KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI

Transkrypt

1 KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH Bruksela, dnia SEK(2006) 914 DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI Streszczenie OCENY WPŁYWU STRATEGII TEMATYCZNEJ W SPRAWIE ZRÓWNOWAŻONEGO STOSOWANIA PESTYCYDÓW {KOM(2006) 373 final} {SEK(2006) 894} PL PL

2 Niniejsza ocena wpływu została przygotowana przez służby Komisji celem wsparcia strategii tematycznej w sprawie zrównoważonego stosowania pestycydów. Ocena ta, wykonana na podstawie dogłębnego badania przeprowadzonego dla Komisji przez zewnętrznego wykonawcę 1, obejmowała niezwykle szczegółową analizę wpływu zaproponowanych w strategii środków pod względem ekonomicznym, społecznym, zdrowotnym i środowiskowym. 1. OKREŚLENIE PROBLEMU Pestycydy to substancje czynne i środki zaprojektowane w taki sposób, aby wywierać wpływ na podstawowe procesy w organizmach żywych, dlatego mogą zabijać organizmy szkodliwe lub służyć do kontroli takich organizmów. Są one stosowane w rolnictwie lub do kontroli wzrostu roślin na obszarach pozarolniczych (środki ochrony roślin, ŚOR) lub do innych celów (produkty biobójcze). Na razie strategia dotyczyć będzie jedynie środków ochrony roślin z uwagi na ich znacznie większe znaczenie wynikające ze stosowanych ilości i związanego z tym obrotu. Ze stosowaniem środków ochrony roślin wiążą się znaczne korzyści ekonomiczne i społeczne. Eliminując lub zmniejszając konkurencję ze strony chwastów czy ataki szkodników, zwiększają one lub zabezpieczają plony, ponadto poprawiają lub chronią jakość produktów i pozwalają maksymalnie zmniejszyć nakład pracy. Środki ochrony roślin odgrywają również kluczową rolę w dostarczaniu co roku pewnych źródeł podaży produktów rolnych poprzez przyczynienie się do zapobieżenia wahaniom wielkości rocznych plonów. Poza tym środki ochrony roślin przyczyniają się do zapewnienia dostępności tanich owoców i warzyw dobrej jakości, dzięki czemu są one osiągalne finansowo dla wszystkich. Stosowanie środków ochrony roślin zmniejsza zapotrzebowanie na ziemie uprawne i umożliwia regionalną produkcję bardziej różnorodnej żywności, co z kolei pozwala ograniczyć koszty transportu, a także w większym stopniu wykorzystać teren do innych celów, np. rekreacji, tworzenia parków przyrody czy ochrony bioróżnorodności. Metody uprawy konserwującej i oszczędnej uprawy roli, pozwalające ograniczyć w rolnictwie zużycie energii ze źródeł kopalnych oraz zmniejszyć erozję i wypłukiwanie składników pokarmowych, polegają częściowo na zastosowaniu herbicydów. Ważne jest również to, że europejska branża środków ochrony roślin odgrywa znaczącą rolę gospodarczą na rynku światowym, a także na europejskim zatrudniając około pracowników w 25 krajach UE. Ponadto ze stosowaniem środków ochrony roślin związana jest działalność wielu innych przedsiębiorstw (np. producentów sprzętu do opryskiwania, firm świadczących usługi w zakresie oprysków z powietrza i innych). Jednocześnie pestycydy często mają szkodliwe właściwości, a podczas stosowania są zazwyczaj celowo uwalniane do środowiska, co może spowodować narażenie ludzi i środowiska naturalnego. Zagrożenie dla zdrowia człowieka może wystąpić w wyniku bezpośredniego narażenia na działanie pestycydów (pracownicy branżowi wytwarzający pestycydy oraz stosujący je użytkownicy w szczególności rolnicy), a także w wyniku narażenia pośredniego (konsumenci, mieszkańcy, osoby przebywające w pobliżu), w szczególności podczas stosowania lub po zastosowaniu pestycydów w rolnictwie, przy kształtowaniu terenów 1 Komisja rozpoczęła konsultacje po przyjęciu komunikatu W kierunku strategii tematycznej w sprawie zrównoważonego stosowania pestycydów (COM (2002) 349 wersja ostateczna). Z wszystkimi etapami konsultacji i odpowiednimi dokumentami można się zapoznać na stronie: PL 2 PL

3 zielonych lub innych działaniach. Zagrożenia związane z każdą pojedynczą substancją czynną zawartą w pestycydach są określane podczas odpowiednich procedur wydawania zezwoleń, ale nie istnieje wystarczająca ocena skutków narażenia na mieszanki chemikaliów. W związku z tym określenie całkowitego wpływu wszystkich obecnie stosowanych substancji na zdrowie człowieka jest niemożliwe. Narażenie na działanie pestycydów może doprowadzić do poważnych i długotrwałych skutków zdrowotnych. Długotrwałe pogorszenie stanu zdrowia jest wynikiem niewielkiego, ale ciągłego wystawienia na określony poziom działania chemikaliów i ma charakter przewlekły (np. nowotwór złośliwy, wady wrodzone, problemy z płodnością, uczulenie). Negatywne skutki pośredniego narażenia osób przebywających w pobliżu miejsca stosowania pestycydów, mieszkańców (ze względu na przenoszenie aerozoli) oraz konsumentów (ze względu na ilości pozostałe w produkcie rolnym lub w wodzie) mogą być nasilone wśród szczególnie wrażliwych grup ludności, np. dzieci, osób starszych lub innych szczególnych grup ryzyka oraz pracowników. Obecnie środowiska naukowe dostrzegają brak wiedzy w tym zakresie w odniesieniu do dzieci. Zagrożenie dla środowiska wynikające z niezamierzonego i nadmiernego przedostawania się substancji chemicznych do wody, powietrza i gleby wpływają negatywnie na rośliny, przyrodę, jakość elementów środowiska oraz, w ogólności, na bioróżnorodność. W szczególności przenoszenie aerozoli przez wiatr, ługowanie gleby lub przecieki mogą doprowadzić do skażenia gleby, wód powierzchniowych i podziemnych. Skażenie pestycydami wody w rzekach na obszarach nizinnych jest bardzo poważne: w dużej części przekracza ono wartość progową 0,1 µg/l, co wiąże się z koniecznością odpowiedniego uzdatniania wody przed jej przesłaniem do wodociągów jako wody pitnej. Potencjalne skażenie wód powierzchniowych i podziemnych wymaga ciągłego monitorowania. Jeżeli chodzi o wielkość potencjalnego zagrożenia dla człowieka i bezpośrednich emisji do środowiska, w cyklu życia pestycydów najbardziej ryzykowny jest etap stosowania i po zastosowaniu pestycydu. Oczywiście głównym podmiotem mającym wpływ na ograniczenie skażenia środowiska jest użytkownik, ponieważ to on ostatecznie podejmuje decyzję o tym dlaczego, kiedy, jak oraz jaki pestycyd zastosować. Potrzeba działania UE Wspólnotowe ramy regulacyjne dotyczące środków ochrony roślin są przede wszystkim zorientowane na wprowadzanie do obrotu i koniec cyklu życia tego typu produktów. Najważniejszymi dokumentami prawnymi z tej dziedziny są dyrektywa nr 91/414/EWG dotycząca wprowadzania do obrotu środków ochrony roślin oraz rozporządzenie (WE) nr 396/2005 w sprawie najwyższych dopuszczalnych poziomów pozostałości pestycydów w żywności i paszy pochodzenia roślinnego i zwierzęcego oraz na ich powierzchni. Jednym z braków w obecnych ramach prawnych jest to, że w istniejącym prawodawstwie nie poświęcono dostatecznej uwagi fazie rzeczywistego stosowania, która ma kluczowe znaczenie dla ustalenia całościowego zagrożenia związanego z pestycydami. Obecnie stosowanie pestycydów w państwach członkowskich cechuje znaczna rozbieżność, nie tylko pod względem ogólnego zużycia, ale także pod względem przeważających tendencji. Można to częściowo wytłumaczyć odmiennymi strukturami sektora rolnego oraz różnymi warunkami klimatycznymi (co wiąże się z różnymi potrzebami pod względem środków ochrony roślin), a także poziomem podejmowanych działań zmierzających do zmniejszenia stosowanych ilości pestycydów i zagrożeń z nimi związanych. Prowadzi to do sytuacji, w której nie ma równych reguł gry dla osób stosujących pestycydy i dla branży. Ponadto we Wspólnocie brak jest jednakowego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska. Istnieje PL 3 PL

4 duże prawdopodobieństwo, że bez działania Wspólnoty ta tendencja w kierunku zwiększenia rozbieżności między państwami członkowskimi będzie się utrzymywać. 2. CELE Strategia stanowi część szóstego programu działań w zakresie środowiska naturalnego (6. EAP), w którym ustanowione zostały jej cele ogólne i szczegółowe. Ogólnym celem strategii jest zmniejszenie wpływu pestycydów na zdrowie ludzkie i środowisko naturalne i bardziej ogólnie, osiągnięcie bardziej zrównoważonego stosowania pestycydów a także znaczące ogólne zmniejszenie zagrożeń i stosowania pestycydów zgodnie z niezbędną ochroną upraw.. Szczegółowe cele strategii obejmują: i) zminimalizowanie niebezpieczeństw i zagrożeń dla zdrowia i środowiska naturalnego wynikających ze stosowania pestycydów; ii) poprawę kontroli stosowania i dystrybucji pestycydów; iii) zmniejszenie poziomów szkodliwych substancji czynnych, łącznie z zastąpieniem najgroźniejszych przez bezpieczniejsze (również niechemiczne) środki alternatywne; iv) zachęcanie do stosowania niskich dawek lub upraw wolnych od pestycydów, między innymi przez zwiększanie świadomości użytkowników, wspieranie stosowania kodeksów dobrych praktyk i rozważenia możliwego zastosowania instrumentów finansowych; v) stworzenie przejrzystego systemu sprawozdawczości i monitorowania postępu osiągniętego podczas realizacji celów strategii łącznie z opracowaniem odpowiednich wskaźników. Dzięki doborowi środków zoptymalizowanych pod względem wpływu ekonomicznego, społecznego, środowiskowego i zdrowotnego strategia jest w pełni spójna z celami lizbońskimi dotyczącymi wzrostu i zatrudnienia. Ponadto cel, jakim jest ograniczenie znacznych zagrożeń wynikających ze stosowania pestycydów, jest w pełni zgodny z ogólną zasadą ostrożności na rzecz zrównoważonego rozwoju. 3. STOSOWANA METODOLOGIA Ze względu na fakt, iż strategie tematyczne stosują podejście holistyczne do rozwiązywania konkretnych zagadnień, położono duży nacisk na włączenie środków przewidzianych w strategii do istniejących polityk i prawodawstwa. Na strategię tematyczną w sprawie zrównoważonego stosowania pestycydów składa się szereg pojedynczych środków, które zgodnie z powyższą koncepcją zostaną albo wdrożone za pomocą istniejących instrumentów albo, jeżeli okaże się to niemożliwe, zostaną zaproponowane jako nowe rozwiązania prawne. Podstawowe podejście można zatem podzielić na trzy elementy: włączenie szeregu środków do istniejących ram prawa i polityki (WPR, przegląd dyrektywy 91/414/EWG oraz zmiana dyrektywy w sprawie maszyn); nowe wnioski legislacyjne: dyrektywa ramowa w sprawie zrównoważonego stosowania pestycydów, w której zawarte będą wszystkie środki, w odniesieniu do których stwierdzono konieczność zastosowania rozwiązania prawnego, ale których nie da się włączyć do istniejącego prawodawstwa. Ponadto zostanie opracowany PL 4 PL

5 wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie gromadzenia danych statystycznych na temat stosowania pestycydów; zalecenie dla państw członkowskich dotyczące podjęcia pewnych dalszych działań w odniesieniu do których interwencja Wspólnoty nie została uznana za stosowną. Ocena wpływu jest zorientowana na środki i powiązane z nimi opcje, których nie da się włączyć w ramy istniejącego prawodawstwa/istniejącej polityki, które według oczekiwań mogą okazać się ważne dla osiągnięcia celów strategii lub które okazały się niezwykle kontrowersyjne podczas procesu konsultacji. W odniesieniu do każdego ze środków poddanych szczegółowej analizie w ramach oceny wpływu opracowano kilka opcji wdrożenia. Obejmują one opcje od braku działania po bardzo szczegółowe i wiążące prawnie opcje obowiązkowe. Zamieszczana systematycznie opcja braku działania oznacza utrzymanie dokładnego status quo: brak poprawy istniejących ram, ale także brak zmiany na niższy poziom. W rezultacie koszt braku działania ma taką samą wartość w kategoriach bezwzględnych, ale ma przeciwny znak niż oczekiwane korzyści związane z proponowaną strategią. Wszystkie opcje poddano analizie w następujący sposób: określenie i udokumentowanie obecnej sytuacji (status quo) w państwach członkowskich, związanej z kluczowymi środkami i opcjami, określenie relacji i związków przyczynowych, ocena wpływu różnych opcji, zalecenie najwłaściwszych opcji. Wpływ oceniono pod względem: skutków ekonomicznych (o ile możliwe, wyznaczonych w formie dodatkowych kosztów lub dodatkowych dochodów w zestawieniu z obecną sytuacją zaangażowanych podmiotów), skutków społecznych (o ile możliwe, wyznaczonych w formie liczby miejsc pracy i jakości pracy, w oparciu o średnie korelacje dochodów do miejsc pracy lub kosztów do miejsc pracy), skutków dla środowiska naturalnego (ocenionych głównie na podstawie oczekiwanego zmniejszenia liczby ton stosowanych środków ochrony roślin, z uwzględnieniem możliwych skutków zastąpienia ŚOR innymi środkami oraz innych rezultatów niezwiązanych z ograniczeniem stosowania ŚOR, jednakże prowadzących do zmniejszenia zagrożeń, np. wprowadzenie stref buforowych w celu ochrony wody), skutków zdrowotnych (nie wyrażonych ilościowo, ale ocenionych jakościowo z uwzględnieniem niepożądanych skutków zdrowotnych, których uniknięto, na użytkowników, konsumentów, mieszkańców i osób przebywających w pobliżu w wyniku mniejszego narażenia na działanie pestycydów lub ze zmniejszonej liczby wypadków). 4. PROPONOWANE ŚRODKI W świetle wyników analizy wpływu, zalecono wprowadzenie następujących środków jako część strategii: PL 5 PL

6 wymogi dotyczące przeszkolenia i kwalifikacji dystrybutorów i profesjonalnych użytkowników pestycydów we wszystkich państwach członkowskich, wraz z ustaleniem minimalnych wymogów obowiązujących we Wspólnocie, obowiązkowe systemy certyfikacji nowego sprzętu do stosowania pestycydów przed wprowadzeniem do obrotu, a także regularna kontrola użytkowanego sprzętu we wszystkich państwach członkowskich, ogólny zakaz oprysków z powietrza, przy czym państwa członkowskie powinny dopuszczać odstępstwa w przypadku, gdy można dowieść, iż opryski z powietrza przynoszą wyraźne korzyści i pożytki dla środowiska naturalnego w porównaniu do innych metod opryskiwania lub w przypadku braku wykonalnych metod alternatywnych, środki zwiększenia ochrony zasobów wodnych poprzez stworzenie stref buforowych oraz zmniejszenie zjawiska przenoszenia aerozoli dzięki odpowiednim urządzeniom technicznym, wprowadzenie w życie prawnie obowiązującego określenia stref ograniczonego lub zerowego stosowania środków ochrony roślin. We współpracy z państwami członkowskimi i Komisją należy opracować szczegółowe wskazówki i najlepsze praktyki związane z tymi strefami, środki zapewniające bezpieczne składowanie pestycydów, ich opakowań i pozostałości i bezpieczną pracę z nimi. Szczegóły organizacyjne należy pozostawić w gestii państw członkowskich, stworzenie krajowych planów gromadzenia danych dotyczących wprowadzania do obrotu i stosowania środków ochrony roślin. Decyzję wyboru optymalnego sposobu organizacji gromadzenia danych należy pozostawić państwom członkowskim, gdyż będzie to ściśle zależeć od struktury sektora rolnictwa, stworzenie wspólnych ram zintegrowanego zarządzania szkodnikami (IPM) poprzez realizację opcji Harmonizacji minimalnych wymogów ogólnych poprzez zmianę definicji zintegrowanej ochrony z dyrektywy 91/414/EWG w połączeniu z opcją Opracowanie szczegółowych wytycznych w sprawie zintegrowanego zarządzania szkodnikami (IPM). Ocena wpływu doprowadziła do odrzucenia prawnie wiążących ilościowych celów ograniczenia stosowania oraz ustalenia podatków/opłat na szczeblu Wspólnoty. 5. OCZEKIWANE KOSZTY I KORZYŚCI Celem proponowanych środków jest zmniejszenie zagrożeń związanych ze stosowaniem ŚOR dla środowiska naturalnego i zdrowia ludzi bez jednoczesnych strat w plonach dla rolników. Z różnych skutków zmniejszenia zagrożeń wynikających ze stosowania ŚOR skorzysta całe społeczeństwo, w szczególności użytkownicy, konsumenci oraz środowisko naturalne. Ekstrapolacja wyników kompleksowego badania przeprowadzonego w Niemczech prowadzi do wniosku, że optymalizacja stosowania pestycydów powinna przynieść UE ogólne korzyści przekraczające 200 milionów EUR rocznie, dzięki zmniejszeniu skutków zewnętrznych, takich jak negatywny wpływ na środowisko naturalne i zdrowie ludzi. Obszerne fragmentaryczne dane z Wielkiej Brytanii i Holandii stanowią dalsze dowody świadczące o kosztach skażenia zasobów wodnych pestycydami. Straty (poniesione przez branżę środków ochrony roślin i rolników płacących za szkolenia oraz certyfikację i konserwację sprzętu do stosowania pestycydów) oraz korzyści (dla rolników zużywających mniej pestycydów oraz dla przedsiębiorstw szkoleniowych, konserwacyjnych i certyfikacyjnych) są równe. Szacowany łączny wynik netto, czyli PL 6 PL

7 zmniejszenie wyżej wymienionych skutków zewnętrznych (będący jedyną korzyścią nie równoważoną przez stratę), jest zatem wyraźnie pozytywny. Łączne koszty i korzyści wdrożenia środków zaproponowanych w ramach strategii zestawiono w tabeli 1. Korzyści dla ludzi i środowiska naturalnego są bardzo trudne do określenia w sposób ilościowy z różnych względów: i) nie ma dostępnych danych na ten temat, ii) niektóre korzyści mają jedynie wartość jakościową i relatywną, iii) metodologie określania ilościowego nie zawsze są dostępne. Chociaż nie jest to zamierzonym celem per se, szacuje się, że proponowane środki zmniejszą łączną ilość stosowanych substancji czynnych o ok % (tj ton) rocznie. Wynikające z tego oszczędności dla rolników wyniosą od 770 mln do 1100 mln EUR, co jednocześnie oznacza zmniejszenie obrotów dla branży środków ochrony roślin. Nawet jeśli całkowity koszt działań (z wyjątkiem mln EUR kosztów wymaganych do stworzenia planów zarządzania pojemnikami na substancje, które zgodnie z logiką powinna ponieść branża ŚOR) jest przerzucony na rolników, ich korzyści netto powinny nadal być znaczne i wynosić ok mln EUR (wliczając pomoc w ramach rozwoju obszarów wiejskich). Koszty kształtują się następująco: koszty szkolenia wyniosą ok. 250 mln EUR, testowania i kontroli opryskiwaczy 90 mln EUR, konserwacji sprzętu 40 mln EUR, dodatkowe koszty zakupu nowego certyfikowanego sprzętu od 2 do 4,5 mln EUR, prowadzenia szczegółowego rejestru i sprawozdawczości na temat stosowania pestycydów 2 mln EUR. Dalsze koszty z tytułu dodatkowego czasu pracy (ok. 210 mln EUR) oraz większego korzystania z usług doradztwa (ok. 130 mln EUR) mogą zostać zrekompensowane przez środki rozwoju obszarów wiejskich w ramach WPR. Jedynym przypadkiem, w którym dało się ocenić i określić ilościowo znaczne obciążenie administracyjne organów państw członkowskich, są koszty gromadzenia danych na temat sprzedaży i stosowania pestycydów, które wyniosą ok. 9 mln EUR w skali roku. Szacuje się, że pod względem liczby miejsc pracy wynik będzie zdecydowanie pozytywny, a całkowity wzrost netto wyniesie ok Utrata od 1700 do 2000 (w najgorszym wypadku) miejsc pracy w branży produkcyjnej i dystrybucyjnej będzie zrównoważona stworzeniem nowych stanowisk w innych sektorach: 200 w dziedzinie planów zarządzania pojemnikami, 2500 w dziedzinie szkoleń i certyfikacji, 1000 w dziedzinie testowania i kontroli opryskiwaczy, 500 w dziedzinie konserwacji sprzętu oraz od 900 do 1300 miejsc pracy w dziedzinie usług doradztwa rolniczego. Ponadto strategia będzie stymulowała badania i innowacje w celu opracowania bardziej selektywnych substancji czynnych. Stanowiłoby to szansę rynkową dla najbardziej innowacyjnych przedsiębiorstw i byłoby w pełni zgodne ze strategią lizbońską. Ponieważ obecna sytuacja w państwach członkowskich jest różna, szacuje się, że w dziewięciu państwach członkowskich wpływ będzie mały lub średni, w ośmiu średni, a w kolejnych ośmiu średni lub duży. Tabela 1: Całkowite koszty i korzyści wynikające ze strategii tematycznej Rolnicy Korzyści Koszty Saldo od 1110 mln EUR do 1440 mln EUR/rok Zmniejszenie wpływu na zdrowie 725 mln EUR/rok mln EUR do 710 mln EUR/rok Zmniejszenie wpływu na zdrowie PL 7 PL

8 Przemysł miejsc pracy od 300 mln EUR do 670 mln EUR/rok Organy państw członkowskich 200 mln EUR/rok (oszczędność kosztów związanych ze zdrowiem i środowiskiem naturalnym) miejsc pracy Pozytywne skutki dla człowieka i środowiska (mogą być ograniczone dzięki powszechniejszemu korzystaniu z usług doradztwa oraz opracowanie bardziej innowacyjnych produktów) mln EUR do -300mln EUR/rok miejsc pracy Zwiększenie konkurencyjności 9 mln EUR/rok mln EUR/rok miejsc pracy Pozytywne skutki dla człowieka i środowiska PL 8 PL