Prezentacja: dr Jan Maciej Czajkowski. Związek Miast Polskich. kwiecień 2015 r.

Transkrypt

1 PRZYKŁAD WYKORZYSTANIA PRZESTRZENNYCH BAZ DANYCH NA POTRZEBY OPRACOWANIA KONCEPCJI MODERNIZACJI SYSTEMU OPODATKOWANIA NIERUCHOMOŚCI GRUNTOWYCH NA TERENACH ZURBANIZOWANYCH Omówienie raportu, wykonanego na zlecenie Związku Miast Polskich i Unii Metropolii Polskich przez: Stefana Kawalca, Capital Strategy sp. z o.o., Warszawa Władysława Jana Brzeskiego, International Property Tax Institute, Kraków styczeń, 2015 r. Prezentacja: dr Jan Maciej Czajkowski. Związek Miast Polskich kwiecień 2015 r.

2 CEL PREZENTACJI Pokazanie możliwości praktycznego wykorzystania analiz danych przestrzennych w skali kraju oraz w skali lokalnej na potrzeby modernizacji systemu opodatkowania gruntów mieszkaniowych w gminach. Zaprezentowanie wyników ww. analiz w postaci konkretnej propozycji strefowania podatku od gruntów mieszkaniowych. Przedstawienie szacunkowych skutków finansowych proponowanego rozwiązania dla budżetów gmin. 2

3 Kontekst opracowania Podatek od nieruchomości w rozwiniętych gospodarkach rynkowych. Podatek od nieruchomości jest podstawowym źródłem finansowania nieodpłatnych usług komunalnych i infrastrukturalnych świadczonych przez gminy ich mieszkańcom. Strefowe zróżnicowanie stawek podatku pomaga usprawniać gospodarkę gruntami i kształtować ład przestrzenny. Obecna sytuacja w Polsce. Stawki podatku od nieruchomości oraz ich zróżnicowanie są nadmiernie ograniczone górnymi pułapami dla określonych kategorii nieruchomości. Dochody z podatku od nieruchomości gruntowych są niewspółmiernie małe względem kosztów nieodpłatnych usług komunalnych i infrastrukturalnych świadczonych przez gminy. Bardzo wysokie zróżnicowanie między stawkami podatków od nieruchomości mieszkaniowych a nieruchomości, przeznaczonych na cele gospodarcze. Brak możliwości istotnego i racjonalnego zróżnicowania stawek podatku od gruntów. Bardzo zróżnicowany w skali Polski stopień aktualizacji prowadzonej przez powiaty bazy EGiB, (będącej podstawą do podatkowej klasyfikacji gruntów), niezbędnej do budowy warstwy Ewidencji Podatkowej Nieruchomości. 3

4 Główne cele proponowanych zmian systemu Celem proponowanych zmian regulacyjnych jest dostarczenie gminom dodatkowego, skutecznego instrumentu w postaci zróżnicowanych lokalizacyjnie (strefowo) stawek podatku od nieruchomości po to, aby: Umożliwić prowadzenie bardziej wydajnej gospodarki gruntami i przestrzenią i tym samym sukcesywnie poprawiać ład przestrzenny i efektywność wykorzystania przestrzeni miejskiej. Zwiększyć stabilność systemu dochodów gmin i jego odporność na zewnętrzne sytuacje kryzysowe. Poprawić w opinii publicznej odbiór sposobu opodatkowania gruntów, jako bardziej niż obecnie sprawiedliwej daniny publicznej. Ułatwić mobilizację dochodów lokalnych na finansowanie rosnących potrzeb inwestycyjnych i usługowych. Zwiększyć możliwości pozyskiwania przez gminy środków na udział własny w różnego rodzaju montażach finansowych, związanych z realizowanymi przedsięwzięciami. 4

5 Najważniejsze elementy propozycji Wprowadzenie kategorii gruntów mieszkaniowych, obejmujących grunty de facto zabudowane mieszkaniowo, tereny mieszkaniowe w planach miejscowych oraz grunty z decyzją o warunkach zabudowy mieszkaniowej. (W tym opracowaniu uwzględniono tylko grunty pozostałe, zgodnie z obecnym stanem prawnym). Powiązanie stawek podatku od nieruchomości gruntowych z zamożnością mieszkańców. Założenie o przyjęciu jako wskaźnika zamożności mieszkańców wartości PKB, przypadającej na jednego mieszkańca w podregionie, do którego należy gmina. Podział kraju na wcześniej określoną (na podstawie analiz przestrzennego rozkładu wartości PKB) liczbę obszarów dochodowych, związanych z wartością PKB per capita w podregionie NTS 3 w relacji do krajowego PKB per capita. Określenie dla każdego obszaru dochodowego odrębnych widełek wskazujących minimalną i maksymalną stawkę podatku od gruntów mieszkaniowych oraz odrębnych widełek stawek podatku od gruntów gospodarczych. Ustalenie, że w przypadku miast na prawach powiatu, które nie stanowią odrębnych podregionów NTS 3 oraz gmin turystycznych o wydatkach per capita większych, niż 130% wydatków per capita podregionu, w którym te gminy leżą, stosuje się minimalne i maksymalne stawki podatku podwyższone do 130% stawek, obowiązujących w tym podregionie. Nałożenie na władze gminy obowiązku podziału terenów mieszkaniowych na strefy podatkowe z uwzględnieniem cenności gruntów (atrakcyjności lokalizacyjnej) i określenia dla poszczególnych stref zróżnicowanych stawek podatku od gruntów mieszkaniowych Określenie minimalnej liczby stref podatkowych dla gruntów mieszkaniowych, jakie musi ustanowić gmina, zależnie od jej charakteru. 5

6 m. st. Warszawa m. Poznań legnicko-głogowski m. Kraków m. Wrocław tyski trójmiejski katowicki warszawski zachodni m. Łódź ciechanowsko-płocki m. Szczecin gliwicki poznański bydgosko-toruński P O L S K A bielski rybnicki piotrkowski sosnowiecki wrocławski opolski lubelski leszczyński warszawski wschodni rzeszowski białostocki gorzowski częstochowski szczeciński zielonogórski łódzki jeleniogórski kaliski kielecki olsztyński koniński oświęcimski starogardzki ostrołęcko-siedlecki bytomski pilski koszaliński wałbrzyski słupski radomski tarnobrzeski skierniewicki gdański krakowski włocławski tarnowski elbląski grudziądzki sandomiersko-jędrzejowski sieradzki stargardzki łomżyński nyski suwalski puławski bialski krośnieński nowosądecki ełcki chełmsko-zamojski przemyski PKB/pc w podregionach 2011 r

7 Oszacowanie niezbędnych ZASOBÓW INFORMACYJNYCH W skali kraju - dane, dot. PKB dla NTS3, monitorowane co 2 lata - liczba mieszkańców w NTS3, dane roczne W skali poszczególnych gmin - aktualna baza ewidencji gruntów (na potrzeby budowy warstwy ewidencji podatkowej z uwzględnieniem strefowania stawek) - jeśli są dostępne - dane, pozwalające na określenie na terenie gminy stref cenności gruntów (rejestry cen transakcyjnych, dane z urzędów skarbowych, dane od notariuszy) 7

8 Podział Polski na obszary dochodowe - geografia W konsekwencji wykonanych analiz przestrzennych: Przyjęto 66 obszarów polskich podregionów (w statystyce europejskiej - NTS3), jako bazowy zbiór najmniejszych komórek do delimitacji obszarów dochodowych w Polsce. Na potrzeby ww. delimitacji zdefiniowano 9 przedziałów wskaźnika delimitacji obszarów dochodowych, liczonego jako: [PKB/pc w podregionie] / [PKB/pc w Polsce]. Odrębnie, jak to wyniknęło z przeprowadzonych analiz, potraktowano 31 miast na prawach powiatu, nie stanowiących odrębnych NTS3 oraz grupę gmin turystycznych, pobierających opłatę miejscową lub uzdrowiskową (gminy o wysokim w relacji do otoczenia wskaźniku PKB/pc oraz wydatkach/pc). W konsekwencji (w celu przestrzennego ujednolicenia stawek w podobnych obszarach dochodowych) zaproponowano w tych gminach podwyższenie maksymalnych stawek podatkowych o 30% w porównaniu ze stawkami, obowiązującymi w otaczającym obszarze dochodowym w przypadku, gdy wydatki gminy/pc > 130% wydatków pozostałych gmin/pc w otaczającym podregionie NTS3. 8

9 Podział Polski na obszary dochodowe - geografia; wyjątki Uzależnienie wartości progów widełek stawek podatku od gruntów od PKB na mieszkańca w podregionie NTS 3 może spowodować zaniżenie wartości tych progów w stosunku do potrzeb w przypadku szczególnych kategorii gmin, które nie stanowią odrębnego podregionu NTS 3, a posiadają PKB per capita oraz wydatki na mieszkańca istotnie przekraczające średnią dla podregionu. W szczególności może to dotyczyć miast na prawach powiatu, niestanowiących odrębnego podregionu NTS 3 oraz gmin turystycznych (tj. gmin, na terenie których pobierana jest opłata miejscowa lub uzdrowiskowa). W takich przypadkach (z uwagi na brak danych dot. PKB w tych gminach) jeżeli wydatki takiego miasta lub gminy na jednego mieszkańca przekraczają o 30% wydatki na jednego mieszkańca w podregionie NTS 3, w którym dana gmina się znajduje, minimalne i maksymalne stawki podatku, zarówno dla gruntów mieszkaniowych jak i gruntów gospodarczych, są podwyższone o 30% w stosunku do stawek obowiązujących w obszarach dochodowych, do których te gminy należą. 9

10 Podział Polski na obszary dochodowe - baza 10

11 Podział Polski na obszary dochodowe - geografia 11

12 Podział Polski na obszary dochodowe stawki podatkowe B B C D B) Przyjmując, jako krajową stawkę referencyjną, funkcjonującą w obecnym systemie jednolitą dla całego kraju stawkę maksymalną dla gruntów pozostałych, określoną w Obwieszczeniu Ministra Finansów w wysokości ustalonej na rok 2015, tj. 0,47zł/m2. Dokonano zaokrągleń do drugiego miejsca po przecinku. 12 C) Stawka minimalna dla gruntów gospodarczych w danym obszarze dochodowym stanowi zawsze dwukrotność stawki minimalnej dla gruntów mieszkaniowych. D) Stawka maksymalna dla gruntów gospodarczych równa większej z dwóch wartości: stawce maksymalnej dla gruntów mieszkaniowych określonej dla danego obszaru dochodowego bądź stawce maksymalnej dla gruntów gospodarczych określonej wg dotychczasowych zasad, tj. ustalona po indeksacji na rok 2015 w wysokości 0,90 zł/m2.

13 Podział Polski na obszary dochodowe stawki podatkowe 13

14 14

15 Warianty PROGÓW dla stawek podatkowych Wariant 1: ustawa określa Widełki progów podatkowych Wariant 2: ustawa określa tylko stawkę minimalną Wariant 3: ustawa określa tylko stawkę maksymalną Rekomendacja (wynikła z analizy ww. wariantów): proponowany wariant widełek, uwzględniający na poziomie minimalnej stawki lokalny stopień zamożności oraz przyjmujący znaczny stopień rozpiętości między stawką minimalną a maksymalną. Takie rozwiązanie pozwoli na najlepsze wykorzystanie strefowania stawek podatku jako narzędzia do zarządzania przestrzenią gminy, gwarantując jednocześnie ograniczenie zjawisk populistycznych ( dumping podatkowy ) oraz nadmiernego fiskalizmu. 15

16 Relacje stawek podatkowych dla gruntów mieszkaniowych i gospodarczych Grunty mieszkaniowe Stawka referencyjna = ogłaszanej przez MF maksymalnej stawce dla gruntów pozostałych (w 2015 r. = 0,47 zł/m 2 ) Stawka maksymalna = 5 x stawka minimalna Stawka minimalna proporcjonalna do górnej wartości przedziału PKB/pc w danym obszarze dochodowym. Grunty gospodarcze Stawka maksymalna = większej z dwu wielkości: (i) stawce maksymalnej dla gruntów gospodarczych określanej wg dotychczasowych zasad (ustalona po indeksacji na rok 2015 w wysokości 0,90 zł/m2); (ii) stawce maksymalnej dla gruntów mieszkaniowych określonej dla danego obszaru dochodowego Stawka minimalna jako jeden z wariantów (do dyskusji): a) Stawka minimalna dla gruntów gospodarczych jest zawsze równa dwukrotności stawki minimalnej dla gruntów mieszkaniowych. b) Stawka minimalna dla gruntów gospodarczych jest zawsze równa stawce minimalnej dla gruntów mieszkaniowych. c) Brak jest stawki minimalnej podatku od gruntów gospodarczych; występuje jedynie stawka maksymalna. 16

17 Różnicowanie stawek podatkowych na obszarze gminy Wprowadzenie obowiązku strefowania dla gruntów mieszkaniowych z uwzględnieniem atrakcyjności lokalizacyjnej (związanej z cennością gruntu). 1) Dla 66 wielkich/dużych miast (na prawach powiatu) wymagany będzie podział na co najmniej pięć stref podatkowych, odpowiadających zakresom cenności gruntów: (a) wysokiej, (b) średnio-wysokiej; (c) średniej; (d) średnio-niskiej; oraz (e) niskiej. 2) Dla 239 gmin miejskich wymagany będzie podział na co najmniej trzy strefy, odpowiadające zakresom cenności gruntów: (a) wysokiej, (b) średniej; (c) niskiej. 3) Dla 608 gmin miejsko-wiejskich wymagany będzie podział na strefy podatkowe odrębnie dla części miejskiej oraz wiejskiej. Dla części miejskiej wymagany będzie podział na co najmniej trzy strefy, odpowiadające cenności: (a) wysokiej, (b) średniej i (c) niskiej. Dla części wiejskiej na co najmniej dwie strefy, odpowiadające cenności (a) wyższej i (b) niższej. 4) Dla gmin wiejskich wymagany będzie podział na co najmniej dwie strefy podatkowe, odpowiadające cenności (a) wyższej; oraz (b) niższej. W odniesieniu do gruntów gospodarczych proponujemy nie wprowadzać obowiązku podziału gminy na określoną liczbę stref podatkowych, pozostawiając istniejącą już obecnie możliwości strefowania w sposób samodzielnie określony przez gminy. 17

18 Instytucjonalna infrastruktura Zespół Zadaniowy i Rada Taksacyjna Zespół Zadaniowy gminy przygotowuje projekty uchwał rady dotyczące: 1) Wyodrębnienia granic stref podatkowych dla gruntów mieszkaniowych oraz ew. gruntów gospodarczych, jeżeli gmina zdecyduje się również na strefowanie tych ostatnich; 2) Zróżnicowania stawek dla każdej z wyodrębnionych stref, odzwierciedlających relatywną cenność (atrakcyjność lokalizacyjną) przedmiotowych gruntów; 3) Skorygowania stawek określonych w pkt. 2. dla uwzględnienia celów nadrzędnych polityk gminy (przestrzennej, gospodarczej, społecznej); 4) Charakteru zmian wywołujących kolejne modyfikacje stref podatkowych. Utworzona zostaje gminna baza danych taksacyjnych (najlepiej - warstwa informacyjna w bazie EGiB) na potrzeby strefowania. W pracach Zespołu wykorzystywane jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zespół Zadaniowy powołuje ekspercką radę taksacyjną i określa regulamin jej pracy. 18

19 Rada Taksacyjna - zadania Zadania Rady Taksacyjnej: Wyznaczenie w gminnej bazie danych taksacyjnych, w topologicznej zgodności z granicami działek ewidencyjnych, granic obszarów względnie jednorodnych co do cenności (atrakcyjności lokalizacyjnej) gruntów mieszkaniowych (ew. również gospodarczych), funkcjonujących w percepcji społeczno-kulturowej oraz planistyczno-urbanistycznej; Ustalenie dla tych obszarów aktualnych średnich poziomów cen gruntów (zł/m2) lub Określenie relatywnych różnic atrakcyjności lokalizacyjnych między strefami, wyrażonych ratingowo w skali procentowej (strefa najcenniejsza indeks = 100%, mniej cenne, odpowiednio niższe wartości). Uzgadnianie z Zespołem Zadaniowym metod określania stref cenności, przy wykorzystaniu ww. wartości i indeksów. Wykorzystywanie w pracach nad strefowaniem podatkowym granic działek ewidencyjnych, istniejących podziałów administracyjnych oraz geograficzno topograficznych gminy. 19

20 Aspekty, związane z mechanizmem wyrównawczym dochodów gmin Dla obliczenia dochodu gminy, stanowiącego podstawę ustalenia należności lub zobowiązania gminy z tytułu mechanizmu wyrównawczego, jako dochód gminy: a) z podatku od gruntów mieszkaniowych przyjmuje się większą z dwóch wartości: i. teoretyczny dochód gminy, wynikający z przyjętego podziału na strefy podatkowe i określonych dla poszczególnych stref stawek podatku od gruntów mieszkaniowych (bez uwzględnienia ewentualnych przyznanych przez gminę zwolnień podmiotowych); ii. 40% hipotetycznego dochodu, jaki gmina mogłaby uzyskać, gdyby w stosunku do wszystkich gruntów mieszkaniowych, znajdujących się w jej granicy administracyjnej zastosować maksymalne (dopuszczalne dla danej gminy) stawki podatkowe. b) z podatku od gruntów gospodarczych przyjmuje się większą z dwóch wielkości: i. teoretyczny dochód gminy, wynikający z przyjętego podziału na strefy podatkowe i określonych dla poszczególnych stref stawek podatku od gruntów gospodarczych (bez uwzględniania ewentualnych przyznanych przez gminę zwolnień podmiotowych); ii. 75% hipotetycznego dochodu, jaki gmina mogłaby uzyskać, gdyby w stosunku do wszystkich gruntów gospodarczych, znajdujących się w jej granicy administracyjnej, zastosować maksymalne (dopuszczalne dla danej gminy) stawki podatkowe. 20

21 Baza podatkowa gruntów w gminach problemy do rozwiązania Zaproponowane zostały następujące działania w celu uporządkowania i ujednolicenia bazy podatkowej gruntów o charakterze mieszkaniowym. 1. Przyjęcie odrębnej podatkowej definicji gruntów mieszkaniowych obejmującej wszystkie grunty zabudowane mieszkaniowo, przeznaczone w planach miejscowych jako tereny mieszkaniowe oraz będące przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy. Taka definicja podatkowa powinna funkcjonować w warstwie podatkowej bazy, bez względu na obecny sposób zakwalifikowania gruntów w EGiB. 2. Utworzenie podatkowej warstwy informacyjnej, prowadzonej przez gminne organy podatkowe i utrzymywanej przez gestorów EGiB jako zadanie zlecone przez gminę i finansowane dochodem z podatku od nieruchomości (1%) zebranego od gruntów mieszkaniowych. W warstwie tej będą umieszczane także ustalenia decyzyjne gminy, stwierdzające faktyczną zabudowę mieszkaniową, przeznaczenie mieszkaniowe w planie miejscowym oraz wydanie decyzji o warunkach zabudowy mieszkaniowej. 3. Zagwarantowanie w stosownych dokumentach zgodności przebiegu granic planów miejscowych (i decyzji o WZ) z granicami obrębów i działek (wymaga odpowiedniej delegacji ustawowej oraz przepisów wykonawczych). 4. Do rozważenia - przyspieszenie procesu aktualizacji baz EGiB poprzez stworzenie obligatoryjnego mechanizmu odrolnienia z urzędu gruntów zabudowanych mieszkaniowo, finansowanego przez gminy ze zwiększonych dochodów z podatku od nieruchomości zgodnie 21 z pkt. 2.

22 Skutki finansowe proponowanych rozwiązań Średni symulowany wzrost dochodów własnych gmin rzędu 2,1% (bez uwzględnienia poszerzenia bazy gruntów opodatkowanych stawką za grunty mieszkaniowe oraz bez skutków podniesienia stawek dla niektórych MNPP i gmin turystycznych). Z symulacji wynika, iż w przypadku hipotetycznego ustanowienia we wszystkich gminach stawek podatku od nieruchomości: 1) gruntowych pozostałych: a) na poziomie stawek minimalnych, określonych według proponowanych zasad dla właściwych obszarów dochodowych, łączny dochód gmin z tego tytułu wyniósłby ok. 87% ówczesnych wpływów z tego tytułu (dalej: hipotetyczny dochód minimalny z podatku od gruntów pozostałych ). b) na poziomie stawek maksymalnych, określonych według proponowanych zasad dla właściwych obszarów dochodowych, łączny dochód gmin z podatku od gruntów pozostałych byłby blisko 4,3- krotnie większy niż faktycznie uzyskany (dalej: hipotetyczny dochód maksymalny z podatku od gruntów pozostałych ). 2) gruntowych, związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej: a) na poziomie stawek minimalnych, określonych według proponowanych zasad dla właściwych obszarów dochodowych, łączny dochód gmin z tego tytułu wyniósłby ok. 68% faktycznie uzyskanych wpływów z tego tytułu (dalej: hipotetyczny dochód minimalny z podatku od gruntów zw. z działalnością gospodarczą ). b) na poziomie stawek maksymalnych, określonych według proponowanych zasad dla właściwych obszarów dochodowych, łączny dochód gmin z tego tytułu wyniósłby ok. 170% faktycznie uzyskanych wpływów z tego tytułu. 22

23 Skutki finansowe proponowanych rozwiązań 23

24 Skutki finansowe proponowanych rozwiązań 24

25 Skutki finansowe proponowanych rozwiązań 25

26 Skutki finansowe proponowanych rozwiązań Ww. szacunki nie uwzględniają potencjalnych dodatkowych wpływów z tytułu podatku od nieruchomości gruntowych, możliwych do uzyskania w związku z: 1) Podwyższeniem o 30% minimalnych i maksymalnych stawek podatku dla gruntów mieszkaniowych i gruntów gospodarczych, w stosunku do stawek obowiązujących w obszarach dochodowych, do których należą gminy turystyczne, pobierające opłatę miejscową lub uzdrowiskową, jeżeli wydatki takiej gminy na głowę mieszkańca przekraczają o 30% wydatki per capita w podregionie NTS 3, do którego należą. 2) Przyspieszeniem aktualizacji i rozszerzeniem bazy podatkowej. 26

27 Dziękuję za uwagę Jan Maciej Czajkowski Związek Miast Polskich 27