Ocena opó nie procedur przetargowych

Transkrypt

1 Łukasz Machniak, AGH Akademia Górniczo-Hutnicza Ocena opó nie procedur przetargowych oraz ich wp yw na stan budowy dróg ekspresowych i autostrad W niniejszym artykule zostanie przeprowadzona identyfikacja aktualnego stanu budowy dróg oraz opóźnień względem planowanych pierwotnych terminów ich realizacji wraz z oceną ich wpływu na harmonogram realizacji sieci drogowej. Rozwinięta sieć infrastruktury transportowej z uwagi na pełnioną funkcję jest bardzo ważna dla wszystkich mieszkańców kraju. Kształt tej infrastruktury musi sprzyjać rozwojowi gospodarczemu, który następuje poprzez wzrost wielkości oraz liczby przedsiębiorców generujących miejsca pracy oraz przychody samorządów i Skarbu Państwa. Na koniec października 2016 roku zrealizowano ok. 40% planowanej docelowej długości dróg ekspresowych i autostrad. W zakończonych w latach przetargach wyłoniono wykonawców na budowę około 1240 km dróg (16%), natomiast 695 km dróg (9%) objętych było postępowaniami przetargowymi. W oparciu o dane dotyczące postępowań przetargowych oceniono stan opóźnień procedur przetargowych względem pierwotnych planów ich zakończenia, jak również opracowano harmonogram budowy dróg przy założeniu odmrożenia wszystkich procedur na początku 2017 roku. Wprowadzenie Docelowy stan infrastruktury sieci dróg ekspresowych i autostrad został określony w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych, a następnie był dwukrotnie zmieniany rozporządzeniami zmieniającymi z 13 października 2015 r. oraz 19 maja 2016 r. Ostatnie rozporządzenie określa sieć autostrad i dróg ekspresowych w Polsce o łącznej długości około 7650 km, w tym około 2000 km autostrad (RRM, 2016). Długość autostrad jest ostateczna, gdyż wszystkie odcinki posiadają wydaną decyzję środowiskową. Dla dróg ekspresowych jest to wciąż wartość szacunkowa, która może ulec zmianie. W zakresie budowy autostrad oraz dróg ekspresowych w najbliższym okresie cele i priorytety inwestycyjne zawarto w Programie Budowy Dróg Krajowych na lata (z perspektywą do 2025). Dokument ten stanowi kontynuację wcześniej realizowanych: Programu Budowy Dróg Krajowych na lata , Programu Budowy Dróg Krajowych na lata , Programu Budowy Dróg Krajowych na lata Summary The assessment of the delays of tender procedures and their impact on the construction of expressways and motorways The aim of the article is to identify the current state of the construction of roads and delays in relation to the planned initial deadlines for their implementation, as well as to assess the impact of the delays on the road network implementation schedule. Keywords: delays, procedures, expressways, planned deadlines Aktualny program zakłada dokończenie budowy ciągów dróg ekspresowych i autostrad o długości około 3900 km oraz budowę 57 obwodnic o długości 420 km w ciągach dróg krajowych. Na realizację powyższych inwestycji przewidziano kwotę 107 mld zł. Realizacja wszystkich zadań inwestycyjnych wskazanych w tym dokumencie pozwoli na stworzenie sieci Rys. 1. Przyrost długości autostrad i dróg ekspresowych w latach (GUS, 2015) 55

2 Województwo Liczba Długość, km Budowane Projektowane Budowane Projektowane Kwota, mld zł dolnośląskie 9 149,1 4,16 kujawsko-pomorskie ,51 lubelskie ,7 33,4 1,53 lubuskie 6 78,5 1,42 łódzkie małopolskie 4 20,1 2,63 mazowieckie ,2 90,6 7,90 opolskie podkarpackie 2 18,8-0,63 podlaskie ,6 12,8 1,63 pomorskie 2 39,6 3,21 śląskie 4 56,9 2,10 świętokrzyskie 2 41,5 0,93 warmińsko-mazurskie ,0 14,7 4,09 wielkopolskie ,4 35,0 2,98 zachodniopomorskie , ,6 suma końcowa ,5 444,5 39,4 Tab. 1. Rozwój sieci drogowej w podziale na województwa (stan na koniec października 2016 r.) autostrad oraz dróg ekspresowych w ramach następujących ciągów komunikacyjnych: A1, A2, A4, A18, S1, S2, S3, S5, S6, S7, S8, S10, S11, S12, S17, S19, S22, S51, S61, S69 oraz S74. Ponadto w Programie znajduje się lista mniejszych zadań inwestycyjnych z zakresu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, tzw. Program Likwidacji Miejsc Niebezpiecznych (PBDK, 2015). Biorąc pod uwagę stan na koniec 2015 roku, wybudowano 3131 km dróg ekspresowych i autostrad, co stanowi około 41% planowanej sieci. Stan realizacji autostrad (80%) jest znacznie korzystniejszy od budowy dróg ekspresowych, których postęp realizacji wynosi około 28%. Przyrost długości dróg szybkiego ruchu w latach przedstawiono na rys. 1. Największa dynamika przyrostu długości dróg szybkiego ruchu nastąpiła w latach W okresie tym wybudowano ok km dróg, w tym w 2012 roku przybyło ok. 650 km. Do 2014 roku ukończone autostrady miały długość większą od dróg ekspresowych. W 2015 roku długości obu klas dróg uległy wyrównaniu, osiągając wartość po ok km. Z każdym następnym rokiem powiększała się będzie dysproporcja w długości na korzyść dróg ekspresowych. Do osiągnięcia docelowej sieci drogowej pozostaje do zbudowania jeszcze około 4500 km dróg. Część dróg znajduje się w budowie lub trwają procedury przetargowe, które w dużej części zostały wstrzymane w początkowej fazie procedury przetargowej (po etapie prekwalifikacji wykonawców). Stan budowy dróg ekspresowych i autostrad na koniec października 2016 r. przedstawiono na rys. 2. Rys. 2. Mapa realizacji sieci autostrad i dróg ekspresowych (stan na koniec października 2016 r.) Stan dróg w zako czonych przetargach Aktualnie w zakończonych przetargach wyłoniono wykonawców na budowę 89 odcinków dróg o długości 1242 km, w tym w zdecydowanej większości dróg ekspresowych. Około 62% dróg realizowanych jest w systemie zaprojektuj i zbuduj. Z tego też względu z łącznej długości dróg około 798 km jest w fazie budowy, a dla pozostałych 444 km prowadzone są prace projektowe lub oczekują na wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (ZRID). Szacunkowy harmonogram realizacji dróg z rozstrzygniętych przetargów przedstawiono na rys. 3. Budowa niemal wszystkich odcinków dróg będących na etapie zaprojektuj rozpocznie się w okresie od marca do maja 2017 roku, co w sposób znaczący zwiększy długość dróg będących w fazie budowy. W tab. 1 przedstawiono charakterystykę rozwoju sieci drogowej w ujęciu regionalnym (województw). Aktualnie największy front robót budowlanych (149 km dróg w budowie) znajduje się w województwie dolnośląskim (S3, S5) 56 Magazyn Autostrady 1-2/2017

3 Rys. 3. Długość dróg w budowie w latach (przetargi rozstrzygnięte) Rys. 4. Porównanie harmonogramu dróg w budowie zgodnie z planem pierwotnym i aktualnym na 2 stycznia 2017 r. opóźnieniem procedur przetargowych Rys. 5. Prognozowany harmonogram budowy dróg przy założeniu odmrożenia wszystkich przetargów na początku 2017 roku oraz mazowieckim (112 km dróg w budowie), gdzie realizowane są odcinki dróg S7 i S8. Jedynymi województwami, w których w najbliższych latach nie będzie prowadzona budowa, są łódzkie oraz opolskie. Po rozpoczęciu realizacji odcinków dróg będących aktualnie na etapie zaprojektuj duży front robót obejmie również województwa zachodniopomorskie (S6) oraz kujawsko-pomorskie (S5). Wartość kontraktów realizowanych (w budowie) wynosi 27,2 mld zł, natomiast będących na etapie projektowania 12,1 mld zł. Zdecydowanym liderem w budowie dróg jest firma Budimex, która wygrała 23 przetargi na łączną kwotę blisko 10 mld zł. Kolejna firma w zestawieniu (Strabag) realizuje 12 odcinków dróg o wartości 4,5 mld zł (tab. 2). Około 960 km dróg o wartości 29,5 mld zł realizowanych jest z nawierzchnią bitumiczną, a pozostałych 282 km w kontraktach o wartości 9,9 mld zł z betonową. Średni koszt budowy drogi z nawierzchnią bitumiczną wynosi 30,7 mln zł/km, a dróg o nawierzchni betonowej 35 mln zł/km. Stan dróg obj tych przetargami W trakcie procedur przetargowych znajdują się 54 odcinki dróg o długości około 695 km (tab. 3). Największa liczbę oraz długość stanowią odcinki drogi ekspresowej S6. Wyróżniają się również drogi S7, S19 oraz S61. Udział długości powyższych dróg stanowi blisko 85% wszystkich dróg objętych przetargami. Liczbę oraz długość odcinków w poszczególnych województwach zestawiono w tab. 4. Największą długość mają odcinki w województwach pomorskim (167 km), mazowieckim (121 km) oraz lubelskim (93 km). Przetargi nie objęły dróg w czterech województwach: dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubuskim i opolskim. Zdecydowana większość przetargów na budowę odcinków dróg o długości około 440 km została wstrzymana po etapie prekwalifi kacji potencjalnych wykonawców. Dla części odcinków o długości około 190 km trwa prekwalifikacja. We wrześniu 2016 roku odmrożono 9 przetargów na budowę odcinków dróg o długości 65 km (przetargi po prekwalifikacji). 57

4 Firma/lider konsorcjum Liczba odcinków Długość odcinków, km Wartość kontraktów, mld zł Budimex ,0 Strabag ,5 Astaldi ,0 Salini ,8 Dragados ,3 Porr Polska Infrastructure ,0 Mota Engil ,9 Metrostav ,6 Intercor ,2 Energopol Szczecin ,1 Impresa Pizzarotti ,0 Pol-Aqua ,0 pozostałe 12 firm ,0 suma końcowa ,4 Tab. 2. Zaangażowanie firm w realizację sieci dróg ekspresowych i autostrad Zatem na chwilę obecną inwestycjami pewnymi są te w budowie, projektowane oraz w aktywnych odmrożonych procedurach przetargowych. W odniesieniu do pozostałych odcinków można jedynie prognozować terminy wznowienia przetargów. Identy kacja opó nie wzgl dem pierwotnych za o e Kluczowym elementem do oceny opóźnień w realizacji dróg było wykorzystanie czasu trwania zakończonych procedur przetargowych. Mediany dni trwania poszczególnych etapów w procedurze przetargowej dla inwestycji drogowych wynoszą (Machniak, 2016): 45 dni od ogłoszenia przetargu do złożenia wniosków, 278 dni od złożenia wniosku do otwarcia ofert, 82 dni od otwarcia ofert do wyboru najkorzystniejszej oferty, 41 dni od wybory najkorzystniejszej oferty do podpisania umowy. Łącznie dla całej procedury od chwili ogłoszenia przetargu do wyboru najkorzystniejszej oferty mediana wynosi 446 dni, przy zróżnicowaniu dla poszczególnych oddziałów GDDKiA od 330 do nawet 620 dni. Na podstawie tych danych wyznaczono pierwotną datę wyboru najkorzystniejszych ofert, dla znanego terminu ogłoszenia przetargów (tab. 5). Z przedstawionych danych wynika, że przed końcem października 2016 roku dla około 30% długości dróg powinny zostać już rozstrzygnięte przetargi, co pozwoliłoby na rozpoczęcie ich budowy na przełomie 2017/2018 roku. Dla bardziej dokładnej identyfikacji opóźnień w budowie założono, że średni czas trwania prekwalifikacji wykonawców wynosi 210 dni (7 miesięcy). Dla odcinków zweryfikowanych (po prekwalifikacji) czas trwania kolejnych etapów procedury przetargowej wynosił będzie zatem około 235 dni. Natomiast dla odcinków, na których nie dokonano prekwalifikacji, będzie to około 300 dni. Przyjmując powyższe wartości, w tab. 6 przedstawiono szacunkową strukturę opóźnień przetargów ogłoszonych w latach , przy założeniu odmrożenia wszystkich przetargów 2 stycznia 2017 roku. Nr drogi Liczba odcinków Długość odcinków, km S ,1 S ,7 S ,8 S ,6 S ,5 S3 1 22,4 A2 2 14,6 S ,1 S1 1 9,7 S11 1 7,0 S10 1 6,4 S16 1 3,5 S2 1 1,8 Tab. 3. Charakterystyka dróg w toczących się procedurach przetargowych Województwo Liczba Długość, km Nr dróg dolnośląskie kujawsko-pomorskie lubelskie 8 93,5 S17, S19 lubuskie łódzkie 2 28,5 S14 małopolskie 3 55,6 S7 mazowieckie ,4 A2, S2, S7, S17 opolskie podkarpackie 5 44,9 S19 podlaskie 2 32,6 S61 pomorskie ,9 S6 śląskie 1 9,7 S1 świętokrzyskie 1 7,6 S7 warmińsko-mazurskie 4 66,5 S16, S61 wielkopolskie 1 7 S11 zachodniopomorskie 4 60 S3, S6, S10 Tab. 4. Zestawienie dróg na etapie przetargów w poszczególnych województwach Pierwotna data podpisania umowy Liczba odcinków Długość odcinków, km VIII 2016 r. 6 54,2 IX 2016 r. 6 87,2 X 2016 r. 4 65,5 XI 2016 r ,0 I 2017 r. 2 28,5 II 2017 r. 5 80,9 III 2017 r. 4 31,8 VI 2017 r. 4 47,2 IX 2017 r. 4 66,5 X 2017 r. 1 9,6 Tab. 5. Terminy zakończenia procedur przetargowych zgodnie z pierwotnym planem ich realizacji Z początkiem 2017 roku stan opóźnień wynosił będzie od 1 do 15 miesięcy. Długość odcinków opóźnionych do 6 miesięcy stanowić będzie 34%, opóźnienie od 7 do 12 miesięcy 55%, a powyżej 12 miesięcy 11%. Harmonogram budowy dróg na tle planu pierwotnego przedstawiono na rys. 4, natomiast na rys. 5 przedstawiono harmo- 58 Magazyn Autostrady 1-2/2017

5 nogram z uwzględnieniem odcinków dróg w zakończonych procedurach przetargowych. Z przedstawionego harmonogramu wynika, że aktualne opóźnienia w uruchamianiu II etapu przetargów, pod warunkiem podpisania umów w I kwartale 2017 roku, nie będą stanowić dużego zagrożenia spadku inwestycji w okresie 2019 r. I połowa 2021 r. Sukcesywne uruchamianie kolejnych etapów przetargów w całym 2016 roku pozwoliłoby jednak na utrzymanie około 1000 km dróg w budowie w okresie od czerwca 2017 r. aż do końca 2019 roku. Natomiast w celu uniknięcia dziury inwestycyjnej po I połowie 2021 roku kluczowe jest uruchamianie nowych przetargów, co wymaga niezwłocznego uruchamiania (najpóźniej I kw r.) zarówno przetargów na wykonanie STEŚ (Studium techniczno- -ekonomiczno-środowiskowych), jak i KP (Koncepcji programowych), zwłaszcza dla odcinków dróg S11, S12, S19, ale też wielu obwodnic w ciągu dróg krajowych. Podsumowanie Z analizy trwających przetargów wynika, że znacząca liczba odcinków dróg będzie na początku 2017 roku miała opóźnienia w realizacji od 1 do aż 15 miesięcy, średnio, ważąc długością dróg, jest to około 10 miesięcy. Kumulacja robót budowlanych, przy założonym terminie odmrożenia aktualnym przetargów, prognozowana jest w 2019 roku, w budowie będą drogi o łącznej długości ok km. Jest to wartość porównywalna do tej z 2011 roku. Nie spowoduje to jednak kumulacji zapotrzebowania na podstawowe materiały budowlane ze względu na istotne przesunięcie w zaawansowaniu robót budowlanych, część przetargów będzie w końcowej fazie budowy, a druga w początkowej. Najprawdopodobniej jednak przetargi będą odmrażane sukcesywnie, co spowoduje spłaszczenie i rozciągnięcie przedstawionego harmonogramu. Należy zwrócić uwagę, że zidentyfikowane opóźnienia mają różne genezy, które można zaliczyć do dwóch zasadniczych grup: politycznych oraz administracyjnych. Opóźnienia administracyjne wynikają głównie z problemów z decyzjami środowiskowymi (np. unieważnienie przez WSA decyzji dla odcinka drogi S7 granica woj. małopolskiego/świętokrzyskiego Kraków) oraz trwającymi odbiorami Koncepcji programowych. Do dalszego ciągłego przyrostu długości sieci dróg ekspresowych i autostrad konieczne jest przyspieszenie odmrażania aktualnych przetargów, a szczególnie uruchamianie nowych, co pozwoli na uniknięcie dziury inwestycyjnej po I połowie 2021 roku. Niezwłoczne jest podjęcie działań w celu uruchomienia przetargów na STEŚ oraz KP. Czas potrzebny do uruchomienia przetargu w systemie zaprojektuj i zbuduj wynosi około (GDDKiA, ): 7-8 lat od stanu O konieczne wykonanie: STEŚ, DŚU, KP, 5 lat w przypadku posiadania STEŚ konieczne wykonanie: DŚU, KP, 3 lat w przypadku posiadania DŚU konieczne wykonanie KP. Zbyt dużo czasu (6 miesięcy) poświęcono na jałową polemikę na temat rzeczywistej wartości inwestycji zapisanych w PBDK (107 czy 200 mld zł). Kalkulacja wydawała się bardzo prosta: średni koszt budowy dróg ekspreso- Opóźnienie, liczba miesięcy Liczba odcinków Długość odcinków, km , , , , , , , , , , , , ,2 Tab. 6. Oszacowane na 2 stycznia 2017 roku opóźnienie uruchomionych przetargów wych i autostrad (32,5 mln zł) razy długość zapisana w programie (3900 km) oraz średni koszt budowy dróg krajowych (21 mln zł/km) razy długość obwodnic w ciągu dróg krajowych (420 km), co daje łącznie kwotę około 135 mld zł [Machniak, 2016a]. Przy uwzględnieniu obecnych kosztów budowanych aktualnie dróg i będących w przetargach (około 60 mld zł) oraz czasu do zakończenia aktualnej perspektywy fi nansowej UE trudne będzie wydanie dodatkowych 47 mld zł (jako uzupełnienie choćby do zapisanej w PBDK kwoty 107 mld zł). Wymagałoby to w latach uruchomienia nowych przetargów na budowę około 1400 km dróg ekspresowych, autostrad i obwodnic w ciągu dróg krajowych. W 2016 roku ogłoszono przetargi na budowę tylko 99 km dróg (S61, S16). Zasadne jest pytanie, jaki potencjał ma budżet do fi nansowania inwestycji drogowych? Wiele niewiadomych generują duże ryzyko przedstawionego harmonogramu oraz ograniczone możliwości prognozowania strategii w firmach uzależnionych od postępu w budowie dróg, w tym między innymi budowlanych oraz producentów i dostawców materiałów (kruszyw, betonu, prefabrykatów, stali). Piśmiennictwo 1. Machniak Ł.: Model rozwoju sieci dróg szybkiego ruchu w oparciu o analizę ogłoszonych przetargów. Mining Science Mineral Aggregates, Volume 23, special issue 1, s , Machniak Ł.: Harmonogram budowy dróg ekspresowych i autostrad jako wskaźnik dla rynku kruszyw naturalnych. Konferencja Nowoczesne Kopalnie Piasku i Żwiru, Wałbrzych GDDKiA: Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Archiwum 2016, 2015, 2014, 2013, 2012, 2011, 2010 [dostęp on-line]. 4. GUS: Bank Danych Lokalnych. Główny Urząd Statystyczny w Warszawie, PBDK: Program Budowy Dróg Krajowych na lata (z perspektywą do 2025). Załącznik do Uchwały nr 156/2015 Rady Ministrów z dnia 8 września 2015 r. 6. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 maja 2016 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz.U. 2016, poz. 784, 2016). 59