Cele. Środki dydaktyczne

Transkrypt

1 Czy urzędników i polityków można kupić? Instytucje państwa demokratycznego nie tylko w Polsce, ale nawet w krajach o znacznie dłuższej tradycji demokratycznej nie działają całkiem bez zarzutu. Biurokracja, niekompetencja urzędników, korupcja to tylko przykłady zjawisk stanowiących realne zagrożenia dla sprawności i stabilności państwa. Na zajęciach tych uczniowie zastanawiają się nad przyczynami oraz możliwościami ograniczenia korupcji zjawiska, które obecne jest, choć w bardzo różnym stopniu, we wszystkich współczesnych państwach i wszędzie przynosi wymierne polityczne, społeczne i ekonomiczne straty. Cele Po zajęciach uczniowie powinni umieć: podać przykłady korupcji oraz łamania prawa na styku polityki i gospodarki; określić główne przyczyny tych zjawisk na świecie i w Polsce; uzasadnić konieczność walki państwa z korupcją oraz podać przykłady (lub własne propozycje) takich działań; zinterpretować główne postanowienia ustawy antykorupcyjnej w Polsce oraz omówić przykłady innych regulacji mających ograniczyć korupcję. Środki dydaktyczne 1. Tekst Korupcja czy choroba naprawdę nieuleczalna?. 2. Ustawa antykorupcyjna z 1997 r. (fragmenty). Przebieg zajęć 1. Napisz na tablicy słowo korupcja i poproś uczniów o podawanie skojarzeń, wiążących się z tym terminem mogą to być także przykłady afer korupcyjnych czy nazwiska osób w nie zamieszanych. Zwróć uwagę, że wśród tych przykładów mogą się znaleźć sytuacje trojakiego rodzaju: gdy wina została dowiedziona przed sądem, gdy korupcja miała prawdopodobnie miejsce, nie została jednak (przynajmniej jak dotąd) udowodniona oraz gdy do korupcji nie doszło, a oskarżenia są opartym na pomówieniach orężem w walce politycznej. 2. Poproś uczniów, by zastanowili się nad tym, dlaczego w wielu krajach biznesmeni szukają kontaktów z urzędnikami lub politykami i próbują zapewnić sobie ich przychylność i poparcie. Dlaczego politycy i urzędnicy gotowi są zaryzykować swą karierę i decydują się na wzięcie łapówki lub finansowej korzyści innego rodzaju? Zrelacjonuj materiał pomocniczy nr 1 Korupcja czy choroba naprawdę nieuleczalna? (lub rozdaj go uczniom i poproś o przeczytanie). Omówcie najciekawsze wątki i zwróćcie uwagę na dołączoną do tekstu tabelę. Zaproponuj, by uczniowie pracując w 2 4-osobowych grupach zastanowili się nad zjawiskiem korupcji jego przyczynami oraz sposobami przeciwdziałania. Zespoły prezentują sobie nawzajem wyniki pracy. 3. Spróbujcie teraz opracować objaśnienie hasła korupcja, które mogłoby się znaleźć w słowniku terminów politycznych. Możesz najpierw zaproponować, by uczniowie w parach sami wypisali te elementy, które powinny się w takiej definicji znaleźć, a następnie zapisuj na tablicy podawane przez nich sformułowania. Wspólnie ułóżcie zwięzłe hasło, pamiętając, że słowa korupcja będziemy tu używać w węższym znaczeniu w odniesieniu do urzędników państwowych i osób publicznych (polityków), a nie w sytuacji, gdy np. dyrektor firmy prywatnej otrzymuje łapówkę za obietnicę zatrudnienia w niej określonej osoby. 4. Skomentuj wcześniejsze pomysły uczniów dotyczące walki z korupcją i zwróć uwagę, że istnieją dwa przeciwstawne sposoby myślenia o tym zjawisku: strategia kontrolera. Powinno się wzmocnić kontrolę niebezpiecznego styku władzy państwowej z gospodarką pozwoliłoby to zwiększyć prawdopodobieństwo wykrycia afer i ukarania winnych, nieuczciwi urzędnicy baliby się brać łapówki, a biznesmeni obawialiby się je dawać. Przeciwdziałanie korupcji wymaga dodatkowych regulacji antykorupcyjnych, wprowadzenia drakońskich kar za ich naruszanie, a równocześnie wysokiego poziomu jawności i przejrzystości działań władz. strategia urzędnicy i politycy ręce precz od gospodarki!. Wpływ polityków i urzędników na gospodarkę musi zostać ograniczony do minimum biznesmeni nie będą zainteresowani korumpowaniem urzędników, którzy w niczym nie mogą im pomóc. Dobrym przykładem może tu być sprawa koncesji importowych lub zwolnień celnych i podatkowych: gdy rząd zaczyna regulować tę dziedzinę, stwarza ogromną okazję do nadużyć 381

2 dla nieuczciwych urzędników przyznających koncesje czy ulgi. 5. Poproś uczniów, by opowiedzieli się za którymś z tych rozwiązań, a następnie dobrali się w pary zwolenników przeciwstawnych koncepcji. W parach tych mają się nawzajem przekonywać o skuteczności swojej opcji (np. dwie minuty mówi jedna osoba, a druga słucha; potem na polecenie nauczyciela następuje zmiana; ewentualnie można dodać po jednej minucie na replikę). Jeśli ujawnią się duże dysproporcje między zwolennikami obu rozwiązań, klasę należy podzielić na tyle grup, ilu jest zwolenników rozwiązania mniejszościowego. W każdej grupie znajdzie się jeden zwolennik rozwiązania mniejszościowego i kilku zwolenników rozwiązania większościowego, ale tylko jeden z większościowców będzie miał prawo przedstawić swe racje (pozostali mogą tylko słuchać). Jeśli pojawi się grupa osób niezdecydowanych lub zwolenników jeszcze innych rozwiązań, należy przydzielić je do par (grup) w charakterze słuchaczy po zakończeniu prezentacji właśnie oni będą oceniali, które z argumentów były bardziej przekonujące. Po zakończeniu prezentacji stanowisk w parach (grupach) zapytaj uczniów, czy kogoś z nich przekonały argumenty antagonisty jeśli tak, niech wyjaśni reszcie klasy, jakie. Zwróć uwagę, że obie strategie nie wykluczają się wzajemnie przeciwnie, budując narodowy plan walki z korupcją najlepiej chyba wykorzystać elementy ich obu. 6. Zaproponuj, by uczniowie zastanowili się, jak we współczesnej Polsce można przeciwdziałać zjawiskom prywaty i korupcji. Jakie normy prawne i procedury mogą im zapobiec? Propozycje konkretnych działań lub regulacji prawnych zapisuj na tablicy. Zestawcie pomysły uczniów z rozwiązaniami przyjętymi w polskiej ustawie antykorupcyjnej (materiał pomocniczy nr 2). Zwróć uwagę, że ustawa ta dotyczy tylko dwóch wymiarów korupcji ogranicza działalność gospodarczą osób pełniących ważne funkcje publiczne oraz tworzy tzw. rejestr korzyści. Funkcjonariusze publiczni zobowiązani zostali do przedkładania oświadczeń majątkowych, muszą ponadto zgłaszać darowizny i prezenty, których wartość przekracza połowę najniższego wynagrodzenia pracowników. 7. Propozycje uczniów prawdopodobnie miały szerszy zakres przedyskutujcie sensowność zgłaszanych przez nich rozwiązań, wykraczających poza regulacje zawarte w ustawie antykorupcyjnej. Wyeliminujcie propozycje niedojrzałe lub utopijne, usystematyzujcie pozostałe. Powinieneś zwrócić uwagę uczniom, że samo ustanowienie dobrego prawa to nie wszystko. Równie ważne jest jego rzeczywiste przestrzeganie, zarówno przez polityków, urzędników, jak i wszystkich obywateli. Przypomnij, że w opinii ekspertów niezależnej organizacji pozarządowej Transparency International (od niedawna ma ona swoje biuro także w Polsce) najwyżej oceniane są kraje skandynawskie, Nowa Zelandia, Szwajcaria, Holandia, Niemcy czy Austria, a najgorzej kraje Ameryki Południowej i Środkowej oraz państwa Dalekiego Wschodu (w tych statystykach Polska znajduje się wyraźnie niżej niż kraje Unii Europejskiej). Jest to nie tyle efektem lepszych rozwiązań legislacyjnych, co raczej tradycji, obyczaju i kultury prawnej całych społeczeństw oraz elit politycznych, a także przestrzegania zasady jawności życia publicznego. Prawdziwym hamulcem dla korupcji elit jest przejrzystość procedur oraz aktywna demokracja, to jest taki system, w którym funkcjonują procedury demokratyczne umożliwiające kontrolę rządzących, a równocześnie istnieje społeczeństwo, które chce z nich korzystać. Jest to więc wyzwanie dla obywateli: od ich aktywności naprawdę wiele zależy. Szczególna rola przypada tutaj środkom masowego przekazu, które mogą ujawniać i piętnować skorumpowanych bądź prowadzących niejasne interesy polityków oraz urzędników. 8. Poleć uczniom, by wyobrazili sobie, że poproszono ich o opracowanie antykorupcyjnych minikodeksów etycznych dla wybranych grup zawodowych: dziennikarzy, nauczycieli, urzędników podatkowych, policjantów, sędziów, radnych. W przypadku dziennikarzy jedna z reguł mogłaby brzmieć następująco: Nie przyjmuj prezentów od polityków i biznesmenów. Dopuszczalne są jedynie drobne upominki (np. długopisy, kalendarze). Na zakończenie zajęć uczniowie prezentują klasie sformułowane przez siebie reguły i komentują efekty pracy kolegów. Pojęcia i terminy korupcja alienacja interes prywatny interes publiczny ustawa antykorupcyjna przejrzystość działań władzy jawność 382

3 MATERIAŁ POMOCNICZY NR 1 Korupcja czy choroba naprawdę nieuleczalna? Eksperci Banku Światowego, Międzynarodowego Funduszu Walutowego i innych organizacji ostrzegają, że korupcja może stać się poważnym hamulcem rozwoju gospodarczego. O wzrastającej pladze korupcji mówił sekretarz generalny ONZ Kofi Annan na specjalnej międzynarodowej konferencji antykorupcyjnej, które odbyła się we wrześniu 1997 roku w Limie. Skorumpowani politycy i urzędnicy przeciwdziałają liberalizacji gospodarki, ponieważ pozbawia to ich źródeł dochodów. Korupcja zniekształca warunki konkurencji zamówienia publiczne dostają słabsi zamiast lepszych. Wywiera destrukcyjny wpływ na funkcjonowanie całego państwa, osłabia wymiar sprawiedliwości i policję. Doświadczenia ludzi biznesu wskazują, że do najbardziej przeżartych korupcją należą niektóre kraje Trzeciego Świata, co nie oznacza wcale, że jest ona nieobecna w krajach wysoko rozwiniętych. Świadczą o tym wybuchające co jakiś czas afery korupcyjne, a przeciwdziałać im mają międzynarodowe programy antykorupcyjne; na przykład pod patronatem Unii Europejskiej prowadzony był program identyfikowania i zwalczania korupcji pod nazwą Ośmiornica, a porozumienie w sprawie ujednolicenia krajowego ustawodawstwa antykorupcyjnego podpisały państwa członkowskie OECD. Działania legislacyjne, choć nie zawsze skuteczne, są bardzo potrzebne w wielu krajach Unii Europejskiej, w tym we Francji, Niemczech i Danii, obowiązują dotąd przepisy podatkowe, które zezwalają na odliczanie kosztów związanych z korumpowaniem urzędników za granicą. Zjawisko to bardzo trudno jest badać tradycyjnymi metodami organizacja Transparency International próbuje ustalić zasięg korupcji na podstawie badania opinii biznesmenów i innych zewnętrznych obserwatorów życia gospodarczego i politycznego poszczególnych krajów. Z uzyskanych przez nią danych wynika, iż wskaźnik korupcji silnie skorelowany jest z poziomem zamożności kraju im kraj biedniejszy, tym bardziej podatny na korupcję. Zależność ta nie jest jednak taka prosta w takich państwach jak Korea Południowa czy Włochy wskaźnik jest znacznie wyższy niż wynikałoby to z poziomu dochodu na jednego mieszkańca. Specjaliści zwracają uwagę, że powody do korumpowania nigdy nie znikną zawsze ktoś będzie dążyć do uniknięcia płacenia podatków i ominięcia uciążliwych regulacji, uzyskania na korzystnych warunkach prywatyzowanej własności czy kontraktu publicznego, zapewnienia sobie korzystnego rozstrzygnięcia w sądzie. Przeważa pogląd, że korupcję można ograniczyć płacąc godziwie urzędnikom, stosując system ich rekrutacji oparty na merytorycznych ocenach i surowo karząc wykroczenia. Sprzyja temu jasne oddzielenie kompetencji władz wykonawczych i wymiaru sprawiedliwości, przejrzystość procedur administracyjnych i kontrola ich stosowania. Dlatego demokracja sprzyja ograniczaniu korupcji, chociaż stwarza nowe okazje do nadużyć, np. w związku z finansowaniem wyborów. Wyższe zarobki pracowników administracji zmniejszają na ogół choć niestety nie zawsze pokusę brania łapówek. Przy tej okazji przypomina się, że sędziowie w cesarskich Chinach otrzymywali specjalne dodatki na żywienie uczciwości. A jak to wygląda w Polsce? Według wskaźników Transparency International kraje Europy Środkowo- -Wschodniej sytuują się gdzieś w środku korupcyjnej drabiny. Na podstawie danych Komendy Głównej Policji stwierdzić można, iż w roku 1997 stwierdzono kilkaset przestępstw tego rodzaju popełnionych przez urzędników administracji państwowej i samorządowej, a kilkadziesiąt osób aresztowano. Wiadomo jednak, że w przypadku korupcji tzw. ciemna liczba przypadków nigdy nie wykrytych jest bardzo wysoka. Specjaliści zwracają uwagę, że ok. 40% siły roboczej zatrudnia państwo, budżet państwa przejmuje około połowy Produktu Krajowego Brutto, władze terenowe podatne są na wpływy polityki partyjnej, poszczególne osoby często przenoszą się z administracji państwowej do biznesu i odwrotnie. Niezależne organy kontrolne i media są jeszcze zbyt słabe. Związki między polityką a gospodarką są zbyt bliskie, reguły finansowania partii politycznych nie zawsze przestrzegane, zasady etyczne chwiejne, a poglądy opinii publicznej na to, co jest w demokracji dopuszczalne dopiero się kształtują. Eksperci twierdzą, że korupcji w Polsce sprzyjają m.in.: regulacje zawarte w ustawie o zamówieniach publicznych, dopuszczające pominięcie procedury przetargu niegraniczonego, czyli takiego, w którym mogą brać udział wszyscy; uznaniowe ulgi celne oraz nieprecyzyjnie formułowane ulgi w podatku dochodowym i VAT; regulacje prawne dotyczące trybu udzielania zezwoleń i koncesji (obecnie obowiązują one już w ok. 30 dziedzin działalności gospodarczej). Ekonomiści i socjologowie są sceptyczni co do możliwości całkowitego wyeliminowania korupcji na tym etapie rozwoju gospodarczego w Polsce, twierdzą jednak, że można ją znacznie ograniczyć. Służyć temu ma między innymi uchwalona w 1997 roku nowa wersja ustawy antykorupycjnej, wprowadzenie nowelizacją ustaw policyjnych zakupu kontrolowanego (czyli możliwości wykonania prowokacji mającej ujawnić łapówkarza), a także zmiany w kodeksie karnym, przewidujące zmniejszenie odpowiedzialności karnej osoby, która zdecyduje się ujawnić przypadek łapownictwa. Na podstawie: E. Możejko, Kto smaruje, Życie Gospodarcze nr 1, styczeń

4 Wskaźnik PKB/ Wskaźnik PKB/ Państwo skorum- /1 mieszk. Państwo skorum- /1 mieszk. powania * w dol. USA powania * w dol. USA Dania 9,94 21,230 Belgia 5,25 21,660 Finlandia 9,48 17,760 Czechy 5,20 9,770 Szwecja 9,35 18,540 Węgry 5,18 6,410 Nowa Zelandia 9,23 16,360 Polska 5,08 5,400 Kanada 9,10 21,130 Włochy 5,03 19,870 Holandia 9,03 19,950 Malezja 5,01 9,020 Norwegia 8,92 21,940 RPA 4,95 5,030 Australia 8,86 18,940 Korea Płd. 4,29 11,450 Singapur 8,66 22,770 Urugwaj 4,14 6,630 Luksemburg 8,61 37,930 Brazylia 3,56 5,400 Szwajcaria 8,61 25,860 Rumunia 3,44 4,360 Irlandia 8,28 15,680 Turcja 3,21 5,580 Niemcy 8,23 20,070 Tajlandia 3,06 7,540 W. Brytania 8,22 19,260 Filipiny 3,05 2,850 Izrael 7,97 16,490 Chiny 2,88 2,920 USA 7,61 26,980 Argentyna 2,81 8,310 Austria 7,61 21,250 Wenezuela 2,77 7,900 Hongkong 7,28 22,950 Indie 2,75 1,400 Portugalia 6,97 12,670 Indonezja 2,72 3,800 Francja 6,66 21,030 Meksyk 2,66 6,400 Japonia 6,57 22,110 Pakistan 2,53 2,230 Kostaryka 6,45 5,850 Rosja 2,27 4,480 Chile 6,05 9,520 Kolumbia 2,23 6,130 Hiszpania 5,90 14,520 Boliwia 2,05 2,540 Grecja 5,35 11,710 Nigeria 1,76 1,220 * Im wyższy wskaźnik, tym mniejsza korupcja Źródło: Transparency International, World Bank, The Economist MATERIAŁ POMOCNICZY NR 2 Ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne z dnia r. (fragmenty) Art. 1. Ustawa określa ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe, w rozumieniu przepisów o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, oraz przez sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Art. 2. Ustawa określa także ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez: 1) pracowników urzędów państwowych, w tym urzędników służby cywilnej, zajmujących stanowiska kierownicze 3) dyrektora generalnego Najwyższej Izby Kontroli oraz pracowników Najwyższej Izby Kontroli nadzorujących lub wykonujących czynności kontrolne, 4) pracowników regionalnych izb obrachunkowych zajmujących stanowiska: prezesa, członka kolegium, naczelnika wydziału oraz inspektora do spraw kontroli, 384

5 5) pracowników samorządowych kolegiów odwoławczych zajmujących stanowiska: przewodniczącego, jego zastępcy oraz etatowego członka kolegium, 6) członków zarządów gmin, skarbników (głównych księgowych budżetu) i sekretarzy gmin oraz inne osoby wydające decyzje administracyjne z upoważnienia wójta lub burmistrza (prezydenta miasta), 7) pracowników banków państwowych zajmujących stanowiska: prezesa, wiceprezesa, członka zarządu oraz skarbnika, 8) pracowników przedsiębiorstw państwowych zajmujących stanowiska: dyrektora przedsiębiorstwa, jego zastępcy oraz głównego księgowego ( ) Art. 4. Osoby wymienione w art. 1 i 2 w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą: 1) być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółek prawa handlowego, 2) być zatrudnione lub wykonywać innych zajęć w spółkach prawa handlowego, które mogłyby wywołać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność, 3) być członkami zarządów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spółdzielni, z wyjątkiem rad nadzorczych spółdzielni mieszkaniowych, 4) być członkami zarządów fundacji prowadzących działalność gospodarczą, 5) posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10% akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10% kapitału zakładowego w każdej z tych spółek, 6) prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności, nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego. Art. 5. Naruszenie zakazów, o których mowa w art. 4 przez osoby: 1) wymienione w art. 2 pkt 1 4, stanowi przewinienie służbowe, które podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej lub stanowi podstawę do rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika, 2) wymienione w art. 2 pkt 5 10, stanowi podstawę do odwołania ze stanowiska. Art Osoby wymienione w art. 1 obowiązane są do złożenia przełożonemu oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka przed powołaniem na stanowisko, a także o zamiarze podjęcia takiej działalności lub zmianie jej charakteru w trakcie pełnienia funkcji. Art Osoby określone w art. 1 i 2 są obowiązane do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Oświadczenie o stanie majątkowym dotyczy majątku odrębnego oraz objętego małżeńską wspólnością majątkową. Oświadczenie to powinno zawierać w szczególności inormacje o posiadanych zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach prawa handlowego, a ponadto o nabytym przez tę osobę albo jej małżonka od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, gminy lub związku międzygminnego mieniu, które podlegało zbyciu w drodze przetargu. Oświadczenie to powinno również zawierać dane dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej oraz pełnienia funkcji w spółkach lub spółdzielniach, o których mowa w art. 4. Art Tworzy się Rejestr Korzyści, zwany dalej Rejestrem. 2. W Rejestrze ujawniane są korzyści uzyskiwane przez osoby, o których mowa w ust. 7 lub ich małżonków. 3. Do Rejestru należy zgłaszać informacje o: 1) wszystkich stanowiskach i zajęciach wykonywanych zarówno w administracji publicznej, jak i w instytucjach prywatnych, z tytułu których pobiera się wynagrodzenie, oraz pracy zawodowej wykonywanej na własny rachhunek, 2) faktach materialnego wspierania działalności publicznej prowadzonej przez zgłaszającego, 3) darowiźnie otrzymanej od podmiotów krajowych lub zagranicznych, jeżeli jej wartość przekracza 50% najniższego wynagrodzenia pracowników za pracę, o którym mowa w art. 6. ust. 3, 4) wyjazdach krajowych lub zagranicznych nie związanych z pełnioną funkcją publiczną, jeżeli ich koszt nie został pokryty przez zgłaszającego lub jego małżonka albo instytucje ich zatrudniające bądź partie polityczne, zrzeszenia lub fundacje, których są członkami, 385

6 5) innych uzyskanych korzyściach, o wartościach większych niż wskazane w pkt 3, nie związanych z zajmowaniem stanowisk lub wykonywaniem zajęć albo pracy zawodowej, o których mowa w pkt Obowiązek zgłaszania informacji, o których mowa w ust. 2, 3 i 4, do Rejestru obejmuje członków Rady Ministrów, sekretarzy i podsekretarzy stanu w ministerstwach i Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, kierowników urzędów centralnych oraz wojewodów i wicewojewodów. 8. Rejestr jest jawny. Rejestr prowadzi Państwowa Komisja Wyborcza. 9. Prowadzący Rejestr raz w roku, w odrębnej publikacji, podaje do publicznej wiadomości zawarte w nim dane. Art Kto będąc obowiązany do złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 8 ust. 1 lub w art. 10 ust. 1, podaje w nim nieprawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat W wypadku mniejszej wagi sprawca czynu określonego w ust. 1 podlega karze pozbawienia wolności do roku, ograniczenia wolności albo grzywny. 386