USTAWA O OGRANICZENIU PROWADZENIA DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ PRZEZ OSOBY PEŁNIĄCE FUNKCJE PUBLICZNE

Transkrypt

1

2 USTAWA O OGRANICZENIU PROWADZENIA DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ PRZEZ OSOBY PEŁNIĄCE FUNKCJE PUBLICZNE

3

4 USTAWA O OGRANICZENIU PROWADZENIA DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ PRZEZ OSOBY PEŁNIĄCE FUNKCJE PUBLICZNE Agnieszka Rzetecka-Gil Warszawa 2009

5 Stan prawny na 15 marca 2009 r. Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Anna Berska Opracowanie redakcyjne Izabela Ratusińska Skład i łamanie Anna Atanaziewicz Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2009 ISBN: Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek Warszawa, ul. Płocka 5a tel. (022) Kraków, ul. Zacisze 7 tel. (012) ksiazki@wolterskluwer.pl księgarnia internetowa

6 Spis treści Wykaz skrótów...7 Zamiast wstępu...11 Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne...13 Art. 1. [Zakres podmiotowy ustawy]...13 Art. 2. [Zakres podmiotowy ustawy]...35 Art. 3. [Słowniczek pojęć]...47 Art. 4. [Zakazy prowadzenia działalności gospodarczej]...50 Art. 5. [Sankcje naruszenia zakazów z ustawy] Art. 6. [Wyjątek od zakazu zajmowania stanowisk w spółkach] Art. 7. [Roczny zakaz zatrudnienia] Art. 8. [Oświadczenie o działalności gospodarczej małżonka] Art. 9. [Nieważność wyboru jako sankcja naruszenia zakazów. z ustawy] Art. 10. [Oświadczenie majątkowe] Art. 11. [Formularz oświadczenia majątkowego] Art. 12. [Rejestr korzyści] Art. 13. [Sankcje niezłożenia oświadczeń odpowiedzialność. służbowa] Art. 14. [Sankcje niezłożenia oświadczeń odpowiedzialność karna] Art. 15. [Sankcje naruszenia art. 7 ustawy] Art. 16. [Zmiana ustawy o SN] Art. 17. [Zmiana ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych]...190

7 Spis treści Art. 18. [Zmiana ustawy o prokuraturze] Art. 19. [Zmiana ustawy o samorządzie terytorialnym] Art. 20. [Zmiana ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych] Art. 21. [Zmiana ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych] Art. 22. [Zmiana ustawy o NSA] Art. 23. [Zmiana ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora] Art. 24. [Zmiana ustawy o służbie cywilnej] Art. 25. [Zmiana ustawy o gospodarce komunalnej] Art. 26. [Przepis przejściowy] Art. 27. [Przepis przejściowy] Art. 28. [Przepis przejściowy] Art. 29. [Utrata mocy poprzednio obowiązującej ustawy] Art. 30. [Wejście w życie ustawy] Bibliografia Literatura Orzeczenia sądów Skorowidz rzeczowy...211

8 Wykaz skrótów Akty prawne k.c. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) k.k. ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) k.p. ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) k.p.a. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz z późn. zm.) k.r.o. ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny. i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.) k.s.h. ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek k.w. handlowych (Dz. U. Nr 94, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 109, poz. 756 z późn. zm.) prawo spółdzielcze ustawa z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz z późn. zm.) prawo o stowarzyszeniach ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo. o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 z późn. zm.) u.s.d.g. ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz z późn. zm.). 7

9 wykaz skrótów ustawa antykorupcyjna (zwana także ustawą ) ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz z późn. zm.) ustawa antykorupcyjna z dnia 5 czerwca 1992 r. (zwana także poprzednio obowiązującą ustawą ) ustawa z dnia 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 56, poz. 274 z późn. zm.) ustawa o CBA ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze. Antykorupcyjnym (Dz. U. Nr 104, poz. 708 z późn. zm.) ustawa o fundacjach ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 46, poz. 203 z późn. zm.) ustawa o Krajowym Rejestrze Sądowym ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 168, poz z późn. zm.) ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych ustawa z dnia 15 grudnia r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz z późn. zm.) ustawa o samorządzie gminnym ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) ustawa o samorządzie powiatowym ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) ustawa o samorządzie województwa ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r.. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) Czasopisma z orzecznictwem Biul. SN Biuletyn Sądu Najwyższego M. Prawn. Monitor Prawniczy NZS Nowe Zeszyty Samorządowe Opinie Prawne 8

10 wykaz skrótów ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego OSA Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych OSNAPiUS Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych OSNC Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Cywilnej od 1995 r. OSNCP Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Cywilnej i Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych od 1963 r. do 1994 r. OSNP Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych OTK Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego OwSS Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych PPH Przegląd Prawa Handlowego Pr. Pracy Prawo Pracy Prok. i Pr. Prokuratura i Prawo PUG Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego ST Samorząd Terytorialny St. Jur. Studia Iuridica ZNSA Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego Inne CBA Dz. U. KRS LEX niepubl. NSA SA SN SO TK WSA Centralne Biuro Antykorupcyjne Dziennik Ustaw Krajowy Rejestr Sądowy system informacji prawnej LEX niepublikowany Naczelny Sąd Administracyjny sąd apelacyjny Sąd Najwyższy sąd okręgowy Trybunał Konstytucyjny wojewódzki sąd administracyjny 9

11

12 Zamiast wstępu Truizmem będzie stwierdzenie, że zwalczanie korupcji jest niezwykle trudnym zadaniem. Zwłaszcza gdy uwzględni się okoliczność, że korupcja jest zjawiskiem powszechnym. O korupcji mówi się nawet, że to nieuleczalna choroba, a walka z nią to walka z wiatrakami. Z kolei prawo, tworzone przez władzę ustawodawczą, jest na tyle dobre i doskonałe, na ile człowiek może być doskonały. Ktoś kiedyś zapytał: czy znasz jakikolwiek wytwór człowieka, który byłby doskonały? Nie znasz? No właśnie, a prawo jest wytworem człowieka. Taką zależność doskonale widać na przykładzie ustawy zwanej powszechnie antykorupcyjną. Można by przewrotnie rzec, że zawiera ona wszelkie ludzkie przywary i niedoskonałości. Od braku konsekwencji, poprzez swoistą niefrasobliwość, brak pożądanej precyzji i jasności. Wreszcie do milczenia tam, gdzie winno być wyraźnymi słowy powiedziane. Wszystkie te ludzkie cechy ustawy antykorupcyjnej rodzą pytanie o pełnioną przez nią rolę, a przede wszystkim o celowość jej funkcjonowania w obecnym kształcie w systemie polskiego prawa. Agnieszka Rzetecka-Gil, radca prawny 30 sierpnia 2008 r.

13

14 Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584; zm. Dz. U. z 2008 r.. Nr 223, poz. 1458) Art. 1. [Zakres podmiotowy ustawy] Ustawa określa ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe, w rozumieniu przepisów o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, oraz przez sędziów Trybunału Konstytucyjnego. 1. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz z późn. zm.) w swoim założeniu najogólniej rzecz ujmując ma przeciwdziałać korupcji na najwyższych szczeblach władzy, zapobiegając wzajemnemu przenikaniu się sfery władztwa publicznego i gospodarki. Dlatego określa się ją powszechnie potocznym mianem ustawy antykorupcyjnej. W konsekwencji intencją jej stworzenia było ograniczenie wykorzystywania pełnionej funkcji publicznej do osiągania prywatnych korzyści. Cel ustawy antykorupcyjnej ujmowany jest również jako zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko podawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, OTK 1994, nr 1, poz. 21). 2. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, podobnie jak 13

15 Art. 1 Zakres podmiotowy ustawy poprzedzająca ją ustawa z dnia 5 czerwca 1992 r. o tym samym tytule, stanowi istotne ogniwo systemu prawnego ukierunkowane na ograniczenie zjawiska korupcji w sferze publicznej. Wprowadzając zakaz łączenia określonych funkcji publicznych z działalnością gospodarczą, ustawodawca zmierza do usunięcia jednego ze źródeł korupcji i nadużyć, a ściślej, do zapobieżenia powstaniu układów, w których bezinteresowność osób pełniących funkcje publiczne mogłaby zostać narażona przez zaangażowanie się w działalność gospodarczą własną lub innych podmiotów, zwłaszcza spółek prawa handlowego, i przez uwikłanie się w niepożądane zależności. Temu celowi służą ustawowe zakazy prowadzenia równolegle, pod różnymi postaciami, działalności gospodarczej, adresowane do określonych kategorii osób uczestniczących w sprawowaniu władztwa publicznego, ale również w zarządzaniu podmiotami gospodarującymi mieniem państwowym (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2001 r., I KZP 9/2001, Biuletyn Sądu Najwyższego 2001, nr 10, s. 17, Jurysta 2001, nr 11, s. 27). 3. Regulacje zawarte w ustawie antykorupcyjnej ukierunkowane są przeciw powstawaniu układów korupcjogennych i mają w swoim założeniu pełnić rolę prewencyjną (cytowana powyżej uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 października 2001 r.). 4. Ustawa antykorupcyjna nie zawiera preambuły określającej motywy jej uchwalenia, jednakże lektura jej przepisów pozwala je ustalić. Chodzi w niej bowiem o przeciwdziałanie patologiom, polegającym na wykorzystywaniu stanowisk przez osoby pełniące funkcje publiczne dla czerpania korzyści materialnych w sposób sprzeczny z zasadami współżycia społecznego, powszechnie uznawanymi standardami przyzwoitości, ogólnie akceptowanymi normami moralnymi, itp., a w szczególności przez stronnicze lub interesowne decyzje bądź umowy, eksploatację mienia państwowego i komunalnego, a także przez wpływ na decyzje podmiotów gospodarczych lub nieobiektywną ocenę ich działalności (udział w zarządach, radach nadzorczych i komisjach rewizyjnych określonych spółek) (por. G. Jyż, Kilka uwag w sprawie ustawy z dnia 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Radca Prawny 1993, nr 3 6, s. 40). 14

16 Zakres podmiotowy ustawy Art Ustawa antykorupcyjna, pomimo swego niemalże jedenastoletniego obowiązywania i wielokrotnych nowelizacji zawsze była i ciągle jest przedmiotem uzasadnionej krytyki ze strony przedstawicieli piśmiennictwa prawniczego. Tytułem przykładu można wskazać poniższe zastrzeżenia: a) postrzegana jest jako akt prawny wysoce nieprecyzyjny, stwarzający znaczne trudności interpretacyjne (por. I. Galińska-Rączy; W sprawie możliwości łączenia zatrudnienia w urzędzie skarbowym na stanowisku pracy ds. kontroli podatkowej z funkcją członka rady nadzorczej spółek z udziałem Skarbu Państwa i osób komunalnych. Opinia prawna. Zeszyty Prawnicze 2006, nr 1, s. 130); b) wskazuje się na liczne wątpliwości, jakie rodzą się w praktyce przy stosowaniu zakazów z ustawy antykorupcyjnej i jednocześnie podnosi nieodzowność ingerencji ustawodawcy, by doprecyzować oraz uzupełnić ustawowe zakazy (M. Bator, G. Ninard, Ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, PPH 2006, nr 6, s. 16); c) ustawa antykorupcyjna przez nieprecyzyjne sformułowania nie gwarantuje pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego (W. Gontarski, Dziurawe prawo, Rzeczpospolita z 8 listopada 2003 r., s. C3); d) przepisy antykorupcyjne zakazujące osobom sprawującym funkcje publiczne, wśród nich wójtom, burmistrzom i prezydentom miast oraz radnym, zajmowania różnych stanowisk i prowadzenia określonej działalności gospodarczej są bardzo rygorystyczne. Zakazy ustanowiono bardzo szeroko i wywołują daleko idące konsekwencje stąd mogą budzić wątpliwości interpretacyjne (Samorządy pod sądową kontrolą. Wywiad z prof. Januszem Trzcińskim, Prezesem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rzeczpospolita z 15 maja 2006 r.). 6. Ustawa antykorupcyjna z 21 sierpnia 1997 r. zastąpiła ustawę antykorupcyjną z 5 czerwca 1992 r. Ustawodawca, uchwalając ustawę w 1997 r., wziął pod uwagą praktykę stosowania poprzedniej ustawy i dlatego, po pierwsze rozciągnął zakazy na nowe, dotychczas nimi nieobjęte stany faktyczne, po drugie zrezygnował z kryteriów ocennych, które pozwalały dość swobodnie oceniać zakres zakazu, np. usunięto takie pojęcia, jak sprzeczność z obowiązkami pracownika samorządowego czy po- 15