MINISTERSTWO SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI SPRAWOZDANIE. z przebiegu i wyników konsultacji. projektu programu wieloletniego pod nazwą

Transkrypt

1 MINISTERSTWO SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI SPRAWOZDANIE z przebiegu i wyników konsultacji projektu programu wieloletniego pod nazwą Narodowy program przebudowy dróg lokalnych Etap II Bezpieczeństwo Dostępność Rozwój Warszawa, sierpień 2011 r.

2 SPIS TREŚCI I. Wprowadzenie II. Organizacja i przebieg konsultacji III. Ogólna ocena projektu programu.. 8 III. Opinie i uwagi dotyczące zagadnień szczegółowych Ramy prawne. Okres realizacji. Uwarunkowania społeczno-gospodarcze Cele i priorytety programu. Zgodność z dokumentami strategicznymi Plan finansowy Zadania realizowane w ramach programu Ramy instytucjonalne. Nabór i kwalifikacja wniosków. Dofinansowanie zadań Monitoring i sprawozdawczość. Harmonogram realizacyjny. Efekty programu.. 17 V. Podsumowanie wyników konsultacji

3 I. Wprowadzenie Kierując się potrzebą intensyfikacji rozwoju infrastruktury drogowej na szczeblu lokalnym, Rada Ministrów ustanowiła uchwałą Nr 233/2008 z dnia 28 października 2008 r. program wieloletni pod nazwą Narodowy program przebudowy dróg lokalnych , będący instrumentem pomocy Rządu dla jednostek samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu problemów związanych z przebudową, budową lub remontem dróg powiatowych i gminnych. Program ten, zainicjowany przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wdrożony został w celu wsparcia podejmowanych przez samorząd lokalny zadań inwestycyjnoremontowych służących zwiększeniu płynności ruchu i poprawie bezpieczeństwa komunikacyjnego, a zarazem zwiększeniu dostępności lokalnych ośrodków gospodarczych, poprzez tworzenie powiązań sieci dróg powiatowych i gminnych z drogami wojewódzkimi i krajowymi. Od momentu wdrożenia w 2008 r., program wieloletni cieszy się bardzo dużym zainteresowaniem lokalnych wspólnot samorządowych. W dwóch rocznych edycjach programu, w latach , udział wzięła ponad połowa wszystkich gmin i powiatów w Polsce. Dzięki rządowemu wsparciu jednostki samorządu terytorialnego uczestniczące w programie wieloletnim zrealizowały w pierwszych dwóch latach jego funkcjonowania 2,2 tys. lokalnych inwestycji na drogach gminnych i powiatowych. Zadaniami dofinansowanymi w ramach programu objętych zostało łącznie 5,6 tys. km dróg lokalnych, w tym 2,4 tys. km dróg gminnych i 3,2 tys. km dróg powiatowych. Dotychczasowe wyniki realizacji programu rządowego wskazują na prawdopodobieństwo znaczącego przekroczenia zakładanego wstępnie przez Radę Ministrów rezultatu końcowego, jakim miała być modernizacja ok. 6 tys. km dróg lokalnych. Przy założeniu utrzymania w roku 2011 poziomu wykonania zadań inwestycyjnych i remontowych osiągniętego w latach poprzednich, ostatecznym efektem funkcjonowania Narodowego programu przebudowy dróg lokalnych może być realizacja inwestycji obejmujących łącznie ok. 8 tys. km dróg powiatowych i gminnych. Zrealizowane w ramach programu wieloletniego inwestycje drogowe wpływają na poprawę warunków oraz jakości życia mieszkańców gmin i powiatów, a także na podniesienie - 3 -

4 atrakcyjności terenów i podmiotów gospodarczych. Modernizacja i rozbudowa sieci dróg lokalnych przyczynia się do poprawy dostępności komunikacyjnej ośrodków będących lokalnymi centrami wzrostu gospodarczego, jak i obszarów dotychczas słabo dostępnych komunikacyjnie. Poprawa stanu technicznego lokalnej infrastruktury drogowej sprzyja podniesieniu poziomu bezpieczeństwa na drogach publicznych. Efekty realizacji programu wieloletniego oraz ich udział w zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnych w zakresie dostępu do funkcjonalnej i efektywnej infrastruktury drogowej przemawiają zatem za zasadnością kontynuacji wdrożonych w tym obszarze działań rozwojowych. W tym celu podjęte zostały w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji prace nad przygotowaniem dokumentów niezbędnych do wdrożenia nowego instrumentu rządowego, który stanowiłby kontynuację dotychczasowego programu. Efektem tych prac jest projekt programu wieloletniego pn. Narodowy program przebudowy dróg lokalnych Etap II Bezpieczeństwo Dostępność Rozwój. Służyć ma podtrzymaniu wykreowanego przez obowiązujący program rządowy impulsu rozwojowego i trendów modernizacyjnych w obszarze lokalnej infrastruktury drogowej, w horyzoncie czasowym obowiązującej średniookresowej strategii rozwoju kraju. Utrzymanie finansowego wsparcia zadań inwestycyjno-remontowych realizowanych na drogach powiatowych i gminnych, w ramach rządowego instrumentu pomocy dla jednostek samorządu lokalnego, uzasadnia potrzeba dalszej intensyfikacji procesów rozwojowych, dla których barierę stanowi niedorozwój sieci drogowej i charakteryzująca ją niska jakość techniczna, wyróżniające Polskę na tle innych państw członkowskich Unii Europejskiej. Projektowany program wieloletni stanowić będzie rozwinięcie koncepcji Narodowego programu przebudowy dróg lokalnych , w oparciu o rozszerzony katalog celów programowych oraz udoskonalone rozwiązania w zakresie zasad finansowania i systemu realizacji. Strategicznym celem programu będzie podniesienie poziomu i jakości życia społeczności lokalnych oraz zwiększenie efektywności instytucji publicznych, dzięki intensyfikacji rozwoju bezpiecznej, spójnej, funkcjonalnej i efektywnej infrastruktury drogowej, poprzez wsparcie działań samorządu gminnego i powiatowego na rzecz modernizacji i budowy dróg lokalnych o kluczowym znaczeniu dla zrównoważonego rozwoju społeczno gospodarczego wspólnot samorządowych. Założenia programowe uwzględniają uwarunkowania wynikające z diagnozy sytuacji społeczno gospodarczej i są zgodne z obowiązującymi krajowymi dokumentami strategicznymi: Strategią Rozwoju Kraju , Krajową Strategią Rozwoju Regionalnego : Regiony, miasta, obszary - 4 -

5 wiejskie, Polityką Transportową Państwa na lata , a także z raportem Polska 2030 Wyzwania Rozwojowe, będącym podstawą opracowania długookresowej strategii rozwoju kraju. Cele i priorytety programu są także zbieżne z celami określonymi w Narodowych Strategicznych Ramach Odniesienia (Narodowej Strategii Spójności), odnowionej Strategii Lizbońskiej i Strategii na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającemu włączeniu społecznemu Europa 2020 oraz Odnowionej Strategii Zrównoważonego Rozwoju UE

6 II. Organizacja i przebieg konsultacji Projektowany program wieloletni pn. Narodowy program przebudowy dróg lokalnych Etap II Bezpieczeństwo Dostępność Rozwój, jest programem rozwoju w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, późn. zm.). Stosownie do wymogu art. 19a powołanej ustawy, projekt programu podlegał obowiązkowi konsultacji z jednostkami samorządu terytorialnego oraz partnerami społecznymi i gospodarczymi. W dniu 15 czerwca 2011 r. na stronie internetowej MSWiA oraz w dzienniku ogólnokrajowym Gazeta Wyborcza opublikowane zostało ogłoszenie informujące o rozpoczęciu konsultacji projektu programu wieloletniego i zapraszające uprawnione podmioty do wzięcia w nich udziału. Zaproszenie skierowane zostało do jednostek samorządu terytorialnego oraz do partnerów społecznych i gospodarczych, którymi stosownie do art. 5 pkt 7 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju są: organizacje pracodawców i organizacje związkowe reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), samorządy zawodowe, izby gospodarcze, organizacje pozarządowe oraz jednostki naukowe. Treść ogłoszenia prasowego W opublikowanych ogłoszeniach zwrócono się do uczestników konsultacji o nadsyłanie opinii do projektu programu na przygotowanym w tym celu formularzu opinii (wzór poniżej), w ustawowym terminie 35 dni, tj. do dnia 20 lipca 2011 r., na adres pocztowy Ministerstwa - 6 -

7 Spraw Wewnętrznych i Administracji. Umożliwiono także uczestnikom konsultacji przesyłanie elektronicznej wersji wypełnionych formularzy na adres poczty elektronicznej drogi.konsultacje@mswia.gov.pl. Zarówno projekt programu, jak i wzór formularza opinii zostały udostępnione na stronie internetowej: Wzór formularza opinii W odpowiedzi na zaproszenie, opinie o projekcie nowego programu wieloletniego nadesłały jednostki i organizacje samorządu terytorialnego. Nie wpłynęły opinie innych uprawnionych podmiotów. W wyznaczonym terminie opinie przesłało łącznie 150 jednostek samorządu terytorialnego: 101 gmin, w tym 7 miast na prawach powiatu, oraz 49 powiatów ziemskich. Swoje stanowisko odnośnie projektu przedstawiło również 6 organizacji samorządowych: Związek Powiatów Polskich, Stowarzyszenie Gmin i Powiatów Wielkopolski, Związek Gmin Lubelszczyzny, Związek Gmin Warmińsko-Mazurskich, Zrzeszenie Prezydentów, Burmistrzów i Wójtów Województwa Lubuskiego oraz Konwent Burmistrzów Województwa Kujawsko-Pomorskiego

8 III. Ogólna ocena projektu programu W opiniach przedstawionych w toku przeprowadzonych konsultacji jednostki i organizacje samorządu terytorialnego wyraziły poparcie dla idei kontynuacji wsparcia rozwoju i modernizacji lokalnej infrastruktury drogowej, udzielanego w ramach Narodowego programu przebudowy dróg lokalnych W zgodnej ocenie uczestników konsultacji projektowany program, podobnie jak obowiązujący program wieloletni, może w znaczącym stopniu przyczynić się do modernizacji przestrzeni publicznej, wypełniając założenia Strategii Rozwoju Kraju oraz innych krajowych i europejskich dokumentów strategicznych. Projektowany nowy etap programu stanowić będzie w opinii przedstawicieli środowiska samorządowego szansę na utrwalenie trendów rozwojowych w obszarze infrastruktury drogowej, dzięki zaangażowaniu środków budżetu państwa wspomagających potencjał inwestycyjny gmin i powiatów. Stworzy on podstawę dla dalszego harmonijnego współdziałania samorządu lokalnego i administracji rządowej na rzecz modernizacji sieci dróg lokalnych, które w ramach pierwszego etapu programu wieloletniego przyniosło efekty przewyższające zakładane wstępnie rezultaty. Uczestnicy konsultacji wyrazili przekonanie, iż odnowiony program wieloletni będzie miał szczególne znaczenie dla perspektyw rozwojowych obszarów o słabszym potencjale inwestycyjnym, w tym zwłaszcza obszarów wiejskich i regionów Polski Wschodniej. Kontynuacja wsparcia lokalnych inwestycji drogowych środkami budżetu państwa może w znaczącym stopniu wpłynąć na poprawę szans rozwojowych jednostek samorządu terytorialnego o niskich dochodach własnych. Wśród opinii przedstawionych w ramach prowadzonych konsultacji, zgłoszone zostały również propozycje zmierzające do utrwalenia zapoczątkowanych przez rządowy program wieloletni rozwiązań wspomagających samorządową aktywność inwestycyjną, poprzez nadanie im formy bezterminowego mechanizmu finansowego. Postulaty te stanowią potwierdzenie znaczenie działań, które zostały podjęte w ramach Narodowego programu przebudowy dróg lokalnych i których kontynuację przewiduje projekt nowego etapu programu wieloletniego, dla trwałego i wszechstronnego rozwoju lokalnych wspólnot samorządowych

9 IV. Opinie i uwagi dotyczące zagadnień szczegółowych 1. Ramy prawne. Okres realizacji. Uwarunkowania społeczno-gospodarcze Zagadnienia dotyczące ram prawnych oraz okresu realizacji programu były przedmiotem nielicznych opinii i uwag. Nie zgłoszono istotnych zastrzeżeń do przedstawionej w projekcie charakterystyki społeczno-gospodarczych uwarunkowań realizacji programu. W zakresie ram prawnych realizacji programu proponowano uzupełnienie wymienionych w projekcie aktów normatywnych dotyczących prawa budowlanego (1.5. ) o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, z późn. zm.). Postulowane uzupełnienie jest zbyteczne. Z brzmienia pkt 1.5. programu jednoznacznie wynika bowiem wymóg wykonywania zadań w zakresie przebudowy, budowy oraz remontów dróg zgodnie z zasadami wynikającymi z całokształtu obowiązujących przepisów budowlanych i techniczno budowlanych. Ponieważ wyszczególnienie wszystkich obowiązujących w tym zakresie aktów normatywnych byłoby niecelowe, w zapisie programowym wymienione zostały jedynie akty o znaczeniu podstawowym: ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 oraz z 2010 r. Nr 65, poz. 407). W odniesieniu do horyzontu czasowego obowiązywania programu zwrócono uwagę, iż ustalony na lata okres jego realizacji (2.) nie wyczerpuje całokształtu działań przewidzianych w harmonogramie realizacyjnym (14.). W konsekwencji proponowano zaliczenie do okresu realizacji programu również lat 2011 i Postulat ten nie został uwzględniony, z uwagi na fakt, iż w wymienionych latach program przewiduje jedynie działania związane z przygotowaniem realizacji zadań planowanych (2011), bądź ze sprawozdawczością z realizacji zadań zakończonych (2016). Ponieważ zadania inwestycyjnoremontowe dofinansowywane w ramach programu wieloletniego będą realizowane jedynie w latach , proponowane rozwiązanie mogłoby wprowadzać w błąd potencjalnych punkty w nawiasach oznaczają jednostki redakcyjne projektu programu - 9 -

10 beneficjentów, sugerując szerszy niż w rzeczywistości horyzont czasowy udzielanego wsparcia finansowego z budżetu państwa. 2. Cele i priorytety programu. Zgodność z dokumentami strategicznymi W przedstawionych opiniach nie zgłoszono uwag merytorycznych do sformułowanego w projekcie celu strategicznego programu. W niektórych spośród nadesłanych opinii przedstawione zostały natomiast propozycje rozszerzenia bądź zawężenia katalogu szczegółowych celów programu. Postulowano zarówno rozwinięcie określenia celów już zdefiniowanych w projekcie (np. uwzględnienia w pkt obok obszarów wiejskich także obszarów miejskich z rozwijającym się budownictwem mieszkalnym i usługowym), jak również określenie dodatkowych nowych celów (np. zakładających poprawę dostępności komunikacyjnej do zabudowy mieszkaniowej, czy też odbudowę dróg obciążonych nadmiernym ruchem ciężkim lub narażonych na niszczenie w związku z transportem kruszyw). W uwagach zmierzających do zawężenia katalogu szczegółowych celów programu, postulowano w szczególności rezygnację z celów odnoszących się do promocji współpracy jednostek samorządu terytorialnego oraz innych podmiotów (4.2.3), a także odbudowy i przywracania funkcji komunikacyjnej dróg zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku klęsk żywiołowych (4.2.4). Propozycje modyfikacji katalogu celów szczegółowych, przedstawione w nielicznych opiniach jednostek samorządu terytorialnego, nie zostały uwzględnione w projekcie programu. Uczestnicy konsultacji nie kwestionowali projektowanych zapisów charakteryzujących zgodność programu z obowiązującymi dokumentami strategicznymi. 3. Plan finansowy Przeważająca większość przedstawionych opinii i uwag dotyczyła wielkości planowanych nakładów budżetu państwa na realizację programu na poziomie ogólnokrajowym i regionalnym oraz udziału dotacji celowej z budżetu państwa w kosztach realizacji zadań inwestycyjno-remontowych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zastrzeżenia uczestników konsultacji budziła przewidziana w projekcie kwota wydatków budżetu państwa na dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego w 2012 r., wynosząca 200 mln zł. Planowany poziom nakładów budżetu państwa w pierwszym roku

11 realizacji programu wieloletniego, oceniony został jako niewystarczający do zaspokojenia istniejących potrzeb inwestycyjnych w obszarze lokalnej infrastruktury drogowej. Ograniczona dostępność wsparcia finansowego z budżetu państwa w 2012 r., w połączeniu z wyczerpywaniem się środków w ramach funduszy europejskich na lata , może w opinii uczestników konsultacji prowadzić do spowolnienia rozwoju i modernizacji sieci dróg lokalnych, a szczególności do zmniejszenia efektów realizacji programu wieloletniego, zarówno w wymiarze rzeczowym, jak i w wymiarach społecznym i gospodarczym. W celu zapobieżenia wystąpieniu wskazanych negatywnych skutków postulowano najczęściej podwyższenie planowanych na rok 2012 wydatków budżetu państwa z 200mln zł do 1 mld zł., a tym samym łącznej sumy nakładów budżetu państwa na realizację programu wieloletniego z 3,2 mld zł do 4 mld zł. W niektórych opiniach proponowano również rozwiązanie alternatywne polegające na równomiernym rozłożeniu łącznej sumy nakładów budżetu państwa w kwocie 3,2 mld zł, poprzez przeznaczenie na dotacje celowe kwoty 800 mln zł w każdy roku realizacji programu, w tym również w roku Zgłoszone postulaty nie mogły zostać uwzględnione w projekcie programu wieloletniego. Finansowanie nowego programu, przewidującego wydatkowanie środków budżetu państwa w celu kontynuacji wsparcia modernizacji i rozbudowy sieci dróg lokalnych, musi mieścić się w ramach planu wydatków budżetu państwa, jaki stanowi coroczna ustawa budżetowa. Dopóki ustawa budżetowa nie zostanie uchwalona, dokumentem wiążącym w zakresie planowania wydatków budżetowym przez organy administracji rządowej jest projekt tej ustawy. Projekt ustawy budżetowej na rok 2012, przekazany Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno Gospodarczych, przewiduje przeznaczenie na wsparcie inwestycji budowlanych na drogach lokalnych środków z rezerwy celowej budżetu państwa w kwocie 200 mln zł (część 83, dział 758, rozdział 75818, poz. 71). Projektowany nowy program wieloletni musi uwzględniać przeznaczoną na jego realizację kwotę wydatków budżetu państwa zapisaną w projekcie ustawy budżetowej na 2012 r. W części opinii, obok kwestii nakładów budżetu państwa w skali ogólnokrajowej, zwracano również uwagę na terytorialny wymiar planowanego wsparcia finansowego. Zgłaszane w tym zakresie uwagi obejmowały w szczególności propozycje zmian w algorytmie, na podstawie którego określono kwoty wydatków budżetu państwa przeznaczonych na dotacje celowe w poszczególnych województwach, stanowiące iloczyn ogólnej sumy nakładów oraz procentowego wskaźnika udziału województwa, będącego średnią arytmetyczną trzech parametrów: ludnościowo-obszarowego (LP), drogowego (DR) i wyrównawczego (W)

12 Postulowane zmiany sprowadzały się do wprowadzenia w przedmiotowym algorytmie modyfikacji korzystnych dla regionów, z których pochodziły nadesłane opinie (np. rezygnacji z uwzględniania powierzchni województwa lub zmniejszenia wagi rozmiaru sieci dróg lokalnych na jego obszarze). W szczególności, wśród poruszających tę kwestię opinii pochodzących z województw o wysokim wskaźniku PKB na mieszkańca dominowały postulaty zmniejszenia wagi albo nieuwzględniania w algorytmie parametru wyrównawczego (PW), uprzywilejowującego województwa o niższym poziomie tego wskaźnika, bądź też zastąpienia go parametrem odzwierciedlającym rzeczywiste potrzeby inwestycyjne. Propozycje te motywowane były najczęściej koniecznością dostosowania terytorialnej dystrybucji środków finansowych do możliwości absorpcji tych środków, uzależnionej od zasobności poszczególnych regionów. Przeciwstawne opinie, zgłoszone przez uczestników konsultacji reprezentujących województwa o niskim wskaźniku PKB na mieszkańca, opierały się natomiast na argumentacji, iż niedostateczny udział tych województw w ogólnej sumie nakładów budżetu państwa, nie będzie sprzyjał nadrabianiu zaległości rozwojowych w obszarze infrastruktury drogowej, charakterystycznych w szczególności dla regionów Polski Wschodniej, co jest jednym z celów programu. Wobec sprzeczności postulowanych kierunków zmian, wyrażających konkurencyjne interesy regionalne i niezawierających elementów wspólnych, zgłoszone propozycje modyfikacji podziału nakładów budżetu państwa na realizację programu w poszczególnych województwach nie zostały uwzględnione. Podobny charakter miały przedstawione przez uczestników konsultacji opinie dotyczące proporcji w jakich suma dotacji celowych w województwie miałaby zostać przeznaczona na dofinansowania zadań inwestycyjno-remontowych na drogach powiatowych oraz drogach gminnych. Postulaty odstąpienia od przyjętej w projekcie zasady równego podziału środków przeznaczonych na rozwój i modernizację dróg lokalnych obu kategorii zgłosili uczestnicy konsultacji reprezentujący oba szczeble samorządu lokalnego. Opinie reprezentantów samorządu powiatowego zawierały postulaty zwiększenia powyżej poziomu 50 % (np. do 60 %) części sumy dotacji przeznaczonej na wsparcie modernizacji dróg powiatowych, z uwagi na ich istotne znaczenie w układzie komunikacyjnym oraz znaczący rozmiar wymaganych nakładów inwestycyjnych. Propozycje odwrotnej proporcji podziału, zawarte w opiniach reprezentantów samorządu gminnego, motywowane były natomiast przewagą długości dróg gminnych nad długością dróg powiatowych, charakterystyczną dla prawie wszystkich województw. Powyższe przeciwstawne postulaty odstąpienia od zasady równego podziału sumy dotacji celowych z budżetu państwa na dofinansowanie zadań inwestycyjno

13 remontowych na drogach powiatowych oraz drogach gminnych, nie mogły zostać uwzględnione. Idea równomiernego wsparcia podejmowanych na obu szczeblach samorządu lokalnego działań rozwojowych w obszarze infrastruktury drogowej stanowi jedno z podstawowych założeń obowiązującego dotychczas Narodowego programu przebudowy dróg lokalnych i ma także kluczowe znaczenie dla realizacji celów nowego programu wieloletniego (por. 5.1.). Należy przy tym zauważyć, iż zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, z uwagi na przewidzianą w projekcie możliwość dokonania przez wojewodę zmiany proporcji podziału sumy dotacji w województwie o nie więcej niż 5 % tej sumy (8.5.). Powyższa kompetencja umożliwia wojewodzie uwzględnienie przy podziale sumy dotacji specyfiki województwa. 4. Zadania realizowane w ramach programu W odniesieniu do zakresu przedmiotowego zadania podlegającego dofinansowaniu w ramach programu zgłoszono postulat jego rozszerzenia poprzez uwzględnienie prac dotyczących infrastruktury technicznej nie związanej z drogą (9.1.). Propozycja ta, jako wykraczająca poza cele programu wieloletniego, nie została uwzględniona. Za zbędne uznano również postulowane doprecyzowanie użytego w definicji zadania pojęcia funkcjonalnego powiązania odcinków dróg (9.2.). Wątpliwości części uczestników konsultacji budziły sztywno określone ramy czasowe realizacji zadań, na które udzielane będą dotacje celowe z budżetu państwa (9.3.). Z uwagi na prawdopodobieństwo występowania opóźnień wynikających w szczególności ze skomplikowanej procedury zamówień publicznych, nieprzewidzianych przeszkód natury technicznej lub konieczności usunięcia stwierdzonych usterek, postulowano dopuszczenie możliwości zakończenia realizacji zadania i rozliczenia udzielonej dotacji w pierwszej połowie roku następującego po roku, w którym została udzielona dotacja. W tym zakresie proponowano również przesunięcie niewykorzystanej części udzielonej dotacji celowej na rok następny, jako wydatków niewygasających budżetu państwa. Powyższe uwagi nie mogą zostać uwzględnione na gruncie obowiązujących przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 marca 2009 r. w sprawie udzielania dotacji celowych dla jednostek samorządu terytorialnego na przebudowę, budowę lub remonty dróg powiatowych i gminnych (Dz. U. Nr 435, poz. 4743), wskazującego dzień 31 grudnia danego roku budżetowego jako najpóźniejszy możliwy termin wykorzystania udzielonej dotacji celowej ( 8 ust. 2 pkt 4)

14 W licznych opiniach przedstawionych w ramach prowadzonych konsultacji ich uczestnicy postulowali podwyższenie maksymalnego udziału dotacji celowej z budżetu państwa w kosztach realizacji zadań inwestycyjno-remontowych powyżej przewidzianego w projekcie poziomu 30 % (9.4., 8.3.). Najczęściej proponowano zrównanie wkładu własnego jednostki samorządu terytorialnego oraz dotacji celowej z budżetu państwa (po 50 %), choć nierzadkie były również propozycje określenia pułapu dofinansowania z budżetu państwa na wyższym poziomie, w tym na poziomie obowiązującym w programach operacyjnych finansowanych z funduszy europejskich (do 85 %). W uzasadnieniu zgłoszonych propozycji wskazywano na trudności, jakie mogą napotkać potencjalni wnioskodawcy w zgromadzeniu wymaganego wkładu własnego, w warunkach prowadzonej polityki ograniczania deficytu w sektorze samorządowym. Wśród spodziewanych negatywnych skutków projektowanego rozwiązania uczestnicy konsultacji wymieniali najczęściej: potencjalnie niski poziom zainteresowania jednostek samorządu terytorialnego uczestnictwem w programie, zawężenie kręgu przyszłych beneficjentów do jednostek o dużym potencjale inwestycyjnym oraz ograniczenie możliwości rozwojowych mniej zasobnych gmin i powiatów. Przedstawione propozycje nie zostały uwzględnione w projekcie programu wieloletniego. Postulowane podwyższenie maksymalnego udziału dotacji celowej z budżetu państwa w kosztach realizacji zadania inwestycyjno-remontowego prowadziłoby bowiem do zmniejszenia planowanego poziomu łącznych nakładów na realizację programu, a w konsekwencji do ograniczenia jego przewidywanych efektów, zarówno w wymiarze rzeczowym, ja i w wymiarach społecznym oraz gospodarczym. Za utrzymaniem projektowanego rozwiązania przemawia także potrzeba efektywnego wykorzystania środków budżetu państwa przeznaczonych na wsparcie rozwoju lokalnej infrastruktury drogowej, w sytuacji znaczącej nadwyżki zgłaszanych potrzeb inwestycyjnych po stronie samorządowej, charakterystycznej dla całego okresu obowiązywania Narodowego programu przebudowy dróg lokalnych Brak kwotowych ograniczeń wielkości wymaganego wkładu własnego w ramach projektowanego programu, pozwala przy tym na dostosowanie wielkości wnioskowanego wsparcia z budżetu państwa do zróżnicowanych możliwości finansowych jednostek samorządu terytorialnego. Przewidziane w programie kwotowe ograniczenia wielkości dotacji celowej z budżetu państwa były przedmiotem nielicznych uwag (9.4.). Zgłoszone w tym zakresie propozycje, zakładające zróżnicowanie maksymalnego dofinansowania zadań inwestycyjno-remontowych na drogach gminnych oraz drogach powiatowych, nie mogą zostać uwzględnione w projekcie

15 programu, z uwagi na przewidzianą w nim dopuszczalność objęcia jednym wnioskiem o dofinansowanie dróg publicznych obu kategorii. W niektórych spośród nadesłanych opinii uczestnicy konsultacji kwestionowali zasadność ograniczenia limitu zadań, z których dofinansowania może skorzystać jednostka samorządu terytorialnego w 2012 r. (9.5.). Należy zatem podkreślić, iż ograniczenie to służy udostępnieniu wsparcia finansowego jak najliczniejszemu gronu beneficjentów w pierwszym roku realizacji programu, w którym suma dotacji celowych z budżetu państwa będzie niższa niż w latach kolejnych. Wobec wyrażonego w niektórych opiniach zarzutu niesłusznego uprzywilejowania powiatów ziemskich względem powiatów grodzkich w zakresie limitu zadań, należy zwrócić uwagę, iż przyjęte w projekcie rozwiązanie może być również interpretowane jako uprzywilejowanie miast na prawach powiatu w stosunku do pozostałych gmin. Przewidziana w programie możliwość podwyższenia przedmiotowego limitu dla miast na prawach powiatu z jednego do dwóch zadań rocznie, umożliwia wojewodzie dostosowanie warunków uczestnictwa w programie do specyfiki województwa i potrzeb inwestycyjnych samorządu lokalnego. 5. Ramy instytucjonalne. Nabór i kwalifikacja wniosków. Dofinansowania zadań W odniesieniu do ram instytucjonalnych programu zgłoszono uwagi dotyczące składu komisji powoływanej przez wojewodę w celu realizacji programu (7.2.). Proponowano w szczególności zastąpienie w jej składzie osoby wyznaczonej przez dyrektora oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad reprezentantem samorządu lokalnego (np. przedstawicielem zrzeszenia prezydentów, burmistrzów i wójtów). Postulat taki nie zasługuje na uwzględnienie z dwojakiej przyczyny. Po pierwsze niesłusznym byłoby wyłączenie przedstawiciela Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad ze składu komisji dokonującej oceny wniosków o dofinansowanie, skoro ocena merytoryczna uwzględniać ma m.in. poprawę połączeń dróg lokalnych z drogami wyższej kategorii, w tym drogami krajowymi (10.5.2). Po drugie zaś udział w pracach komisji przedstawiciela samorządu lokalnego mógłby skutkować konfliktem interesów oraz zarzutami braku bezstronności, w przypadku udziału w naborze wniosków lub uczestnictwa w programie jednostki samorządu terytorialnego, których władz przedstawiciel ten byłby członkiem. Wśród opinii odnoszących się do zasad naboru i kwalifikacji wniosków o dofinansowanie zadań przeważały postulaty dotyczące ich oceny merytorycznej. Zgłoszone propozycje

16 odnosiły się zarówno do sformułowania kryteriów oceny merytorycznej, jak i do przewidzianej w projekcie skali punktowej ocen. Postulowane modyfikacje kryteriów oceny odpowiadały najczęściej zgłaszanych oczekiwaniom co do rozszerzenia bądź zawężenia katalogu szczegółowych celów programu. Przedmiotem licznych uwag były alternatywne w stosunku do przewidzianych w projekcie rozwiązania w zakresie skali ocen przypisanych poszczególnym kryteriom merytorycznym. Często przeciwstawne kierunki postulowanych zmian wyznaczały z reguły oczekiwania wynikające z charakterystyki zgłaszających je jednostek samorządu terytorialnego. Wśród opinii nadesłanych przez jednostki o dominującym udziale obszarów wiejskich (w szczególności gminy wiejskie) zaznaczyła się tendencja do deprecjonowania oceny punktowej dla kryteriów związanych z bezpieczeństwem ruchu drogowego (10.5.1) oraz spójnością sieci drogowej (10.5.2). Z kolei w opiniach gmin miejskich i powiatów grodzkich nierzadko formułowana była sugestia obniżenia rangi kryterium znaczenia zadania dla rozwoju obszarów wiejskich (10.5.5) oraz podwyższenia oceny punktowej za kryteria związane z dostępnością komunikacyjną ośrodków gospodarczych (10.5.6) oraz instytucji i usług publicznych (10.5.7). Z uwagi na niemożność uzgodnienia kierunku postulowanych zmian, wyrażających sprzeczne oczekiwania uczestników konsultacji, zgłoszone w powyższym zakresie propozycje nie zostały uwzględnione w projekcie programu. Nie jest także celowe sugerowane w niektórych opiniach doprecyzowanie w projekcie punktowego wymiaru oceny według poszczególnych kryteriów merytorycznych. Uszczegółowienie reguł w powyższym zakresie może natomiast zostać wdrożone na poziomie regionalnym, w ramach prac powołanych przez wojewodów komisji. W nielicznych uwagach poświęconych zagadnieniom związanym z oceną formalną wniosków podnoszono m.in. kwestie szczegółowości jej kryteriów oraz weryfikacji spełnienia wymogów wynikających z przepisów o ochronie środowiska. Zagadnienia te zostaną uwzględnione w szczegółowych zapisach dokumentów wykonawczych programu, które zostaną wydane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (10.8.). W zakresie przewidzianej w projekcie procedury naboru i kwalifikacji wniosków, nie mogła zostać uwzględniona zgłoszona propozycja poprzedzenia dokonywanej przez komisję oceny wniosku wizją w terenie. Wobec spodziewanej liczby wniosków o dofinansowanie, wdrożenie postulowanego rozwiązania nie jest możliwe ze względów organizacyjnych. W odniesieniu do trybu weryfikacji oceny wniosków warto natomiast nadmienić, iż z przeważnie przychylnym przyjęciem uczestników konsultacji spotkało się rozwiązanie

17 dopuszczające możliwość dopełnienia przez wnioskodawcę wymogów formalnych wniosku przy wniesieniu zastrzeżenia do wstępnej listy rankingowej (11.2.). W związku z nielicznymi uwagami wyrażającymi wątpliwości co do przewidzianej w projekcie dopuszczalności zmniejszenia dofinansowania zadań objętych wnioskami uwzględnionymi na końcowych miejscach listy zakwalifikowanych wniosków (11.5.), podkreślenia wymaga, iż zredukowane dofinansowanie podlegać będzie następnie uzupełnieniu w ramach oszczędności przetargowych. Z kolei uwzględnienie na liście zakwalifikowanych wniosków kolejnych wniosków z listy rankingowej, co może również wiązać się z koniecznością zmniejszenia dofinansowania, wymagać będzie zgody wnioskodawców (11.6.). Projektowane zapisy dotyczące trybu udzielania dotacji na dofinansowanie zadań nie budziły istotnych zastrzeżeń uczestników konsultacji. W tym zakresie sygnalizowano wątpliwości interpretacyjne w odniesieniu do przewidzianej w projekcie możliwości zmniejszenia zakresu rzeczowego zadania, której stosowanie ograniczone będzie do szczególnie uzasadnionych przypadków związanych z obawą niezakończenia realizacji zadania w danym roku, z przyczyn niezależnych od beneficjenta (12.2.). Wątpliwości te podlegają wyjaśnieniu na gruncie wykładni projektowanych zapisów programowych i nie rodzą potrzeby ich modyfikacji. 6. Monitoring i sprawozdawczość. Harmonogram realizacyjny. Efekty programu Projektowane założenia systemu monitoringu i sprawozdawczości nie były przedmiotem krytycznych opinii uczestników konsultacji. W zakresie harmonogramu realizacji programu zgłoszone zostały nieliczne propozycje zmiany poszczególnych terminów w ramach procedury naboru i kwalifikacji wniosków o dofinansowanie, w tym m.in. przesunięcia na termin wcześniejszy ogłoszenia przez wojewodów wstępnych list rankingowych wniosków. Nie budziły zastrzeżeń wnioskodawców przewidywane efekty realizacji programu w wymiarach rzeczowym, społecznym i gospodarczym. Wskazywano jedynie na możliwość przejściowego spowolnienia rozwoju lokalnej infrastruktury drogowej w 2012 r., z uwagi na ograniczony wymiar przewidzianych na ten rok nakładów budżetu państwa na realizację programu wieloletniego

18 IV. Podsumowanie wyników konsultacji W toku przeprowadzonych konsultacji opinie o projekcie przedstawiły jednostki i organizacje samorządu terytorialnego, reprezentujące oba szczeble samorządu lokalnego. W powszechnej opinii uczestników konsultacji, rozwój i modernizacja lokalnej infrastruktury drogowej wymagają wsparcia środkami budżetu państwa. Przekonanie to znalazło wyraz zarówno w przeważających opiniach, popierających ideę kontynuacji Narodowego programu przebudowy dróg lokalnych, jako programu wieloletniego, jak i w opiniach postulujących stworzenie w jego miejsce mechanizmu dofinansowania zadań samorządowych z budżetu państwa o charakterze bezterminowym. Większość uwag zgłoszonych do projektu nowego programu koncentrowała się wokół zagadnień dotyczących wymiaru i zasad dofinansowania z budżetu państwa zadań gmin i powiatów w zakresie przebudowy, budowy oraz remontów dróg lokalnych. W nadesłanych opiniach jednostki i organizacje samorządu terytorialnego najczęściej postulowały zwiększenie planowanego poziomu nakładów budżetu państwa na dotacje celowe w 2012 r. z 200 mln zł do mln zł oraz podwyższenie maksymalnego udziału dotacji celowej z budżetu państwa w kosztach realizacji zadania inwestycyjno-remontowego z 30 do 50 lub więcej procent. Część opinii przedstawicieli obu szczebli samorządu lokalnego zawierała przeciwstawne postulaty zwiększenia ponad poziom 50 % części sumy dotacji z budżetu państwa przeznaczonej na dofinansowanie zadań na drogach powiatowych albo zadań na drogach gminnych. Mniej liczną grupę uwag stanowiły zawarte w przedstawionych opiniach postulaty dotyczące zasad naboru, oceny i kwalifikacji wniosków o dofinansowanie. Dominowały wśród nich propozycje modyfikacji skali punktowej, służącej merytorycznej ocenie wniosków według kryteriów odpowiadających szczegółowym celom programu. Zgłoszone w tym zakresie postulaty miały charakter niejednolity, wyrażając najczęściej sprzeczne dążenia do zwiększenia szansy dofinansowania z budżetu państwa zadań realizowanych na obszarach wiejskich albo obszarach zurbanizowanych. Wyszczególnione powyżej postulaty środowisk samorządowych, zgłoszone w toku przeprowadzonych konsultacji, nie zostały uwzględnione w projekcie skierowanym do dalszych prac legislacyjnych. Zwiększenie planowanego poziomu nakładów budżetu państwa na dotacje celowe w 2012 r. powyżej 200 mln zł, skutkowałoby niezgodnością

19 zapisów programowych z projektem ustawy budżetowej na rok 2012, przewidującym przeznaczenie takiej właśnie kwoty środków z rezerwy celowej budżetu państwa (część 83, dział 758, rozdział 75818, poz. 71) na wsparcie inwestycji budowlanych na drogach lokalnych. Podwyższenie maksymalnego udziału dotacji celowej z budżetu państwa w kosztach realizacji zadania inwestycyjno-remontowego prowadziłoby natomiast do zmniejszenia planowanego poziomu łącznych nakładów na realizację programu, a w konsekwencji do ograniczenia jego przewidywanych efektów, zarówno w wymiarze rzeczowym, ja i w wymiarach społecznym i gospodarczym. Przeciwko uwzględnieniu jednego z przeciwstawnych postulatów zwiększenia ponad poziom 50 % części sumy dotacji z budżetu państwa przeznaczonej na dofinansowanie zadań na drogach powiatowych albo zadań na drogach gminnych, przemawia leżąca już u podstaw Narodowego programu przebudowy dróg lokalnych idea równomiernego wsparcia działań rozwojowych podejmowanych na obu szczeblach samorządu lokalnego. Utrzymanie proponowanej skali punktowej, służącej merytorycznej ocenie wniosków, uzasadnia natomiast niemożność uzgodnienia kierunku postulowanych zmian, wobec sprzeczności zgłoszonych w tym zakresie propozycji. Pomimo uwag zgłoszonych do szczegółowych zapisów projektu, jednostki i organizacje samorządu terytorialnego upatrują w nowym etapie programu wieloletniego szansę na podtrzymanie trendów modernizacyjnych w obszarze lokalnej infrastruktury drogowej. W opinii uczestników konsultacji wdrożenie projektowanego programu wpłynie na poprawę perspektyw rozwojowych m.in. obszarów i jednostek samorządu terytorialnego o słabszym potencjale inwestycyjnym