacyjne wykonawczego w świetle brzmienia 32 ust. 2 ZTP powinna być zawsze dokonywana a casu ad casum, jednakże mając na uwadze subsydiarny w stosunku do art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP charakter prawny 32 ust. 2 ZTP należy uznać, iż użyte w nim sformułowanie Jeżeli zmienia się treść przepisu upoważniającego do wydania aktu wykonawczego odnosi się nie tylko do nowelizacji przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia, powodującej zmianę zakresu spraw przekazanych do uregulowania tym aktem wykonawczym lub wytycznych dotyczących jego treści, lecz także do sytuacji, w której zmiana tego zakresu lub wytycznych następuje pośrednio, tj. na skutek zmiany przepisów merytorycznych ustawy, do których odsyła przepis upoważniający. Przyjęcie odmiennego rozumowania prowadziłoby de facto do uznania możliwości obowiązywania w systemie prawnym rozporządzenia, którego treść wskutek zmiany zakresu podmiotowego lub przedmiotowego przepisów merytorycznych, do których odsyła przepis stanowiący podstawę prawną jego wydania jest niezgodna z ustawą, w tym z przepisem upoważniającym. Propozycja brzmienia ewentualnego przepisu przejściowego Jeżeli zamiarem projektodawcy jest czasowe zachowanie w mocy rozporządzenia, wydanego na podstawie przepisu upoważniającego, w którym zmiana zakresu spraw przekazanych do uregulowania lub wytycznych dotyczących jego treści następuje pośrednio, tj. na skutek zmiany przepisów merytorycznych ustawy, do których odsyła przepis upoważniający, i nie powoduje ona niezgodności przepisów rozporządzenia z nową albo ze znowelizowaną ustawą, można nadać przepisowi przejściowemu następujące brzmienie: Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art.... ustawy..., o której mowa w art. niniejszej ustawy, zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art.... ustawy..., o której mowa w art. niniejszej ustawy.. Opracował Piotr Magda Wicedyrektor Departamentu Prawa Społecznego RCL, Doradca Prezesa Rządowego Centrum Legislacji

13 Dobre praktyki legislacyjne 13 Przepisy przejściowe a zasada działania nowego prawa wprost Tezy: 1. W polskim porządku prawnym obowiązuje zasada działania nowego prawa wprost. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne 1). 2. W związku z zasadą zawartą w tezie 1, w przepisach przejściowych nie należy formułować przepisów o treści: Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy tej ustawy.. 3. Jeżeli, ze względu na ochronę interesów w toku lub inną zasadę, z której wynika potrzeba ochrony praw podmiotów, zachodzi konieczność prze - sądzenia, że sprawy/postępowania wszczęte w czasie obowiązywania przepisów dotychczasowych są kontynuowane pod rządami nowych przepisów, należy formułować przepisy przejściowe jednoznacznie i precy zyjnie odnoszące się do konkretnych postępowań, stanów prawnych lub czynności, które zaistniały pod rządami starych przepisów. Przykłady: 1. Jeżeli w nowych przepisach nie istnieją przeszkody materialne lub formalne uniemożliwiające rozstrzygnięcie spraw/postępowań, do których odnosi się przepis, i nie są potrzebne przepisy specjalne odnoszące się do czynności lub etapów postępowania, które nastąpiły przed dniem wejścia w życie ustawy, przepis może być sformułowany według następującego schematu: dokładne określenie spraw/postępowań, które mają być kontynuowane określenie stanu sprawy/postępowania, jaki ma być przedmiotem przepisu + + określenie, co się dzieje z tymi sprawami zgodnie z nowymi przepisami 1) Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. w sprawie K 30/06 OTK-A 2006 nr 10, poz. 149.

14 14 Dobre praktyki legislacyjne 2. Jeżeli dla rozstrzygnięcia spraw pod rządami nowych przepisów konieczne jest potwierdzenie, że czynności dokonane na podstawie dotychczasowych przepisów służą do zakończenia spraw, zgodnie z nowym prawem przepis przejściowy może być sformułowany według następującego schematu: dokładny opis czynności dokonanych pod rządami starego prawa dokładne określenie spraw/postępowań, w których czynność została dokonana przed dniem wejścia w życie nowej ustawy + + określenie, że czynności te uznaje się za dokonane zgodnie z przepisami nowej ustawy 3. Jeżeli intencją projektodawcy jest dokończenie postępowania w nowej procedurze, z wykorzystaniem dotychczasowego postępowania, jednakże po spełnieniu dodatkowych warunków lub po wykonaniu dodatkowych czynności, można to uczynić według następującego schematu: dokładne określenie spraw, do których przepis się odnosi określenie stanu sprawy/ postępowania, jaki ma być przedmiotem przepisu + + określenie, że czynności te uznaje się za dokonane zgodnie z przepisami nowej ustawy + określenie dodatkowych wymogów niezbędnych do rozpatrzenia wniosków na podstawie nowych przepisów OBJAŚNIENIE W każdej sytuacji, gdy ustawa reguluje sprawy, które są już wcześniej uregulowane prawnie, należy rozstrzygnąć kwestię konieczności użycia przepisów przejściowych 2). Rozstrzygnięcia intertemporalne powinny być zawsze efektem świadomych decyzji legislatora i odnosić się do wszystkich aspektów międzyczasowych danego projektu. Zgodnie z tezą 1, jeżeli w ustawie brak jest przepisów przejściowych, ustawę tę stosuje się od dnia jej wejścia w życie wprost i bezpośrednio do wszystkich stanów prawnych objętych jej zakresem podmiotowym i przedmiotowym. Innymi słowy, uniemożliwia to stosowanie innych przepisów niż przepisy nowe (przepisy w brzmieniu nadanym nowelizacją). Dlatego też nie ma potrzeby potwierdzania, 2) G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Warszawa 2010, s. 221.

15 Dobre praktyki legislacyjne 15 że od dnia wejścia w życie stosuje się nowe przepisy, co literalnie wynika z przepisów formułowanych według schematu zawartego w tezie 2. W praktyce jednak wiele ustaw, zwłaszcza ustaw nowelizujących, zawiera takie przepisy. Analiza poszczególnych przypadków prowadzi do wniosku, że są one wprowa dza ne do projektów, gdy zmiany w przepisach dotyczą regulacji związanych z wydaniem decyzji administracyjnej, rozpatrzeniem wniosku czy przyznaniem uprawnień. Celem takiego rozwiązania legislacyjnego jest, jak należy przypuszczać: usunięcie wątpliwości adresatów co do tego, jakie normy powinni oni stosować, zapewnienie ekonomiki postępowania administracyjnego, aby sprawy w związku ze zmianą podstawy prawnej nie były umarzane i były kończone pod rządami nowego prawa, zapewnienie ochrony interesów w toku. Należy jednak podkreślić, że bez przesądzenia, iż do spraw wszczętych niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy tej ustawy, skutek prawny byłby co do zasady identyczny organy stosujące prawo byłyby obowiązane stosować nowe prawo. Innym ważnym czynnikiem przemawiającym za nieformułowaniem takich przepisów jest fakt, że zdecydowana większość ustaw, które zmieniają obowią - zu jące normy regulujące różnego rodzaju postępowania, takiego rozstrzygnięcia nie zawiera, choć ingerują one w już toczące się postępowania. Stosowanie takiej techniki legislacyjnej zwłaszcza w przypadku większych nowelizacji może przynieść skutek odwrotny do zamierzonego. Pokazuje to przykład ustawy z dnia 8 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy Prawo energetyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 21, poz. 104), w której zawarto przepis: Art. 20. Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy tej ustawy. Ustawa ta jest obszerną nowelizacją Prawa energetycznego i pięciu innych ustaw. Zawiera też wyczerpujące przepisy przejściowe odnoszące się do postępowań będących przedmiotem nowelizacji. Część rozstrzygnięć intertemporalnych dotyczy późniejszego wejścia w życie niektórych regulacji lub tworzy rozwiązania czasowe. Na tym tle pojawiają się wątpliwości: Co rozumie ustawodawca pod pojęciem tej ustawy? (Chodzi o ustawy noweli zowane w brzmieniu ustalonym tą nowelizacją i jej przepisy przejściowe powstaje wtedy problem, bowiem przepisy ustaw nowelizowanych

16 16 Dobre praktyki legislacyjne w brzmieniu ustalonym nowelizacją są sprzeczne z normami ustalonymi przepisami przejściowymi.) Do jakich spraw wszczętych niezakończonych stosuje się przepisy nowej ustawy? (Są przecież przepisy przejściowe, które do spraw wszczętych i niezakończonych nakazują stosować przepisy specjalnie w tym celu stworzone.) Zastosowanie ogólnej klauzuli, że do spraw niezakończonych stosuje się nowe prawo, może być powodem innych problemów. Przez bezwzględne (automatyczne) poddanie przepisom nowej ustawy spraw wszczętych pod rządami starych przepisów określających prawa lub obowiązki w przypadku zaostrzenia wymogów lub wprowadzenia nowych przesłanek możemy narazić się na zarzut naruszenia zasady pewności prawa, zaufania obywateli do prawa lub naruszenia zasady ochrony interesów w toku. Działanie nowego prawa wprost może uniemożliwić zakończenie spraw, jeżeli sprawy te pod rządami starych przepisów znalazły się na etapie dalece zaawansowanym (np. nieprawomocna decyzja administracyjna), a w nowo ustalonej procedurze dodano nowe przesłanki, jakie trzeba spełnić, aby uzyskać uprawnienie organ stosujący prawo będzie musiał umorzyć postępowanie, zamiast je ukończyć. Powyższe uwagi nie prowadzą do wniosku, że w każdym przypadku nieprawidłowe jest korzystanie z zasady bezpośredniego działania nowego prawa przez uwzględnienie jej w przepisach przejściowych. Przeciwnie, należy wręcz zastosować taką technikę, jeżeli przecięcie stosunków prawnych kształ tu ją cych się pod rządami starego prawa prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów 3). Musi to jednak nastąpić pod warunkiem zas to so wania regulacji umożliwiających zainteresowanemu dostosowanie się do zaistniałej sytuacji. W takich przypadkach zamiast formułować przepis według schematu przedstawionego w tezie 2, należy skorzystać ze schematów zaproponowanych w przykładach i nie używać formuły, z której wynika, że pod rządami nowej ustawy stosuje się jej przepisy, lecz przesądzić, które postępowania są kontynuowane mimo tego, że zostały wszczęte przed wejściem w życie nowych przepisów. Pamiętać jednak należy, że przy zastosowaniu takiej konstrukcji muszą być spełnione następujące warunki: Przepis musi jednoznacznie i wyczerpująco wskazywać, do jakich postę - powań się odnosi. 3) Szerzej na ten temat: Prawo intertemporalne w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego pod red. E. Łętowskiej i K. Osajdy, Warszawa 2008, s. 36 i 38.

17 Dobre praktyki legislacyjne 17 Kontynuowanie spraw wszczętych na podstawie przepisów dotychczasowych nie może dotyczyć przypadków istotnej zmiany podstawy prawnej (np. wprowa dze nie do procedury obowiązku wydania dodatkowej decyzji przez inny organ). Kontynuacja postępowań nie może prowadzić do nałożenia zakazów i obowiązków, których nie przewidywały przepisy, pod których rządami postępowanie zostało wszczęte, w taki sposób, aby naruszało to zasady konstytucyjne (zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasada ochrony interesów w toku). Jeżeli nastąpiła istotna zmiana procedury, trzeba określić, jakie działania należy podjąć dodatkowo, aby spełnić nowe wymogi (np. dostarczenie dokumentów nieprzewidzianych we wcześniejszych przepisach), lub jakich działań uczestnik postępowania nie musi wykonać, mimo iż przewidują je nowe przepisy. Takie regulacje można uzależnić od etapu, na jakim sprawa się znajduje (złożenie wniosku, decyzja nieprawomocna). Opracował Włodzimierz Zając Dyrektor Departamentu Prawa Społecznego RCL

18

19 Dobre praktyki legislacyjne 19 Odnośniki do tytułu aktu normatywnego wskazanie zakresu nowelizacji Tezy: 1. Prawidłowo sformułowany tytuł ustawy nowelizującej wraz z ewentualnym odnośnikiem do tego tytułu powinny nie tylko informować o tym, jakie ustawy są objęte nowelizacją, ale także odzwierciedlać charakter równocześnie dokonywanych zmian wielu ustaw, w szczególności, czy dokonywana jest zmiana ustawy podstawowej, a zmiany innych ustaw są tylko jej niezbędną konsekwencją, czy też mamy do czynienia z równorzędnymi zmianami dwóch lub więcej ustaw powiązanych. 2. Informacja zawarta w odnośniku powinna być aktualna. Brak jest odpowiednich technik legislacyjnych innych niż nowelizacja samego odnośnika pozwalających na zapewnienie aktualności odnośnika wskazującego zakres dokonywanej nowelizacji. Stosowanie odnośnika do tytułu ustawy nowelizującej wskazującego zakres dokonywanej nowelizacji przewiduje 96 ust. 2 i 4 Zasad techniki prawodawczej. Odnośnik ten umieszczamy przy tytule ustawy nowelizującej, np. ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz niektórych innych ustaw 1), a w treści odnośnika wpisujemy: 1) Niniejszą ustawą zmienia się ustawy: ustawę z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych, ustawę z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, ustawę z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy i ustawę z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej. Jak pokazuje powyższy przykład, wbrew dyspozycji 96 ust. 4 Zasad techniki prawodawczej, w praktyce nie podaje się w odnośniku metryczek publi - kacyjnych wymienionych w nim ustaw są one bowiem podawane w treści ustawy nowelizującej, w kolejnych artykułach, w których wprowadza się zmiany tych

20 20 Dobre praktyki legislacyjne ustaw (ewentualnie z wykorzystaniem kolejnych odnośników metryczkowych ). Wyliczenia zmienianych ustaw dokonuje się w odnośniku w tej samej kolejności, w jakiej wprowadzane są ich zmiany w ustawie nowelizującej, czyli chronologicznie poczynając od ustawy najstarszej. Decyduje tu data ustawy, a nie data jej ogłoszenia. Dopiero w przypadku ustaw z tego samego dnia należy posiłkować się datą ich ogłoszenia (od wcześniejszej), a przy ich ogłoszeniu w tym samym Dzienniku Ustaw pozycją, pod którą zostały ogłoszone (od wcześniejszej). OBJAŚNIENIE W typowych przypadkach żadne, inne niż kolejność chronologiczna, względy ani objętość nowelizacji, ani waga danej ustawy nie wpływają na kolejność dokonywania zmian innych ustaw i w konsekwencji na treść odnośnika. Zasada ta nie obowiązuje w przypadku, w którym zmiana danej ustawy nie jest jedynie konsekwencją zmiany innej równocześnie zmienianej ustawy podstawowej (zmianą wymuszoną ), ale równorzędną zmianą dokonywaną równocześnie, np. ze względu na niewątpliwe związki tematyczne między ustawami ( 92 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej). Taka sytuacja znajduje jednak odzwierciedlenie już w tytule ustawy nowelizującej. Jeżeli dokonuje się równocześnie takich równorzędnych zmian np. dwóch ustaw, to konieczne jest (co do zasady) bezpośrednie ich wskazanie w tytule ustawy nowelizującej (ustawa o zmianie ustawy X i ustawy Y). Zwykle jednak konieczne są dodatkowo wymuszone zmiany jeszcze innych ustaw, co znów znajduje wyraz w tytule ustawy (ustawa o zmianie ustawy X i ustawy Y oraz niektórych innych ustaw 1) ). W takim przypadku nie wymienia się ustaw podstawowych (ustawy X i ustawy Y) w odnośniku, a ich zmian dokonuje się w pierwszej kolejności (również chronologicznie), natomiast w odnośniku wymienia się w kolejności chronologicznej tylko pozostałe ustawy. Szczególna sytuacja występuje w przypadku, gdy przy formułowaniu tytułu ustawy nowelizującej zastosowano technikę podania wspólnego przedmiotu zmienianych ustaw (np. ustawa o zmianie niektórych ustaw regulujących zadania i kompetencje organów oraz organizację jednostek organizacyjnych podległych ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych 1) ). W takim przypadku konieczne jest wyliczenie w odnośniku wszystkich zmienianych ustaw, a ich zmian dokonuje się w kolejności chronologicznej (bez wyróżniania żadnej ze zmienianych ustaw). Niejednolitość praktyki daje się zauważyć w zakresie stosowania omawianego odnośnika w ustawach materialnych, w których są zawarte również przepisy

21 Dobre praktyki legislacyjne 21 nowelizujące inne ustawy. W tych przypadkach zmiany innych ustaw nie powinny, co do zasady, obejmować innych zmian niż wymuszone mające na celu zapewnienie spójności nowej ustawy z systemem prawa. Stąd też tytuł takiej ustawy nie wskazuje na dokonywanie równocześnie nowelizacji innych ustaw, a w konsekwencji nie ma uzasadnienia dla stosowania odnośnika. W wielu przypadkach można jednak taki odnośnik spotkać. Wynika to z faktu, że zaczął on pełnić nie tylko funkcję środka służącego osiągnięciu skrótowości tytułu ustawy (przy zachowaniu jego adekwatności), ale również ściśle informacyjną rolę swoistego spisu treści pozwalającego na bardzo szybkie ustalenie zakresu zmian w systemie prawa wprowadzanych daną ustawą. Użyteczność tego rozwiązania przemawia za stosowaniem w tej sytuacji odnośnika istotne jest jednak ujednolicenie tej praktyki. Problemy powstają natomiast w sytuacji, gdy dla zrealizowania celu ustawodawcy niezbędne jest dokonanie, równocześnie z przyjęciem danej ustawy materialnej, zmiany innej ustawy, przy czym zmiana taka wykracza poza zakres zmian niezbędnych do zapewnienia spójności nowej ustawy z systemem prawa ( wymuszonych ). Podstawowa trudność dotyczy przede wszystkim oceny charakteru danej zmiany jej niezbędności dla zapewnienia spójności systemowej. Zmiana, która zostanie oceniona jako wykraczająca poza zakres takich niezbędnych dostosowań systemu prawnego, powinna być co do zasady wprowadzona do systemu prawnego odrębną ustawą nowelizującą. Należy jednak zauważyć, że w praktyce występują tytuły ustaw odbiegające od powyższej zasady i wskazujące na dokonywanie takiej zmiany ustawy w ustawie materialnej (zredagowane według schematu ustawa o ABC oraz o zmianie ustawy X), np. ustawa z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw, ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw czy nieobowiązująca już ustawa z dnia 28 kwietnia 2000 r. o systemie oceny zgodności, akredytacji oraz zmianie niektórych ustaw. Szczególnym odstępstwem od powyższej zasady są także ustawy, w których dokonuje się zniesienia organów, np. ustawa z dnia 10 lipca 2008 r. o zniesieniu Głównego Inspektora Inspekcji Handlowej, o zmianie ustawy o Inspekcji Handlowej oraz niektórych innych ustaw 1) czy ustawa z dnia 7 czerwca 2002 r. o zniesieniu Generalnego Inspektora Celnego, o zmianie ustawy o kontroli skarbowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w których wymieniono w tytule również zmienianą ustawę podstawową, stanowiącą podstawę funkcjonowania danego organu. W przypadku odnośnika informującego o zmianach innych ustaw w zasadzie nie powinna występować potrzeba aktualizowania jego treści. Należy jednak

22 22 Dobre praktyki legislacyjne pamiętać, że Zasady techniki prawodawczej dopuszczają obecnie (jako wyjątek) możliwość nowelizacji przepisów zmieniających ogłoszonej ustawy w okresie ich vacatio legis ( 91 ust. 2 i 3 Zasad techniki prawodawczej). Nie jest przy tym jednoznacznie zakazana nowelizacja polegająca na dodaniu zmian kolejnych ustaw (dodaniu nowego przepisu zmieniającego) czy usunięciu jednej ze zmian dotychczasowych (uchyleniu dotychczasowego przepisu zmieniającego). Wprowadzenie tej możliwości w 91 Zasad techniki prawodawczej, czyli bezpośrednio po zawartej w 90 zasadzie nowelizowania zawsze tekstu pierwotnego (jednolitego) ustawy, może wskazywać, iż tego rodzaju nowelizacja jest jako wyjątek dopuszczalna. W praktyce zdarzają się takie przypadki, np. w ustawie z dnia 14 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat oraz treści tych dokumentów i ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 25, poz. 162) czy też w ustawie z dnia 8 października 2004 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 240, poz. 2408). W tym ostatnim przypadku, uchylając jeden z artykułów zmieniających, zrezygnowano ze zmiany jednej z ustaw wymienionych w odnośniku do tytułu ustawy zmienianej. Odnośnik ten pozostał jednak w poprzednim brzmieniu. Zawarta w nim informacja straciła zatem aktualność i przestała odpowiadać rzeczywistemu zakresowi ustaw zmienianych w danej ustawie zmieniającej. Jest to zatem jedna ze szczególnych sytuacji, w których informacyjny charakter odnośników będący przyczyną wprowadzenia zasady ich nienowelizowania ( 163 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej) może wskutek zastosowania tej zasady powodować, iż przestaje on prawidłowo spełniać tę funkcję informacyjną. Obecnie nie istnieje możliwość aktualizowania informacji zawartej w odnośnikach w inny sposób niż w ramach nowelizacji przepisu, w którym taki odnośnik występuje (w nowym brzmieniu przepisu uwzględnia się równocześnie nową treść odnośnika). Ta technika jest z reguły wykluczona w przypadku odnośników do tytułu aktu normatywnego zmiana jego tytułu, choć nie jest niespotykana, należy jednak do wyjątków. W praktyce nadaje się więc nowe brzmienie takiemu odnośnikowi jednak rozwiązanie takie jest stosowane wyjątkowo i co do zasady ograniczone do przypadków aktualizacji odnośników wskazujących na wykonanie obowiązków związanych z implementacją prawa unijnego. Opracowała Anna Mróz Główny legislator Departamentu Prawa Gospodarczego RCL

23 Dobre praktyki legislacyjne 23 Odnośniki do tytułu aktu normatywnego informujące o wdrożeniu prawa unijnego Tezy: 1. Odnośniki informujące o wdrażanych dyrektywach powinny wskazywać zakres wdrożenia dyrektywy w danym krajowym akcie normatywnym i powinny być sformułowane jednolicie pod względem redakcyjnym. 2. W przypadku konieczności przypisania do tytułu aktu normatywnego zarówno informacji o zakresie nowelizacji, jak i informacji o wdrażanych dyrektywach należy je przedstawić w odrębnych odnośnikach. 3. Jeżeli część postanowień dyrektywy jest wdrażana w przepisach ustawy, a część w przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie, odnośnik informujący o wdrożeniu dyrektywy powinien być wprowadzony zarówno w ustawie, jak i w akcie wykonawczym. 4. Zalecane jest stosowanie odnośnika informującego o wykonaniu rozporządzenia unijnego. Teza 1 Odnośniki informujące o wdrażanych dyrektywach powinny wskazywać zakres wdrożenia dyrektywy w danym krajowym akcie normatywnym i powinny być sformułowane jednolicie pod względem redakcyjnym. Przykład schemat 1: Niniejsza ustawa wdraża dyrektywę (Niniejsza ustawa wdraża dyrektywy: dyrektywę, dyrektywę oraz dyrektywę ) Niniejsza ustawa w zakresie swojej regulacji wdraża dyrektywę (Niniejsza ustawa w zakresie swojej regulacji wdraża dyrektywy: dyrektywę, dyrektywę oraz dyrektywę ) Niniejsza ustawa wdraża częściowo dyrektywę (Niniejsza ustawa wdraża częściowo dyrektywy: dyrektywę, dyrektywę oraz dyrektywę )

24 24 Dobre praktyki legislacyjne OBJAŚNIENIE: Redakcja: Praktyka wskazuje na brak jednolitości w redakcji odnośnika. Do wskazania krajowego aktu normatywnego, używa się zarówno określenia niniejsza ustawa/rozpo rzą dzenie, jak i przepisy niniejszej ustawy/rozporządzenia czy też ustawa/rozporządzenie. Akt ten wdraża, ma na celu wdrożenie bądź dokonuje wdrożenia dyrektywy. Przedmiotem implementacji są dyrektywa bądź postanowienia dyrektywy, a nawet przepisy dyrektywy. Zakres implementacji jest określany jako wdrożenie w zakresie swojej regulacji, wdrożenie częściowe lub częściowych postanowień dyrektywy. Niekiedy wskazuje się wprost artykuły czy załączniki dyrektyw. W przypadku konieczności wskazania wielu dyrektyw stosuje się ich wyliczenie ciągłe (po przecinkach) bądź w punktach albo w tiret. Zaproponowany schemat redakcji odnośnika jest zbliżony do redakcji odnośnika do tytułu ustawy nowelizującej wskazującego zakres ustaw nowelizowanych. Zastosowano w nim zatem wyliczenie ciągłe w przypadku wdrażania więcej niż jednej dyrektywy. Wyjątkowo, w przypadku wdrażania jednym aktem prawa krajowego znacznej liczby dyrektyw, należy jednak dopuścić możliwość stosowania wyliczenia tych dyrektyw w punktach. Wskazanie zakresu implementacji Treść odnośnika powinna odpowiadać zakresowi implementacji dokonywa nej w danym akcie prawa krajowego. Zasadne jest jednolite stosowanie odnośnika o treści: 1) niniejsza ustawa wdraża dyrektywę w przypadku pełnej implementacji (oczywiście chodzi tu o zakres wdrożenia wymagany daną dyrektywą jeżeli zawiera ona postanowienia o charakterze fakultatywnym, opcjonalnym, a ustawodawca krajowy nie korzysta z tych możliwości, to nie możemy mówić o niepełnej implementacji); 2) niniejsza ustawa w zakresie swojej regulacji wdraża dyrektywę gdy z punktu widzenia zakresu dyrektywy możliwego do uregulowania w danym akcie prawa krajowego jej implementacja jest pełna, natomiast z punktu widzenia całości zakresu regulacji dyrektywy częściowa, czyli część postanowień danej dyrektywy jest lub będzie implementowana w innym krajowym akcie normatywnym (w odnośniku nie wskazujemy jednak, jaki jest to akt); 3) niniejsza ustawa wdraża częściowo dyrektywę gdy nie dokonujemy pełnej implementacji wskazywanej dyrektywy w danym akcie krajowym,

25 Dobre praktyki legislacyjne 25 mimo że właśnie w tym akcie taka implementacja powinna nastąpić (w odnośniku tym nie wskazujemy przyczyn takiego rozwiązania, jest jednak oczywiste, że może być ono uzasadnione raczej w rzadkich przypadkach z częściowym wdrożeniem dyrektywy możemy mieć do czynienia np. w sytuacji, gdy dyrektywa przewiduje wdrożenie przewidzianych w niej regulacji w różnym czasie). W praktyce zdarza się stosowanie wymiennie odnośników wskazanych wyżej w pkt 2 i 3, co należy jednak uznać za niewłaściwe. W przypadku implementacji ograniczonej zakresem regulacji danego aktu krajowego (czyli w zasadzie pełnej) należałoby stosować jednolicie odnośnik wskazujący na pełne wdrożenie dyrektywy w zakresie możliwym do uregulowania w danym akcie (niniejsza ustawa w zakresie swojej regulacji wdraża dyrektywę). Proponowana jednolita redakcja odnośników informujących o wdrażanych dyrektywach powinna mieć zastosowanie w najczęściej występujących, typowych przypadkach. Zdarzają się jednak wyjątkowe sytuacje, w których żaden ze wskazanych rodzajów odnośnika nie będzie właściwy. Przykładem takiej sytuacji może być ustawa nowelizująca ustawę, która wdrożyła określoną dyrektywę, jeżeli celem tej ustawy nowelizującej jest uzupełnienie lub modyfikacja sposobu wdrożenia tej dyrektywy (zwykle w wyniku konieczności skorygowania błędów lub uwzględnienia zastrzeżeń Komisji Europejskiej). Zastosowanie w tytule ustawy nowelizującej któregokolwiek z typowych odnośników może wprowadzać w błąd, gdyż w odnośniku do tytułu ustawy nowelizowanej zawarto już informację o pełnym wdrożeniu danej dyrektywy. W tej sytuacji należałoby dopuścić możliwość nadania odnośnikowi innego brzmienia, np. niniejsza ustawa uzupełnia wdrożenie dyrektywy. Przykład schemat 2: Niniejsza ustawa: 1) wdraża dyrektywy: dyrektywę..., dyrektywę oraz dyrektywę ; 2) w zakresie swojej regulacji wdraża dyrektywy: dyrektywę, dyrektywę oraz dyrektywę ; 3) wdraża częściowo dyrektywy: dyrektywę, dyrektywę oraz dyrektywę OBJAŚNIENIE: W przypadku wdrożenia w jednym akcie normatywnym więcej niż jednej dyrektywy możemy mieć do czynienia z różnym zakresem wdrożenia każdej z nich. Możliwym rozwiązaniem jest pominięcie tego rozróżnienia (wyliczenie

26 26 Dobre praktyki legislacyjne wszystkich dyrektyw z zastosowaniem odnośnika niniejsza ustawa w zakresie swojej regulacji wdraża dyrektywy albo niniejsza ustawa wdraża częściowo dyrektywy, jeżeli choćby jedna z wyliczanych dyrektyw nie jest implementowana w całości). Zwięzłość odnośnika w tym przypadku uzyskujemy jednak kosztem precyzji informacji. Dlatego też właściwszy wydaje się podział treści odnośnika na dwa lub trzy punkty z odrębnym wyliczeniem dyrektyw w każdej ze wskazywanych kategorii. Teza 2 W przypadku konieczności przypisania do tytułu aktu normatywnego zarówno informacji o zakresie nowelizacji, jak i informacji o wdrażanych dyrektywach należy je przedstawić w odrębnych odnośnikach. Przykład schemat: Ustawa z dnia 1), 2) o zmianie ustawy X oraz niektórych innych ustaw 1) Niniejsza ustawa wdraża dyrektywę. 2 ) Niniejszą ustawą zmienia się ustawy: ustawę, ustawę oraz ustawę. OBJAŚNIENIE: Odnośnik informujący o wdrażanych dyrektywach jest umieszczany przy tytule aktu normatywnego. Niekiedy może wystąpić konieczność przypisania do tytułu aktu normatywnego kilku informacji. W szczególności w odnośniku do tytułów ustaw nowelizujących może być konieczne wskazanie zakresu nowelizacji, czyli wyliczenie ustaw zmienianych, jeżeli jedną ustawą zmienia się wiele ustaw. Również w przypadku ustaw materialnych, w których dokonuje się zmian innych ustaw w celu zapewnienia spójności nowej ustawy z systemem prawa, w praktyce wprowadza się odnośnik do tytułu ustawy informujący o zmienianych ustawach. Jeżeli w takich przypadkach należy także poinformować o wdrażanych dyrektywach, obecnie niejednolicie stosuje się bądź podanie obu tych informacji w jednym odnośniku (w kolejnych akapitach), bądź też wprowadzenie dwóch odręb nych odnośników. Mimo że obie te informacje zostają przypisane do tego samego tekstu aktu normatywnego (tytułu), co uzasadniałoby zastosowanie tylko jednego odnośnika, ze względów praktycznych za celowe uznaje się obecnie wprowadzenie dwóch odrębnych odnośników.

27 Dobre praktyki legislacyjne 27 Najczęściej też w takiej sytuacji najpierw przedstawiana jest informacja o wdrażanych dyrektywach, a w kolejnym odnośniku o zmienianych ustawach. Teza 3 Jeżeli część postanowień dyrektywy jest wdrażana w przepisach ustawy, a część w przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie, odnośnik informujący o wdrożeniu dyrektywy powinien być wprowadzony zarówno w ustawie, jak i w akcie wykonawczym. Przykład schemat: Ustawa z dnia... o wyrobach medycznych 1) 1) Niniejsza ustawa (w zakresie swojej regulacji) wdraża dyrektywę Rady 93/42/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. dotyczącą wyrobów medycznych (Dz. Urz. WE L 169 z , str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 12, str. 82). Rozporządzenie Ministra Zdrowia 1) z dnia w sprawie sposobu klasyfikowania wyrobów medycznych 2) 2) Niniejsze rozporządzenie w zakresie swojej regulacji wdraża dyrektywę Rady 93/42/EWG z dnia 14 czerwca 1993 r. dotyczącą wyrobów medycznych (Dz. Urz. WE L 169 z , str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 12, str. 82). OBJAŚNIENIE: Wymóg podawania informacji o wdrażanych dyrektywach jest zawarty bezpośrednio w tych dyrektywach, np. Państwa Członkowskie wprowadzą w życie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy najpóźniej do dnia 9 października 2004 r. i niezwłocznie powiadomią o tym Komisję. Przepisy przyjęte przez Państwa Członkowskie zawierają odniesienie do niniejszej dyrektywy lub odniesienie takie towarzyszy ich urzędowej publikacji. Metody dokonywania takiego odniesienia określane są przez Państwa Członkowskie.

28 28 Dobre praktyki legislacyjne Praktyka legislacyjna niejednolicie rozwiązuje kwestię stosowania odnośnika informującego o wdrażanych dyrektywach w przypadku, gdy część jej postanowień znajduje odzwierciedlenie w regulacjach ustawy, a część w treści przepisów wykonawczych wydawanych na jej podstawie. W polskim systemie prawnym, ze względu na uzależnienie treści aktu wykonawczego od regulacji ustawy (zarówno od jej przepisów materialnych, jak i przepisu zawierającego upoważnienie do wydania aktu wykonawczego), uzasadnione wydaje się rozwiązanie polegające na wskazaniu wdrażanych dyrektyw tylko przy ogłoszeniu ustawy. Jednakże rozwiązanie to może być kwestionowane w świetle szeroko sformułowanego w dyrektywach wymogu odniesienia się do nich przy publikacji przyjętych przez państwo członkowskie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do wykonania dyrektywy. Należałoby zatem przyjąć, iż informacja o wdrożeniu dyrektywy podana w odnośniku do tytułu ustawy (w zależności od sytuacji: pełnym, w zakresie jej regulacji lub częściowym) powinna zostać powtórzona w odnośniku do tytułu aktu wykonawczego ale już ze wskazaniem na wdrożenie w zakresie regulacji danego aktu. Rozwiązanie to dotyczy najczęściej występujących, typowych przypadków. Nie można wykluczyć innych rozwiązań w przypadkach wyjątkowych. Do takich należałoby zaliczyć przede wszystkim sytuacje, gdy wdrożenie danej dyrektywy następuje wyłącznie na poziomie regulacji aktu wykonawczego. Należy tu jednak odróżnić dwie sytuacje. Jeżeli ze względu na treść postanowień dyrektywy i występujący w danym przypadku podział materii regulowanej ustawą i aktem wykonawczym, dla wdrożenia dyrektywy nie jest konieczna zmiana przepisów ustawy i wystarczające będzie dokonanie nowelizacji (lub wydanie nowego) aktu wykonawczego, to ze względu na wskazaną wyżej zależność między aktem wykonawczym a ustawą odnośnik informujący o wdrożeniu dyrektywy powinien znajdować się zarówno w ustawie, jak i w akcie wykonawczym. Natomiast jeżeli w powyższej sytuacji mamy do czynienia z nowelizacją dyrektywy już wdrożonej w ustawie (a dyrektywa zmieniająca wymaga poinformowania o jej wdrożeniu), odnośnik informujący o wdrożeniu dyrektywy zmieniającej można byłoby umieścić wyłącznie w akcie wykonawczym (np. rozporządzeniu zmieniającym lub nowym rozporządzeniu). W ustawie występowałby już bowiem odnośnik informujący o wdrożeniu danej dyrektywy mógłby on ewentualnie wymagać aktualizacji, np. w sytuacji, gdy przywołano publikator pierwotnego tekstu dyrektywy bez dopisku z późn. zm. albo zasadna jest zmiana informacji o zakresie wdrożenia ze względu na zakres zmiany dyrektywy (np. wskutek rozszerzenia zakresu regulacji dyrektywy jej wdrożenie w danej ustawie jest już ograniczone do zakresu jej regulacji).