1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.).

Transkrypt

1 Demokratyczny system rządów przeszedł poważną ewolucję od momentu jego powstania w starożytności. W warunkach, w jakich demokracja powstała możliwe było ustanowienie reżimu opierającego się na władzy ludu sprawowanej bezpośrednio, tak właśnie było w Atenach. W dzisiejszych czasach trudno sobie jednak wyobrazić możliwość sprawowania rządów na terenie ogromnych państw w sposób bezpośredni przez Naród. Dlatego właśnie jedną z cech współczesnej demokracji jest zasada pośredniości. Naród sprawuje znakomitą część władzy za pomocą swoich przedstawicieli, wybranych w wyborach na odpowiednich szczeblach. Nie wyklucza to oczywiście wprowadzenia do ustroju pewnych elementów sprawowania władzy bezpośredniej. Niemniej we współczesnych państwach demokratycznych zdecydowanie większą rolę odgrywa ten pierwszy sposób. Podobnie rzecz się ma w Polsce, gdzie Konstytucja 1 w art. 4. ust. 2 stwierdza, że Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. Oczywiste jest, że skoro zasada ta leży u podstaw ustroju danego państwa, muszą istnieć szczegółowe regulacje normujące dany system wyborczy. Jednym z elementów systemu wyborczego są prawa wyborcze 2. Pojęcie prawa wyborczego ma dwa oblicza - przedmiotowe i podmiotowe. W znaczeniu przedmiotowym jest to jedna z dziedzin prawa konstytucyjnego, która reguluje procedury związane z przygotowaniem, przeprowadzeniem i ustaleniem wyników wyborów. Prawo wyborcze w znaczeniu podmiotowym, to jedno z praw przysługujących obywatelowi. Dzieli się je na czynne oraz bierne prawo wyborcze. Czynne prawo wyborcze daje prawo do głosowania w wyborach, natomiast bierne, to możliwość kandydowania w nich 3. Jedną z podstawowych zasad polskiego prawa wyborczego jest reguła powszechności wyborów. W myśl tej zasady, można wprowadzić tylko takie ograniczenia prawa wyborczego, które zapewnią jak największej grupie obywateli możliwość udziału w głosowaniu. Każdy wyjątek, który wyłącza prawa wyborcze określonej grupy osób oznacza jej wykluczenie z udziału w życiu politycznym. Oczywiste jest, że w państwie demokratycznym istnieją pewne ograniczenia, które są niezbędne do zapewnienia prawidłowego funkcjonowania systemu 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.). 2 Marek Chmaj, System wyborczy w Rzeczypospolitej Polskiej, wyd. Zakamycze, Kraków Leszek Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne zarys wykładu, wyd. Liber, Warszawa 2010.

2 wyborczego. Jednak ograniczenia te stanowią bardzo szerokie zagadnienie, którego szczegółowe omówienie wymaga pogłębionej analizy. W związku z tym, postanowiłam skoncentrować się na problemie dotyczącym ograniczenia praw wyborczych osób ubezwłasnowolnionych. Kwestia ograniczenia praw wyborczych osób niepełnosprawnych, w tym niepełnosprawnych umysłowo, od dawna jest przedmiotem dyskusji publicznej. Jednak w ostatnim czasie nabrała jeszcze większego rozgłosu w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w sprawie Alajos Kiss v. Węgry 4. W orzeczeniu tym Trybunał uznał naruszenie przez Węgry art. 3 Protokołu dodatkowego nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, który przyznaje prawo do wolnych wyborów. Naruszenie to polegało na tym, że w związku z sądową decyzją o częściowym ubezwłasnowolnieniu, która skutkuje w prawie węgierskim pozbawieniem praw wyborczych, obywatel Węgier - Alajos Kiss nie został dopuszczony do wyborów. Trybunał uznał, że całkowite ograniczenie praw wyborczych osób częściowo ubezwłasnowolnionych, bez wzięcia pod uwagę ich aktualnego stanu zdrowia jest nie do zaakceptowania. Trybunał zarzucił państwu węgierskiemu arbitralność pozbawienia osób ubezwłasnowolnionych zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego 5 i musiał ocenić czy wprowadzone ograniczenia odpowiadają uzasadnionemu celowi i czy są one w stosunku do niego proporcjonalne. Pierwsza kwestia nie budziła wątpliwości - ograniczenie uzasadnione jest celem, którym jest zapewnienie, że tylko osoby zdolne do oceny konsekwencji swoich decyzji oraz do podjęcia rozsądnej decyzji powinny uczestniczyć w sprawach publicznych 6. Jeśli chodzi zaś o zasadę proporcjonalności, to Trybunał uznał, iż została przekroczona, argumentując to tym, że osoby chore psychicznie są grupą szczególnie podatną na dyskryminacyjne traktowanie w społeczeństwie ( ), dlatego też przy wprowadzaniu ograniczeń praw wyborczych w stosunku do tej grupy przysługuje zawężony margines oceny 7. Poruszenie, jakie spowodowała ta sprawa w naszym kraju związane jest z faktem, że Polska także jest stroną Konwencji, a 4 Wyrok ETPC z dnia 20 maja 2010 r., Alajos Kiss v. Węgry, skarga nr /06. 5 Marcin Rulka, glosa do wyroku z 20 V 2010w sprawie Kiss v. Węgry, skarga nr 38832/06, Państwo i Prawo nr 12/ jw. 7 jw.

3 posiada regulacje podobne do tych, których zgodność z Europejską Konwencją Praw Człowieka zakwestionował Trybunał. W Polsce na poziomie konstytucyjnym wyłączenie praw wyborczych osób ubezwłasnowolnionych określa art. 62. ust. 2 Konstytucji. Wymienia on trzy negatywne przesłanki czynnego prawa wyborczego - pozbawienie praw publicznych, pozbawienie praw wyborczych oraz ubezwłasnowolnienie prawomocnym wyrokiem sądu. Pomimo wprowadzenia tego zapisu, ustawodawca nie sprecyzował bliżej terminu ubezwłasnowolnienia. W związku z tym przyjmuje się, że przesłanka obejmuje swoim zakresem zarówno ubezwłasnowolnienie całkowite, jak i częściowe 8. Podobne przepisy znajdziemy w Kodeksie wyborczym 9. W myśl art tego kodeksu prawa wybierania nie ma osoba, która jest pozbawiona praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu, pozbawiona praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu, a także osoba ubezwłasnowolniona prawomocnym orzeczeniem sądu. Tutaj także nie wyjaśniono pojęcia ubezwłasnowolnienia, więc przyjmuje się te same założenia, co w przypadku regulacji konstytucyjnych. Instytucje ubezwłasnowolnienia całkowitego oraz ubezwłasnowolnienia częściowego są natomiast szerzej scharakteryzowane w Kodeksie cywilnym 10. W myśl art. 13 kodeksu cywilnego osoba, która ukończyła lat trzynaście, może być ubezwłasnowolniona całkowicie, jeżeli 1) wskutek choroby psychicznej, 2) niedorozwoju umysłowego 3) albo innego rodzaju zaburzeń psychicznych, w szczególności pijaństwa lub narkomanii, nie jest w stanie kierować swym postępowaniem. Dla takiej osoby ustanawia się opiekę, chyba że pozostaje ona jeszcze pod opieka rodzicielską. Natomiast art. 16 kodeksu cywilnego mówi, ze osoba pełnoletnia może być ubezwłasnowolniona częściowo z powodu 8 RPO Irena Lipowicz, Informacja o działalności Rzecznika Praw Obywatelskich za rok 2010 oraz o stanie przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela, druk nr 4050, Warszawa, 31 marca Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112, z późn. zm.). 10 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.).

4 1) choroby psychicznej, 2) niedorozwoju umysłowego 3) albo innego rodzaju zaburzeń psychicznych, w szczególności pijaństwa lub narkomanii, jeżeli stan tej osoby nie uzasadnia ubezwłasnowolnienia całkowitego, lecz potrzebna jest pomoc do prowadzenia jej spraw. Dla osoby ubezwłasnowolnionej częściowo ustanawia się kuratelę. W obydwu przypadkach decyzja o ubezwłasnowolnieniu ma charakter fakultatywny. Rozstrzygnięcie to stanowi poważną ingerencję w sferę dóbr osobistych poszczególnych jednostek. Podstawową funkcją tej instytucji ma być ochrona interesu konkretnej osoby, jeśli nie jest ona w stanie kierować swoim postępowaniem lub jeżeli potrzebuje pomocy do prowadzenia własnych spraw. W związku z tym orzekanie o ubezwłasnowolnieniu nie opiera się na analizie samych przesłanek, ale przy każdej sprawie bada się całokształt czynników składających się na sytuację osobistą i prawną danej osoby, a więc decyzja o ubezwłasnowolnieniu ma charakter indywidualny 11. Proces podejmowania decyzji o ubezwłasnowolnieniu całkowitym lub częściowym jest bardzo złożony. Procedura dotycząca tej kwestii uregulowana jest w Kodeksie postępowania cywilnego (art ) 12. Decyzja sądu wiązana jest z opinią biegłych w tej sprawie. To właśnie na jej podstawie ustala się prawdę procesową i uznaje okoliczność istotną prawnie za udowodnioną 13. Warto zauważyć, że ubezwłasnowolnienie całkowite jest obligatoryjnie uchylane, jeżeli przyczyny jego ustanowienia ustały. Bez wątpienia złożony proces orzekania o ubezwłasnowolnieniu i rygorystyczne wymogi ograniczają teoretycznie możliwość nadużywania tej instytucji przez sędziów. W praktyce jednak, na co powołuje się Zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich w swoim liście do Ministra Sprawiedliwości, występuje wiele uchybień: w postępowaniu o 11 Monika Tomaszewska, Charakter prawny decyzji o ubezwłasnowolnienie w sądowym stosowaniu prawa, wyd. Adam Marszalek, Toruń 2008, s Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296, z późn. zm.). 13 Monika Tomaszewska, Charakter prawny, s. 233.

5 ubezwłasnowolnienie sądy sporadycznie wysłuchują osób zainteresowanych (16 % badanych spraw) i wzywają świadków (2 % badanych spraw), z zasady powołują też tylko jednego biegłego (98 % badanych spraw), a kuratorami ustanawiają pracowników sądów, często nieprzygotowanych do pełnienia tej roli (99 % badanych spraw) 14. Ponadto, w związku z wieloma rozbieżnościami dotyczącymi definicji choroby psychicznej czy zaburzeń psychicznych, które wynikają z braku jednolitych kryteriów definicyjnych na gruncie nauk medycznych 15 można praktycznie w każdym przypadku doszukiwać się jakichś nieścisłości czy różnic w rozstrzygnięciach analogicznych stanów faktycznych. Pomijając fakt wielu kontrowersji związanych z procedurą orzekania, przez doniosłość decyzji o ubezwłasnowolnieniu w sferze prawa cywilnego (pozbawienie zdolności do czynności prawnych) często zapomina się bądź bagatelizuje jej skutki na gruncie prawa konstytucyjnego, a wiążą się one przecież z pewnym wykluczeniem ze sfery życia społecznego jednostki. Przykładowo osoby takie nie mają czynnego prawa wyborczego oraz prawa udziału w referendum (art. 62 ust. 2 Konstytucji), nie mogą kandydować na urząd Prezydenta (art. 127 ust. 3 Konstytucji), nie mogą korzystać z prawa dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji) i z prawa powszechnej inicjatywy ustawodawczej (art. 118 ust. 2 Konstytucji) 16. Jednak w naszym ustawodawstwie niezależnie od przyczyny ubezwłasnowolnienia, osoby co do których podjęto taką decyzję, są automatycznie pozbawione praw wyborczych. Problem ten wynika z braku zróżnicowania ze względu na materialnoprawne przesłanki ubezwłasnowolnienia 17, a takie właśnie podejście było zakwestionowane w przytoczonym wyżej wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Alajos Kiss v. Węgry. Nie kwestionuje się stanowiska, że instytucja ubezwłasnowolnienia jest uzasadniona. Istnieją bowiem niepodważalne argumenty na konieczność jej utrzymania. Wątpliwości budzi jedynie podejście wielu państw europejskich, 14 List Zastępcy RPO Stanisława Trociuka do Ministra Sprawiedliwości Krzysztofa Kwiatkowskiego z dnia 1 czerwca Monika Tomaszewska, Charakter prawny, s Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2007 r. Sygn. akt K 28/05 17 List Zastępcy RPO Stanisława Trociuka do Ministra Sprawiedliwości Krzysztofa Kwiatkowskiego z dnia 1 czerwca 2010.

6 nie tylko Polski, do traktowania osób ubezwłasnowolnionych stanowiących potężną grupę społeczeństwa (w Polsce ponad osób 18 ) jako jednostek o identycznej sytuacji życiowej. Wspominałam wcześniej, że w procesie podejmowania decyzji o zastosowaniu instytucji ubezwłasnowolnienia każda sprawa ma bardzo indywidualny charakter, jednak sam wyrok dla każdej z osób, ubezwłasnowolnionej całkowicie czy częściowo, wiąże się z identycznymi konsekwencjami. Nie różnicuje się ich ze względu na przyczyny ustanowienia tego ograniczenia. W tym tkwi właśnie największy problem. Z tego powodu w wypowiedziach krytykujących obecny stan prawny w tej kwestii, pojawia się postulat, aby orzekając w sprawie ubezwłasnowolnienia, sąd określał dokładnie jakie czynności konkretna osoba może podejmować, a jakich nie. Rozwiązałoby to problem automatycznego wyłączenia praw wyborczych. Należałoby się teraz zastanowić, na ile decyzja Europejskiego Trybunału Praw Człowieka powinna wpłynąć na polskie ustawodawstwo wewnętrzne. Konieczność szerszego uwzględniania wyroków ETPC, dotyczących państw trzecich, jest uznawana za jeden ze środków zapewnienia przestrzegania zasady subsydiarności. W ten sposób państwa członkowskie mogą bowiem zapobiec przyszłym naruszeniom zobowiązań wynikających z EKPC. ( ) zasada subsydiarności nakazuje, aby w jak największym stopniu przestrzegać Konwencji na poziomie krajowym, tak aby państwo nie dawało podstaw do kierowania spraw do ETPC. 19 Wydaje się zatem, że wskazane byłoby przystosowanie polskich regulacji do zasad, które wprowadza w tej materii Konwencja, zwłaszcza że stan prawny w Polsce i na Węgrzech jest zbliżony. Nie trzeba się jednak nawet odwoływać do wyżej opisanej prawidłowości, gdyż bez uprzedniego rozważania skutku prawnego orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dla państw niebędących stroną postępowania, sprawa ta wywołała na tyle poważną dyskusję na temat praw wyborczych osób ubezwłasnowolnionych, że niemal pewne jest, że będzie trzeba w niedalekiej przyszłości wprowadzić pewne zmiany dotyczące tej kwestii. Przykładem takiego odzewu może być cytowany już list Zastępcy Rzecznika Praw Adam Bodnar, Zmiana konstytucji jako konsekwencja wykonania wyroku ETPC- glosa do wyroku ETPC z r. w sprawie Alajos Kiss v. Węgry, Europejski Przegląd Sądowy nr 10/2010, s.44.

7 Obywatelskich czy interpelacje poselskie do ministrów, a także duża aktywność organizacji pozarządowych, które występują w obronie praw osób niepełnosprawnych, w tym niepełnosprawnych umysłowo. Faktyczną poprawę statusu prawnego osób ubezwłasnowolnionych częściowo przewidziała Komisja Kodyfikacyjna Prawa Cywilnego w projekcie I księgi kodeksu cywilnego. Zrezygnowano w nim z instytucji ubezwłasnowolnienia częściowego, ponieważ w opinii Komisji nie należy dyskryminować poprzez ograniczenie zdolności do czynności prawnych osób, które potrzebują jedynie pomocy, do prowadzenia swoich spraw 20. Zgodnie z nowymi przepisami osoby częściowo ubezwłasnowolnione odzyskałyby zdolność do czynności prawnych, a co za tym idzie także prawa wyborcze. Komisja jednak, pomimo ogólnej dezaprobaty w stosunku do obecnych przepisów związanych z automatyczna utratą praw wyborczych przy wydaniu decyzji o ubezwłasnowolnieniu, nie zajęła się tą kwestią w projekcie nowego kodeksu. Potwierdza to jedynie wcześniejszy wniosek, że bagatelizuje się skutki prawne orzeczeń o ubezwłasnowolnieniu na gruncie innej dziedziny prawa niż prawo cywilne. Należałoby jednak skierować się do Komisji Kodyfikacyjnej z wnioskiem o rozważenie możliwości rozwiązania tego problemu w projekcie nowego kodeksu, tym bardziej że polski Trybunał Konstytucyjny w jednym ze swoich wyroków stwierdził, że: można także rozważyć dokonanie bardziej kompleksowych zmian w zakresie instytucji ubezwłasnowolnienia w prawie polskim. W większości państw odchodzi się obecnie od sztywnego ograniczania praw i wolności osób chorych psychicznie, upośledzonych lub uzależnionych na rzecz regulacji bardziej elastycznych, dopasowywanych do konkretnych sytuacji przez sąd orzekający w danej sprawie. 21. Jak widać orzeczenie to wydano jeszcze przed rozstrzygnięciem przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w sprawie Alajos Kiss v. Węgry, co tylko potwierdza wcześniejszy postulat, że zagadnienie to od dawna jest przedmiotem dyskusji. W sferze prawa międzynarodowego istnieje jeszcze jeden wiążący Polskę dokument, który powinien wpłynąć na szybsze rozwiązanie problemu ograniczenia praw wyborczych 20 Adam Bodnar, Zmiana konstytucji, s Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2007 r. Sygn. akt K 28/05

8 osób ubezwłasnowolnionych. Chodzi o Zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy z 2006 r. 22. Możemy tam przeczytać m.in. : Uczestnictwo wszystkich obywateli w życiu politycznym i publicznym oraz w procesach demokratycznych jest istotnym czynnikiem rozwoju demokratycznych społeczeństw. Społeczeństwo powinno odzwierciedlać różnorodność swoich obywateli i korzystać z ich różnych doświadczeń i wiedzy. Dlatego ważne jest, by osoby niepełnosprawne mogły korzystać z przysługujących im praw wyborczych i z prawa do udziału w takiej działalności. Należy podjąć wysiłek w celu stworzenia środowiska, w którym osoby niepełnosprawne będą zachęcane do udziału w tworzeniu polityki na szczeblu lokalnym, regionalnym, krajowym i międzynarodowym oraz będą w stanie brać w tym udział. Podsumowując, kwestia ograniczeń praw wyborczych osób ubezwłasnowolnionych, to temat podejmowany od lat. Ostatnio, na skutek orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, znów podniesiono dyskusję związaną z tym problemem. Niestety obecnie nie podjęto żadnych kroków, które w jakikolwiek sposób poprawiałyby sytuację osób ubezwłasnowolnionych w tej materii. Wspomniane wcześniej zmiany umieszczone w projekcie rozdziału I Kodeksu cywilnego związane z usunięciem instytucji ubezwłasnowolnienia częściowego nie zostały zdeterminowane problemami na gruncie praw wyborczych, nie podjęto nawet rozważań w tej kwestii. W polskim ustawodawstwie pomimo licznych przyczyn opisanych w niniejszej pracy, które powinny skłonić do podjęcia realnych działań zmierzających do reformy powyższego ograniczenia praw wyborczych, nie zmienia się nic. Osoby ubezwłasnowolnione, które tak różnią się między sobą pod względem swojej faktycznej sytuacji życiowej, są automatycznie wyłączane ze sfery życia politycznego w państwie jako grupa społeczna. Oczywiście w rozważanych zmianach nie chodzi o to, aby każda osoba ubezwłasnowolniona mogła nagle uzyskać prawa wyborcze. Rzecz w tym, aby sąd ocenił w każdym przypadku, czy dana osoba jest zdolna do posiadania czynnego i biernego prawa wyborczego, zwłaszcza że katalog przyczyn uznania osoby za ubezwłasnowolnioną jest niezwykle szeroki. 22 Zalecenie Komitetu Ministrów Rady Europy nr Rec(2006)5: Plan działań Rady Europy w celu promocji praw i pełnego uczestnictwa osób niepełnosprawnych w społeczeństwie: podnoszenie jakości życia osób niepełnosprawnych w Europie z dnia 5 kwietnia 2006 r

9 Zmiana regulacji dotyczących praw wyborczych osób ubezwłasnowolnionych wiąże się ze zmianą Konstytucji oraz licznych ustaw. Nie będzie to łatwy proces, ale wydaje się, że podjęcie działań w kierunku zmiany tych regulacji mogłoby zapobiec ewentualnemu wniesieniu w przyszłości skarg do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przeciwko Polsce w związku z tym problemem. To zatrważające, że w dzisiejszym świecie, w którym ludzie są niezwykle otwarci, wszechstronni, wykształceni problem osób niepełnosprawnych, w tym niepełnosprawnych umysłowo, jest wciąż tak mocno bagatelizowany.