Autor: dr Zdzisław Muras, pracownik Departamentu Promowania Konkurencji URE

Transkrypt

1 ZASADA TPA W ORZECZNICTWIE - WYBRANE PRZYKŁADY Autor: dr Zdzisław Muras, pracownik Departamentu Promowania Konkurencji URE (Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki nr 5/2004) I. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy - Prawo energetyczne 1) przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się przesyłaniem i dystrybucją energii elektrycznej są obowiązane zapewnić wszystkim podmiotom, na zasadach równoprawnego traktowania, świadczenie usług polegających na przesyłaniu energii od wybranego przez te podmioty dostawcy energii, na warunkach i w zakresie określonych w ustawie. Samo świadczenie tych usług ma odbywać się na podstawie umowy przesyłowej, z tym, że nie może ono obniżać niezawodności dostarczania energii poniżej poziomu określonego odrębnymi przepisami, a także nie może powodować niekorzystnej zmiany ceny oraz zakresu dostarczania energii do innych podmiotów przyłączonych do sieci (art. 4 ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne). Tylko w wypadku zaistnienia którejś ze wskazanych przesłanek negatywnych (doprecyzowanych przez 24 rozporządzenia przyłączeniowego 2) ) przedsiębiorstwo energetyczne może odmówić zawarcia umowy przesyłowej. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy -Prawo energetyczne oraz 23 rozporządzenia przyłączeniowego zawarcia umowy o świadczenie usług przesyłowych może zażądać zarówno odbiorca uprawniony, jak i dostawca (wytwórca lub przedsiębiorstwo obrotu). Zgodnie natomiast z 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie harmonogramu uzyskiwania dostępu do sieci 3), odbiorcą uprawnionym może być także tzw. odbiorca rozproszony, tj. taki, któremu energia elektryczna dostarczana jest w kilku miejscach odbioru (niezależnie od ich charakterystyki), znajdujących się na terenie działania jednej spółki dystrybucyjnej. Jeżeli strony nie mogą dojść do porozumienia co do postanowień umowy przesyłowej, zaistniały spór rozstrzyga Prezes Urzędu Regulacji Energetyki na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne, na wniosek strony. Przy czym, o ile strony mają daleko idącą swobodę zawierania umów i możliwość stosowania kompromisu (art Kc strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego), to rozstrzygnięcie dokonane przez Prezesa URE na podstawie przepisów bezwzględnie obowiązujących może być niesatysfakcjonujące dla obu stron. Dlatego często zdarza się i tak, że decyzję skarżą obie strony postępowania administracyjnego. Prezes URE wielokrotnie rozstrzygał zaistniałe między stronami spory, wydając decyzje administracyjne, w których ustalał sporne postanowienia umowne. Od niektórych z tych decyzji strony, niezadowolone z rozstrzygnięcia, wnosiły odwołania do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (SOKiK), a nawet kasacje do Sądu Najwyższego (SN). II. Rozstrzygając zaistniałe między stronami spory dotyczące umów o świadczenie usług przesyłowych Prezes URE jest uprawniony i zobowiązany do ukształtowania całości umowy, a więc wszystkich jej postanowień. Zdarza się bowiem, że strony odwołujące się od decyzji Prezesa URE podnoszą, że jest on upoważniony jedynie do ukształtowania postanowień umownych przedmiotowo istotnych (essentialia negotii), nie jest natomiast uprawniony do ingerencji w inne postanowienia umowne przedmiotowo istotne (tzw. accidentalia i naturalia

2 negotii). Odmienne stanowisko w tej kwestii zaprezentował jednak SN. W jednym ze swych wyroków Sąd ten wskazał, że nietrafny jest zarzut strony (powoda) zmierzający do ograniczenia kompetencji Prezesa URE jedynie do ukształtowania treści umowy w aspekcie jej zakresu przedmiotowego do postanowień przedmiotowo istotnych, ponieważ Jednym ze sposobów zawarcia umowy są negocjacje (art. 72 Kc.). Ich przedmiotem muszą być essentialia negotii (elementy przedmiotowo istotne umowy nazwanej), ale mogą być także accidentalia i naturalia (wszystkie postanowienia umowy przedmiotowo istotne). Do zawarcia umowy dochodzi poprzez uzgodnienie i z chwilą uzgodnienia wszystkich jej warunków będących przedmiotem negocjacji. W tych też granicach - negocjowanych przez strony - o warunkach umowy (uzgodnionych i spornych) orzeka Prezes URE" (zob. wyrok SN z 9 marca 2004 r. III SK 18/04). Tym samym, rozstrzygając spór Prezes URE nie ingeruje w postanowienia niesporne między stronami lub uzgodnione przez strony w wyniku negocjacji, natomiast jest uprawniony i zobowiązany do ustalenia brzmienia wszystkich postanowień co do których strony nie potrafią samodzielnie dojść do porozumienia. Przepis art. 8 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne jest przepisem szczególnym, pozwalającym na ingerencję w trybie administracyjnym w sferę stosunków cywilnoprawnych. Decyzja Prezesa URE zastępuje bowiem wolę stron postępowania. Istotą regulacji w odniesieniu do rozstrzygania sporów o świadczenie usług przesyłowych jest zastępowanie środkami administracyjnymi mechanizmów rynkowych, w sytuacji gdy na skutek powstania dominacji mechanizmy te przestały funkcjonować prawidłowo. III. Rozstrzygane przez Prezesa URE spory, które jak się wydaje warte są szerszego zaprezentowania, dotyczyły dużych i bardzo dużych odbiorców uprawnionych do korzystania z usług przesyłowych, gdzie nie zawsze sprawnie przebiegają przepływy finansowe. Strony takich sporów (przedsiębiorstwa energetyczne i odbiorcy) niejednokrotnie są mocno ze sobą zwaśnione, ale jednocześnie muszą ze sobą współpracować. Dlatego też ustalenie treści umowy w drodze rozstrzygnięcia sporu - jest jedyną - możliwą do podjęcia formą współpracy" między takimi podmiotami. Rozstrzygając takie spory Prezes URE musi ważyć interesy obu stron, tak aby z jednej strony zagwarantowane było sprawne i nieprzerwane dostarczanie energii, natomiast z drugiej strony zapłata za wykonaną usługę. Dlatego też w umowach zawierane są często warunki gwarancyjne zapewniające realizację tych umów. Ustalając treść spornych postanowień umowy Prezes URE przyjmuje jako miarę zachowanie abstrakcyjnego racjonalnego przedsiębiorcy działającego na rynku konkurencyjnym". Tym samym ustalając treść umowy przyjmuje, że jej zapisy powinny być tak ukształtowane, aby odpowiadały zachowaniu racjonalnego przedsiębiorcy". Z tego względu dokonuje oceny zachowania stron także w okresie poprzedzającym zawarcie umowy. Na gruncie jednego z rozpoznawanych sporów wyłoniły się dwa zasadnicze zagadnienia prawne, do których na skutek odwołania się stron postępowania odniósł się najpierw SOKiK, a następnie SN. Pierwsze dotyczyło możliwości dyferencjacji i indywidualizacji stawek opłat za usługi przesyłowe, drugie natomiast możliwości wprowadzania przez Prezesa URE klauzul gwarancyjnych zapewniających realizację świadczenia pieniężnego na rzecz podmiotu świadczącego usługi przesyłowe. Odnosząc się do pierwszego ze wskazanych powyżej zagadnień prawnych, w wyroku z 8 marca 2003 r. SOKiK (sygn. akt XVII Ame 21/02, podobnie zob. wyrok SOKiK z 30 czerwca 2004 r. XVII Ame 22/03) podzielił stanowisko Prezesa URE przyjęte w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym przedsiębiorstwa energetyczne różnicują ceny i stawki opłat określone w taryfach dla energii elektrycznej dla różnych grup odbiorców wyłącznie ze względu na

3 uzasadnione koszty spowodowane realizacją świadczenia, o ile przepisy nie stanowią inaczej. Jak wynika z art. 45a ustawy - Prawo energetyczne, różnicowanie dotyczy całych grup a nie indywidualnych odbiorców. Przy czym SOKiK podkreślił, że Powyższe uregulowanie nie przesądza o charakterze tych cen, które mogą być kalkulowane w taryfie jako ceny sztywne lub maksymalne. W drugim jednak przypadku, ceny obniżone (w drodze odrębnej kalkulacji poszczególnych pozycji taryfowych lub zastosowania różnego rodzaju upustów, premii, bonifikat) muszą być przewidziane i skonkretyzowane w taryfie. Przedsiębiorstwo energetyczne nie ma obowiązku tworzenia stawek obniżonych dla poszczególnych grup taryfowych. Różnicowanie cen i stawek w taryfie różnych grup odbiorców musi mieć miejsce jedynie ze względu na uzasadnione koszty spowodowane realizacją świadczenia (art. 45 ust. 4 ustawy - Prawo energetyczne)", oraz że (...) przedsiębiorstwo energetyczne, które posiada pozycję dominującą na rynku, nie może stosować różnych stawek za określoną pozycję taryfową w sposób dowolny". Kryteria podziału na poszczególne grupy odbiorców zostały wskazane w 8 rozporządzenia taryfowego 4). Dlatego też w sytuacji, gdy strony nie dojdą do porozumienia w kwestii wysokości stawek opłat, Prezes URE, ustalając treść umowy, przyjmuje za podstawę rozliczeń stawki taryfowe, ponieważ zatwierdzona taryfa ma również wiążący charakter dla Prezesa URE, który ustalając treść umowy (przesyłowej - przypis własny Z. M.) nie może przyjąć stawek innych niż taryfowe". Strona postępowania (odbiorca uprawniony) domagała się także przeprowadzenia dowodu z dwu sporządzonych na jej zamówienie ekspertyz, mających na celu udowodnienie, że opłata za świadczoną usługę przesyłową w konkretnym wypadku powinna być niższa, żądania tego nie uznał Prezes URE, a SOKiK trafnie wskazał, że ekspertyzy dokonane na zlecenie strony nie są środkiem dowodowym i mogą być traktowane wyłącznie jako stanowisko strony". Odnosząc się do drugiego ze wskazanych problemów prawnych, SOKiK podzielił również stanowisko Prezesa URE, zgodnie z którym do umowy przesyłowej zostały wprowadzone klauzule zabezpieczające spełnienie świadczenia pieniężnego przez odbiorcę w postaci zaliczek, płaconych z góry" w systemie dekadowym na rzecz przedsiębiorstwa świadczącego usługi przesyłowe. SOKiK podkreślił przede wszystkim, że rozstrzygając spory Prezes URE ma prawo oceniać zachowanie stron w okresie poprzedzającym zawarcie umowy. Zdaniem Sądu, pozwany (Prezes URE - przypis własny Z. M.) trafnie wziął po uwagę, że strony pozostają ze sobą w konflikcie, zgłaszają wzajemne roszczenia finansowe. Jest to więc sytuacja, w której strony nie mają do siebie zaufania, co do należnego wykonania umowy (spełnienia świadczenia). Zasadne było, w tej sytuacji, wprowadzenie dekadowego systemu rozliczeń, przy równoczesnym ścisłym określeniu trybu spełniania świadczenia. Wzajemny brak zaufania przemawia jednoznacznie za koniecznością znalezienia rozwiązań prawnych, które zapewniają stronom bezpieczeństwo prawne, do realnego wykonania umowy o usługi przesyłowe. Wbrew zarzutom powoda (odbiorcy korzystającego z usług przesyłowych - przypis własny Z. M.) postanowienia taryfy i prawa energetycznego nie wyłączają stosowania art. 490 k.c. Dopuszczalne jest zatem zabezpieczenie płatności". Odbiorca korzystający z usług przesyłowych podniósł także, że wprowadzenie takiej klauzuli do umowy przesyłowej stanowi niedozwolony uciążliwy warunek umowny. Jednakże zapatrywania tego nie podzielił SOKiK wskazując, że uciążliwość warunku nie jest argumentem przeciwko wprowadzenia zapisu do umowy stron. Każdy bowiem zapis, wprowadzający obowiązek strony, jest w jej subiektywnym odczuciu uciążliwy. Prezes URE ustalając treść umowy nie może wprowadzić jedynie zapisu przynoszącego nieuzasadnione korzyści (...)". Jednocześnie, orzekając sporną umowę Prezes URE nie wprowadził do niej żądanego przez przedsiębiorstwo energetyczne, mające świadczyć usługi przesyłowe, warunku uzależniającego wejście w życie umowy przesyłowej od spełnienia zaległych świadczeń

4 wynikających z umowy sprzedaży energii elektrycznej. Podzielając stanowisko Prezesa URE, SOKiK zauważył, że bezzasadne jest żądanie wprowadzania do umowy klauzul regulujących spór na tle innej umowy. Są to bowiem świadczenia nie związane ani rzeczowo ani zwyczajowo z umową o świadczenie usług przesyłowych i żądanie spełnienia takiego świadczenia (w umowie przesyłowej - przypis własny Z. M.) jest sprzeczne z prawem. Nie jest bowiem dopuszczalne wywieranie presji rynkowej, wynikającej z posiadanej pozycji dominującej, w celu skłonienia strony do zmiany stanowiska odnośnie wcześniejszych spornych rozliczeń". Od wyroku z 8 stycznia 2003 r. sygn. akt XVII Ame 21/02 wniósł kasację odbiorca korzystający z usług przesyłowych, opierając ją przede wszystkim na naruszeniu prawa materialnego, polegającego na ustaleniu przez Prezesa URE warunków umownych odnoszących się do wysokości opłat za usługi przesyłowe energii elektrycznej w wysokości stawek taryfowych oraz wprowadzenia niedopuszczalnych prawnie klauzul umownych (tzw. klauzul abuzywnych) w postaci systemu zaliczek, zabezpieczających wykonanie umowy przez podmiot żądający świadczenia usług przesyłowych. Warunki te zdaniem strony skarżącej miały charakter uciążliwych postanowień umownych. Sąd Najwyższy 5) oddalił jednak kasację odbiorcy uprawnionego do korzystania z usług przesyłowych, uznając, że podniesione przez niego zarzuty nie znajdują uzasadnienia prawnego. Tym samym uznał, że przyjęte w orzeczonej umowie stanowisko Prezesa URE jest zasadne. Odnosząc się do kwestii dopuszczalności indywidualizacji stawek opłat za usługi przesyłowe SN wskazał, że umowa przesyłowa jest nazwaną umową o świadczenie usług przesyłowych. Uregulowana jest innymi przepisami w rozumieniu art. 750 k.c., a więc stosuje się do niej odpowiednio przepisy o zleceniu" tylko w zakresie nieuregulowanym w ustawie - Prawo energetyczne i rozporządzeniach wykonawczych. Te właśnie przepisy, zgodnie z art ) k.c., wyznaczają w pierwszej kolejności, oprócz zasad współżycia społecznego i natury stosunku prawnego, którego treścią jest odpłatna usługa przesyłania energii elektrycznej, zakres swobody kontraktowania co do niej. Umowa przesyłowa jest przy tym inną umową sprzedaży energii elektrycznej (art. 535 i nast. k.c.), wobec czego stosowanie do niej wprost przepisów o cenach (...) nie jest uprawnione. Za świadczenie usługi (przesyłowej - przypis własny Z. M.) przysługuje wynagrodzenie w wysokości umownej lub określonej w obowiązującej taryfie albo odpowiadającej wykonanej pracy (art k.c.)". Umowa o świadczenie usług przesyłowych jest dla przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się przesyłaniem i dystrybucją energii elektrycznej umową obowiązkową (co do zasady przedsiębiorstwo takie musi ją zawrzeć - art. 4 ust. 2 ustawy - Prawo energetyczne). Jest także zawsze umową odpłatną. Sama wysokość wynagrodzenia za usługi przesyłowe jest określona w zatwierdzanej przez Prezesa URE taryfie, którą, po jej zatwierdzeniu, jest związany także organ regulacyjny. Zatwierdzanie taryf przez organ administracyjny ma na celu zapobieganie wykorzystywaniu przez przedsiębiorstwa energetyczne pozycji monopolistycznej na rynku i uniemożliwianie narzucania kontrahentom nieuzasadnionych ekonomicznie cen i opłat. Jak trafnie zauważył SN W razie sporu co do wysokości cen i stawek opłat rozstrzyga o nich ostatecznie sąd. Stronami takiego sporu są jednak tylko przedsiębiorstwo energetyczne oraz URE. Dlatego też podniesione w kasacji zarzuty kwestionujące wysokość taryfowych stawek opłat za usługi przesyłowe energii elektrycznej (...) nie mogą być przedmiotem oceny Sądu Najwyższego w toczącym się postępowaniu" dotyczącym umowy o świadczenie usług przesyłowych.

5 Warto jeszcze raz podkreślić, że stawki taryfowe są różnicowane dla poszczególnych grup odbiorców energii elektrycznej, a nie dla indywidualnych odbiorców. Jedynym dopuszczalnym prawnie kryterium ich różnicowania są koszty uzasadnione spowodowane realizacją świadczenia, o ile przepisy nie stanowią inaczej (art. 45 ust. 4 ustawy - Prawo energetyczne). Przesłanką obniżenia stawek opłat, w postaci upustów lub bonifikat, jest niedotrzymanie standardów jakościowych obsługi odbiorców. Upusty te mogą być określone w taryfie lub umowie (art. 45a ust. 3 ustawy - Prawo energetyczne). W ocenie Sądu skoro stawki mogą być obniżone w umowie, należy im przyznać charakter maksymalnych. Znaczy to jednak tylko tyle, że uzgodnienie opłat wyższych niż taryfowe jest prawnie niedopuszczalne i nieskuteczne. Nie oznacza natomiast obowiązku ich obniżenia poniżej wartości taryfowej. Stawki opłat mogą być wprawdzie negocjowane ale jedynie w granicach standardów jakościowych usługi. Koszty realizacji świadczenia oraz standardy jakościowe usług stanowią dwa usprawiedliwione, niedyskryminujące odbiorców kryteria obniżenia stawek. Różnica między nimi jest taka, że pierwsze różnicują stawki taryfowe, drugie zaś je także indywidualizują. W takich też i tylko w takich granicach, strony korzystają ze swobody kontraktowania co do ustalenia wysokości opłat. Wynagrodzenie (oplata przesyłowa) jest przedmiotowo istotnym elementem treści umowy przesyłowej, jeżeli strony go nie uzgodnią, w okolicznościach uzasadniających obowiązek zawarcia umowy tego rodzaju (umowy przesyłowej - przypis własny Z. M.), ustala je Prezes URE". Przy czym Prezes URE nie ma kompetencji do zastosowania stawek opłat innych niż taryfowe co wynika wprost z art k.c.". Odnosząc się do drugiej z zasadniczych kwestii orzeczonych przez Prezesa URE, a to wprowadzenia klauzul gwarancyjnych do umowy przesyłowej, SN podzielił stanowisko SOKiK, wskazując, że Sąd ten trafnie ocenił, iż racjonalny przedsiębiorca działający na rynku konkurencyjnym nie zawarłby w sytuacji istniejącego między stronami sporu co do realizacji płatności za wcześniejsze świadczenia, kolejnej umowy bez dodatkowych gwarancji zabezpieczających wykonanie świadczenia wzajemnego w przyszłości. W związku z tym SN podkreślił, że wprowadzone przez Prezesa URE opłaty w formie zaliczek są odpowiednim do tego środkiem (instrumentem)". W ocenie uciążliwości takiej klauzuli SN poszedł jeszcze dalej niż SOKiK, ponieważ zauważył, że Dekadowy system ich uiszczania (zaliczek - przypis własny Z. M.) za pośrednictwem banku (...) jest być może uciążliwy dla strony skarżącej (odbiorcy żądającego usług przesyłowych - przypis własny Z. M.) a/e w pełni uzasadniony okolicznościami rozpoznawanej sprawy. IV. Podsumowując wskazane powyżej orzeczenia SOKiK i SN wydane na skutek odwołania od decyzji Prezesa URE, należy wskazać, że Sądy te potwierdziły uprawnienie organu regulacyjnego do oceny całości stosunków cywilnoprawnych łączących strony, a wpływających bezpośrednio na orzekane umowy przesyłowe. Prezes URE reguluje działalność przedsiębiorstw energetycznych m.in. poprzez minimalizację kosztów tych przedsiębiorstw i odbiorców energii (art. 23 ust. 1 ustawy - Prawo energetyczne), musi zatem brać pod uwagę interesy obu stron sporu, dlatego też rozstrzygnięcie sporu może być niesatysfakcjonujące dla żadnej ze stron. Musi to być jedynie rozwiązanie dopuszczalne przez obowiązujące przepisy prawa. Jednocześnie, co warte podkreślenia Sądy te potwierdziły, że w sytuacji gdy strony nie mogą dojść do porozumienia co do ceny" świadczonej usługi przesyłowej, to zastosowanie znajdują postanowienia zatwierdzonej taryfy. Ponadto możliwe jest zabezpieczenie spełnienia świadczenia w formie zaliczek pobieranych z góry" za świadczoną usługę przesyłową jeżeli strony pozostają ze sobą od dawna w konflikcie i wykazują wzajemny brak zaufania.

6 Możliwości stosowania zabezpieczenia w postaci płaconych zaliczek nie wyłącza także możliwości stosowania art. 6a ustawy - Prawo energetyczne. Przepis ten, jako regulacja szczególna, może znaleźć zastosowanie niezależnie od systemu zabezpieczeń umowy na zasadach ogólnych. Ma on bowiem pewien charakter represyjny", związany z niewykonywaniem wcześniej zawartej umowy, natomiast przyjmowane przez Prezesa URE rozwiązanie (zaliczki) ma charakter gwarancyjny -zabezpieczający realizację orzekanej umowy. Tym samym przepis ten nie wyłącza stosowania powszechnych zabezpieczeń zawieranych umów cywilnoprawnych. Reguluje jedynie szczególny sposób wykonywania umowy, która wcześniej nie była przez odbiorcę realizowana. Natomiast wprowadzenie systemu zaliczek ma zagwarantować, aby sytuacja opisana w dyspozycji art. 6a ustawy - Prawo energetyczne nigdy się między stronami nie zrealizowała, tj. aby nie było pod rządami orzekanej umowy możliwości zalegania z opłatami dającymi podstawę do zainstalowania układu przedpłatowego. 1) Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz z późn. zm. 2) Rozporządzenie Ministra Gospodarki z 25 września 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków przyłączenia podmiotów do sieci elektroenergetycznych, obrotu energią elektryczną, świadczenia usług przesyłowych, ruchu sieciowego i eksploatacji sieci oraz standardów jakościowych obsługi odbiorców (Dz. U. z 2000 r. Nr 85, poz. 957), obowiązujące w zakresie niesprzecznym z Prawem energetycznym. 3) Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 20 stycznia 2003 r. w sprawie harmonogramu uzyskiwania przez odbiorców prawa do korzystania z usług przesyłowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 17, poz. 158), zob. jednak też Rozdział VII Dyrektywy 2003/54/EC Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych zasad wewnętrznego rynku energii elektrycznej i uchylenia Dyrektywy 96/92/EC. 4) Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 23 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń w obrocie energią elektryczną (Dz. U. z 2004 r. Nr 105, poz. 1114). 5) Zob. wyrok SN z 9 marca 2004 r., sygn. akt 18/08.