PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA MIĘDZYNARODOWEJ ŻEGLUGI POWIETRZNEJ SYSTEM CHICAGOWSKO-BILATERALNY

Transkrypt

1 STUDIA IURIDICA XLI/2003 Izabella Szymajda PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA MIĘDZYNARODOWEJ ŻEGLUGI POWIETRZNEJ SYSTEM CHICAGOWSKO-BILATERALNY PROBLEM DEFINICJI PRAWA LOTNICZEGO ŹRÓDŁA PRAWA Prawo lotnicze jest młodą gałęzią prawa, którego wyodrębnienie przypada na pierwsze lata XX wieku. Do chwili obecnej nie powstała powszechnie uznana i przyjęta definicja prawa lotniczego, jednak można założyć, że taka definicja istnieje in abstracto. Bez względu na sposób definiowania tego pojęcia zawsze należy przyjąć, że jest to zespół norm prawnych, regulujących stosunki prawne w zakresie lotnictwa w sposób kompleksowy. Różnica powinna dotyczyć jedynie definiowania użytych pojęć oraz ich interpretacji. Według W. Góralczyka...prawem lotniczym, można nazwać zespół norm dotyczących przestrzeni powietrznej i jej wykorzystania 1 dla lotnictwa. Definicja ta dotyczy zarówno prawa międzynarodowego, jak i krajowego. Tak więc prawo lotnicze może być prawem międzynarodowym lub krajowym. Nie stanowi ono jednolitego, zwartego systemu. Składają się na nie przede wszystkim normy prawa cywilnego, handlowego, administracyjnego i karnego dotyczy to zarówno norm międzynarodowych, jak i krajowych. Ponieważ najpierw rozwinęła się komunikacja lotnicza o charakterze międzynarodowym, więc najpierw ukształtowało się prawo lotnicze międzynarodowe zawarte w umowach między państwami, a dopiero później, na jego podstawie, prawa lotnicze poszczególnych państw. Z istoty przestrzeni powietrznej wynika bowiem fakt, że jest ona przeznaczona przede wszystkim dla stosunków międzynarodowych. Za źródła międzynarodowego prawa publicznego (zgodnie z art. 38 Statutu Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości MTS), a więc także i lotniczego, uznaje się generalnie: 1) umowy międzynarodowe, powszechne lub partykularne (o zasięgu światowym, regionalne oraz dwustronne), ustalające przepisy uznane wyraźnie przez umawiające się państwa, 1 W. Góralczyk, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 1998, s. 247.

2 270 IZABELLA SZYMAJDA 2) zwyczaj międzynarodowy jako dowód powszechnej praktyki przyjętej za prawo, 3) ogólne zasady prawa uznane przez narody cywilizowane, 4) orzecznictwo sądowe i doktryny najbardziej wykwalifikowanych specjalistów 2 różnych narodów jako środki pomocnicze przy określaniu zasad prawnych. Prawo lotnicze krajowe poszczególnych państw reguluje ich wewnętrzne ustawodawstwo. KONFERENCJA W CHICAGO W 1944 ROKU W celu uregulowania w skali globalnej zagadnień dotyczących lotnictwa cywilnego w 1944 roku w Chicago zwołano Konferencję Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego. Na konferencji podjęto próbę stworzenia prawa, które w skali światowej uregulowałoby zagadnienia międzynarodowej żeglugi powietrznej. Uzgodniono i przyjęto Konwencję chicagowską wraz z uzupełniającymi ją dokumentami, którą podpisali reprezentanci 52 państw. W warunkach zmienionego 3 otoczenia gospodarczego i postępującej globalizacji lotnictwa część postanowień Konwencji straciła praktyczne znaczenie, jednak stanowi ona do dziś podstawowy system prawa traktatowego, normującego na płaszczyźnie wielostronnej publicznoprawne zagadnienia międzynarodowej żeglugi powietrznej. Stronami Konwencji chicagowskiej jest aktualnie ponad 180 państw. Dokumenty przyjęte na konferencji chicagowskiej 7 grudnia 1944 roku obejmowały Akt Końcowy oraz załączone do niego teksty umów międzynarodowych : 4 1) Tymczasowy Układ o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym, tworzący 5 Tymczasową Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (PICAO ) na okres poprzedzający powstanie stałej organizacji; 6 2) Konwencję o Międzynarodowym Lotnictwie Cywilnym, ustalającą podstawowe zasady rządzące lotnictwem cywilnym i transportem lotniczym (z wyłączeniem wolności lotniczych dla służb regularnych), która ustanowiła stałą Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (ICAO); w załącznikach do Konwencji zawarte są szczegółowe przepisy (techniczne); 7 3) Układ o Tranzycie Międzynarodowych Służb Powietrznych, zwany też Układem o Dwóch Wolnościach, w którym strony przyznają sobie wzajemnie pierwsze dwie wolności (techniczne) dla wymienionych służb (regularnych); 2 Z zastrzeżeniem art. 59 Statutu MTS, który postanawia, że decyzja wiąże tylko strony i tylko w danej sprawie. 3 Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, Chicago 7 grudnia 1944 roku, Dz.U roku, nr 35, poz Patrz M. Żylicz, Prawo międzynarodowego transportu lotniczego, Warszawa 1995, s Provisional Civil Aviation Organization. 6 Dz.U. z 1959 roku, nr 35, poz. 212 z późn. zm.; ICAO Doc 7300, tekst czterojęzyczny Doc Dz.U. z 1959 roku, nr 35, poz. 213; ICAO Doc 7500 i 9587.

3 PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ ) Układ o Międzynarodowym Transporcie Lotniczym, zwany też Układem o Pięciu Wolnościach, w którym strony przyznają sobie wzajemnie zarówno dwie techniczne, jak i trzy handlowe wolności dla międzynarodowych regularnych służb powietrznych; 5) Projekty załączników technicznych do Konwencji. Konwencja chicagowska powołała do życia 7 grudnia 1944 roku Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (International Civil Aviation Organization ICAO). Polska była jednym z sygnatariuszy tej Konwencji, należy również do ICAO (od 1958 roku) oraz podpisała Układ o Tranzycie Międzynarodowych Służb Powietrznych w dniu 20 listopada 1958 roku. ICAO rzeczywistą działalność rozpoczęła w 1947 roku, stając się wyspecjalizowaną organizacją ONZ. Celem ICAO jest opracowywanie zasad międzynarodowej żeglugi powietrznej oraz wspieranie planowania i rozwoju międzynarodowego transportu lotniczego. 9 Rola ICAO od początku istnienia lotnictwa jest nieoceniona. Mimo trudności, jakie stwarza współpraca międzynarodowa z udziałem tak licznych państw, stanowi ona wciąż forum do rozpatrywania problemów lotnictwa, a w szczególności transportu lotniczego w skali globalnej. Podczas całej swojej działalności zrealizowała ogromne zadania w zakresie efektywności operacji technicznych oraz bezpieczeństwa lotniczego. Prace w ramach ICAO przyczyniły się do ujednolicenia przepisów oraz dostosowywania poziomu bezpieczeństwa do rozwoju całego przemysłu lotniczego (industry). Normy i zalecenia zawarte w załącznikach do konwencji były wciąż aktualizowane, a na ich podstawie wydawano podręczniki, procedury, wytyczne i in. Na forum ICAO zostały opracowane liczne konwencje, także w sprawie prawa karnego czy odpowiedzialności cywilnej. Zagadnienia ekonomiczne pozostały w sferze regulacji między państwami w formie umów o komunikacji lotniczej. Jednak i w tych sprawach ICAO wydała wiele publikacji opartych na badaniach, ekspertyzach, ankietach, danych statystycznych i innych dostępnych lub specjalnie w tym celu przygotowywanych materiałach. ICAO jest wciąż organizacją aktywną, nadal organizuje konferencje i działa z zamiarem realizacji wyżej określonych zadań. Ogólne postanowienia Konwencji chicagowskiej 10 Postanowienia Konwencji odzwierciedlały sposób myślenia przeważający po II wojnie światowej. Władze krajowe, głęboko dotknięte doświadczeniami wojny, pragnęły utrzymywać całkowitą kontrolę nad udzielaniem zezwoleń samolotom, które wlatywały do ich przestrzeni powietrznej i lądowały na ich terytorium UNTS, t. 171, s. 387; ICAO Doc Patrz M. Żylicz, Prawo..., s Ibidem, s

4 272 IZABELLA SZYMAJDA Konwencja potwierdziła dążenia państw do regulowania zasad rządzących przestrzenią powietrzną, czyli wprowadzenia porządku w powietrzu (order in the air) zamiast ogólnej wolności żeglugi powietrznej. Znajduje to wyraz w art. 1 Konwencji, w którym została zawarta zasada suwerenności powietrznej, określana w polskiej terminologii jako zwierzchnictwo. Wiąże się ona na ogół z traktowaniem przestrzeni powietrznej jako nierozerwalnej części terytorium państwa i ogranicza korzystanie z tej przestrzeni. Można więc powiedzieć, że suwerenność ta jest całkowita i wyłączna, co nie oznacza, że jest ona absolutna i prawnie nieograniczona. Na wykonywanie lotów międzynarodowych potrzebna jest zgoda przynajmniej dwóch suwerennych państw. Konwencja wiąże przyznawanie wszelkich praw z przynależnością państwową statków powietrznych zgodnie z jej postanowieniami (art. 17, 18 i 20) w sprawie rejestracji statków powietrznych. Postanowienia te nie ograniczają się tylko do statków państw stron Konwencji. W ramach wykonywania zwierzchnictwa terytorialnego państwo ma prawo m.in.: 1) określić zasady wolności wykonywania przewozów międzynarodowych (art. 3c, 5, 6, 7, 8, 35a), 2) wprowadzić strefy zakazane i czasowe ograniczenia lotów (art. 9), 3) stosować środki przymusu wobec statków powietrznych wykonujących lot z naruszeniem przepisów (art. 3 bis jeszcze nie wszedł w życie), 4) ustanawiać przepisy w sprawie przybycia i pobytu statków powietrznych oraz opuszczania terytorium (art. 11), 5) ustanawiać oraz egzekwować (jest to również obowiązek) przepisy dotyczące ruchu lotniczego (art. 12), 6) ustanawiać przepisy w sprawie przybywających i opuszczających terytorium państwa pasażerów, załóg i ładunków (art. 13), 7) określać warunki korzystania z jego portów lotniczych oraz udogodnień dla żeglugi powietrznej (art. 15), 8) wyznaczać drogi lotnicze oraz porty lotnicze dla statków wykonujących międzynarodowe służby powietrzne (art. 68), a także porty lotnicze do odprawy granicznej dla innych statków powietrznych (art. 10), 9) do inspekcji obcych statków powietrznych (art. 16). Państwo ma obowiązek w szczególności: 1) przestrzegać zasady rejestracji statku powietrznego w jednym państwie, z możliwością przeniesienia rejestracji (art. 18), a rejestracja i jej przeniesienie odbywa się według prawa państwa rejestracji (art. 19), 2) zapewnić, aby zarejestrowane w nim statki powietrzne nosiły odpowiednie znaki przynależności państwowej i rejestracji (art. 20), 3) zapewnić spełnienie innych warunków dotyczących statków powietrznych używanych w żegludze międzynarodowej, ich dokumentacji, załóg, wyposażenia pokładowego, przewozu ładunków niebezpiecznych oraz używania aparatów fotograficznych (art ),

5 PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ ) zapewnić, by statek powietrzny w nim zarejestrowany był zobowiązany przestrzegać reguł ruchu lotniczego w obszarze, w którym się znajduje (art. 12), a także stosować się do poleceń organów państwa, którego terytorium zostało przez ten statek naruszone, zaś umyślne używanie statku powietrznego sprzeczne z celami Konwencji będzie karane (art. 3 bis jeszcze nie wszedł w życie), 5) sprawować przyznane mu funkcje kontroli nad statkiem, gdy statek powietrzny jest zarejestrowany w jednym, a osoba eksploatująca ma siedzibę w innym państwie (art. 83 bis jeszcze nie wszedł w życie); wtedy obydwa państwa ponoszą odpowiedzialność za niezgodne z prawem używanie statku powietrznego (art. 3 bis), 6) zastosowania wszelkich możliwych środków dla ułatwienia i usprawnienia żeglugi i obsługi statków powietrznych, załóg, pasażerów i ładunków (art. 22), 7) wydać przepisy celne i imigracyjne zgodnie z zasadami Konwencji (art. 23), 8) zwolnić statki powietrzne, paliwo, smary, części zamienne, normalne wyposażenie i zaopatrzenie pokładowe od opłat celnych, inspekcyjnych i podobnych (art. 24), 9) udzielić lub umożliwić udzielenie pomocy statkom powietrznym w niebezpieczeństwie oraz współpracę w poszukiwaniu zaginionego statku powietrznego (art. 25), 10) prowadzić dochodzenie i badanie okoliczności wypadków obcych statków powietrznych, zezwolić państwu rejestracji na wysłanie obserwatorów, a następnie wysłać temu państwu sprawozdanie i wyniki dochodzeń (art. 26), 11) zapewnić zwolnienie obcych statków powietrznych od zajęcia lub zatrzymania w celu zabezpieczenia roszczeń z tytułu praw patentowych, jeżeli państwo rejestracji jest stroną Konwencji o ochronie własności przemysłowej lub wydało prawa patentowe uznające lub udzielające równej ochrony wynalazkom dokonanym przez obywateli innych stron Konwencji (art. 27), 12) stosować się w największym stopniu do międzynarodowych norm i zaleceń w sprawie udogodnień dla żeglugi powietrznej oraz znormalizowanych systemów (art. 28), 13) współpracować w zapewnieniu jednolitości przepisów krajowych zgodnie z normami i zaleceniami ICAO w sprawach bezpieczeństwa, regularności i sprawności żeglugi powietrznej przykładowo wymienionych w Konwencji (art. 37). W przypadku niezapewnienia realizacji postanowień Konwencji państwo ponosi odpowiedzialność międzynarodową. Konwencja wprowadziła również zasadę niedyskryminacji, której wyrazem jest przede wszystkim art. 44g. Zasada ta dotyczyła także m.in. przyznawania praw kabotażowych (art. 7), ustalania stref zakazanych, ograniczeń i zakazów lotów, także czasowych (art. 9a i b), stosowania przepisów ruchu lotniczego (art. 11), korzystania z portów lotniczych i udogodnień dla żeglugi powietrznej (art. 15), reguł przewozu materiałów niebezpiecznych innych niż materiały wojenne (art. 35b). Zanim zostanie omówiony system wolności lotniczych należy wspomnieć o załącznikach do Konwencji, które mają charakter techniczny i nie są przedmiotem szczegółowej analizy w tym opracowaniu. Projekty załączników technicznych

6 274 IZABELLA SZYMAJDA (aneksów), czyli międzynarodowych wzorów i zalecanych metod postępowania, zostały opracowane na konferencji, a następnie przyjęte przez Radę ICAO. Do chwili obecnej wprowadzono 18 załączników: I licencje personelu, II przepisy ruchu lotniczego, III meteorologia, IV mapy lotnicze, V jednostki miar w komunikacji lotniczej, VI eksploatacja statków powietrznych, VII znaki przynależności państwowej statków powietrznych, VIII przepisy zdatności do lotu statków powietrznych, IX ułatwienia dla międzynarodowego transportu lotniczego, X łączność lotnicza, XI służby ruchu lotniczego, XII poszukiwanie i ratownictwo, XIII badanie wypadków lotniczych, XIV lotniska, XV służby informacji lotniczej, XVI hałas lotniczy, XVII bezpieczeństwo, XVIII przewozy ładunków niebezpiecznych. Wzory i zalecenia zawarte w załącznikach zostały uwzględnione (a przynajmniej powinny być) w prawie krajowym poszczególnych państw członków konwencji. Wolności lotnicze Pojęcie wolności lotniczych ( freedoms of the air) pojawiło się na Konferencji chicagowskiej. Oznacza prawa stanowiące przywileje, które państwa przyznają sobie wzajemnie i które dają podstawę do wykonywania lotów i przewozów w przestrzeniach powietrznych państw na zasadzie wyjątku od ogólnej zasady zwierzchnictwa terytorialnego państwa i braku wolności w jego przestrzeni powietrznej. Należy we wstępie wyjaśnić rozróżnienie między służbami regularnymi a nieregularnymi, które znalazło się w (art. 5) Konwencji. Definicja tych służb pojawiła się jednak nieco później, bo dopiero w 1952 roku. Rada ICAO przyjęła wraz z komentarzem (uzupełnionym w 1980 roku) definicję regularnej międzynarodowej służby powietrznej; rozumie się przez nią szereg (serię) lotów, spełniających jednocześnie trzy warunki: 1) loty przebiegają w przestrzeni powietrznej ponad terytorium więcej niż jednego państwa; 2) są wykonywane statkami powietrznymi w celu przewozu pasażerów, poczty lub towarów za wynagrodzeniem, przy czym każdy lot jest otwarty do publicznej sprzedaży; oraz 3) są wykonywane tak, ażeby obsługiwać przewozy (traffic) między tymi samymi dwoma lub więcej punktami zgodnie z opublikowanym rozkładem lotów albo z taką regularnością, że stanowią wyraźnie systematyczną, ciągłą serię. Loty wykonywane w celu przewożenia pasażerów, poczty lub towarów, które jednak nie spełniają chociażby jednego warunku, można zaliczyć do służb powietrznych nieregularnych. Jednak w praktyce (szczególnie obecnej) takie rozróżnienie może być trudne, np. przy seryjnych ( planned, regular) lotach czarterowych, 11 niekiedy otwartych dla publiczności. 11 PLL LOT nie mogąc wykonywać przewozów regularnych do Toronto, gdyż umowa lotnicza z Kanadą na to nie pozwalała, wykonywały prze wiele lat regularne loty czarterowe na podstawie zezwolenia udzielanego na rok przez władze kanadyjskie.

7 PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ Jak już wcześniej zostało wspomniane nie istnieje powszechna wolność korzystania z przestrzeni powietrznej (zasada zwierzchnictwa terytorialnego). Żegluga powietrzna odbywała się i odbywa na podstawie wielostronnych (także regionalnych) i dwustronnych umów o komunikacji lotniczej między państwami, jak również prawa wewnętrznego lub decyzji organów państwowych. W zakresie transportu lotniczego głównym przedmiotem umów między państwami jest ustanawianie międzynarodowych służb powietrznych (air services) i w tym celu państwa przyznają sobie wzajemnie wolności lotnicze ( freedoms of the air). Ponieważ powszechną, wiodącą i najważniejszą jest zasada zamkniętego nieba, prawa te stanowią wyjątek od zasady braku wolności lotów i przewozów międzynarodowych. Nazywamy je więc przywilejami lotniczymi. Spotykamy również pojęcie praw przewozowych (traffic rights). Na to pojęcie składają się wolności lotnicze wraz z określeniem m.in. obsługiwanych punktów, eksploatowanych tras, rodzaju obsługiwanych przewozów, podziału oferowanej zdolności przewozowej oraz stosowanych taryf, jak również liczby i kryteriów wyznaczania przewoźników lotniczych, takich jak własność i kontrola przewoźnika. Konferencja chicagowska określiła i uznała pięć wolności lotniczych, dwie pierwsze tranzytowe, oraz trzy następne handlowe. Aby wyjaśnić wolności lotnicze przyjmujemy, że państwo A jest to państwo przyznające wolność, państwo B państwo rejestracji przewoźnika, a państwo C państwo, które w określonych przypadkach również musi wyrazić zgodę. Pierwsza wolność przywilej przelotu nad terytorium państwa bez lądowania. Państwo A przyznaje przewoźnikowi państwa B prawo przelotu nad jego terytorium. Druga wolność przywilej lądowania dla celów niehandlowych (lądowanie techniczne), np. w celu uzupełnienia paliwa czy wymiany (wypoczynku) załogi. Przewoźnik państwa B ma prawo lądowania na terytorium państwa A w celach technicznych, bez zabierania czy pozostawiania ruchu (traffic). Trzecia wolność przywilej przywożenia (wyładowania) pasażerów, poczty i towarów zabranych z kraju przynależności statku powietrznego. Przewoźnik państwa B ma prawo zabierania ruchu z terytorium państwa B i pozostawienia go w państwie A. Czwarta wolność przywilej zabierania pasażerów, poczty i towarów z przeznaczeniem do państwa przynależności statku powietrznego. Prawo przewoźnika państwa B zabrania ruchu z państwa A i pozostawienia go w państwie B. Piąta wolność przywilej zabierania pasażerów, poczty i towarów przeznaczonych na terytorium jakiegoś innego (trzeciego) państwa oraz przywożenia (wyładowania) pasażerów, poczty i towarów pochodzących (zabieranych) z każdego takiego terytorium. Prawo przewoźnika państwa B wymaga nie tylko negocjacji między państwem B i A, lecz także między państwem B i C (zasada ta dotyczy również omawianych dalszych wolności). Piątą wolność stanowi przedłużenie trasy rozpoczynającej się w państwie B do państwa C. Czyli przewoźnik państwa B obsługuje trasę z państwa B do państwa A, a następnie do państwa C. Ruch, który

8 276 IZABELLA SZYMAJDA został zabrany z państwa A i pozostawiony w państwie C, nazywany jest ruchem piątej wolności. Rozwój międzynarodowej żeglugi powietrznej przyczynił się do ukształtowania następnych rodzajów wolności lotniczych. Wielu ekspertów uważa, że nie ma takiej potrzeby, gdyż z reguły wolności te są kombinacją wolności handlowych i tranzytowych. Analizując te wolności, można dojść do wniosku, że dalsze wolności wynikają z pięciu podstawowych. W związku z brakiem jednolitego stanowiska w tych kwestiach dalsze wolności nie mają w literaturze jednej definicji ani klasyfikacji. Wymienia się niekiedy aż 10 wolności, których klasyfikacja i charakterystyka zostanie przedstawiona poniżej. Szósta wolność dotyczy wykonywania międzynarodowego przewozu lotniczego pasażerów i ładunków przez terytorium państwa przynależności statku powietrznego (przewoźnika), między terytoriami dwóch innych państw. Prawo przewoźnika państwa B zabrania ruchu z państwa A, przewiezienia go do państwa B, a następnie do państwa C. Siódma wolność dotyczy przewozu pasażerów i ładunków między terytoriami dwóch różnych państw przez statki powietrzne (przewoźnika) państwa trzeciego bez lądowania na terytorium tego ostatniego państwa. Prawo przewoźnika państwa B rozpoczęcia przewozu w państwie A oraz przewiezienia ruchu z państwa A do państwa C. Ponieważ przewóz nie rozpoczyna się w państwie B jest to czysty lot (przewóz) zagraniczny (pure foreign flight). Następnie wyróżniamy kabotaż, który czasem jest definiowany jako ósma i dziewiąta wolność, a mianowicie: Ósma wolność dotyczy przewozu pasażerów i ładunków między punktami położonymi na terytorium tego samego państwa, przewozu zwanego kabotażem (cabotage), jednak przewóz rozpoczyna się w państwie przynależności statku powietrznego. Przewoźnik państwa B ma prawo zabrania ruchu z miasta 1 w państwie A i przewiezienia go do miasta 2 w państwie A pod warunkiem, że przewóz ten stanowi przedłużenie przewozu, który rozpoczął się w państwie B. Dziewiąta wolność dotyczy przewozu pasażerów i ładunków między punktami położonymi na terytorium tego samego państwa, ale przewóz nie rozpoczyna się w państwie przynależności statku powietrznego. Prawo przewoźnika państwa B zabrania ruchu z miasta 1 w państwie A i przewiezienia go do miasta 2 w państwie A bez wymogu, że przewóz rozpoczyna się na terytorium państwa B, czysty kabotaż (pure cabotage). Dziesiąta wolność niektórzy uważają, że można o niej mówić w odniesieniu do kabotażu regionalnego między państwami określonego regionu (regional cabotage). Graficzne przedstawienie wolności lotniczych zob. s Państwa na konferencji chicagowskiej nie doszły do porozumienia w sprawie wzajemnego przyznania pięciu wolności lotniczych (technicznych i handlowych) dla służb regularnych i nieregularnych w układzie wielostronnym. W Konwencji ustalono jedynie warunki wykonywania lotów nieregularnych. Mówi o tym art. 5 Konwencji dotyczący prawa przelotu nieregularnego: Każde umawiające się Pań-

9 PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ stwo zgadza się, by wszelkie statki powietrzne innych umawiających się Państw, nieużywane w regularnej międzynarodowej służbie powietrznej, posiadały prawo wlotu lub przelotu nad jego terytorium bez lądowania oraz do lądowania w celach niehandlowych bez konieczności otrzymania uprzedniego zezwolenia, pod warunkiem jednak przestrzegania przepisów niniejszej Konwencji i z zastrzeżeniem prawa Państwa, nad którego terytorium przelatują, do żądania lądowania [...] Jeżeli wspomniane statki powietrzne używa się do odpłatnego przewożenia pasażerów, towarów lub poczty poza wykonywaniem regularnej międzynarodowej służby powietrznej, mają one również przywilej, stosując się do art. 7, zabierać lub pozostawiać pasażerów, towary lub pocztę, z zastrzeżeniem prawa Państwa, w którym odbywa się zabranie lub pozostawienie, do ustanowienia takich przepisów, warunków lub ograniczeń, jakie uzna ono za pożądane. Wynika z tego, że w Konwencji zostały przyznane wzajemnie jedynie prawa wolności technicznych (pierwszej i drugiej) dla lotów nieregularnych, natomiast pozostałe wolności (handlowe) dla lotów nieregularnych uzależniono od zgody państwa, w którym mają być wykorzystywane. Wolności, zarówno techniczne, jak i handlowe, dla służb regularnych zostały ustanowione na mocy układów o dwóch i o pięciu wolnościach, które jednak nie zostały przyjęte przez wszystkie państwa. Układy o dwóch i pięciu wolnościach Układ o dwóch wolnościach dla służb regularnych przyznał wzajemnie między stronami prawa, które nazywa się wolnościami technicznymi, a więc regularnym służbom powietrznym: prawo przelotu i lądowania w celach niehandlowych. Wykonywanie przyznanych wolności powinno odbywać się zgodnie z postanowieniami Konwencji chicagowskiej, a przewoźnik lotniczy, wykonujący lądowanie techniczne, powinien zaoferować w miejscu lądowania rozsądne usługi przewozowe. Jeżeli przewoźnik nie spełnia wymogów dotyczących narodowej własności i kontroli lub nie przestrzega przepisów państwa tranzytowego albo postanowień układu, jego prawa mogą zostać cofnięte. Układ o dwóch wolnościach, ma również obecnie ogromne znaczenie. Przyjęło go około 100 państw. Jednak kilka spośród państw o największych terytoriach (Brazylia, Chiny, Kanada, Rosja) nie przyjęły układu, co jednak nie zmniejsza jego obecnej roli. Układ o pięciu wolnościach dla służb regularnych przyznał wzajemnie przez państwa prawa pięciu wolności z możliwością wyłączenia stosowania przez każde umawiające się państwo przywileju piątej wolności. Układ ten nie spełnił oczekiwanej roli, gdyż większość państw z różnych względów, a przede wszystkim ekonomicznych lub politycznych, chciała zachować kontrolę nad działalnością obcych przewoźników na swoim terytorium. Jest to praktykowane w przeważającej większości państw również obecnie. Został on wprawdzie przyjęty przez 20 państw, ale po wycofaniu się 9 z nich, należy do niego 11 państw. Nie odgrywa żadnej praktycznie roli w światowym transporcie lotniczym i można powiedzieć, że skończył

10 278 IZABELLA SZYMAJDA się niepowodzeniem. Stany Zjednoczone, które początkowo były jego głównym inicjatorem, także wycofały się z układu. Eksploatacja międzynarodowych regularnych służb powietrznych odbywa się do czasów obecnych na podstawie dwustronnych umów między zainteresowanymi państwami, stosownie do art. 6 Konwencji. Wyjątek stanowią niektóre wielostronne układy regionalne, jak np. Wspólnota Europejska. UMOWY DWUSTRONNE SYSTEM CHICAGOWSKO-BILATERALNY Na konferencji nie osiągnięto porozumienia w sprawie układu wielostronnego, który uregulowałby wzajemne przyznawanie sobie przez państwa wolności lotniczych. Powstała więc konieczność wynegocjowania i podpisania umów dwustronnych między państwami. Konwencję uzupełniło około 2000 umów określających warunki wykonywania przewozów międzynarodowych głównie regularnych. W chwili obecnej jest ich około Dlatego system prawa regulujący międzynarodowy transport lotniczy określa się jako system chicagowsko-bilateralny. W stosunkach nieunormowanych w drodze umów dwustronnych wolności lotnicze przyznawane są według prawa wewnętrznego. Na konferencji przeważał pogląd, że umowy dwustronne będą rozwiązaniem tymczasowym, do chwili zawarcia wielostronnej umowy międzynarodowej o zasięgu światowym. Praktyka wykazała jednak dążenie państw do ścisłej regulacji tych zagadnień i umowy te obowiązują również obecnie bez żadnych ograniczeń. Zgodnie z klasyfikacją przyjętą przez ICAO można wyróżnić umowy w sprawie: 1) żeglugi powietrznej, a w szczególności świadectw sprawności technicznej, licencji załóg, statków powietrznych i wyposażenia, meteorologii i łączności radiowej, 2) zagadnień prawnych, w szczególności międzynarodowego prawa lotniczego prywatnego, regulowania sporów oraz przywilejów i immunitetów dla przewoźników lotniczych, 3) tranzytu i transportu lotniczego, zagadnień ekonomicznych oraz służb powietrznych. 12 Z ekonomicznego punktu widzenia największe znaczenie mają umowy, w których strony przyznają sobie przywileje handlowe, a więc przede wszystkim prawa przewozowe, w tym wolności lotnicze. Decydują one m.in. o dostępie do rynku dla obcych przewoźników, o sile konkurencji, wpływają na zaspokojenie potrzeb i jakość usług w określonym państwie czy regionie. Będą więc one przedmiotem bardziej szczegółowej analizy. 12 ICAO, Aeronautical Agreements and Arrangements Tables of agreements and arrangements registered with the Organization, 1 January 1946, 31 December 1964, Doc 8473 LGB/215, 1965.

11 PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ Na konferencji, mając na uwadze potrzebę przynajmniej częściowego ujednolicenia umów, przygotowano wzór dwustronnej umowy lotniczej, zwany później wzorem chicagowskim. Wieloletnia praktyka państw wprowadziła odstępstwa lub uzupełnienia tego wzoru, w związku z czym obecnie wymienia się wiele typów umów dwustronnych w sprawie komunikacji lotniczej, np. typ sztrasburski, bermudzki (Bermuda I i Bermuda II) i in. Pomijając szczegółową analizę, można stwierdzić, że zasadniczym elementem każdej umowy (występującym w tekście umowy lub czasem w załączniku) jest wymienienie określonych przywilejów handlowych. Ogólna charakterystyka umów Umowy dwustronne stanowią instrument, za pomocą którego rządy państw starają się ochronić narodowych przewoźników lotniczych przed nieograniczoną konkurencją, zarówno międzynarodową, jak i krajową. Posiadanie narodowego przewoźnika stanowi jeden z priorytetów polityki przeważającej większości państw. Istnieje bowiem oczywisty związek między obronnością a posiadaniem silnego, wewnętrznego przemysłu lotniczego nowoczesnego wyposażenia, pilotów i odpowiednio przeszkolonego personelu, a w krajach wysoko rozwiniętych właściwego zaplecza do produkcji samolotów. Każdy naród ma swoją dumę narodową, która bez wątpienia symbolizowana jest znacznie wyraźniej przez posiadanie flagowego przewoźnika. Poczucie jedności narodowej wyraża się m.in. poprzez posiadanie państwowego systemu transportowego, a także połączeń lotniczych z sojusznikami politycznymi obecnymi lub byłymi koloniami, krajami przodków, skupiskami emigrantów itd. Występują w końcu czynniki stricte ekonomiczne (lub pseudoekonomiczne), takie jak znaczenie systemu własnego transportu lotniczego dla rozwoju gospodarczego, łączenie różnych działów gospodarki oraz regionów, które w innej sytuacji mogłyby być skazane na izolację od reszty świata, promowanie w ten sposób handlu, turystyki oraz przepływu kapitału, a przede wszystkim zwiększanie udziału w rynku i wzgląd na bilans płatniczy kraju. W celu ochrony tych interesów narodowych przeważająca większość państw ustanowiła pewne instrumenty stosowane przez rząd w umowach dwustronnych, gwarantujące ochronę ich narodowych przewoźników, oraz ograniczenia przywilejów handlowych dla przewoźników obcych. Przeważająca większość umów ma więc charakter restryktywny; ograniczenia przywilejów handlowych są realizowane m.in. przez: 1) wyznaczanie przewoźników (designation) muszą być oni przewoźnikami narodowymi ze względu na przeważającą własność i kontrolę, przy czym według wielu umów państwo może wyznaczyć tylko jednego przewoźnika; w przypadku naruszenia wymogu w sprawie własności i kontroli przewoźnikowi można cofnąć przyznane mu przywileje; 2) utrzymanie podziału na loty rozkładowe i nierozkładowe; z reguły restryktywne zapisy dotyczą tych pierwszych;

12 280 IZABELLA SZYMAJDA 3) ścisłe określanie tras, na których przyznaje się wolności; najczęściej przyznaje się wzajemnie przede wszystkim cztery pierwsze wolności, rzadziej piątą, szóstej niektóre państwa nie uznają w ogóle (nie wspominając o dalszych); 4) wprowadzenie kryterium country-pair basis regulacja dotycząca całego terytorium państw, oraz city-pair basis wprowadzenie odrębnego reżymu dla niektórych tras według potrzeby; 5) określenie dozwolonych granic podziału zdolności przewozowej (capacity share) w procentach (udział w rynku każdej ze stron), z reguły w stosunku 50:50; umowy z całkowitą wolnością oferowania ( free determination) należą do rzadkości, są to przeważnie umowy open sky; 6) szczególną ochronę poszczególnych tras o stosunkowo małym ruchu w zależności od liczby przewożonych pasażerów w pewnym okresie (np. rocznym) na danej trasie; oraz szczególną ochronę poszczególnych tras w zależności od liczby lotów RT (round trip) wykonywanych, np. rocznie, na danej trasie częstotliwość ( frequency); 7) specjalne traktowanie portów lotniczych nie posiadających określonych urządzeń (w tym pomocy nawigacyjnych) dla obsługi danych przewozów; 8) zróżnicowane zapisy z uwagi na pojemność samolotów lub zmianę pojemności (change of gauge); ograniczanie częstotliwości rejsów na określonych trasach ( frequency); 9) określenie czasu obowiązywania określonych zabezpieczeń, czyli stopniowe rozszerzanie dostępu do rynku; 10) różne traktowanie nowo otwartych tras i tras już istniejących; 11) wprowadzanie ograniczeń lub odmowy prawa korzystania z praw przewozowych z uwagi na kongestię (congestion) przepełnienie, oraz związane z tym zasady przydzielania czasów operacji (slotów) w porcie lotniczym i (lub) problemy związane z ochroną środowiska; 12) wprowadzenie w ostatnich czasach podziału na porty lotnicze pierwszej kategorii, tzw. hubs, systemy portów lotniczych, oraz porty lotnicze drugiej i trzeciej kategorii, tzw. regionalne; inaczej traktuje się przewozy międzyregionalne, między hubami a między hubem a portem regionalnym oraz między portami regionalnymi; 13) restrykcje taryfowe według większości umów taryfy wymagają uzgodnienia między przewoźnikami oraz zatwierdzenia władz lotniczych; tylko nieliczne umowy przyjmują bardziej liberalne zasady; 14) szczególne postępowanie w przypadku poniesienia strat finansowych przez przewoźnika(ów) oraz pozbawienia go(ich) możliwości efektywnej konkurencji; 15) obowiązkowe zawieranie umów między przewoźnikami ograniczające konkurencję; prawie wszystkie dawniejsze umowy zawarte przez Polskę wymagały, by warunki eksploatacji linii były uzgadniane między przewoźnikami; 16) zapewnienie wzajemności niektórych praw i przywilejów; 17) inne postanowienia ograniczające wolność sprzedaży, transferu nadwyżek itp. Wymienione kryteria ograniczające nie występują osobno, lecz są ze sobą ściśle powiązane i od siebie uzależnione. Zastosowano je, łącząc w różne kombinacje,

13 PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ które wypracowane w ten sposób dają określony efekt. Zależy to od charakterystyki danego rynku i szczególnej potrzeby jego ochrony z punktu widzenia różnych czynników. Ogólnie można obecnie stwierdzić wprowadzanie częściowej liberalizacji w wielu umowach przez rezygnację z ograniczeń związanych ze stosowaniem wymienionych wyżej kryteriów. Jednak liberalizacja ta jest mniej lub bardziej selektywna. W związku z tym czasami potraktowanie restryktywne jednego z wielu elementów umowy (np. dostęp do rynku, podział oferowanej zdolności przewozowej czy prawa sprzedaży na terytorium drugiej strony) powoduje, że cała umowa staje się w efekcie restryktywna, pomimo liberalnego potraktowania innych elementów regulacji. 13 Stosowanie powyższych kryteriów przez państwa ma na celu ograniczanie konkurencji i ochronę własnego rynku krajowego. Nawet w samej Konwencji znajdujemy zalecenia dotyczące tworzenia porozumień wyłączających konkurencję. Artykuł 77 Konwencji stwierdza, że żadne z jej postanowień nie przeciwstawia się tworzeniu przez dwa lub więcej umawiających się państw organizacji łącznej eksploatacji przewozu lotniczego ( joint operation) lub międzynarodowych instytucji eksploatacji ani też zawieraniu umów poolowych dotyczących służb powietrznych tych państw na jakichkolwiek szlakach lub w jakichkolwiek regionach. Tego rodzaju organizacja lub instytucje i tego rodzaju eksploatacje poolowe będą jednakże poddane wszelkim postanowieniom Konwencji, łącznie z postanowieniami dotyczącymi rejestracji porozumień w Radzie ICAO. Rada ustala sposób, w jaki postanowienia Konwencji, odnoszące się do przynależności państwowej statku powietrznego, stosuje się do statku powietrznego eksploatowanego przez międzynarodowe instytucje eksploatacyjne. Artykuł 79 Konwencji stanowi, że państwo może brać udział we wspólnych organizacjach eksploatacyjnych ( joint operation) lub w porozumieniach poolowych albo za pośrednictwem swego rządu, albo przedsiębiorstwa lub przewoźników wyznaczonych przez rząd. Przedsiębiorstwa te mogą według wyłącznego uznania zainteresowanego państwa stanowić w całości lub w części własność państwową lub własność prywatną. Według art. 78 Rada może proponować zainteresowanym umawiającym się państwom tworzenie wspólnych organizacji dla eksploatacji służb powietrznych na wszelkich szlakach lub w jakichkolwiek regionach. Ten artykuł Konwencji można interpretować jako zalecenie tworzenia wymienionych porozumień, co przyczyniło się w praktyce do podpisania wielu takich umów aktualnych do dziś. Zarówno joint operation, jak i pool uważane są obecnie (także we Wspólnocie Europejskiej) za praktyki godzące w konkurencję, ale zgodnie z Konwencją stanowią dość powszechną praktykę. 13 M. Żylicz, Prawo..., s. 118.

14 282 IZABELLA SZYMAJDA Własność i kontrola przewoźników w umowach dwustronnych W przeważającej większości umów dwustronnych na świecie każde państwo (naród) zachowuje prawo cofnięcia praw przewozowych w przypadku, gdy kiedykolwiek stwierdzi, że wyznaczony zagraniczny (obcy) przewoźnik nie posiada większościowej własności i rzeczywistej kontroli podmiotów państwa wyznaczającego przewoźnika. Wymóg narodowości wywodzi się z podstawowych zasad międzynarodowego lotnictwa cywilnego, ustanowionych przez Konwencję chicagowską. Umowy bilateralne wywodzą się z zasady zwierzchnictwa narodowego nad przestrzenią powietrzną (zasada suwerenności), stanowiącej podstawę systemu chicagowskiego. Wynikają z tego dwie podstawowe konsekwencje: 1) przewoźnicy posiadają narodowość, a rządy państw odgrywają decydującą rolę w negocjowaniu praw przewozowych (traffic rights), w tym praw trasowych (route rights); 2) prawo krajowe większości państw ogranicza udział we własności i kontroli podmiotów zagranicznych. Natomiast zapisy treści samej Konwencji chicagowskiej nie przesądzają o problemie inwestycji zagranicznych. Faktycznie art. 77 wyraźnie zezwala na operacje przewoźników oparte również na połączonych lub koordynowanych działaniach w wykonywaniu międzynarodowych przewozów. Istnieje jednak sformułowanie, zarówno w układach o dwóch i o pięciu wolnościach stanowiących załączniki do Konwencji, jak i w chicagowskich wzorcowych standardowych klauzulach bilateralnych, że zezwala się każdej ze stron...odmówić udzielenia lub cofnąć zezwo- 14 lenie eksploatacyjne udzielone przedsiębiorstwu transportu lotniczego innego państwa, jeżeli przeważająca część własności i rzeczywista kontrola tego przedsiębiorstwa nie należy do osób posiadających przynależność państwową umawiającej się strony. Takie lub podobne sformułowanie jest nadal powszechnie stosowane w większości umów dwustronnych, nawet w tych, które są uważane za liberalne. Nie istnieje jednak prawnie wiążąca czy choćby autorytatywna definicja większościowej własności i rzeczywistej kontroli. Zapis ten stanowi przedmiot interpretacji w odniesieniu do konkretnej sytuacji. Może więc zdarzyć się, że większościową własność posiadają obywatele narodowości przewoźnika, lecz rzeczywistą kontrolę sprawują podmioty zagraniczne zarządzające przewoźnikiem. Może wystąpić sytuacja odwrotna, kiedy większościowa własność należy do podmiotów zagranicznych, a państwo narodowości przewoźnika ma prawo podejmowania decyzji strategicznych o znaczeniu państwowym instytucja złotej akcji (golden share). Złota akcja nie ma wartości pieniężnej, lecz np. nadaje rządowi uprawnienie do 14 Art. 1 Układu o Tranzycie Międzynarodowych Służb Powietrznych, zwany też Układem o Dwóch Wolnościach, art. 1 Układu o Międzynarodowym Transporcie Lotniczym, zwanym też Układem o Pięciu Wolnościach, art. 6 wzorcowej klauzuli chicagowskiej, art. 6 umowy bermudzkiej i in.

15 PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ podejmowania nadrzędnych decyzji w stosunku do decyzji zarządu przedsiębiorstwa (również niekiedy poprzez prawo weta) w ściśle określonych sprawach. Ponieważ określenie większościowa własność i rzeczywista kontrola nie zostały zdefiniowane w układzie o dwóch wolnościach czy w Konwencji, ogólnie przyjmuje się, że te dwa warunki są spełnione, jeżeli państwo (naród nation) lub jego 15 obywatele (podmioty) posiadają 51% udziałów w przewoźniku. Utrzymywanie 51% udziałów zabezpiecza status przewoźnika jako narodowego. Jednak jeżeli dla celów szczegółowej analizy rozdzielimy te dwa warunki, okaże się, że interpretacja każdego z nich przysparza licznych trudności. Pojęcie istotna część własności (substantial ownership) jest utożsamiane z przeważającą częścią własności (majority ownership) i powszechnie przyjmuje się, że udział powinien przekraczać 50%. Taka interpretacja stanowi duże uproszczenie, jednak samo sformułowanie nie ma większego znaczenia, gdyż zazwyczaj strony umowy dokładnie umawiają się, o jaką część własności chodzi. Dlatego literatura często posługuje się zamiennie pojęciami większościowa własność, przeważająca część własności, większościowy udział we własności mimo tego, że w wersji angielskiej użyte zostało słowo substantial. W prawie Wspólnoty zostało użyte pojęcie majority 16 ownership i oznacza ono to samo, co pojęcie substantial ownership, używane w umowach dwustronnych, czyli większościowy udział we własności. Natomiast na pojęcie rzeczywistej czy efektywnej kontroli (effective control), mimo że jest to w zasadzie jedyne określenie używane czy to w umowach dwustronnych, czy też w prawie Wspólnoty, może składać się wiele różnych elementów. Jeżeli więc nie zostało dokładnie określone o jaką kontrolę chodzi, interpretacja może powodować wiele trudności i konfliktów. Obecny bilateralny system, oparty na narodowej własności oraz negocjacjach między dwoma państwami, jest w znacznej mierze postrzegany jako protekcjonistyczny, zawężający możliwości działania i odbiegający od procesu globalizacji. Nieliczne umowy tradycyjne zapisy o własności i kontroli zastępują wymogiem, aby wyznaczony przewoźnik posiadał główne miejsce działalności (principal place of business) oraz rzeczywistą kontrolę podmiotów państwa rejestracji przewoźnika. Niektórzy proponują jednoczesne wprowadzenie wymogu, że przewoźnik 17 musi posiadać certyfikat (air operator s certificate AOC) wydany przez władze do spraw bezpieczeństwa lotniczego rządu wyznaczającego przewoźnika, aby nie dopuścić do tworzenia się tanich bander ( flags of convenience) w transporcie lotniczym na wzór transportu morskiego. Odejście od tradycyjnych wymogów 18 przewiduje również prawo Wspólnoty Europejskiej, lecz nabyte na mocy tych przepisów uprawnienia przewoźnika wspólnotowego nie mają jednak wymiaru zewnętrznego, nie mają zastosowania w relacjach z państwami trzecimi. Koncepcja narodowego przewoźnika w pewnym stopniu zmieniła swoje znaczenie we Wspólnocie Europejskiej. W wyniku procesu liberalizacji narodowi prze Patrz B. Cheng, The Law of International Air Transport, London 1962, s Rozporządzenie Rady WE nr 2407/92 w sprawie licencjonowania przewoźników, art. 4. Np. umowy z Hongkongiem czy Gwatemalą. Rozporządzenie Rady WE nr 2407/92.

16 284 IZABELLA SZYMAJDA woźnicy państw członkowskich UE nabywają status przewoźników Wspólnoty poprzez uzyskanie licencji eksploatacyjnej na mocy Rozporządzenia Rady nr 2407/92. Artykuł 4 Rozporządzenia ustanawia cztery podstawowe wymogi, które muszą być spełnione, aby przewoźnik uzyskał status przewoźnika Wspólnoty, a mianowicie: 1) jego zasadnicze miejsce działania musi być zlokalizowane w państwie członkowskim udzielającym licencji; 2) transport lotniczy musi być jego głównym zajęciem; 3) posiadacz licencji musi stanowić własność i własność ta musi być utrzymywana bezpośrednio lub przez przewagę własności obywateli Wspólnoty; 4) posiadacz licencji musi zawsze być pod rzeczywistą kontrolą obywateli Wspólnoty. Wtedy na wewnętrznym rynku Wspólnoty korzysta on ze szczególnych praw dających m.in. dostęp do rynku UE włącznie z kabotażem. Uprawnienia przewoźnika wspólnotowego nie mają jednak wymiaru zewnętrznego, nie mają zastosowania w relacjach z państwami trzecimi. Liberalizacja WE bowiem do tej pory odnosi się do przewozów wewnątrz Wspólnoty. Nie istnieje wolność wykonywania przewozów między państwami członkowskimi Wspólnoty a państwami trzecimi. Trasy te wciąż są regulowane tradycyjnie na podstawie umów dwustronnych. Czyli na mocy przeważającej większości tych umów przewozy między dwoma państwami stronami umowy mogą być wykonywane jedynie przez przewoźników, których większościowa własność i rzeczywista kontrola należy do podmiotów tych państw. Uzasadnieniem potrzeby zmiany tradycyjnych zapisów w sprawie własności i kontroli w umowach dwustronnych są ogromne przeobrażenia, jakie zaszły w transporcie lotniczym od chwili podpisania Konwencji chicagowskiej. Przemysł lotniczy bowiem charakteryzuje się rozwojem cyklicznym, a jego sukcesy zależą od dobrego stanu gospodarczego. Wojna w Zatoce oraz recesja w przewozach lotniczych spowodowały niezwykle trudny okres dla przewoźników, którzy znaleźli się na dnie cyklu gospodarczego. W ciągu trzech lat ( ) przewoźnicy amerykańscy ponieśli łącznie większe straty niż wcześniej zarobili w ciągu ich historii. W tym samym czasie przewoźnicy europejscy stracili ponad 3,5 mld USD. Większość przewoźników na świecie oferowała nadmierną zdolność przewozową, niewspółmierną do wykonywanych przewozów, a jednocześnie stanęła w obliczu ostrej konkurencji. Czynniki te wpłynęły na dalsze poważne problemy ekonomiczne. W 1993 roku straty przemysłu lotniczego przekroczyły 4,1 mld USD. Trudności ekonomiczne zbiegły się w czasie z realną potrzebą wymiany floty przez znaczną liczbę przewoźników. Według badań i prognoz ICAO z 1992 roku w latach przewoźnicy staną w obliczu potrzeby poniesienia wydatków w wysokości 800 mld USD na nowe samoloty. Jednak z powodu trudności w pozyskaniu kapitału oraz pogłębiającej się recesji w przewozach lotniczych faktyczne zakupy samolotów 19 będą znacznie odbiegały od pierwotnie projektowanych. 19 Patrz stanowisko Międzynarodowej Izby Handlowej (International Chamber of Commerce ICC) w sprawie polityki dotyczącej inwestycji podmiotów zagranicznych w przewoźników lotniczych, przygotowane przez Komisję do spraw Transportu Lotniczego, 8 listopada 1994 roku Doc. No 310/422 Rev. 2, 8 Nov

17 PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ Sytuację drastycznie pogorszyły wydarzenia z 11 września w Stanach Zjednoczonych, które doprowadziły do światowego kryzysu na rynku przewozów lotniczych. W wyniku zamachów terrorystycznych przewoźnicy ponieśli nie tylko bezpośrednie koszty związane z czasowym zawieszeniem lotów do USA czy wzrostem stawek ubezpieczeniowych, a także rezygnacją pasażerów z rejsów. Ogromna część pasażerów nadal rezygnuje z podróży, co wpływa na zmniejszenie przychodów, zwiększenie kosztów spowodowanych nadmiernym oferowaniem zdolności przewozowej, a więc potrzebę redukcji i restrukturyzacji siatki połączeń, a co za tym idzie redukcję lub restrukturyzację floty oraz zmniejszenie zatrudnienia. Transport lotniczy w obliczu kryzysu pilnie potrzebuje inwestycji kapitałowych, które w wielu przypadkach mogą zaoferować jedynie podmioty zagraniczne. Nadszedł czas na rozluźnienie przepisów w sprawie inwestycji zagranicznych w przewoźników na forum międzynarodowym. Zostały już rozpoczęte prace w ramach ICAO, ECAC oraz IATA. Problem ten jest poruszany również na konferencjach organizowanych przez inne organizacje, związki czy zrzeszenia niekiedy pośrednio związane z transportem lotniczym (np. Międzynarodową Izbę Handlową). Zmiana tych zapisów w umowach dwustronnych wciąż jednak zależy od woli państw. Umowy open skies 20 Umowy open skies charakteryzują się przede wszystkim tym, że nie zawierają tradycyjnych elementów restryktywnych (lub nieliczne o niewielkim znaczeniu), typowych dla większości umów dwustronnych. Zasada open skies oznacza wolność bezpiecznych lotów, wolność przewożenia pasażerów i ładunków oraz wolność operacji handlowych (doing-business), jednak wolność ta nie jest stosowana tam, gdzie lub kiedy lot jest zabroniony, do przewożenia tego, co jest zabronione, oraz do robienia interesów czy układów handlowych bez pozwolenia. Open skies w takim (ograniczonym i warunkowym) ujęciu można określić następująco: 1. Każdy przewoźnik wyznaczony przez stronę będzie upoważniony do operowania i oferowania publiczności każdego rodzaju usług lotniczych, z każdą częstotliwością, samolotami każdego rodzaju, w każdej konfiguracji, na każdej trasie, za każdą cenę proporcjonalną do kosztów, do (z, przez) na terytorium każdej innej strony w sposób, jaki sobie wybierze. Operowanie to musi być jedynie przedmiotem międzynarodowych uzgodnień i standardów w zakresie bezpieczeństwa i ochrony środowiska. 2. Każdy przewóz, na każdej trasie lub w połączeniu z każdym innym środkiem transportu do (z, przez) na terytorium każdej strony będzie dozwolony dla wyznaczonego przewoźnika stron pod warunkiem, że umowa przewozu zawiera uzgodnione międzynarodowo i zgodne z międzynarodowymi standardami zapisy. 20 Patrz I. Szymajda, Konkurencja w transporcie lotniczym. Prawo europejskie i problemy dostosowania prawa polskiego, Warszawa 2002.

18 286 IZABELLA SZYMAJDA 3. Każdy wyznaczony przez stronę przewoźnik otrzyma pełne prawo prowadzenia operacji handlowych (doing-business) na terytorium innej strony. 4. Wyznaczony przez stronę przewoźnik będzie uważany za przewoźnika, któremu ta strona przyznała licencję zgodną z międzynarodowymi uzgodnieniami i kryteriami standardów międzynarodowych oraz który ma zarejestrowane biuro na terytorium tej strony Wszystkie operacje handlowe wyznaczonych przewoźników będą przedmiotem uzgodnionych międzynarodowo standardowych zasad zdrowej konkurencji. Należy stwierdzić, że zasada open skies jest realizowana w ramach Wspólnoty Europejskiej w niezwykle szerokim zakresie. Jednak obecne umowy open skies nie stanowią drogi do globalizacji, a większość z nich pozostaje dwustronna w swej naturze, gdyż np.: 1) utrzymują one tradycyjne zapisy o większościowej własności i rzeczywistej kontroli, zakazując wyznaczania przewoźników stanowiących własność obcego kapitału; oznacza to, że nie może mieć miejsca łączenie się przedsiębiorstw przez granice (cross border mergers); nie można ustanawiać przewoźników na obcych rynkach; 2) nie mają one zastosowania do rynku krajowego i w związku z tym wykluczają zagraniczną konkurencję na ogromnej części należącej do całości rynku światowego; 3) nie liberalizują one przepisów dotyczących leasingu samolotów wraz załogą i ewentualnych zobowiązań ponoszenia części kosztów eksploatacyjnych (wet lease), co powoduje zmniejszenie elastyczności operacyjnej; 4) nie poruszają one bardzo istotnych zagadnień związanych z przepisami ustalającymi zasady konkurencji, co stwarza liczne trudności w uzyskaniu przez przewoźników zgody na zawarcie niezbędnych porozumień o współpracy; również władze odpowiedzialne za przestrzeganie przepisów w sprawie łączenia przedsiębiorstw mają problemy z kontrolowaniem porozumień między przedsiębiorstwami, aby nie nadużywały pozycji dominującej; 5) nie zawierają one postanowień w tak istotnych sprawach, jak dostęp do zatłoczonych portów lotniczych, sprawy socjalne i środowisko naturalne oraz wiele innych. Umowy open skies nie usuną więc sprzeczności w międzynarodowej regulacji transportu lotniczego o podstawowym znaczeniu. Z jednej strony działają przewoźnicy na skalę globalną oraz alianse łączące partnerów z licznych państw, z drugiej strony umowy dwustronne regulują rynek jedynie między dwoma państwami. Nawet jeżeli są to umowy open sky, zawierają one różne rozwiązania wynikające z ich bilateralnego charakteru. Jest to sposób pośredni, niedoskonały, lecz w najbliższym czasie możliwy do zrealizowania, oczywiście poza rozwiązaniami regionalnymi (jak we Wspólnocie). Teoretycznie najlepsze byłoby rozstrzyg- 21 Patrz, np. Agence Europe z 15 stycznia 1993; sekretarz transportu Wielkiej Brytanii John MacGregor Send powiedział, że...nie może być otwartego nieba bez otwartych inwestycji, Aviation Daily, z 8 stycznia 1993.

19 PUBLICZNOPRAWNE ZAGADNIENIA... ŻEGLUGI POWIETRZNEJ nięcie wielu kwestii umów dwustronnych na płaszczyźnie międzynarodowej. Jednak w praktyce jest to obecnie i jeszcze długo pozostanie trudne do zrealizowania. Na świecie zostało podpisanych już wiele liberalnych umów, jednak w 1994 roku Stany Zjednoczone rozpoczęły serię umów dwustronnych open sky. Początkowo z Kanadą, a następnie innymi krajami najczęściej małymi, lecz na ogół mającymi dobrych przewoźników, gotowych do konkurowania z gigantami amerykańskimi. USA wciąż dążą do otwartego nieba w skali globalnej (worldwide open skies) przez umowy multilateralne z możliwie licznymi krajami, bez względu na ich położenie geograficzne, alianse zaś mają być tylko formą przejściową, krokiem do otwartych granic. Zdaniem amerykańskich ekspertów łagodną drogą prowadzącą do umów wielostronnych może być włączanie wspólnych standardów do obowiązujących umów dwustronnych. System ten daje możliwość wyboru partnerów bilateralnych i można przypuszczać, że pewna mała liczba państw zacznie budować związki w sposób skoordynowany, co mogłoby doprowadzić do stworzenia strefy Północnego Atlantyku (North Atlantic Zone), dostępnej nie tylko dla krajów tej strefy. PODSUMOWANIE Konwencja chicagowska została stworzona przez państwa i dla państw w celu ochrony ich interesów. Jej zapisy pozwoliły na kompleksowe uregulowanie wielu zagadnień i ujednolicenie przepisów w sprawie lotnictwa cywilnego. Stworzyła ogólne zasady jego funkcjonowania, obejmując szeroki wachlarz zagadnień dotyczących m.in. terytorium żeglugi powietrznej, statków powietrznych, personelu lotniczego, ułatwień w żegludze. Przyczyniła się do opracowania i uaktualniania standardów technicznych, a także podnoszenia bezpieczeństwa. Zagadnienia ekonomiczne zostały uregulowane przede wszystkim w drodze dwustronnych umów między państwami, bez naruszania jednak zasad Konwencji. Systemy wielostronny oraz dwustronny współistnieją więc ze sobą i są ściśle powiązane. Dlatego są określane mianem jednego systemu chicagowsko-bilateralnego. Nadal on działa i ma podstawowe znaczenie dla lotnictwa cywilnego. Funkcjonuje przez wiele dziesięcioleci mimo wciąż zmieniającego się otoczenia gospodarczego i zupełnie innego wizerunku współczesnego przewoźnika. Przyznawanie sobie wzajemnie przez państwa praw w umowach dwustronnych pozwala nie tylko na wykonywanie żeglugi powietrznej w ogóle, ale także na regulowanie liczby przewozów, kształtowanie stref wpływów gospodarczych, utrzymanie się przewoźnika na rynku w obliczu silnej konkurencji, promowanie turystyki (przede wszystkim przyjazdowej) przez państwo, a więc ma wpływ na bilans płatniczy państwa itd. Tak więc, nie zmieniła się konstrukcja systemu stworzonego przez Konwencję chicagowską, natomiast jego stosowanie reguluje układ sił na rynku światowym.

20 288 IZABELLA SZYMAJDA Wciąż w lotnictwie cywilnym występują przeciwstawne tendencje. Otwieranie nieba i deregulacja (liberalizacja) ścierają się z restryktywnym systemem dwustronnych umów lotniczych jako konserwatywną i jedyną sprawdzoną formą ochrony własnego rynku i własnych interesów. Każde państwo chętnie korzysta z otwartego nieba jako owocu procesu liberalizacji, ale będzie dążyło do obwarowania własnej przestrzeni powietrznej restryktywnymi zapisami w umowach dwustronnych. Tylko w taki sposób można kontrolować liczbę przewoźników operujących na własnym terytorium czy przewidzieć wpływy własnych przewoźników z przewiezionych pasażerów. Tylko w ten sposób można zapobiec nagłym stratom finansowym spowodowanym agresywną i niekontrolowaną konkurencją obcych przewoźników na własnym rynku. Mimo narastającej potrzeby zmian systemu w kierunku liberalizacji, państwa czują się bezpieczniejsze w skostniałych układach dwustronnych. Zmiana tego systemu na płaszczyźnie wielostronnej jest niezwykle trudna ze względu na sprzeczne interesy i możliwości państw. W związku z tym łatwiej będzie tworzyć nowe regulacje obok istniejących (np. regionalne jak w WE), obejmujące coraz to nowe zagadnienia i przyjmowane przez coraz większą liczbę państw (Umowa o Wspólnym Europejskim Obszarze Lotniczym czy Umowa o Transatlantyckim Obszarze Lotniczym). System chicagowsko-bilateralny nie jest instytucją doskonałą, ale jak do tej pory niezastąpioną w sprawach międzynarodowej regulacji zagadnień lotnictwa cywilnego.