Informacja. Nr 407. Zarządzanie usługami publicznymi 1) Krystyna Piotrowska-Marczak i Krystyna Kietlinska

Transkrypt

1 KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ WYDZIAŁ STUDIÓW BUDŻETOWYCH Zarządzanie usługami publicznymi 1) Lipiec 1996 Krystyna Piotrowska-Marczak i Krystyna Kietlinska Informacja Nr 407 Spośród problemów dotyczących zarządzania usługami publicznymi na szczególną uwagę zasługują następujące: I - metody zarządzania usługami publicznymi, II - wzajemne relacje między państwem i władzami lokalnymi a organizacjami świadczącymi usługi publiczne. Rozważając kwestie metod zarządzania usługami publicznymi, zwraca się uwagę na trzy główne zagadnienia: a - formy organizacji usług publicznych, b - metody ich zasilania, c - przygotowanie projektów i metody oceny ich realizacji. 1) Informację przygotowano na podstawie materiałów i informacji uzyskanych na międzynarodowym sympozjum poświęconym zarządzaniu usługami publicznymi (International Research Symposium on Public Services Management) w dniach marca 1996 r. Organizatorami konferencji była Aston Business School, Aston University Birmingham. Uczestnikami sympozjum było około 150 osób, byli to głównie przedstawiciele Wielkiej Brytanii, Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej i Holandii. Reprezentacja innych krajów była mniej liczna. Należeli do niej referenci z RFN, Francji, Szwecji, Australii, Kanady, Nowej Zelandii, Węgier i Polski.

2 BSE 1 Formy organizacji usług publicznych Usługi publiczne mogą być zorganizowane jako instytucje państwowe (samorządowe), jako organizacje non-profit lub jako prywatne placówki. Przez usługi publiczne rozumie się usługi w zakresie oświaty, ochrony zdrowia, opieki społecznej i kultury. Instytucje państwowe świadczą je bezpłatnie lub częściowo odpłatnie, otrzymując dotacje z budżetu na swoją działalność. Placówki non-profit są pozarządowymi organizacjami, które nie są nastawione na zysk lecz na zaspokojenie potrzeb społecznych. Świadczą usługi bezpłatnie lub częściowo odpłatnie. Tak sformułowane zadania tych instytucji powodują, że państwo bierze częściową odpowiedzialność za ich działalność i staje się jednym z ich sponsorów. Instytucje prywatne świadczą usługi, sprzedając je po cenach rynkowych. Charakter usług publicznych powoduje, że państwo może dofinansować prywatne instytucje, aby usługi przez nie świadczone miały niższą cenę i były dostępne większej liczbie odbiorców. W Europie lata osiemdziesiąte i dziewięćdziesiąte, to okres swoistej prywatyzacji usług publicznych (w Stanach Zjednoczonych rozpoczął się on znacznie wcześniej). Oznacza ona tendencję do ograniczania liczby instytucji państwowych na rzecz organizacji non-profit i prywatnych. Dokonuje się to na drodze przekształcania instytucji państwowych w non-profit i prywatne, które funkcjonują w oparciu o środki pochodzące z opłat za usługi oraz od prywatnych ofiarodawców. Przy spełnieniu określonych warunków, placówki te mogą otrzymać wsparcie pieniężne od państwa. Ma to na celu zwiększenie efektywności funkcjonowania instytucji świadczących usługi publiczne i racjonalności wykorzystania środków. Na przykładzie instytucji świadczących usługi zdrowotne oraz w zakresie opieki nad dziećmi i niepełnosprawnymi oraz ubogimi wskazuje się, że organizacje non-profit lepiej zaspokajają potrzeby i bardziej racjonalnie gospodarują środkami niż instytucje publiczne. 1 Metody zasilania instytucji świadczących usługi społeczne Metody zasilania instytucji świadczących usługi społeczne wynikają z przyjętych form organizacji. Jeśli mamy do czynienia z procesem prywatyzacji usług publicznych, o którym wspomniano w poprzednim punkcie, to oznacza, że instytucja w głównej mierze prowadzi swoją działalność w oparciu o środki pozapubliczne. Są to środki pochodzące z opłat za świadczone usługi, środki od 1 O problemach związanych z procesami prywatyzacji i o metodach doskonalenia organizacji non-profit mówili przedstawiciele Węgier, Austrii, Niemiec, Holandii.

3 2 BSE sponsorów, z własnej działalności gospodarczej itp. Jak wcześniej wspomniano, instytucje te mogą także otrzymać wsparcie finansowe od państwa. Najbardziej dyskutowanym problemem jest kwestia metod zasilania. Rozważania koncentrują się na dwóch głównych możliwościach: - dofinansowania wytwórcy (dystrybutora) usług metodą kontraktu, - dotowanie konsumenta w formie voucher'ów (bonów, kuponów). Metoda kontraktu, najogólniej ujmując, polega na tym, że administracja rządowa (samorządowa) lub specjalnie do tego celu powołana instytucja ogłasza przetarg (konkurs) na środki pieniężne dla tych instytucji, które - w przygotowanym przez siebie projekcie - zaproponują najlepsze warunki świadczenia usług publicznych (niskie koszty, wysoka jakość itp.). Instytucje, które wygrają ten przetarg, podpisują kontrakt na określony czas, w którym otrzymują środki z budżetu, pokrywające część kosztów ich działalności. Daje to placówkom możliwość rozszerzenia zakresu świadczonych usług, poprawy ich jakości oraz obniżenia pobieranych opłat. 2 Z drugiej strony wskazywano także na słabości tej metody dotyczące m.in. uzależnienia się placówek od państwa oraz konieczności rozbudowy systemu sprawozdawczości i kontroli, które powodują rozrost struktur biurokratycznych. Dotowanie konsumenta w formie voucher'ow jest metodą dość powszechnie stosowaną w Australii, szczególnie w odniesieniu do domów dziennego pobytu dla dzieci oraz domów opieki dla ludzi starszych i ubogich. Najprościej ujmując voucher jest dokumentem (bonem, kuponem), który wydawany jest przez specjalnie do tego celu powołaną instytucję osobom upoważnionym. Za takie uważa się rodziny lub indywidualnych ludzi, których dochody nie przekraczają przyjętej w danym kraju (regionie) granicy. Posiadacz voucher'a może go wymienić na określoną usługę, wytwarzaną przez instytucje wskazane przez wystawcę voucher'a. Wytwórca następnie wymienia otrzymany voucher na pieniądze, odpowiadające kosztom wytworzenia usługi, u wystawcy voucher'a. Voucher'y są elastycznym narzędziem realizacji polityki państwa, gdyż: - można za ich pomocą wspierać najuboższe warstwy społeczne - kierować rozwojem określonych dziedzin usług publicznych. Ich słabością jest to, że mogą one wywołać eskalację żądań najuboższych oraz niezadowolenie tych, którzy nie mają prawa do voucher'ow. Na tle prezentacji omówionych wyżej metod wspierania przez państwo instytucji świadczących usługi publiczne lub odbiorców (konsumentów) tych usług, toczyła się dyskusja, której konkluzją było stwierdzenie, że każda z metod ma swoją specyfikę i może być wykorzystana do zasilania określonych rodzajów usług. 2 Te zalety metody kontraktu podnoszone były przez przedstawicieli Wielkiej Brytanii i Stanów Zjednoczonych, gdzie jest ona powszechnie stosowana.

4 BSE 3 Realizacja metody kontraktu wymaga rozwiązania szeregu problemów natury formalnej. Należą do nich m.in.: - ustalenie zakresu informacji, które mają być zawarte w projekcie przygotowywanym przez wytwórcę usług publicznych, starającego się o środki z budżetu, - określenie kryteriów oceny projektów przez organa administracji rządowej, - ustalenie okresu na jaki podpisywana jest umowa (kontrakt), - ustalenie rodzaju i zakresu sprawozdawczości finansowej, jaką mają składać instytucje, które podpisały kontrakt, - określenie metod kontroli realizacji zadań zawartych w kontrakcie. Te problemy 3 dały obraz problemów, jakie powstają przy realizacji metody kontraktu. Większość uczonych wskazuje na konieczność prowadzenia przez instytucje świadczące usługi publiczne rachunkowości, która byłaby podstawą kontroli ich działalności. Wzajemne relacje między państwem (władzami lokalnymi) a organizacjami świadczącymi usługi publiczne Wzajemne relacje między państwem (władzami lokalnymi) a organizacjami świadczącymi usługi publiczne zależą od formy organizacyjnej placówek świadczących usługi publiczne oraz od przyjętych metod zasilania. Rozszerzający się proces prywatyzacji powoduje, że najczęściej spotykaną formą organizacji są instytucje non-profit, a najbardziej powszechną metodą zasilania jest kontrakt. Organizacje non-profit finansowane przez państwo metodą kontraktu są z nim bardzo silnie związane. Powoduje to wzrost zależności tych placówek od rządu, co pociąga za sobą przepływ dużej ilości pieniędzy z budżetu na cele społeczne. W konsekwencji tworzą się struktury biurokratyczne a organizacje nonprofit, z założenia niezależne, stają się elementem rządowej biurokracji. Podkreśla się, że zakres udziału państwa w finansowaniu organizacji nonprofit wzrasta i waha się w granicach 30-50%. Zdaniem przedstawicieli Stanów Zjednoczonych i Niemiec jest to zbyt duża partycypacja państwa w zasilaniu prywatnych organizacji non-profit. W konkluzji przeprowadzonych polemik sformułowane zostały hipotezy, które brzmią następująco: - pomoc państwa dla organizacji non-profit wynika z przyczyn ideologicznych, - przedmiotem zainteresowania rządu są te organizacje, których działalność jest zgodna z polityką państwa. 3 Dyskutowane w sekcjach przez przedstawicieli Wielkiej Brytanii, USA, Niemiec

5 4 BSE Oznacza to, że udział państwa w finansowaniu organizacji non-profit wypacza ideę tworzenia tych instytucji, polegającą na tym, że ich powstanie jest wynikiem potrzeb określonych grup społecznych. Jest natomiast realizowana zasada odgórnej ideologicznej koncepcji ich zaspokajania. Propozycje, jakie na tym tle są przedstawione zmierzają w kierunku powrotu do liberalizmu. Należy to rozumieć jako postawę odpowiedzialności organizacji non-profit za własną działalność, oparcia jej na środkach od prywatnych sponsorów i doskonalenia metod organizacji i zarządzania. Wnioski dla Polski Proces przemian ustrojowych i gospodarczych zapoczątkowany w Polsce na przełomie lat 80-tych i 90-tych znajduje odbicie w przekształceniu systemu zarządzania usługami publicznymi. W naszym systemie podstawową rolę odgrywają dwie drogi: - przekazywanie części usług publicznych do kompetencji samorządów terytorialnych, - tworzenie nowych instytucji, które obok sektora publicznego zajmują się wytwarzaniem i dystrybucją usług publicznych. Jeśli chodzi o pierwszą drogę, to jest ona charakterystyczna dla większości krajów europejskich i Stanów Zjednoczonych. Ma ona na celu zmniejszenie dystansu między gestorem środków pieniężnych, usługodawcą i usługobiorcą. W Polsce przemiany te następują stopniowo i napotykają na szereg barier o charakterze finansowym, organizacyjnym i psychologicznym. Bariery finansowe związane są z kosztami transformacji. Konieczne jest zgromadzenie kapitału niezbędnego do likwidacji długów powstałych w wyniku złej gospodarki w przeszłości oraz do sfinansowania nowych zadań rzeczowych i osobowych. Bariery organizacyjne wynikają z braku odpowiednich wzorców strukturalnych oraz niedoboru odpowiednio przygotowanej kadry, głównie menażerskiej. Bariery psychologiczne związane są ze zwykle występującym w takich okolicznościach oporem społecznym, skierowanym przeciwko nowym rozwiązaniom. Konieczność pokonania tych barier powoduje, że zmiany dokonują się bardzo wolno tym bardziej, że niezbędne jest opracowanie aktów prawnych, które legalizowałyby podejmowane działania. Proces tworzenia nowych instytucji, które zajmowałyby się wytwarzaniem i dystrybucją usług publicznych rozpoczął się już w latach 80-tych. Ustawa o fundacjach, ogłoszona w 1984 r., była pierwszym krokiem na drodze do reaktywowania sektora non-profit w Polsce. Kolejnym krokiem było uchwalenie prawa o stowarzyszeniach w 1989 r. Dzięki tym aktom prawnym powstała możliwość tworzenia niepublicznych instytucji świadczących usługi publiczne. Stały się one alternatywą w stosunku do placówek publicznych, tworząc dla nich konkurencję i wymuszając niejednokrotnie poprawę efektów ich funkcjonowania. Fundacje i stowarzy-

6 BSE 5 szenia są obecnie jedynymi przedstawicielami sektora nonprofit w naszym kraju. Działają one na wszystkich obszarach usług publicznych. Źródłami ich utrzymania są opłaty za świadczone usługi, darowizny, własna działalność gospodarcza oraz wsparcie finansowe z budżetu. Brak doświadczeń w zakresie metod budżetowego zasilania organizacji non-profit powoduje, że środki z tego źródła przekazywane są placówkom uznaniowo. Wyjątek stanowią niepubliczne instytucje oświatowe, które otrzymują środki z budżetu na mocy ustawy o systemie oświaty. Rozwój sektora non-profit ograniczony jest istnieniem szeregu barier, do których m.in. zaliczyć można: - niedoskonałość przepisów prawnych, które prowadzą do powstania nieprawidłowości w funkcjonowaniu fundacji i stowarzyszeń, - brak wypracowanych metod redystrybucji środków budżetowych na rzecz organizacji non-profit, - brak zachęt do sponsorowania, które mobilizowałyby firmy do przekazywania środków na cele społeczne, - brak wyszkolonej kadry menadżerów i specjalistów od pozyskiwania sponsorów (fundriser), - brak tradycji dobroczynności. W celu ograniczenia wymienionych barier prowadzone są prace legislacyjne, które mają na celu nowelizowanie istniejących ustaw oraz tworzenie nowych. W przygotowaniu jest projekt nowelizacji ustawy o fundacjach, a na etapie dyskusji znajdują się wstępne założenia do projektu ustawy o sektorze nonprofit. Działania te zmierzają w kierunku stworzenia odpowiednich aktów prawnych, które umożliwiłyby przeprowadzenie w naszym kraju swoistej prywatyzacji szeregu usług publicznych. Przy pracach tych wykorzystywane są doświadczenia innych krajów o długiej tradycji demokracji.