USTAWA O DZIAŁALNOŚCI POŻYTKU PUBLICZNEGO I O WOLONTARIACIE USTAWA O SPÓŁDZIELNIACH SOCJALNYCH

Transkrypt

1 USTAWA O DZIAŁALNOŚCI POŻYTKU PUBLICZNEGO I O WOLONTARIACIE USTAWA O SPÓŁDZIELNIACH SOCJALNYCH KOMENTARZ Jolanta Blicharz Warszawa 2012

2 Moim Siostrom Halinie i Danucie

3

4 SPIS TREŚCI Wykaz skrótów Wprowadzenie Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie Dział I Przepisy ogólne Art. 1. [Przedmiot regulacji] Art. 2. [Słowniczek] Art. 3. [Definicje legalne i wyłączenia] Art. 4. [Zadania publiczne] Art. 5. [Współpraca organizacji pozarządowych z organami administracji publicznej] Art. 5a. [Roczny program współpracy] Art. 5b. [Wieloletni program współpracy] Art. 5c. [Programy wspierania organizacji pozarządowych] Dział II Działalność pożytku publicznego Rozdział 1 Działalność odpłatna i nieodpłatna pożytku publicznego Art. 6. [Działalność pożytku publicznego] Art. 7. [Działalność nieodpłatna pożytku publicznego] Art. 8. [Działalność odpłatna pożytku publicznego]

5 Spis treści 8 Art. 9. [Działalność gospodarcza] Art. 10. [Wyodrębnienie działalności pożytku publicznego] Rozdział 2 Prowadzenie działalności pożytku publicznego na podstawie zlecenia realizacji zadań publicznych Art. 11. [Wspieranie i powierzanie realizacji zadań publicznych] Art. 11a. [Pominięcie otwartego konkursu ofert] Art. 11b. [Pominięcie otwartego konkursu ofert] Art. 11c. [Pominięcie otwartego konkursu ofert] Art. 12. [Wspieranie i powierzanie realizacji zadań publicznych] Art. 13. [Otwarty konkurs ofert] Art. 14. [Oferta realizacji zadań publicznych] Art. 15. [Rozpatrywanie ofert] Art. 16. [Umowa o powierzenie zadania publicznego] Art. 17. [Kontrola i ocena realizacji zadania publicznego zleconego przez organ administracji] Art. 18. [Sprawozdanie z realizacji zadania publicznego] Art. 18a. [Przesłanki unieważnienia otwartego konkursu ofert] Art. 19. [Rozporządzenie] Art. 19a. [Pominięcie otwartego konkursu ofert] Rozdział 2a Inicjatywa lokalna Art. 19b. [Inicjatywa lokalna] Art. 19c. [Wniosek o realizację zadania publicznego] Art. 19d. [Wniosek o realizację zadania publicznego] Art. 19e. [Zobowiązanie wnioskodawcy] Art. 19f. [Inicjatywa lokalna] Art. 19g. [Inicjatywa lokalna] Art. 19h. [Umowa o wykonanie inicjatywy lokalnej] Rozdział 3 Organizacje pożytku publicznego Art. 20. [Organizacje pożytku publicznego]

6 Spis treści Art. 21. [Podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 3 pkt 1 i 4] Art. 22. [Wpis do KRS] Art. 22a. [Wykreślenie OPP z KRS] Art. 23. [Sprawozdania roczne] Art. 24. [Zwolnienia od należności publicznoprawnych] Art. 25. [Służba zastępcza] Art. 26. [Media publiczne] Art. 27. [Przekazanie 1% podatku] Art. 27a. [Wykaz OPP] Art. 27b. [Obowiązki członka organu zarządzającego, organu kontroli lub nadzoru organizacji pożytku publicznego oraz likwidatora organizacji pożytku publicznego] Rozdział 4 Nadzór Art. 28. [Nadzór nad działalnością organizacji pożytku publicznego] Art. 29. [Kontrola organizacji pożytku publicznego] Art. 30. [Czynności kontrolne] Art. 31. [Protokół pokontrolny] Art. 32. [Wystąpienie pokontrolne] Art. 33. [Środki nadzoru] Art. 33a. [Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego] Art. 33b. [Rozporządzenie ministra] Art. 34. [Przepisy o finansach publicznych] Rozdział 5 Rada Działalności Pożytku Publicznego Art. 35. [Zadania Rady Działalności Pożytku Publicznego] Art. 36. [Skład Rady Działalności Pożytku Publicznego] Art. 37. [Posiedzenia Rady Działalności Pożytku Publicznego] Art. 38. [Eksperci i ekspertyzy] Art. 39. [Koszty funkcjonowania Rady Działalności Pożytku Publicznego]

7 Spis treści 10 Art. 40. [Rozporządzenie] Art. 40a. [Sprawozdanie Rady] Art. 41. [Obsługa administracyjno-biurowa Rady Działalności Pożytku Publicznego] Rozdział 6 Wojewódzkie, Powiatowe i Gminne Rady Działalności Pożytku Publicznego Art. 41a. [Wojewódzka Rada Działalności Pożytku Publicznego] Art. 41b. [Skład Rady Wojewódzkiej] Art. 41c. [Rada Wojewódzka] Art. 41d. [Rada Wojewódzka] Art. 41e. [Powiatowa lub Gminna Rada Działalności Pożytku Publicznego] Art. 41f. [Skład Rady Powiatowej oraz Rady Gminnej] Art. 41g. [Tryb powoływania członków oraz organizacja i tryb działania odpowiednio Rady Powiatowej lub Rady Gminnej] Art. 41h. [Współpraca Rady Powiatowej oraz Rady Gminnej] Art. 41i. [Zadania Rady Powiatowej oraz Rady Gminnej] Dział III Wolontariat Rozdział 1 Przepisy ogólne Art. 42. [Korzystający] Art. 43. [Kwalifikacje wolontariusza] Art. 44. [Porozumienie o wykonywanie świadczeń woluntarystycznych] Rozdział 2 Przepisy szczególne Art. 45. [Obowiązki korzystającego] Art. 46. [Świadczenia przysługujące wolontariuszowi]

8 Spis treści Art. 47. [Obowiązek informacyjny] Art. 48. [Wolontariat międzynarodowy] Art. 49. [Koszty korzystającego] Art. 50. [Nieuznanie świadczenia wolontariusza za darowiznę] Art. 50a. [Sprawozdanie Rady Ministrów] Art. 50b. [Kara grzywny] Art. 51. (pominięty) Art. 52. (pominięty) Art. 53. [Wejście ustawy w życie] Ustawa z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych Art. 1. [Przedmiot regulacji] Art. 2. [Przedmiot działalności spółdzielni socjalnej] Art. 3. [Nazwa spółdzielni] Art. 4. [Zakładanie spółdzielni socjalnej] Art. 5. [Liczba założycieli i członków spółdzielni socjalnej] Art. 5a. [Zatrudnianie w spółdzielni socjalnej] Art. 6. [Wpis spółdzielni do KRS] Art. 7. [Rada Nadzorcza] Art. 8. [Statutowa działalność spółdzielni socjalnej] Art. 9. [Statutowa działalność odpłatna] Art. 10. [Nadwyżka bilansowa] Art. 11. [Fundusze własne] Art. 12. [Stosunek pracy między spółdzielnią socjalną a jej członkiem] Art. 13. [Członkostwo osób skazanych na karę ograniczenia wolności] Art. 14. [Świadczenia wolontariuszy] Art. 15. [Wspieranie spółdzielni] Art. 16. [Łączenie spółdzielni socjalnej] Art. 17. [Podział spółdzielni socjalnej] Art. 18. [Likwidacja spółdzielni] Art. 19. [Przeznaczenie środków po likwidacji spółdzielni] Art. 19a. [Informacje o funkcjonowaniu spółdzielni socjalnych] Art. 20. [Sprawozdanie Rady Ministrów]

9 Spis treści Art. 21. [Zmiany w ustawie Prawo spółdzielcze] Art. 22. [Zmiany w ustawie o podatku dochodowym od osób prawnych] Art. 23. [Zmiany w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych] Art. 24. [Zmiany w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie] Art. 25. [Zmiany w ustawie o zatrudnieniu socjalnym] Art. 26. [Zmiany w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy] Art. 27. [Zmiana statutu spółdzielni socjalnej] Art. 28. [Przepisy wykonawcze] Art. 29. [Przekształcenie spółdzielni inwalidów lub spółdzielni niewidomych] Art. 30. [Wejście w życie ustawy] Akty prawne Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowego sposobu prowadzenia rejestrów wchodzących w skład Krajowego Rejestru Sądowego oraz szczegółowej treści wpisów w tych rejestrach Załączniki Wniosek o rejestrację podmiotu w Krajowym Rejestrze Sądowym KRS-W Wniosek o rejestrację podmiotu w rejestrze stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji, publicznych zakładów opieki zdrowotnej KRS-W Załącznik do wniosku o rejestrację lub zmianę danych podmiotu KRS-W-OPP Wniosek o rejestrację podmiotu w rejestrze przedsiębiorców KRS-W Wniosek o wykreślenie podmiotu z rejestru przedsiębiorców KRS-X

10 Spis treści Wniosek o zmianę danych podmiotu w Krajowym Rejestrze Sądowym KRS-Z Wniosek o zmianę danych podmiotu w rejestrze stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji, publicznych zakładów opieki zdrowotnej KRS-Z Wniosek o rejestrację podmiotu w rejestrze przedsiębiorców SPÓŁDZIELNIA KRS-W Załącznik do wniosku o rejestrację lub o zmianę danych podmiotu w rejestrze przedsiębiorców lub rejestrze stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej KRS-WK Załącznik do wniosku o rejestrację podmiotu w rejestrze przedsiębiorców KRS-WM Nowe wzory oferty, umowy i sprawozdania z realizacji zadania publicznego wprowadzone rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 grudnia 2010 r Bibliografia Indeks rzeczowy

11

12 Wykaz skrótów Źródła prawa k.c. k.p. k.p.c. k.s.h. pr. spółdz. pr. stow. ustawa o KRS u.d.p.p.w. u.f. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.) ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 z późn. zm.) ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 168, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 46, poz. 203 z późn. zm.) 15

13 Wykaz skrótów u.f.p. u.p.d.o.f. u.p.d.o.p. u.p.z. u.r. u.r.z. u.s. u.s.s. u.z.s. u.z.t.w. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307 z późn. zm.) ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 74, poz. 397 z późn. zm.) ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.) ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych (Dz. U. Nr 94, poz. 651 z późn. zm.) ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 225 z późn. zm.) ustawa z dnia 30 października 2002 r. o zaopatrzeniu z tytułu wypadków lub chorób zawodowych powstałych w szczególnych okolicznościach (Dz. U. Nr 199, poz z późn. zm.) Czasopisma M. Praw. Monitor Prawniczy OSNC Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna 16

14 Wykaz skrótów OSP PiP PUG Sam. Teryt. Orzecznictwo Sądów Polskich Państwo i Prawo Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego Samorząd Terytorialny Inne bhp BIP KRS OPP PFRON SN bezpieczeństwo i higiena pracy Biuletyn Informacji Publicznej Krajowy Rejestr Sądowy organizacja pożytku publicznego Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Sąd Najwyższy

15

16 WPROWADZENIE Na początek o działalności pożytku publicznego. Termin ten został wprowadzony do polskiego systemu prawnego w dniu 1 stycznia 2004 r. przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873). Warto zaznaczyć, że działalność pożytku publicznego jest pojęciem szerszym od organizacji pożytku publicznego, co oznacza, że każda organizacja pożytku publicznego musi prowadzić działalność pożytku publicznego, choć nie każda organizacja, która prowadzi działalność pożytku publicznego, musi mieć status organizacji pożytku publicznego. Pojęcie działalności pożytku publicznego komentowana ustawa definiuje w art. 3 ust. 1 jako działalność społecznie użyteczną prowadzoną przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. Hasło działalności pożytku publicznego odnosi się zarówno do świadczenia usług, które mają na celu zaspokojenie konkretnych potrzeb społecznych w ramach określonych zadań publicznych, a więc usług społecznie użytecznych, jak i określonego kręgu podmiotów je realizujących. Jakkolwiek działalność pożytku publicznego ma być zasadniczo prowadzona przez dwie grupy podmiotów, tzn. organizacje pozarządowe oraz inne podmioty, wskazane w art. 3 ust. 3, to jednak pomimo ogólnej zgody co do cech charakteryzujących organizacje pozarządowe (art. 3 ust. 2 u.d.p.p.w.), trudno jest wskazać szczegółowe kryteria decydujące o przynależności różnych organizacji do tej rodziny. Przede wszystkim można postawić pytanie, kiedy organizacja pozarządowa ma być uznawana za organizację trzeciego sektora, a kiedy jako podmiot ekonomii społecznej 1. Zwróćmy uwagę na 1 Przyjmuje się, że termin ekonomia społeczna obejmuje ten sam zbiór instytucji i działań, które dotąd zwykło się opisywać za pomocą terminu trzeci sektor zob. 19

17 Wprowadzenie element w pewnym sensie oczywisty, o którym nie można zapominać: pojęcie trzeci sektor (ang. non governmental organizations) nawiązuje do podziału dzielącego aktywność społeczno-gospodarczą nowoczesnych państw demokratycznych na trzy sektory. Według tej typologii pierwszy sektor to administracja publiczna, drugi to sfera biznesu, czyli wszelkie instytucje i organizacje, których działalność jest nastawiona na zysk (nazywany też sektorem prywatnym lub gospodarczym), a trzeci sektor to ogół organizacji działających społecznie i nie dla zysku, określany często jako sektor non profit (zob. A. Baczko, A. Ogrocka, Społeczny kontekst rozwoju ekonomii społecznej w Polsce w latach Raport z badań, Warszawa 2008, s. 17). W literaturze polskiej istnieje kilka terminów na określenie organizacji pozarządowych. Do najczęściej stosowanych należą: organizacje typu non profit, dobrowolne, niezależne, niekomercyjne itp. Według przyjmowanych kryteriów organizacje te cechują się formalną organizacją, niezależnością od struktur państwowych, gospodarczych, samorządowych, działalnością na rzecz dobra wspólnego oraz zakazem podziału zysku między członków organizacji 2. Wyróżnione cechy wskazują na specyficzny charakter tej formy samoorganizacji społecznej. Podstawowy argument sprowadza się do stwierdzenia, iż celem organizacji pozarządowych nie jest przejmowanie władzy (chcą one pozostać, jak sama nazwa wskazuje, organizacjami pozarządowymi), co nie przekreśla wzajemnej ich współpracy z organami administracji publicznej. Ponadto organizacje pozarządowe kierują się zasadami i wartościami, do których zalicza się dobro wspólne, solidaryzm społeczny. Z tych względów ich działalność ukierunkowana jest na realizację celów pożytku publicznego. Na uwagę zasługuje również teza, iż organizacje te nie są instytucjami dochodowymi (motyw komercyjny nie jest podstawą ich działalności). Nie oznacza to, oczywiście, że nie mogą prowadzić działalności gospodarczej, jednak zysk musi być przeznaczony na cele statutowe. J. Herbst, Wstęp pole przedsiębiorczości społecznej (w:) Od trzeciego sektora do przedsiębiorczości społecznej wyniki badań ekonomii społecznej w Polsce, Warszawa 2008, s Zob. S. Kantyka, Organizacje pozarządowe partner samorządu (w:) A. Frączkiewicz-Wronka (red.), Samorządowa polityka społeczna, Warszawa 2002, s

18 Wprowadzenie Warto wspomnieć, iż argumenty teoretyczne, uzasadniające potrzebę istnienia i rozwoju instytucji pozarządowych można znaleźć zarówno w teorii ekonomii, jak i socjologii oraz politologii. Z ekonomicznego punktu widzenia sens działania organizacji typu non profit uzasadnia się próbą urzeczywistniania przez nie potrzeb społecznych na tych obszarach, na których oba sektory (publiczny i prywatny) nie chcą lub nie mogą sprostać wytyczonym działaniom. Organizacje sytuują się między państwem a rynkiem i mają charakter instytucji uzupełniających, ale nie alternatywnych. Z punktu widzenia socjologii organizacje pozarządowe są wyrazem kolektywnego działania opartego na dobrowolności, spontaniczności oraz autentyczności potrzeb, które dzięki temu są zaspokajane. Wielość i różnorodność tych instytucji oraz ich uczestnictwo w realizacji pożytku społecznego przyczyniają się do rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, organizującego się dla wspólnych wartości i realizacji wspólnych potrzeb. Z kolei na gruncie politologii organizacje pozarządowe jako trzon społeczeństwa obywatelskiego są zarówno zapleczem, jak i weryfikatorem oraz społecznym kontrolerem działalności politycznej 3. Jakkolwiek trzeci sektor stał się punktem styczności różnych koncepcji, zasadniczo sektora niedochodowego i ekonomii społecznej (gospodarki społecznej), które, mimo że opisują rzeczywistości o znacznych obszarach wspólnych, to jednak nie pokrywają się w pełni. Musi- 3 Zob. szerzej S. Golinowska, Teoretyczne podstawy działania organizacji pozarządowych (w:) L. Dziewięcka-Bokun, K. Zamorska (wybór i oprac.), Polityka społeczna. Teksty źródłowe, Wrocław 2003, s Na uwagę zasługuje argument, że w świetle badań porównawczych nad organizacjami trzeciego sektora prowadzonych przez Uniwersytet Johna Hopkinsa, które objęły obok Francji, Niemiec, Wielkiej Brytanii i Stanów Zjednoczonych także Polskę, potwierdzenie znalazła koncepcja o zawodności państwa i wolnego rynku w Polsce w okresie po 1989 r. O zaspokajaniu niektórych potrzeb zbiorowych oraz znaczeniu organizacji pozarządowych w dostarczaniu dóbr i usług, których nie dostarcza ani rynek, ani rząd zob. E. Leś, Od filantropii do pomocniczości. Studium porównawcze rozwoju i działalności organizacji społecznych, Warszawa 2000, s. 29. Jednakże zdaniem niektórych polskich ekonomistów hipoteza dotycząca roli organizacji pozarządowych jako instytucji wyrównujących słabości z jednej strony państwa, a z drugiej sektora prywatnego nie jest trafna. Przyjęcie takiej koncepcji oznaczałoby potraktowanie organizacji pozarządowych jako substytutu rynku w dostarczaniu usług zob. S. Kantyka, Organizacje pozarządowe..., s

19 Wprowadzenie my pamiętać o tym, że ekonomię społeczną tworzy w gruncie rzeczy ten sam zbiór instytucji i działań, które zwykło się opisywać za pomocą terminu trzeci sektor. Tym niemniej istotnym elementem, który różni te dwa pojęcia, jest akcent, jaki kładzie się na ekonomiczny charakter i ekonomiczne znaczenie działań społecznych (zob. J. Herbst, Wstęp..., s. 7). We wszystkich państwach europejskich cechą charakterystyczną podmiotów ekonomii społecznej, do których zalicza się m.in.: rozmaite fundacje, stowarzyszenia, spółdzielnie, towarzystwa pomocy wzajemnej jest działalność w zakresie produkcji dóbr i usług, które zapewniają członkom tych podmiotów realizację określonych potrzeb społecznych. W uproszczeniu można powiedzieć, że pojęcie ekonomii społecznej odnosi się do wszelkich form aktywności społecznej związanych w jakiś sposób z działalnością ekonomiczną, nawet, jeśli jest to działalność o zakresie na tyle niewielkim, aby podmioty ją prowadzące nie były traktowane jak przedsiębiorstwa (por. J. Herbst, Wstęp..., s. 7). W trybie znowelizowanej ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz z późn. zm.) o nadanie statusu organizacji pożytku publicznego mogą ubiegać się nie tylko organizacje pozarządowe, ale też osoby prawne i jednostki organizacyjne działające na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego. Działalność tę mogą prowadzić również stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego, spółdzielnie socjalne, a także spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz kluby sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 z późn. zm.), które zgodnie z ustawą: nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich członków, udziałowców, akcjonariuszy i pracowników. Jednocześnie warto w tym miejscu wyraźnie zasygnalizować, że prowadzenie działalności pożytku publicznego nie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania statusu organizacji pożytku publicznego. Tak więc w rozumieniu ustawy prowadzenie działalności pożyt- 22

20 Wprowadzenie ku publicznego nie jest tożsame z posiadaniem statusu organizacji pożytku publicznego. Przy założeniu, że status prawny OPP jest w pierwszej kolejności funkcją realizacji celów pożytku publicznego dla organizacji tych płynie generalna dyrektywa, by ich działalność statutowa nie kolidowała z interesem ogólnospołecznym. Organizacje te zobowiązane są wykazać, że ich działalność służy dobru wspólnemu oraz że obejmują swoim działaniem całość bądź część społeczeństwa. Z kolei szerokie ujęcie podmiotów wchodzących w zakres pojęciowy organizacji pożytku publicznego można tłumaczyć tym, że dla realizacji działań społecznie użytecznych prowadzonych w sferze realizacji zadań publicznych na rzecz ogółu społeczności lub określonej grupy podmiotów potrzebne są różnorodne formy organizacyjnoprawne, adekwatne do tych działań. Z poczynionych dotychczas ustaleń wynika, że ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie normuje istnienie organizacji w dwóch postaciach: organizacji pozarządowych i organizacji pożytku publicznego. Zakres działania tych drugich zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy jest szerszy od zakresu działania tych pierwszych. W przypadku organizacji pozarządowych nie istnieje jednolita podstawa prawna ich tworzenia i zwykle tworzone są one w drodze odrębnej ustawy. Z kolei wobec kategorii organizacji pożytku publicznego przyjęto ujednolicone rozwiązania prawne, w kwestii wymagań, jakie powinny spełniać te organizacje kierujące się ideą pożytku publicznego a także zakresu sprawowanej nad nimi kontroli i nadzoru. Oba powyższe rodzaje organizacji mają jednak cechy wspólne, do których należą: niezależność strukturalna od administracji państwowej, samorządność, realizacja celów pożytku publicznego oraz, przede wszystkim, zakaz podziału zysków pomiędzy członków organizacji. Pewne różnice można odnieść co do zakresu realizowanych przez te organizacje celów służących pożytkowi publicznemu. Organizacje pożytku publicznego powołane są wyłącznie do realizowania celów społecznie użytecznych na rzecz ogółu społeczności lub określonej grupy podmiotów. Z kolei zakres statutowej działalności organizacji pozarządowych może w części obejmować realizację celów pożytku publicznego. Jak już wspomniano, organizacje pozarządowe stanowią kluczową z punktu widzenia omawianej działalności pożytku publicznego katego- 23

21 Wprowadzenie rię podmiotów. Wskazując na zadania, jakie ma do spełnienia we współczesnej demokracji sektor organizacji pozarządowych należy wskazać na zasadę pomocniczości zapisaną w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), która zakłada, że państwo bierze na siebie tylko te zadania, których nie są w stanie rozwiązać obywatele i ich wspólnoty. Praktyczną konsekwencją tej zasady jest decentralizacja państwa i przekazywanie władzy lokalnej wspólnotom samorządowym. Zarówno samorząd lokalny, jak i organizacje pozarządowe, choć w oparciu o różne podstawy (samorząd z mocy prawa, organizacje dobrowolnie) są reprezentantami społeczności. Obie te instytucje, choć w różny sposób i na różnych zasadach, dążą do wspólnego celu, jakim jest zaspokajanie potrzeb społecznych. Podobnie jak organy administracji publicznej, organizacje pozarządowe realizują zasadę dobra wspólnego, przez podejmowanie różnej działalności statutowej czy też wyznaczonej bezpośrednio przez ustawę. Znaczna liczba organizacji pozarządowych, głównie fundacji, stowarzyszeń, organizacji charytatywnych, grup samopomocowych i innych, stanowi ważny element systemu społecznego współczesnych państw demokratycznych. Znajduje to odzwierciedlenie w działaniach zmierzających do tworzenia społeczeństwa obywatelskiego. W wysoko rozwiniętych krajach demokratycznych termin sektor organizacji pozarządowych używany jest wymiennie z pojęciem społeczeństwa obywatelskiego. Wyrażany jest pogląd, że rdzeniem społeczeństwa obywatelskiego nie są instytucje jako takie, lecz zespół uprawnionych roszczeń, które można określić jako prawa obywatelskie 4. U podstaw tej koncepcji leży myśl, iż bez praw obywatelskich nie może istnieć społeczeństwo obywatelskie. Należy jednak z całą mocą przestrzec przed nieporozumieniami często związanymi z tą koncepcją. Wynikają one z identyfikacji społeczeństwa obywatelskiego (civil society) ze społeczeństwem obywateli (civic society), a więc zbiorowości jednostek posiadających prawa i obowiązki obywatelskie 5. Jakkolwiek prawa obywatelskie sprzyjają po- 4 W. Bokajło, Społeczeństwo obywatelskie: sfera publiczna jako problem teorii demokracji (w:) W. Bokajło, K. Dziubka (red.), Społeczeństwo obywatelskie, Wrocław 2001, s. 99. Także: J. Baszkiewicz, Władza, Wrocław 2009, s W. Bokajło, Społeczeństwo obywatelskie..., s

22 Wprowadzenie wstawaniu instytucji i organizacji społeczeństwa obywatelskiego, to jednak sam pluralizm nie tworzy jeszcze społeczeństwa obywatelskiego. Jak podkreśla Edward Shils cechą konstytutywną dla społeczeństwa obywatelskiego jest obywatelska samoświadomość zbiorowa, która decyduje o poczuciu współuczestnictwa w społeczeństwie oraz o zainteresowaniu poszczególnych jego członków wspólnym dobrem 6. Wspomniany autor wskazuje jeszcze na inne czynniki, które decydują o istnieniu społeczeństwa obywatelskiego, a mianowicie: patriotyzm oraz element sacrum, a więc sfera religijnej transcendencji 7. Można tu przywołać również stanowisko Charlesa Taylora, zgodnie z którym samo istnienie poza kuratelą państwa autonomicznych stowarzyszeń nie stanowi jeszcze cechy charakterystycznej społeczeństwa obywatelskiego, bo to jedynie opisuje strukturę życia społecznego, ale właśnie istnienie demokracji partycypacyjnej opartej na zasadach dialogu i negocjacji decyduje o poczuciu współuczestnictwa obywateli (ich organizacji) w sferze życia publicznego. Chodzi o to, że tylko taka demokracja może realizować zasadę bliżej obywatela w związku z zasadami władzy subsydiarnej i w oparciu o aktywistyczną filozofię człowieka in actu zorientowanego na dobro wspólne 8. Konsekwentnie podążając tropem wyznaczonym przez powyższą koncepcję, należałoby przyjąć, że decydującym przejawem demokratycznego społeczeństwa obywatelskiego jest aktywność obywateli w sferze publicznej oparta na prawach obywatelskich, politycznych i społecznych a także instytucjach solidaryzmu społecznego 9, stanowiących odpowiedź 6 Zob. I. Słodkowska, Społeczeństwo obywatelskie na tle historycznego przełomu. Polska , Warszawa 2006, s Tamże, s W. Bokajło, Społeczeństwo obywatelskie..., s. 64, Solidaryzm kierunek społeczno-polityczny powstały w II połowie XIX w. i głoszący naturalną wspólnotę interesów różnych grup i warstw społecznych w państwie, niezależną od ich statusu ekonomicznego lub zawodowego i związanych z nimi różnic interesów. Idee solidaryzmu pojawiały się wielokrotnie w licznych koncepcjach społeczno-politycznych starożytności, średniowiecza i czasów nowożytnych. Na gruncie solidaryzmu społecznego stanął papież Leon XIII w encyklice Rerum novarum, przyznając robotnikom prawo do własnych organizacji zawodowych, dopuszczając interwencjonizm państwowy. Przez partie reformistyczne obwołany papieżem robotniczym. Za głów- 25

23 Wprowadzenie na wyzwania, jakie niosą z sobą przemiany ekonomiczne i społeczne oraz wydarzenia polityczne. W polskiej literaturze mianem społeczeństwa obywatelskiego określa się zespół zachowań i instytucji społecznych funkcjonujących obok państwa w szerokim jego znaczeniu wraz z samorządem 10. Wypada również wspomnieć, iż pojęcie społeczeństwa obywatelskiego jako program oporu wobec władz systemu socjalistycznego pojawiło się w Polsce na przełomie lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych. W literaturze zwraca się uwagę, że społeczeństwo obywatelskie 1980 r. było projekcją w przyszłość wizji uformowanej wprawdzie w gronie elit, ale wizji, która mogła się wesprzeć na jedności emocji 11. Co prawda pojęcie społeczeństwa obywatelskiego w ruchu oporu społeczeństwa Europy Środkowej i Wschodniej pojawiło się późno, niemniej jednak było ono wyrazem świadomości, że społeczeństwo ma moc samoorganizowania się nawet w warunkach monopolu władzy pod warunkiem niewkraczania w sferę polityki lub też zadowalania się polityką niepolityczną 12. nych twórców współczesnych teorii solidaryzmu uważa się Emila Durkheima, Leona Duguita i Georges a Gurvitcha. Podstawową kategorią teorii solidaryzmu jest według Durkheima koncepcja świadomości zbiorowej i społeczeństwa. Wyrazem solidarności społecznej jest jedność myśli i działań członków społeczeństwa. Konieczność współpracy jest konsekwencją podziału pracy. Durkheim wyróżniał dwa rodzaje solidarności: mechaniczną reprezentowaną w szczególności przez prawo karne i opartą na represji organiczną wyrażaną przez prawo rodzinne, konstytucyjne, administracyjne oraz służącą przede wszystkim przywróceniu stanu poprzedniego (sankcje restutywne). Stoi w opozycji do liberalizmu, któremu zarzuca przekładanie jednostki i jej dobra nad interesy społeczeństwa jako całości. W przeszłości elementy solidaryzmu były wykorzystywane przy tworzeniu nauk społecznych Kościoła katolickiego, stały u podstaw korporacjonizmu. Współcześnie liczne akcenty idei solidaryzmu pojawiają się w doktrynach politycznych chadecji, socjaldemokracji, syndykalizmu i nurtu organicznego konserwatyzmu; zob. R. Tokarczyk, Współczesne doktryny polityczne, Lublin 1984, s ; R. Fischer-Wollpert, Leksykon papieży, Kraków 1990, s H. Izdebski, Fundacje i stowarzyszenia. Komentarz, orzecznictwo, skorowidz, Warszawa 1999, s Szerzej B. Geremek, Społeczeństwo obywatelskie i współczesność (w:) K. Michalski (red.), Europa i społeczeństwo obywatelskie, Kraków 1994, s Tamże, s

24 Wprowadzenie Trzeba też zaznaczyć, że w zachodnim kręgu kulturowym idea społeczeństwa obywatelskiego ukształtowała się na początku XIX w. Twórcy tego terminu próbowali w ten sposób wyrazić niektóre cechy rozwijającej się cywilizacji zachodniej. Charles Taylor zwraca uwagę, iż termin społeczeństwo obywatelskie, korzeniami sięgający początków XIX stulecia w ostatnich latach wyciągnięty z lamusa posłużył przede wszystkim do opisu społeczności Europy Wschodniej. Autor ten pisze: «Społeczeństwo obywatelskie» miało określać to, czego społeczności te zostały pozbawione i co usiłowały odbudować: sieć instytucji niezależnych od państwa, które jednoczą obywateli wokół spraw wspólnej troski i dzięki samemu swemu istnieniu lub dzięki podejmowanym działaniom mogą wywierać wpływ na kształt prowadzonej polityki. W tym sensie można uznać, iż w liberalnych demokracjach Zachodu funkcjonują już «społeczeństwa obywatelskie» 13. W polskim piśmiennictwie przedmiotu na uwagę zasługuje pogląd, zgodnie z którym kształtujący się współcześnie wizerunek społeczeństwa obywatelskiego winien opierać się na tworzeniu społecznych instytucji i praktycznej realizacji wartości etycznych, a także zaangażowania jak najszerszej rzeszy ludzi w życie publiczne. W istocie społeczeństwo obywatelskie nie przeciwstawia się państwu, ale z nim współdziała nie jest paralelną polis ale po prostu częścią polis 14. W przyjętym tu modelu organizacje pozarządowe, tworzone i działające na zasadzie dobrowolności, mogą stawiać sobie cele, które jednocześnie należą do sfery zadań publicznych, wykonywanych przez organy administracji publicznej. Warto zauważyć, że pojawiające się w ostatnich stuleciach różne koncepcje społeczeństwa obywatelskiego nawiązywały do obywatelskich 13 C. Taylor, Kiedy mówimy: Społeczeństwo Obywatelskie (w:) K. Michalski (red.), Europa i społeczeństwo obywatelskie, Kraków 1994, s. 54. Zob. także E. Shils, Co to jest społeczeństwo obywatelskie (w:) K. Michalski (red.), Europa i społeczeństwo obywatelskie, Kraków 1994, s. 12. Na uwagę zasługuje teza tego autora, zgodnie z którą społeczeństwo, w którym udział elementu obywatelskiego jest stosunkowo duży, uznać można za społeczeństwo obywatelskie. Obywatelski element społeczeństwa to ta struktura lub «sieć» instytucji, działań i podzielanych przekonań, które wiążą jednostki, agregaty grupy i instytucje z centralnymi, «reprezentatywnymi» instytucjami, a przez to ze społeczeństwem jako całością i ze sobą nawzajem. 14 B. Geremek, Społeczeństwo obywatelskie..., s

25 Wprowadzenie wolności przeciwstawianych samowoli absolutystycznych władców. Według Johna Locke a ( ) społeczeństwo obywatelskie powstało w wyniku umowy społecznej na fundamencie społeczeństwa naturalnego. Umowa miała być zawierana w dwóch etapach. W pierwszym ludzie najpierw konstytuowali społeczeństwo obywatelskie; w drugim powoływali społeczeństwo polityczne i władzę (zob. H. Izdebski, Administracja publiczna a społeczeństwo obywatelskie (w:) H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s ). W świetle Locke owskiej konstrukcji umowy społecznej społeczeństwo poprzedza władzę i sprawuje nad nią kontrolę oraz może rozwiązać umowę, gdy władza złamie jej warunki. Inną wizję społeczeństwa obywatelskiego sformułował Monteskiusz ( ), według którego ideałem dla społeczeństwa i państwa jest równowaga między władzą centralną a siecią stowarzyszeń, instytucji, ograniczających władzę i skłaniających ją do poszukiwania porozumienia ze społeczeństwem (problematykę tę omawia szczegółowo W. Osiatyński, Sztuka społecznej organizacji, Wiedza i Życie 1996, nr 7). Dziedzictwo Monteskiuszowskie można znaleźć u Aleksisa de Tocqueville a ( ), autora dwutomowego dzieła O demokracji w Ameryce, uchodzącego za najbardziej przenikliwą analizę społeczeństwa demokratycznego. Szczególne znaczenie mają jego analizy konfliktu między wolnością a równością, pożytków płynących z samorządu i stowarzyszeń oraz relacji między państwem a kościołami. Zdaniem Tocqueville a stowarzyszenia stanowiły główną zaporę przed despotyzmem. Mawiał on zresztą, że w demokracjach nauka o stowarzyszeniach jest matką nauk (zob. W. Osiatyński, Sztuka...; por. też: W. Bokajło, Społeczeństwo obywatelskie: sfera publiczna jako problem demokracji (w:) W. Bokajło, K. Dziubka (red.), Społeczeństwo obywatelskie, Wrocław 2001, s. 53). Z kolei u Georga Wilhelma Friedricha Hegla ( ) społeczeństwo obywatelskie to sfera przezwyciężenia antynomii pomiędzy partykularyzmem działań rynkowych a ogólnością zasad i norm rządzących życiem społeczeństwa i państwa (zob. W. Bokajło, Społeczeństwo obywatelskie..., s. 37). Według Hegla instytucje społeczeństwa obywatelskiego pełnią w istocie funkcje mediacyjne pomiędzy interesem partykularnym (grupowym, religijnym i zawodowym) a interesem wspólnym. 28

26 Wprowadzenie Trzeba też zaznaczyć, że pod koniec XIX w. termin społeczeństwo obywatelskie wyszedł z szerszego użycia, by dopiero stosunkowo niedawno powrócić do teorii społecznych. Jego renesans uzasadniony był próbą wyrażenia niektórych cech rozwijającej się cywilizacji zachodniej, o korzeniach sięgających o wiele głębiej, jak również spontanicznymi, oddolnymi ruchami, jakie miały miejsce w Europie Wschodniej w schyłkowej fazie realnego socjalizmu. W Polsce istotnym warunkiem przejścia ustrojowego do demokracji była mobilizacja społeczeństwa, które w latach ukonstytuowało się jako społeczeństwo obywatelskie. Należy jednak w tym miejscu przypomnieć, że do odbudowy polskiego sektora organizacji społeczeństwa obywatelskiego przyczyniły się z jednej strony tradycja ruchu stowarzyszeniowego z okresu międzywojennego i pierwszych lat powojennych, z drugiej przyjęte w latach osiemdziesiątych nowe rozwiązania prawne, które stworzyły korzystniejsze niż uprzednio warunki rozwoju niezależnych inicjatyw. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 46, poz. 203 z późn. zm.), ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 z późn. zm.) oraz ustawa z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 z późn. zm.) stworzyły podstawy prawne rozwoju polskich organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Obecnie organizacje społeczeństwa obywatelskiego są uznawane za podłoże rozwoju współczesnej demokracji. Stanowią one nie tylko wzmocnienie i urzeczywistnienie prawa obywateli do uczestnictwa w życiu publicznym, ale również umożliwiają właściwe wypełnianie ról społecznych oraz samorealizację we wszystkich sferach życia. Ważnym aspektem rozwoju społeczeństwa obywatelskiego w kierunku przysparzającym kapitału społecznego (który przez ekonomistów bywa określany jako wspólne dobro, czyli efekt ludzkiego współdziałania w ramach organizacji obywatelskich) (por. S. Golinowska, Teoretyczne podstawy działania..., s ) są jego relacje z państwem. Ze względu na właściwe relacje z państwem sformułowana została normatywna zasada pomocniczości (subsydiarności). Zasada ta znajduje zastosowanie zarówno w sferze rozdziału kompetencji podmiotów prawa publicznego, jak i w odniesieniu do sposobów realizacji zadań publicznych. W tym 29

27 Wprowadzenie drugim znaczeniu subsydiarność jest konstytucyjną dyrektywą dla ustawodawcy zwykłego w zakresie tworzenia warunków instytucjonalnych form organizacji pozarządowych (jako podstawowych instytucji społeczeństwa obywatelskiego) oraz kreowania zakresu współpracy tych podmiotów z organami administracji publicznej, ich udziału w wykonywaniu zadań administracji publicznej. Współczesne postrzeganie zasady subsydiarności jako reguły funkcjonalnej wszelkich organizacji społeczności ludzkich jest rezultatem długiej ewolucji wzajemnych stosunków między obywatelami (ich organizacjami) a państwem. Idea przewodnia tej zasady w ciągu wielu stuleci z różnym natężeniem występowała w każdej etyce społecznej. Jakkolwiek sama zasada subsydiarności wypracowana została w XIX w., to jednak historia idei pomocniczości sięga czasów greckich: tradycji arystotelesowskiej, a także tradycji chrześcijańskiej i germańskiej. Tomasz z Akwinu ( ), a w XVII w. niemiecki polityk i teoretyk Johannes Althusius ( ) rozwinęli ideę pomocniczości i władzy uzupełniającej, która właściwie radzi sobie z paradoksem autonomii bytu poszczególnego oraz dobra wspólnego, pociągającego za sobą ingerencję. Wątki zbliżone do myśli Althusiusa można znaleźć w koncepcji Hegla, który postuluje stworzenie nowego typu państwa, respektującego wolne podmioty, starającego się nakłonić je do rezygnacji z egoistycznych partykularyzmów oraz do troski o dobro wspólne. Pojawiające się od XIX w. koncepcje na temat funkcji redukcji państwa na rzecz samowystarczalnych wspólnot społecznych można odnaleźć w pracy Aleksisa de Tocqueville a (O demokracji w Ameryce) oraz w pracach Wilhelma E. von Kettelera ( ), który postulował zasadę państwa socjalnego jako zasadę konstytucyjną (żądanie, które zostało urzeczywistnione dopiero w porządku ustrojowym RFN) (por. E. Popławska, Zasada subsydiarności w traktatach z Maastricht i Amsterdamu, Warszawa 2000, s. 21). Przełomowym wydarzeniem było włączenie zasady subsydiarności do katolickiej nauki społecznej, która odtąd należy do głównych założeń w nauce społecznej Kościoła w zakresie odpowiedzi na pytanie, jakimi zasadami mają się kierować społeczeństwo i państwo. Niewątpliwie można przyjąć, że idea pomocniczości odegrała kluczową rolę w historycznym procesie przeobrażeń ustrojowych, stymu- 30

28 Wprowadzenie lując rozwój instytucjonalnych form aktywności społecznej, jak również w określeniu współpracy między władzami publicznymi a niezależnymi podmiotami inicjatywy społecznej, która powinna służyć wzajemnemu skutecznemu uzupełnianiu się tych podmiotów w realizacji zadań publicznych. Należy jednak zauważyć, iż subsydiarność pojawiła się w polskim prawie po ratyfikacji przez Polskę w 1994 r. Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz z późn. zm.). Zasadę subsydiarności zalicza się również do ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej. Została ona wprowadzona do porządku wspólnotowego bezpośrednio wolą państw członkowskich wyrażoną w Traktacie o Unii Europejskiej, podpisanym w Maastricht dnia 7 lutego 1992 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30 z późn. zm.). Preambuła traktatu o Unii Europejskiej (z Maastricht) wskazuje, że proces tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy powinien się charakteryzować tym, iż decyzje są podejmowane jak najbliżej obywateli, zgodnie z zasadą pomocniczości. W istocie elementem wiążącym zasady pomocniczości w polskim prawie konstytucyjnym i subsydiarności w traktatach europejskich jest uniwersalna wizja najszerzej pojmowanej struktury społeczeństwa od poziomu jednostki do rozbudowanych wspólnot o zasięgu międzynarodowym (zob. S. Dudzik, Zasada subsydiarności w prawie Unii Europejskiej (w:) S. Dolata (red.), Funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Doświadczenia i perspektywy, t. I, Opole 1998, s. 311 oraz E. Popławska, Zasada subsydiarności..., s. 140). Uzyskanie przez subsydiarność statusu zasady ustrojowej w Unii Europejskiej oraz jej konstytucjonalizacja w polskiej ustawie zasadniczej mają istotne znaczenie dla sensu istnienia ośrodków decyzyjnych (władzy) oraz jej relacji ze społeczeństwem. Praktyczną konsekwencją przyjęcia tej zasady była przeprowadzona z dniem 1 stycznia 1999 r. radykalna reforma władz lokalnych, obejmująca zasadnicze zmiany podziału terytorialnego państwa, a także zakresu kompetencji władz samorządowych i administracji rządowej na nowo powołanych szczeblach. Można powiedzieć, że od stycznia 1999 r. organy jednostek samorządu terytorialnego stały się głównym partnerem organizacji pozarządowych w realizacji zadań publicznych. Przejawem realizacji konstytucyjnej zasady pomocniczości jest również unormo- 31

29 Wprowadzenie wanie w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie zagadnień dotyczących zasad i form współpracy organów administracji publicznej z sektorem organizacji pozarządowych. Przyjęte rozwiązania prawne wskazują, że współpraca organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi w wykonywaniu zadań publicznych służy wspólnemu celowi działalności dla dobra wspólnego poprzez zaspokajanie określonych potrzeb społecznych. Do regulacji prawnych odzwierciedlających zasadę współpracy władz publicznych z organizacjami pozarządowymi należy zaliczyć rozwiązania przyjęte w ustawodawstwie samorządowym, gdzie organizacje pozarządowe traktowane są jako partnerzy społeczni w wykonywaniu zadań publicznych podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Również niektóre przepisy z zakresu materialnego prawa administracyjnego nawiązują bezpośrednio do zasady współpracy administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi w procesie wykonywania niektórych zadań publicznych. Zasada pomocniczości wprawdzie ogranicza rolę państwa, ale jej nie eliminuje. Wyraźnie wskazuje miejsce instytucji państwowych i ich pomocniczą funkcję wobec organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Co więcej, organizacje społeczeństwa obywatelskiego (organizacje pozarządowe) nie rozwijają się bez wsparcia państwa przede wszystkim bez tworzenia regulacji umożliwiających to działanie od strony prawnej, ale także bez wsparcia materialnego. Z tego względu doktrynalne spojrzenie na rolę organizacji obywatelskich (pozarządowych) jako istniejących poza kuratelą państwa autonomicznych instytucji (bezładnego zbioru prywatnych enklaw) nie znajduje uzasadnienia. Należy zauważyć, iż zasada pomocniczości pozostaje w zgodzie z pewnymi ideami nowego zarządzania publicznego (ang. New Public Management NPM). Koncepcja NPM podkreśla rolę instrumentów cywilnoprawnych, w szczególności umownych, które mają zastąpić tradycyjne nakazowe instrumenty administracyjnoprawne i finansowoprawne, oraz wskazuje na sieciowy, współzależny, a nie hierarchiczny układ świadczenia usług publicznych przez administrację publiczną, organizacje prywatne i organizacje pozarządowe (problematykę tę omawia szerzej H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 2001, s oraz tenże, Badania nad administracją publiczną (w:) J. Hausner (red.), 32

30 Wprowadzenie Administracja publiczna, Warszawa 2005, s. 15; zob. też J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej, Jednocześnie warto zwrócić uwagę, że stosowanie nowych technik zarządzania publicznego między innymi zarządzania kontraktowego kładącego w ten sposób nacisk na zlecanie zadań publicznych organizacjom społeczeństwa obywatelskiego, nie jest wynikiem wycofania się z roli głównego dostawcy świadczeń, lecz dostosowania się administracji publicznej, zarówno jeśli chodzi o jej charakter, jak i sposób działania. Nowa administracja publiczna bardziej zróżnicowana pod względem sposobu realizacji swoich zadań nie jest administracją słabszą czy mniej znaczącą, lecz innym rodzajem administracji. Trzeba też wspomnieć, że zasada pomocniczości (subsydiarności), jako podstawowa zasada leżąca u podstaw konstruowanej polityki społecznej w krajach UE, zobowiązuje również struktury administracyjne i społeczeństwo obywatelskie do współdziałania, partnerstwa w celu poprawy warunków i jakości życia społeczeństw Europy, szczególnie kategorii marginalizowanych. Charakterystyczne dla epoki postindustrialnej masowe procesy globalizacji, deregulacji rynków pracy, kryzysu welfare state spowodowały w wielu społeczeństwach nasilanie się zjawiska ekskluzji społecznej. Refleksja nad ekskluzją społeczną (wykluczeniem społecznym), której początki sięgają lat sześćdziesiątych XX w., ewoluowała od zjawiska politycznego i gospodarczego do zjawiska socjologicznego ujmowanego w sensie załamywania się więzi społecznej między jednostką a społeczeństwem. Jakkolwiek pojęcie ekskluzji społecznej w piśmiennictwie socjologicznym i politologicznym nie zostało wyraźnie sprecyzowane, to jednak termin ten można rozumieć jako zjawisko nierównego dostępu do politycznych i prawnych uprawnień, przede wszystkim w kontekście dostępu do opieki zdrowotnej, elementarnej edukacji i materialnego zabezpieczenia, które w tym ujęciu ma znaczenie dyskryminacji. W studiach nad ekskluzją społeczną analizie poddawane są następujące kwestie: czynniki warunkujące proces wykluczenia, kategorie jednostek ekskludowanych oraz obszary życia, w których ma miejsce wykluczenie. Przyczyn ekskluzji można poszukiwać w sferze ekonomicznej (ubóstwo jako stan wykluczający prowadzenie społecznie akceptowane- 33

31 Wprowadzenie go sposobu życia), produkcji (bezrobocie jako element ekskluzji) oraz spójności społecznej (brak rodziny, izolacja społeczna itp.) (por. K. Leśniak-Moczuk, Podstawy polityki społecznej w społeczeństwie globalnym (w:) J. Grotowska-Leder, K. Faliszek (red.), Ekskluzja i inkluzja społeczna. Diagnoza uwarunkowania kierunki działań, Toruń 2005, s. 65 i n.). Inne przyczyny to np. niepełnosprawność czy przekonania religijne. Z tego względu grupami społecznymi najczęściej zagrożonymi ekskluzją społeczną są: bezrobotni, ludzie fizycznie niepełnosprawni, osoby mające problemy w sferze zdrowia psychicznego, nadużywający narkotyków i alkoholu, ludzie ubodzy, mniejszości etniczne itp. Ekskluzja społeczna pojawia się jako zjawisko uniwersalne i relatywne, tzn. dotyczy wszelkich typów społeczeństw i kultur, występuje w takich obszarach życia społecznego, jak: rynek pracy, edukacja, zdrowie, opieka społeczna, bezdomność, udział w życiu społeczności lokalnych. Oznacza to ograniczenie dostępu do dóbr i usług, instytucji i praw. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ekskluzja społeczna występuje z większą siłą w społeczeństwach o słabej sieci organizacyjnej społeczeństwa obywatelskiego czy wręcz braku tradycji społeczeństwa cywilnego. Społeczeństwo obywatelskie poprzez swoje działania, przede wszystkim w wymiarze instytucjonalnym, może przeciwdziałać zjawisku ekskluzji. Efektywne zwalczanie wykluczenia społecznego wymaga rozwoju systemu instytucjonalnego z jasnym podziałem odpowiedzialności instytucji, otwierającego jednocześnie przestrzeń dla aktywności obywatelskiej i upodmiotowienia korzystających z usług społecznych, świadczonych zarówno przez sektor publiczny, jak i obywatelski (pozarządowy). Rozwiązywanie problemów istniejących w sferze społecznej wymaga promowania innowacyjnego podejścia, szczególnie przy budowaniu sieci powiązań między organami administracji publicznej a wszystkimi zaangażowanymi organizacjami pozarządowymi na szczeblu lokalnym i krajowym. Innym z przejawów ograniczania ekskluzji społecznej jest instytucja spółdzielczości socjalnej, której członkami mogą być również organizacje sektora pozarządowego prowadzące działalność statutową na rzecz reintegracji społecznej i zawodowej mieszkańców gminy. Spółdzielczość socjalna jako forma zabezpieczenia społecznego powiązana z działalno- 34